Judicialis Rechtsprechung

Dem Landesverordnungsgeber ist es im Rahmen seines Einschätzungs- und Gestaltungsspielraums nicht verwehrt, die Höhe von Baugenehmigungsgebühren nach pauschalierten bundesdurchschnittlichen (statt landesdurchschnittlichen) Rohbaukosten zu bemessen.

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SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Im Namen des Volkes Urteil

Az.: 1 B 380/01

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Baugenehmigungsgebühren

hat der 1. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts Dr. Sattler, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Franke und den Richter am Oberverwaltungsgericht Meng aufgrund der mündlichen Verhandlung

vom 20. Februar 2003

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 9. Oktober 2000 - 6 K 498/98 - geändert. Der Bescheid der Beklagten vom 8. August 1997 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Leipzig vom 18. März 1998 wird insoweit aufgehoben, als er eine den Betrag von 69.702,38 € übersteigende Baugenehmigungsgebühr festsetzt. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen trägt die Klägerin zu 9/10 und die Beklagte zu 1/10. Die Hinzuziehung des Bevollmächtigten im Vorverfahren wird für notwendig erklärt.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin, eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, wendet sich gegen den Gebührenbescheid der Beklagten vom 8.8.1997, durch den ihr Gebühren für die am 17.7.1997 erteilte Genehmigung zur Errichtung eines mehrgeschossigen Wohn- und Geschäftshauses mit Tiefgarage in Höhe von 148.786,- DM auferlegt wurden. Dabei legte die Beklagte - offenbar auf der Grundlage der vom Sächsischen Staatsministerium des Innern (SMI) durch Bekanntmachung vom 22.5.1997 (SächsABl. S. 608) fortgeschriebenen Rohbauwerte - eine Rohbausumme in Höhe von 6.082.000,- DM für die Wohnnutzung sowie eine "Rohbausumme nach § 52 SächsBO" von 10.013.000,- DM zugrunde, wobei eine Aufteilung nach der Gebäudenutzung ("Wohnen, Büro, Läden, Tiefgarage") erfolgte und von einer "mehrgeschossigen Verkaufsstätte" i.S.v. Nr. 16 der Anlage 2 zur Zweiten Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen über die Festsetzung der Verwaltungsgebühren und Auslagen (Zweites Sächsisches Kostenverzeichnisses - 2. SächsKVZ) vom 4.3.1997 (SächsGVBl. S. 133) ausgegangen wurde. Nach den Bauvorlagen, die Grundlage der Baugenehmigung wie des Gebührenbescheids sind, weist das Gebäude nur im Erdgeschoss Ladengeschäfte aus.

Gegen den Gebührenbescheid erhob die Klägerin mit Schreiben vom 11.8.1997 Widerspruch, wobei sie geltend machte, die nach dem 2. SächsKVZ ermittelte Rohbausumme überschreite die tatsächliche Rohbausumme um etwa 20 %, so dass die Gebühr um etwa 30.000,- DM zu verringern sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 18.3.1998 wies das Regierungspräsidium Leipzig den Widerspruch zurück. Zur Begründung wurde ausgeführt, die Höhe der Gebühren bemesse sich gemäß § 6 Abs. 1 des Sächsischen Verwaltungskostengesetzes (SächsVwKG) nach dem 2. SächsKVZ. Nach dessen laufender Nr. 17 Teilstrich 4.1.1. beliefen sich die Gebühren für die Erteilung einer Baugenehmigung für Gebäude und bauliche Anlagen auf 8,- DM je angefangene 1.000,- DM Rohbausumme. Die Gebühren für die Erteilung einer Baugenehmigung für bauliche Anlagen und Räume besonderer Art oder Nutzung (§ 52 SächsBO) betrügen 10,- DM je angefangene 1.000,- DM Rohbausumme. Ausgehend davon seien die Gebühren gemäß der laufenden Nr. 17 Teilstrich 1.2 aus der Vervielfachung des Bruttorauminhalts des Vorhabens mit den in der Anlage 2 zum Kostenverzeichnis für die jeweilige Gebäudeart festgelegten Rohbauwerten zu ermitteln. Die Festlegung der durchschnittlichen Rohbaukosten je m3 Bruttorauminhalt für bestimmte Gebäudearten sei eine mit dem Äquivalenzprinzip vereinbare Pauschalierung und Typisierung. Die Gebührenberechnung erfolge vor Baubeginn. Da mit Erteilung der Baugenehmigung über die Kosten zu entscheiden sei (§ 14 SächsVwKG), könnten nur fiktive Rohbaukosten angesetzt werden. Damit werde ein Wahrscheinlichkeitsmaßstab zugrunde gelegt, der eine sachgerechte Beziehung zwischen dem mit der Baugenehmigung verbundenen Verwaltungsaufwand und der Gebühr herstellen solle. Abweichungen zwischen den fiktiven und tatsächlichen Rohbaukosten seien rechtlich unbedenklich, solange - wie hier - kein grobes Missverhältnis zwischen der Gebühr und der bauaufsichtsbehördlichen Leistung bestehe. Der Gleichheitsgrundsatz sei ebensowenig verletzt, zumal eine Gebührenermittlung anhand der durchschnittlichen Rohbaukosten verhindere, dass Umstände des Einzelfalls, die auf den Verwaltungsaufwand keinen Einfluss hätten (etwa besonderes kaufmännisches Geschick oder Ungeschick, Umfang von Eigenleistungen), gebührenerhöhend oder -vermindernd berücksichtigt würden.

