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Beginn der Entscheidung

Gericht: Oberverwaltungsgericht Sachsen-Anhalt
Beschluss verkündet am 05.10.2005
Aktenzeichen: 5 L 19/04
Rechtsgebiete: PersVG LSA, LHO


Vorschriften:

PersVG LSA § 65 I Nr. 6
PersVG LSA § 65 I Nr. 12
PersVG LSA § 65 I 1
PersVG LSA § 71 I
LHO § 52
Die Einführung eines Entgelts für die Nutzung des behördeneigenen Parkplatzes ist als Maßnahme zur Regelung der Ordnung der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten gem. § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA mitbestimmungspflichtig.

Eine die Mitbestimmung ausschließende gesetzliche Regelung gem. § 65 Abs. 1 Satz 1 PersVG LSA liegt nur vor, wenn der Gesetzgeber den Sachverhalt unmittelbar selbst geregelt hat, es also zum Vollzug keines Ausführungsakts bedarf.

Der örtliche Personalrat ist auch dann mitbestimmungsberechtigt, wenn die Maßnahme auf eine interne Weisung der übergeordneten Dienststelle zurückgeht.


OBERVERWALTUNGSGERICHT DES LANDES SACHSEN-ANHALT BESCHLUSS

Aktenz.: 5 L 19/04

Datum: 05.10.2005

Gründe:

I.

Die Beteiligten erstreben die gerichtliche Klärung des Mitbestimmungsrechts des Antragstellers bei der Einführung eines Entgelts für die Nutzung eines behördeneigenen Parkplatzes.

Zur Dienststelle des Beteiligten (Finanzamt Z....) gehört ein behördeneigener Parkplatz für den Publikumsverkehr, der bislang von Beschäftigten der Dienststelle kostenfrei mitgenutzt werden konnte. Mit Schreiben an die nachgeordneten Finanzämter vom 21. November 2001 bat die Oberfinanzdirektion Magdeburg unter Bezugnahme auf den Runderlass des Ministeriums der Finanzen vom 26. September 2001 (MBl. LSA 2001, 884) um Angaben für eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung, anhand derer eine Entscheidung über die Erhebung eines Mietzinses für die Überlassung von Kfz-Stellplätzen an die Bediensteten herbeigeführt werden sollte. Der Beteiligte kam dem mit Schreiben vom 10. Januar 2002 nach. Mit weiterem Schreiben vom 19. September 2002 bat die Oberfinanzdirektion Magdeburg um Vornahme der Wirtschaftlichkeitsprüfung in eigener Zuständigkeit. Der Beteiligte teilte mit Schreiben vom 25. Oktober 2002 mit, den regelmäßigen jährlichen Einnahmen von ca. 6.240,00 € würden Ausgaben von 6.103,00 € gegenüberstehen. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2002 bat die Oberfinanzdirektion, die Vermietung der Parkplätze zum 1. Februar 2003 vorzunehmen. Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung habe einen "positiven Kapitalwert" ergeben.

Der Antragsteller, der in die genannten Vorgänge nur im Rahmen seines Informationsrechts einbezogen worden war, beantragte mit Schreiben vom 18. März 2003 die Einleitung eines Mitbestimmungsverfahrens. Die Einführung eines Entgelts für die Nutzung des behördeneigenen Parkplatzes gehöre zu den mitbestimmungspflichtigen sozialen Angelegenheiten des § 65 Abs. 1 PersVG LSA. Der Beteiligte verwies mit Schreiben vom 15. April 2003 auf eine noch ausstehende Überprüfung durch die Oberfinanzdirektion, der Antragsteller bekräftigte mit Schreiben vom 22. April 2003 seinen Rechtsstandpunkt. Eine Einigung konnte nicht erzielt werden.