Mit ihrer am 20.4.1998 vor dem Verwaltungsgericht Leipzig erhobenen Klage hat die Klägerin im Wesentlichen geltend gemacht, das 2. SächsKVZ stelle keine wirksame Rechtsgrundlage für den Gebührenbescheid dar, weil es gegen den Gleichheitssatz und gegen das Äquivalenzprinzip verstoße. Auch wenn eine Gebührenberechnung anhand fiktiver Rohbaukosten grundsätzlich zulässig sei, müsse sich die Gebühr an den üblichen oder in absehbarer Zeit erreichbaren Rohbaukosten, nicht etwa allein an den Kosten von Wohngebäuden, orientieren. Dies sei hinsichtlich der für die Verkaufsräume in Ansatz gebrachten 251,- DM Rohbaukosten pro m3 Bruttorauminhalt nicht der Fall. In Sachsen gingen die Rohbaukosten bei Wohn- und Geschäftshäusern zurück, wie die Indexliste des Statistischen Landesamtes belege. Die Rohbaukosten seien sowohl für Wohngebäude als auch für Nichtwohngebäude rückläufig, so dass die tatsächlichen Rohbaukosten um ca. 20 % niedriger lägen als die in dem Gebührenbescheid angenommenen durchschnittlichen Rohbaukosten. Dies lasse sich auch nicht damit rechtfertigen, dass die tatsächlichen Rohbaukosten im Zeitpunkt der Genehmigungserteilung noch nicht feststünden. Überdies stehe die Gebühr in einem Missverhältnis zu der gebotenen Leistung. Bei einem Stundensatz von 74,- DM hätte die Beklagte einen Zeitaufwand von 2.000 Stunden in Ansatz bringen müssen. Auch unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Verhältnisse der Klägerin und der wirtschaftlichen Bedeutung der Verwaltungsleistung sei die Gebühr in der festgesetzten Höhe nicht gerechtfertigt. Überdies habe die Beklagte das Kostenverzeichnis fehlerhaft angewandt. Sie habe verkannt, dass es sich um ein äußerst rationell geplantes und kostengünstig prüfbares Gebäude handele, das eine Gebührenbemessung nach Zeitaufwand gebiete. Zudem habe die Beklagte verkannt, dass es sich nicht um eine "mehrgeschossige, sondern nur um eine eingeschossige Verkaufsstätte handele, so dass nur ein Rohbauwert von 141,- DM (statt 251,- DM) pro m3 Rauminhalt angesetzt werden dürfe.

Die Klägerin hat beantragt,

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 8. August 1997 in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Leipzig vom 18. März 1998 aufzuheben und die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie hat im Wesentlichen geltend gemacht, das Kostenverzeichnis verstoße weder gegen den Gleichheitsgrundsatz noch gegen des Äquivalenzprinzip. Die Höhe der Gebühr sei nicht allein nach dem Verwaltungsaufwand, sondern auch nach der Bedeutung der Sache für die Beteiligten und deren wirtschaftlichen Verhältnissen zu messen. Eine Gebührenberechnung nach Zeitaufwand sehe das Kostenverzeichnis ebensowenig vor wie eine Gebührenberechnung nach den Herstellungskosten. Entgegen der Auffassung der Klägerin handele es sich um eine mehrgeschossige Verkaufsstätte i.S.v. Nr. 16 der Anlage 2, so dass 251,- DM pro m3 Rauminhalt zu veranschlagen seien.

Mit Urteil vom 9.10.2000 - 6 K 498/98 - hat das Verwaltungsgericht den Gebührenbescheid aufgehoben und zur Begründung ausgeführt, die lfd. Nr. 17 Tarifstellen 1.2 und 1.5.1 der Anlage 1 des 2. SächsKVZ verstießen gegen das Bestimmtheitsgebot, weil die Baugenehmigungsgebühren nach dem bundesdurchschnittlichen, nicht nach den tatsächlichen oder landesdurchschnittlichen Rohbaukosten ermittelt würden. Die Rohbauwerte der Anlage 2 zum Kostenverzeichnis basierten auf der Indexzahl 100 für das Jahr 1985 und könnten ab 2. Februar eines jeden Jahres mit der vom Statistischen Bundesamt für das jeweils vergangene Jahr bekannt gemachten Preisindexzahl für Wohngebäude vervielfältigt werden. Die Bindung der Baugenehmigungsgebühren an die Rohbausumme sei grundsätzlich nicht zu beanstanden. Im Rahmen seiner Gestaltungsfreiheit müsse der Verordnungsgeber bei der Ermittlung der Rohbauwerte zwar nicht alle tatsächlichen Verschiedenheiten beachten, vielmehr könne er von der Möglichkeit der Verallgemeinerung und Pauschalierung Gebrauch machen. Dabei müsse er jedoch sachgerechte Erwägungen anstellen, um dem Bestimmtheitsgebot zu entsprechen. Der Normgeber sei gehalten, sich an den landesspezifischen Gegebenheiten zu orientieren, um ein möglichst genaues Abbild der allgemeinen Baukostenentwicklung im Freistaat Sachsen zu erhalten. Soweit das Sächsische Oberverwaltungsgericht im Urteil vom 6.9.1995 (JbSächsOVG 3, 250) die Auffassung vertreten habe, dass es im Jahr 1991 bei der Festsetzung von Gebührenmaßstäben und -sätzen noch zulässig gewesen sei, sich an den Verhältnissen anderer Länder zu orientieren, sei der dem Verordnungsgeber damit eingeräumte Übergangszeitraum nunmehr verstrichen. Überdies sei zu berücksichtigen, dass es sich um eine landesrechtliche Gebühr handle, deren Höhe sich nach landesspezifischen Umständen richten müsse.

Bei Erlass des 2. SächsKVZ zu Beginn des Jahres 1997 hätten die Voraussetzungen für die Annahme eines Übergangszeitraums nicht mehr vorgelegen. Zu diesem Zeitpunkt hätten die Angaben des Statistischen Landesamtes eine hinreichende Grundlage für die Höhe der Rohbauwerte im Freistaat Sachsen geboten. Dementsprechend sei es dem Normgeber verwehrt gewesen, sich auf bundesdurchschnittliche Rohbauwerte zu stützen. Die von ihm unter der laufenden Nr. 17 Tarifstelle 1.2. 2. Absatz geregelte jährliche Fortschreibung der Rohbauwerte nach der bundesgesetzlichen Preisindexzahl für Wohngebäude sei nicht geeignet, die jeweiligen landesdurchschnittlichen Rohbausummen zu ermitteln. Die regionalen Unterschiede, die für Sachsen insbesondere in dem niedrigeren Lohnniveau im Vergleich zu den alten Bundesländern, im Überangebot an Wohnungen und einer damit verbundenen sinkenden Nachfrage lägen, dürften nicht allein dadurch berücksichtigt werden, dass sie in die bundesdurchschnittliche Preisbildung einflössen. Die gegenteilige Handhabung des Verordnungsgebers sei willkürlich und verletze das verfassungsrechtliche Bestimmtheitsgebot. Dies führe zur Nichtigkeit der entsprechenden Regelungen der laufenden Nr. 17, Tarifstelle 1.2. und 1.5.1., deren Höhe von der Rohbausumme abhänge. Damit sei der angegriffene Gebührenbescheid insgesamt rechtswidrig, ohne dass es darauf ankomme, ob es sich bei dem genehmigten Bauvorhaben um eine ein- oder mehrgeschossige Verkaufsstätte handele.

Gegen das am 12.3.2001 zugestellte Urteil hat die Beklagte am 11.4.2001 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 29.5.2001 - 1 B 280/01 - hat der Senat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Die Beklagte macht mit ihrer am 29.6.2001 beim Oberverwaltungsgericht eingegangenem Berufungsbegründung sowie ihrem Schriftsatz vom 10.1.2002 geltend, der Gebührenbescheid sei insgesamt rechtmäßig. Das Kostenverzeichnis sei zutreffend angewandt worden. Eine mehrgeschossige Verkaufsstätte i.S.v. Nr. 16 der Anlage 2 zum 2. SächsKVZ liege im Hinblick auf die erhöhten Rohbaukosten, die u.a. auf eine höhere Deckenlast sowie zusätzliche Brandschutzvorkehrungen zurückzuführen seien, bereits dann vor, wenn eine Verkaufsstätte in einem mehrgeschossigen Gebäude errichtet werde. Insoweit sei dem bauartbedingt erhöhten Prüfungsaufwand Rechnung zu tragen.

Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts seien die für die Gebührenberechnung einschlägigen Regelungen der Anlage 1 zum 2. SächsKVZ rechtlich nicht zu beanstanden. Dem Verordnungsgeber habe hinsichtlich der Gebührenmaßstäbe und -sätze ein weiter Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum zugestanden. Dieser sei durch die Bemessung von Genehmigungsgebühren nach den bundesdurchschnittlichen Rohbaukosten, wie sie der Praxis in fast allen anderen Ländern entspreche, nicht überschritten. Es handle sich um einen zweckmäßigen und auch sachgerechten Maßstab, der durch die jährliche Fortschreibung eine laufende Aktualisierung gewährleiste. Auch wenn es sich bei der Baugenehmigungsgebühr um eine landesrechtliche Gebühr handle, sei der Verordnungsgeber nicht gehalten, die Fortschreibung nach der landesdurchschnittlichen Preisentwicklung vorzunehmen. Eine solche Verpflichtung lasse sich auch nicht aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ableiten. Dies gelte auch für dessen Beschluss vom 18.5.1998 (NVwZ-RR 1999, 191), der sich auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen als einem der wenigen Bundesländer beziehe, in denen die Fortschreibung der Rohbauwerte nach einem landesspezifischen Preisindex vorgenommen werde. Die Fortschreibung der Rohbauwerte führe auch nicht zu einer rechtswidrigen Überhöhung der Rohbausumme. Der Preisindex für den Neubau von Wohngebäuden einschließlich der Umsatzsteuer sei nicht etwa nur in Sachsen, sondern vielmehr im gesamten Bundesgebiet seit 1995 rückläufig. Dem angefochtenen Gebührenbescheid lägen Rohbauwerte zugrunde, die aufgrund der Preisentwicklung im Jahr 1996 fortgeschrieben worden seien. Ausgehend vom Basisjahr 1991 (gleich Hundert) betrage der Preisindex für Wohngebäude in Sachsen 127,5, in Deutschland insgesamt dagegen nur 116,8. Die von der Beklagten eingereichten Unterlagen des Statistischen Bundesamts belegten, dass sich das Baukostenniveau in den neuen Ländern und in Gesamtdeutschland in den Jahren 1996 und 1997 nur unwesentlich unterschieden habe und die Kosten in den neuen Ländern von den Bauantragstellern nur geringfügig höher veranschlagt worden seien.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Leipzig vom 9. Oktober 2000 - 6 K 498/98 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin, die in der mündlichen Verhandlung nicht erschienen ist, hat schriftsätzlich den Antrag angekündigt, die Berufung zurückzuweisen. Sie verteidigt das angegriffene Urteil und verweist im Wesentlichen auf ihr erstinstanzliches Vorbringen.

Der Senat hat eine amtliche Auskunft des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen zu den Fragen eingeholt,

1. ob (aus der Sicht des genannten Staatsministeriums) im Vorfeld des Erlasses des 2. SächsKVZ hinreichende Erhebungen vorgelegen haben, die es ermöglicht hätten, die landesdurchschnittlichen Rohbauwerte für die Gebührenrechnung heranzuziehen, und - wenn Frage 1 bejaht wird -

2. aus welchen Erwägungen die bundesdurchschnittlichen Rohbauwerte statt der landesdurchschnittlichen Rohbauwerte herangezogen wurden.

Insoweit wird auf die Auskunft vom 27.11.2001 (AS 43 - 49) verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte des Verwaltungsgerichts (1 Band), die Verwaltungsvorgänge der Beklagten (2 Heftungen einschließlich nachgereichter Bauvorlagen), die Widerspruchsbehörde des Regierungspräsidiums Leipzig (1 Heft) sowie auf die Senatsakten 1 B 280/01 und 1 B 380/01 Bezug genommen.

Diese Akten waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Der Senat konnte gemäß § 125 Abs. 1, § 102 Abs. 2 VwGO verhandeln und entscheiden, obwohl die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht erschienen ist und auch nicht vertreten war. Die Klägerin ist mit der ordnungsgemäßen Ladung auf diese Möglichkeit hingewiesen worden.

Auf die Berufung der Beklagten ist das angegriffene Urteil in dem aus der Entscheidungsformel ersichtlichen Umfang zu ändern.

Das Verwaltungsgericht hat der Anfechtungsklage der als Gesellschaft bürgerlichen Rechts beteiligungsfähigen Klägerin (zur geänderten Senatsrechtsprechung vgl. Beschl. v. 16.7.2001, NJW 2002, 1361 f. - SächsVBl. 2001, 301; s. auch OVG NW, Urt. v. 7.5.2002, NVwZ-RR 2003, 149), die im angefochtenen Gebührenbescheid ausdrücklich als Kostenschuldnerin herangezogen wurde, zu Unrecht insgesamt stattgegeben.

Die Anfechtungsklage ist zulässig, aber nur zu einem geringen Teil begründet.

Der angefochtene Gebührenbescheid ist insoweit rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), als er für die Ermittlung der Gebührenhöhe von einer mehrgeschossigen Verkaufsstätte i.S.v. Nr. 16 der Anlage 2 zum 2. SächsKVZ statt von einer eingeschossigen Verkaufsstätte i.S.v. Nr. 15 der genannten Regelung ausgegangen ist. Dies führt zur teilweisen Aufhebung des Gebührenbescheids. Im Übrigen ist die Klage abzuweisen.

1.1. Gemäß § 1 Abs. 1 SächsVwKG in der hier maßgeblichen Fassung (vgl. SächsOVG, Urt. v. 22.1. 2003 - 1 B 301/02 -) des Verwaltungskostengesetzes (SächsVwKG) vom 15.4.1992 (SächsGVBl. S. 164) erheben die Behörden des Freistaates Sachsen für Tätigkeiten, die sie in Ausübung hoheitlicher Gewalt vornehmen (Amtshandlungen), Verwaltungsgebühren und Auslagen (Kosten). Das gleiche gilt für andere Behörden, die - wie die Beklagte als untere Bauaufsichtsbehörde - Amtshandlungen zur Erfüllung von Weisungsaufgaben (§ 60 Abs. 1 SächsBO) vornehmen. Die Höhe der Verwaltungsgebühren bemisst sich nach einem Kostenverzeichnis (§ 6 Abs. 1 Satz 1 SächsVwKG), das vom Staatsministerium der Finanzen im Einvernehmen mit den beteiligten Staatsministerien durch Rechtsverordnung erlassen und auch fortgeschrieben wird (§ 6 Abs. 2 SächsVwKG).