In seiner Sitzung vom 22. September 2003 beschloss der Antragsteller die Einleitung des personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahrens zwecks Klärung seines Beteiligungsrechts. Mit Antrag vom 19. April 2004, beim Verwaltungsgericht eingegangen am 21. April 2004 hat er die gerichtliche Feststellung zur Mitbestimmungspflichtigkeit im Zusammenhang mit der entgeltlichen Parkplatzüberlassung beantragt. Er hat im Wesentlichen vorgetragen, der behördeneigene Parkplatz sei eine Sozialeinrichtung i. S. des § 65 Abs. 1 Nr. 6 PersVG LSA. Die Neuregelung der Parkplatzordnung sei mitbestimmungspflichtig nach dieser Bestimmung. Eine vorrangige gesetzliche oder tarifliche Regelung bestehe nicht. Der Runderlass des Ministeriums der Finanzen vom 26. September 2001 habe einen Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung gelassen. Auch sei der Beteiligte ungeachtet der Weisung der Oberfinanzdirektion Magdeburg vom 3. Dezember 2002 als Entscheidungsträger anzusehen. Hilfsweise ergebe sich die Mitbestimmungspflicht aus § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA, denn die Vergabe der Parkplätze regele die Ordnung in der Dienststelle.

Der Antragsteller hat beantragt,

festzustellen, dass ihm ein Mitbestimmungsrecht nach § 65 Abs. 1 Nr. 6,

hilfsweise

nach § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA im Zusammenhang mit der Einführung der entgeltlichen Parkplatzüberlassung (Parplatzordnung) zusteht.

Der Beteiligte hat beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hat im Wesentlichen vorgetragen, die Zuständigkeit des Personalrats sei an die Zuständigkeit der Dienststelle gebunden. Ihm - dem Beteiligten - habe bei der Einführung der entgeltlichen Parkplatznutzung aber kein Handlungsspielraum mehr zugestanden. Er sei auf Anweisung der Oberfinanzdirektion Magdeburg tätig geworden. Die Maßnahme sei auch deshalb nicht mitbestimmungspflichtig, weil eine vorrangige gesetzliche Regelung bestehe. Die Entgeltpflicht folge aus § 52 Landeshaushaltsordnung - LHO -. Der Runderlass des Ministeriums der Finanzen vom 26. September 2001 diene der näheren Konkretisierung dieser Regelung. Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sei gem. § 7 Abs. 2 LHO vorzunehmen. Ein Ermessen sei dabei nicht eröffnet. Bei dem behördeneigenen Platzplatz handele es sich auch nicht um eine Sozialeinrichtung i. S. des § 65 Abs. 1 Nr. 6 PersVG LSA. Diese verlange eine getrennte organisatorische und haushaltsrechtliche Führung durch die Dienststelle, die hier nicht vorliege. Die Erhebung eines Entgelts für die Parkplatznutzung sei auch nicht mit einer Regelung zum Verhalten der Beschäftigten oder zur Ordnung in der Dienststelle gem. § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA gleichzusetzen.

Das Verwaltungsgericht hat mit Beschluss vom 19. Oktober 2004 festgestellt, dass dem Antragsteller im Hinblick auf die Einführung der entgeltlichen Parkplatzüberlassung ein Mitbestimmungsrecht aus § 65 Abs. 1 Nr. 6 und Nr. 12 PersVG LSA zustehe. Hierfür sei erforderlich aber auch ausreichend, dass die betroffenen Parkplätze für die Dienststelle geschaffen worden seien. Das Mitbestimmungsrecht in der Dienststelle entfalle auch nicht deshalb, weil die Dienststelle durch höhere Weisung gebunden sei.

Gegen diesen ihm am 19. November 2004 zugestellten Beschluss richtet sich die am 15. Dezember 2004 eingegangene Beschwerde des Beteiligten. Er trägt im Wesentlichen vor, dem Antragsteller stehe das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht nicht zu, denn es bestehe mit § 52 LHO eine abschließende und erschöpfende Regelung. Ein Ermessen beim Gesetzesvollzug bestehe nicht. Es komme hinzu, dass er - der Beteiligte - weisungsgebunden sei. Der Runderlass des Ministeriums der Finanzen vom 26. September 2001 treffe eine umfassende Regelung. Er habe lediglich im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung an die Oberfinanzdirektion Magdeburg berichtet. Letztlich sei auch die Höhe des Mietzinses von empirisch zu ermittelnden Merkmalen abhängig gewesen. Er sei auch insoweit in seiner Entscheidung nicht frei gewesen.