1.2. Da die Baugehmigungsgebühr gemäß § 14 Satz 1 SächsVwKG mit Beendigung der kostenpflichtigen Amtshandlung, d.h. mit Erteilung der Baugenehmigung vom 17.7.1997 entstanden ist, ist das 2. SächsKVZ vom 4.3.1997 anzuwenden, das - in rechtlich nicht zu beanstandender Weise - durch die rückwirkend zum 11.4.1997 in Kraft gesetzte Dritte Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen zur Änderung der Zweiten Verordnung über die Festsetzung der Verwaltungsgebühren und Auslagen vom 13.8.1999 (SächsGVBl. 1999, 481) geändert wurde. Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 der genannten Verordnung sind die in der Anlage 2 zum 2. SächsKVZ genannten Rohbauwerte ab dem 11. April 1997, mit dem Faktor 1,408 zu vervielfältigen und auf volle DM-Beträge abzurunden, wobei sich dieser Faktor aus dem durch das Statistische Bundesamt für das vorangegangene Jahr bekannt gemachten Preisindex für Wohngebäude ergibt. Soweit Art. 1 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 der Verordnung für die Zeit ab dem 1.3.1998 einen höheren Faktor vorsieht, ist dieser nicht anzuwenden, weil es nach dem insoweit maßgeblichen materiellen Recht auf den Zeitpunkt der Beendigung der kostenpflichtigen Amtshandlung ankommt.

Die rückwirkende Rechtsänderung ist trotz des im Abgabenrecht weithin angenommenen rechtsstaatlichen Rückwirkungsverbots (vgl. nur Gern, Sächisches KommunalR, 2. Aufl., RdNr. 1096) auch unter Vertrauensschutzerwägungen verfassungsrechtlich unbedenklich, weil sie der "Klärung der Rechtslage" (so die Formulierung in Art. 2 der Verordnung vom 13.8.1999) bzw. der Beseitigung eines rechtswidrigen Zustands diente (zur Zulässigkeit einer Rückwirkung in Fällen dieser Art vgl. nur Gern, aaO, m.w.N.).

Soweit nach Anlage 1 lfd. Nr. 17, Tarifstelle 1.2 Abs. 2 des 2. SächsKVZ in seiner ursprünglichen Fassung vorgesehen war, dass die für die Gebührenberechnung heranzuziehenden durchschnittlichen Rohbauwerte nach Maßgabe einer vom SMI bekanntzugebenden Fortschreibung anhand der vom Statistischen Bundesamt für das jeweils vergangene Jahr bekanntgemachten Preisindexzahl für Wohngebäude vervielfältigt werden, verstieß dies gegen höherrangiges Recht. Insoweit wird mit dem Senatsbeschluss vom 12.4.1999 (SächsVBl. 1999, 164 [165]) daran festgehalten, dass eine Delegation der Fortschreibung vom SMF auf das SMI von der gesetzlichen Regelung in § 6 Abs. 1 Satz 1 SächsVwKG nicht gedeckt ist. Zudem erfolgte die Fortschreibung nicht durch Rechtsverordnung, sondern durch schlichte behördliche Anordnung (Verwaltungsvorschrift). Beides ist mit höherrangigem Recht unvereinbar, zumal die in Rede stehende Fortschreibung durch das SMI keinen rein deklaratorischen Charakter hat oder als bloßer Akt sachverständiger Tatsachenfeststellung angesehen werden kann (vgl. Senatsbeschl. v. 12.4.1999, aaO).

Im Hinblick auf die vom Verordnungsgeber rückwirkend geänderte Rechtslage bedarf dies jedoch keiner weiteren Ausführungen, weil sich die Höhe der für die Berechnung maßgeblichen Rohbauwerte nunmehr durch die Vervielfältigung mit dem Faktor 1,408 aus der Anlage 2 ermitteln lässt, und die Verordnung im Rahmen der hier vorzunehmenden Inzidentkontrolle - zumal im Hinblick auf das Vorbringen der Beteiligten - nur eingeschränkt zu überprüfen ist (vgl. BVerwG, Urt. 17.4.2002, SächsVBl. 2002, 213).

1.3. Ausgehend von diesen Erwägungen stellt sich die zwischen den Verfahrensbeteiligten im Kern streitige - und vom Verwaltungsgericht bejahte - Frage, ob die einschlägigen Regelungen der Anlage 1 zum 2. SächsKVZ über die Ermittlung der Höhe von Baugenehmigungsgebühren nach den durchschnittlichen Rohbaukosten deshalb rechtswidrig und nichtig sind, weil die Verordnung auf bundesdurchschnittliche, nicht auf landesdurchschnittliche Rohbaukosten abstellt.

Dies ist mit folgenden Erwägungen zu verneinen:

1.3.1. Vorrangiger Prüfungsmaßstab für das vom SMF erlassene Kostenverzeichnis ist § 6 Abs. 2 SächsVwKG. Nach dessen Satz 2 ist die Höhe der Verwaltungsgebühren nach dem Verwaltungsaufwand der an der Amtshandlung beteiligten Behörden und Stellen (Kostendeckungsgebot) und nach der Bedeutung der Angelegenheit für die Beteiligten zu bemessen. Die Gebühr darf auch nicht in einem Missverhältnis zu der Amtshandlung stehen (Satz 4). Darüber hinaus ist der Landesverordnungsgeber im Rahmen seines allgemein anerkannten weiten Einschätzungs- und Gestaltungsermessens (vgl. etwa BVerwG, Beschl. v. 18.4.2000, LKV 2000, 451 f.; SächsOVG, Urt. v. 6.9.1995, JbSächsOVG 3, 250 [254]; Urt. v. 25.9.2002 - 5 B 245/02 - [zur Veröffentlichung in SächsVBl. Heft 4/2003 vorgesehen]; BayVGH, NK-Urt. v. 12.4.2000 - 19 N 98.3739 -, zitiert nach jurisweb) insbesondere an die allgemeinen abgabenrechtlichen und verfassungsrechtlichen Grundsätze gebunden, namentlich an den Bestimmtheitsgrundsatz und den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz bzw. das Willkürverbot (vgl. nur BayVGH, aaO).

1.3.2. Daran gemessen lässt sich eine Verletzung höherrangigen Rechts nicht feststellen. Da eine ausdrückliche gesetzliche Regelung des Inhalts, dass für die Höhe der Baugenehmigungsgebühren auf die landesdurchschnittlichen Rohbaukosten im Freistaat Sachsen abzustellen ist, nicht besteht, könnte sich die vom Verwaltungsgericht angenommene Verpflichtung zur Heranziehung dieser Kosten nur aus allgemeinen Grundsätzen ergeben. Das ist aber nicht der Fall. Soweit das Verwaltungsgericht den Verweis auf die bundesdurchschnittlichen Rohbaukosten für "nicht mehr sachgerecht" (UA S. 8) hält, da die Höhe der durchschnittlichen Rohbaukosten in Sachsen nunmehr anhand der Angaben des Statistischen Landesamts ermittelt werden könne (UA S. 8), und wegen der "sächsischen Besonderheiten" (aaO) gegenüber der durchschnittlichen Baukostenentwicklung im Bundesgebiet eine Verletzung des Willkürverbots und des Bestimmtheitsgrundsatzes (UA S. 8 unten) sieht, vermag der Senat dem nicht zu folgen. Ein Verstoß gegen andere Grundsätze (Äquivalenzprinzip, allg. Gleichheitsgrundsatz) verneint auch das Verwaltungsgericht im Übrigen zu Recht (UA S. 9).

1.3.2.1. Soweit das Verwaltungsgericht eine Verletzung des Bestimmtheitsgrundsatzes bejaht, vermag dies schon im Ansatz nicht zu überzeugen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat bezüglich der Bemessung von Baugenehmigungsgebühren bereits mehrfach entschieden, dass dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot allein die Funktion zukommt, Gebührentatbestände auszuschließen, die so unbestimmt sind, dass sie den Behörden die Möglichkeit einer rechtlich nicht hinreichend überprüfbaren, willkürlichen Handhabung eröffnen (BVerwG, Beschl. v. 18.5.1998, NVwZ-RR 1999, 191 m.w.N.; ebenso SächsOVG, Urt. v. 6.9.1995, JbSächsOVG 3, 250 [254]). Die sich hieraus ergebenden engen Grenzen des Bestimmtheitsgebots sind danach nicht schon überschritten, wenn Baugenehmigungsgebühren nach tatsächlichen durchschnittlichen Rohbaukosten bemessen werden. Entscheidend ist vielmehr, ob der maßgebliche landesrechtliche Begriff in Anlage 1 lfd. Nr. 17 Tarifstelle 1.2 hinreichend verständlich bzw. nachprüfbar ist. Dies ist jedenfalls insoweit zu bejahen, als die Rohbauwerte anhand von Anlage 2 zum Kostenverzeichnis zu ermitteln sind. Soweit im Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 18.5.1998 (aaO) ausgeführt wird, dass "die Grenzen des Bestimmtheitsgebots im Gebührenrecht ... nicht überschritten (sind), wenn Landesrecht Baugenehmigungsgebühren nach den tatsächlichen oder (...) landesdurchschnittlichen Rohbaukosten bemisst" (Hervorhebung nicht im Original), kann aus dieser Formulierung nicht etwa der Schluss gezogen werden, dass bundesdurchschnittliche Rohbaukosten für eine Gebührenerhebung zu unbestimmt wären.