Das Verwaltungsgericht sei auch zu Unrecht von einer "Sozialeinrichtung" i. S. des § 65 Abs. 1 Nr. 6 PersVG LSA ausgegangen. Es mangele an einer organisatorischen Verselbständigung. Auch sei er, was die Erhebung des Entgelts angehe, in seiner Verwaltungsbefugnis nicht frei, sondern weisungsgebunden gewesen. Die Maßnahme sei - schon vom Tatbestand her - auch nicht § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA zuzuordnen.

Der Beteiligte beantragt,

unter Aufhebung des Beschlusses des Verwaltungsgerichts Halle - 11 Kammer - vom 19. Oktober 2004 das Feststellungsbegehren abzulehnen.

Der Antragsteller beantragt,

die Beschwerde zurückzuweisen.

Er stellt klar, das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht werde sowohl aus § 65 Abs. 1 Nr. 6 als auch aus § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA hergeleitet. Zur weiteren Begründung trägt er im Wesentlichen vor, die Mitbestimmung sei nicht durch eine vorrangige gesetzliche oder tarifliche Regelung ausgeschlossen. Die Entscheidungsmöglichkeiten des Beteiligten reichten von einer im Prinzip unentgeltlichen Regelung bis zur Erhebung eines entsprechenden Entgelts unter Berücksichtigung der jeweiligen Verhältnisse vor Ort. Der Beteiligte sei ungeachtet seiner Weisungsgebundenheit als hausverwaltende Stelle auch zur endgültigen Entscheidung befugt.

II.

Die gem. § 78 Abs. 2 PersVG LSA i. V. m. § 87 Abs. 1 ArbGG zulässige Beschwerde des Beteiligten ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht festgestellt, dass der Antragsteller bei der Einführung der entgeltlichen Nutzung des behördeneigenen Parkplatzes beim Finanzamt Z.... mitzubestimmen hatte.

Der Antragsteller hat im Beschwerdeverfahren klargestellt, dass er das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht gleichermaßen aus § 65 Abs. 1 Nr. 6 und aus § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA herleitet. Die beiden Mitbestimmungstatbestände haben damit lediglich noch eine Begründungsfunktion für ein einheitliches Feststellungsbegehren und bezeichnen keine unterschiedlichen Streitgegenstände (Haupt- und Hilfsantrag). Diese Klarstellung des Antragszieles ist zulässig und sachdienlich (Germelmann/Matthes/Prütting, ArbGG, 2. Aufl., § 81 Rdnr. 16). Das Beteiligungsrecht wird aus einem einheitlichen Lebenssachverhalt hergeleitet und besteht auch nicht in unterschiedlicher Intensität. Entsprechend ist im gerichtlichen Verfahren die Überprüfung auf ein einheitliches Feststellungsbegehren zu beziehen.