1.3.2.2. Auch eine Verletzung des Willkürverbots ist nicht gegeben. Allein der Umstand, dass eine Ermittlung der landesdurchschnittlichen Rohbaukosten bei Erlass des 2. SächsKVZ im Jahr 1997 möglich war - wovon auch das SMF in der vom Senat eingeholten Stellungnahme vom 27.11.2001 ausgegangen ist -, führt noch zu keiner Verletzung des Willkürverbots. Dies gilt unabhängig davon, dass die Festlegung der durchschnittlichen Rohbaukosten "ihrem Wesen nach sachverständige Tatsachenfeststellungen" sind, die "als solche durch die Gerichte auf ihre inhaltliche Richtigkeit überprüft werden können und - bei hinreichenden Zweifeln - auch müssen" (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.5.1998, aaO). Willkürlich ist ein Gebührenmaßstab erst dann, wenn ihm kein einleuchtender Grund mehr beigemessen werden kann. Dies ist hier nicht der Fall. Bei der Anknüpfung der Baugenehmigungsgebühr an einen pauschalierten ("fiktiven") Rohbauwert bedient sich der Verordnungsgeber eines sog. "Ersatzmaßstabs", der an die Stelle des eigentlichen "Wertes des Gegenstands" tritt (BVerwG, Beschl. v. 18.4.2000, LKV 2000, 185), so dass die Verknüpfung zwischen dem Wert der öffentlichen Leistung und der Gebührenhöhe gelockert ist. Dabei ist es von untergeordneter Bedeutung, dass es Gebäude gibt, deren tatsächlicher Wert unterhalb des pauschalierten Rohbauwerts liegt (BVerwG, Beschl. v. 18.4.2000, aaO), weil eine Unterschreitung dieses Werts unmittelbar nichts darüber aussagt, ob der - für die Gebührenhöhe maßgebliche - Verwaltungsaufwand und die Bedeutung der Genehmigung für den Kostenschuldner (§ 6 Abs. 2 Satz 2 SächsVKG) einen entsprechend geringeren Wert haben.

Eine Verletzung des Willkürverbots wäre allenfalls zu bejahen, wenn sich feststellen ließe, dass eine in Sachsen erteilte Baugenehmigung für den Kostenschuldner - bei der im Abgabenrecht gebotenen typisierenden Betrachtung - generell eine "geringere Bedeutung" hätte als im übrigen Bundesgebiet oder der Verwaltungsaufwand für die Erteilung von Baugenehmigungen in Sachsen generell niedriger zu veranschlagen ist. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen ist jedoch weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Das Kernargument der Klägerin wie des Verwaltungsgerichts, nämlich die - unterstellte - unterschiedliche Entwicklung der durchschnittlichen Rohbaukosten in Sachsen gegenüber dem Durchschnitt aller Bundesländer geht insoweit ins Leere. Im Übrigen lässt sich den bei den Akten befindlichen Unterlagen auch nicht entnehmen, dass zwischen der Entwicklung der "sächsischen" Rohbaukosten und der bundesdurchschnittlichen Rohbaukosten außergewöhnlich gravierende Unterschiede bestehen.

2. Rechtswidrig ist der angefochtene Bescheid jedoch insoweit, als er in gebührenerhöhender Weise von einer "mehrgeschossigen Verkaufsstätte" i.S. der Gebäudeart Nr. 16 der Anlage 2 ausgeht. Das mehrgeschossige Wohn- und Geschäftshaus weist nach den genehmigten Bauvorlagen, die in der mündlichen Verhandlung u.a. mit dem Vertreter des Amts für Bauordnung und Denkmalpflege der Beklagten erörtert wurden, lediglich eingeschossige Verkaufsstellen auf, wobei die Räume lediglich über einen "höheren Luftraum" (Verhandlungsprotokoll S. 2) als die zur Wohnnutzung genehmigten Räume verfügen. Bei dieser - zwischen den Verfahrensbeteiligten im Berufungsverfahren unstreitigen - Gebäudeausführung ist die Anwendung der Nr. 16 der Anlage 2 zum 2. SächsKVZ ("Verkaufsstätten, soweit sie mehrgeschossig sind") nicht gerechtfertigt; vielmehr handelt es sich um einen Anwendungsfall der Nr. 15 (Verkaufsstätten, soweit sie eingeschossig sind"), weshalb ein geringerer Rohbauwert zu veranschlagen ist.