Der Antragsteller sieht den Anknüpfungspunkt für sein Mitbestimmungsrecht mangels einer Personalangelegenheit gem. §§ 66, 67 PersVG LSA zu Recht in den "sozialen Angelegenheiten" des § 65 PersVG LSA. Nicht zu folgen ist ihm allerdings in seiner Rechtsauffassung, es gehe um die "Errichtung, Verwaltung und Auflösung einer Sozialeinrichtung ohne Rücksicht auf ihre Rechtsform" gem. § 65 Abs. 1 Nr. 6 PersVG LSA. Der behördeneigene Parkplatz des Finanzamts Z.... ist keine Sozialeinrichtung i. S. dieser Vorschrift. Sozialeinrichtungen sind auf Dauer angelegte Organisationsformen mit zweckgebundenem Sondervermögen (Reich, Personalvertretungsgesetz Sachsen-Anhalt mit Wahlordnung, 3. Aufl., § 65 Rdnr. 7). Es muss sich um eine Einrichtung handeln, die verwaltet werden kann. Erforderlich ist deshalb ein abgesonderter Teil konkreter Mittel mit einer gewissen eigenen Organisation (Bieler/Plaßmann/Vogelsang/Schroeder-Printzen, PersVG LSA, § 65 Rdnr. 102). Typische Sozialeinrichtungen sind z. B. Kantinen, Erholungsheime, Betriebsküchen, Fortbildungs- und Unterhaltungsbüchereien, Personalwohnheime, Kindergärten, Kindertagesstätten, Sportanlagen, Einrichtungen zur Gewährung einer zusätzlichen Altersversorgung, Unterstützungskassen, Kleiderkassen u. s. w. (Bieler pp, a. a. O., Rdnr. 113). Eine gewisse organisatorische Verselbständigung ist auch bei der Schaffung von Parkplätzen nicht grundsätzlich ausgeschlossen, z. B. bei Parkhäusern. Für den Behördenparkplatz des Finanzamts Z.... lässt sich dies aber nicht feststellen. Der Parkplatz wird von der Dienststelle mitverwaltet, ohne dass dafür besondere organisatorische Strukturen geschaffen wurden. Angesichts des beschränkten Umfangs dieses Objekts (ca. 100 Plätze) hätte hierfür auch kaum ein Anlass bestanden.

Das geltend gemachte Mitbestimmungsrecht kann sich jedoch auf den Mitbestimmungstatbestand des § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA stützen, der Regelungen der Ordnung in der Dienststelle und des Verhaltens der Beschäftigten betrifft. Mit diesem einheitlich zu verstehenden Mitbestimmungstatbestand (vgl. Reich, a. a. O., § 65 Rdnr. 13) sind allgemeinverbindliche, allgemeingültige Verhaltensregeln für die Beschäftigten der Dienststelle gemeint, die den reibungslosen und störungsfreien Ablauf des Lebens in der Dienststelle sichern sollen (vgl. Bieler pp., a. a. O., § 65 Rdnr 195, 197; Fischer/Goeres, Personalvertretungsrecht des Bundes und der Länder K § 75 Rdnr. 107 a). In diesen äußeren Ordnungsbereich der Dienststelle gehören auch Parkplatzregelungen (Reich, a. a. O., § 65 Rdnr. 13 m. H. auf VGH Kassel, NVwZ-RR 93, 371 sowie OVG Münster, PersV 2000, 567). Sie dienen einer gefahrlosen und verträglichen Nutzung des Parkraums einschließlich des Zugangs hierzu. An dieser äußeren Ordnungsfunktion ändert es nichts, wenn die Dienststelle - wie im vorliegenden Fall mit der Erhebung eines Entgelts - zugleich fiskalische Zwecke verfolgt. Entscheidend bleibt, dass sie ein Ordnungsmittel zur Erreichung dieses Zwecks einsetzt. Soweit dies soziale Fragen aufwirft, liegt dies innerhalb des Schutzbereichs des § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA, der auch eine soziale Komponente hat (Reich, a. a. O., § 65 Rdnr. 13). Für den Mitbestimmungstatbestand des § 65 Abs. 1 Nr. 12 PersVG LSA kommt es auch nicht darauf an, welche Beschäftigten konkret betroffen sind oder ob es sich um Dienststellen der Landes- oder der Kommunalverwaltung handelt.

Die Mitbestimmung des Antragstellers ist auch nicht gem. § 65 Abs. 1 Satz 1 PersVG LSA durch eine vorrangige gesetzliche oder tarifliche Regelung ausgeschlossen. Dabei kann auf sich beruhen, in welchem Umfang § 52 LHO dem Beteiligten noch einen Ermessens- oder sonstigen Entscheidungsspielraum für die Erhebung des Entgelts für die Parkplatznutzung belässt. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts besteht eine die Mitbestimmung des Personalrats ausschließende gesetzliche oder tarifvertragliche Regelung dann, wenn darin ein Sachverhalt unmittelbar geregelt ist, es also zum Vollzug keines Ausführungsakts bedarf (BVerwG, Beschl. v. 15.12.1994 - 6 P 19.92 -, PersV 95, 376, 377). Vorliegend hat der Landesgesetzgeber nicht geregelt, dass das Finanzamt Z.... für die Benutzung des behördeneigenen Parkplatzes ein Entgelt zu erheben hat. Der Beteiligte hat diese Entscheidung nach Maßgabe der haushaltsrechtlichen Vorschrift selbst zu treffen. Selbst wenn es sich dabei nach dem Prinzip der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung um einen reinen Normvollzug handeln sollte, unterläge die Maßnahme im Rahmen der Mitbestimmung einer Richtigkeitskontrolle des Personalrats (BVerwG, Beschl. v. 15.12.1994, a. a. O.; vgl. auch Dembowski/Ladwig/Sellmann, Personalvertretungsrecht Niedersachsen, § 64 Rdnr. 17).

Das Mitbestimmungsrecht des Antragstellers als örtlicher Personalrat ist schließlich nicht dadurch berührt, dass der Beteiligte nach der als Weisung zu verstehenden Bitte der Oberfinanzdirektion Magdeburg vom 3. Dezember 2002 die Vermietung der Parkplätze ab 1. Februar 2003 vorzunehmen hatte. Es handelt sich hierbei um eine interne Weisung der übergeordneten Behörde. Ihre äußere Verbindlichkeit erlangte die Maßnahme durch die Entscheidung des Beteiligten, der diese auch zu verantworten hat. Interne Weisungen der übergeordneten Behörde schränken die Kompetenzen des örtlichen Personalrats nicht ein, denn es kommt personalvertretungsrechtlich nicht auf die internen Beziehungen an, sondern allein darauf, wer mit verbindlicher Wirkung nach außen tätig wird. Das gilt selbst dann, wenn nach der verwaltungsinternen Abgrenzung der Behördenzuständigkeiten die übergeordnete Behörde die Entscheidung hätte treffen müssen. In eben diesem Sinne ist auch die Kompetenznorm des § 71 Abs. 1 PersVG LSA für die Beteiligung der Stufenvertretung zu verstehen (BVerwG, Beschl. v. 3.10.1983 - 6 P 26.81 -, PersV 85, 506; Beschl. v. 10.3.1992 - 6 P 13.91 -, PersR 92, 247; Reich, a. a. O., § 61 Rdnr. 1; §71 Rdnr. 1, Dembowski/Ladwig/Sellmann, a. a. O., § 64 Rdnr. 16, 17 m. w. N.).

Es kann deshalb auf sich beruhen, ob entsprechend dem Begriffsverständnis des Beteiligten als entscheidungsbefugte "hausverwaltende Dienststelle" i. S. des Runderlasses des Ministeriums der Finanzen vom 26. September 2001 nicht das Finanzamt Z...., sondern die Oberfinanzdirektion Magdeburg anzusehen ist. Denn tatsächlich hat nicht die Oberfinanzdirektion Magdeburg die Maßnahme getroffen; entsprechend der Weisung der Oberfinanzdirektion vom 3. Dezember 2003 ist vielmehr das Finanzamt Z.... als örtliche Dienststelle tätig geworden.

Einer Kostenentscheidung im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren bedarf es mangels prozessualer Kostentragungspflichten nicht. Eine Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit erübrigt sich mangels einer vollstreckungsfähigen Entscheidung (Germelmann/Matthes/Prütting, ArbGG, 2. Aufl., § 91 Rdnr. 13, § 84 Rdnr. 29, § 85 Rdnr. 3).

Die Rechtsbeschwerde ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 72 Abs. 2 ArbGG bezeichneten Gründe vorliegt.

Ende der Entscheidung

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