2.1. Soweit die Beklagte ihre gegenteilige Auffassung damit begründet, dass bei Verkaufsstätten in mehrgeschossigen Gebäuden ein höherer baulicher Aufwand erforderlich sei (u.a. aufgrund einer höheren Deckenlast), was die Baukosten und den Prüfaufwand erhöhe, finden diese - der Sache nach durchaus vertretbare - Erwägungen in dem für die Auslegung vorrangigen Normtext keinen Niederschlag. Bedient sich der Normgeber eines in der Fachsprache wie im allgemeinen Sprachgebrauch allgemein gebräuchlichen Begriffs (eingeschossig), so ist beim Fehlen anderer Anhaltspunkte davon auszugehen, dass der allgemein übliche Begriffsinhalt zugrundezulegen ist. Dies gilt nicht nur deshalb, weil der Verordnungsgeber auf eine eigenständige Definition der Eingeschossigkeit im 2. SächsKVZ und den dazugehörigen Anlagen verzichtet hat, sondern auch deshalb, weil eine allgemeinverständliche Regelung, die einem ggf. erhöhten Bau- und Prüfaufwand bei Verkaufsstätten in mehrgeschossigen Gebäuden Rechnung trägt, ohne weitere - etwa sprachliche - Schwierigkeiten hätte formuliert werden können (etwa: "Verkaufsstätten, soweit sie in mehrgeschossigen Gebäuden liegen"). Da der Verordnungsgeber vergleichbare Regelungen in die Anlage 2 zum 2. SächsKVZ aufgenommen hat (vgl. etwa Nr. 21, 22), spricht in rechtssystematischer Sicht wenig für die von der Beklagten vertretene Auslegung. Soweit die Beklagte zur Begründung ihrer Auffassung auf Normzweckerwägungen verweist, ist zu berücksichtigen, dass den Gebührenregelungen notwendigerweise eine Typisierung und Pauschalierung zugrundeliegt, weshalb nicht jeder zusätzliche bauliche bzw. behördliche Aufwand eine Erhöhung der Baugenehmigungsgebühren zur Folge hat. Dass die oberhalb der Verkaufsstätte liegenden Geschosse für die Gebührenberechnung nicht etwa außer Betracht bleiben, sondern nach Maßgabe ihrer jeweiligen Nutzungsart anteilig zu berücksichtigen sind, wie es die Anlage 2 zum 2. SächsKVZ ausdrücklich vorsieht, versteht sich ohnehin von selbst.

Die fehlerhafte Anwendung des 2. SächsKVZ führt zur Rechtswidrigkeit des angegriffenen Bescheids, soweit er eine den Betrag von 69.702,38 € (=136.326,00 DM) übersteigende Baugenehmigungsgebühr festsetzt. Beim Vorliegen einer eingeschossigen Verkaufsstätte verringert sich die Gebühr um insgesamt 6.370,69 € (=12.460,00 DM).

2.2. Weitere Bedenken gegen den Gebührenbescheid sind nicht ersichtlich. Dies gilt nicht nur hinsichtlich der kostenerhöhenden Berücksichtigung der Flächengründung, sondern auch hinsichtlich der anteiligen Ermittlung der Nutzungsarten in dem Wohn- und Geschäftshaus mit Tiefgarage.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wie des Senats ist seit langem geklärt, dass das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des allgemeinen Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes nur dann verletzt ist, wenn die festgesetzte Gebühr und der Wert der Verwaltungsleistung in einem groben Missverhältnis stehen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.9.2001 - 9 B 51/01 -, Beschl. v. 20.2.1996 - 8 B 16/96 -, jeweils zitiert nach jurisweb; SächsOVG, Beschl. v. 12.4.1999, SächsVBl. 1999, 164 [165] = JbSächsOVG 7, 125; Beschl. v. 25.6.2001 - 1 B 343/01 -, n.v.). Für die rechtliche Beurteilung dieser Wertrelation ist es unerheblich, ob im Falle einer - nach lfd. Nr. 17 Tarifstelle 4.1.1 nicht vorgesehenen - Berechnung der Baugenehmigungsgebühr nach behördlichem Zeitaufwand ein geringerer Betrag zu veranschlagen wäre. Auch auf die tatsächlichen Baukosten kommt es für die Ermittlung der Baugenehmigungsgebühr, die mit Beendigung der kostenpflichtigen Amtshandlung entsteht (§ 14 SächsVwKG) - nicht etwa mit Abschluss des genehmigungspflichtigen Bauvorhabens -, nicht an. Dies gilt grundsätzlich auch dann, wenn die real entstandenen Baukosten im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung oder der mündlichen Verhandlung feststehen und nachgewiesen werden können (SächsOVG, Beschl v. 23.10.2002 - 1 B 745/01 - m.w.N.). Zum einen wird die vom Normgeber vorgesehene (Vorab-)Ermittlung der Baukosten anhand der "im Zeitpunkt der Genehmigung" zur Verfügung stehenden Unterlagen nicht dadurch rechtswidrig, dass nachträglich präzisere Feststellungen möglich sind, zum anderen ist im Interesse der Praktikabilität der Abgabenerhebung gerade im Gebührenrecht eine abstrakt-typisierende Betrachtung bzw. Pauschalierung hinzunehmen.

Eine Verletzung des gebührenrechtlichen Gebots der relativen Binnengerechtigkeit ist ebensowenig erkennbar. Der in diesem Gebot konkretisierte allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG, Art. 18 Abs. 1 SächsVerf) verbietet es, dass einzelne Gebührenschuldner im Verhältnis zu anderen übermäßig finanziell belastet werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.12.2000, NVwZ 2002, 199 [200]; Beschl. v. 13.11.1996 - 8 B 212/96 -, jurisweb; Urt. v. 15.7.1988, BVerwGE 80, 36; SächsOVG, Beschl. v. 12.4.1999, aaO; Beschl. v. 23.10.2002 -1 B 745/01 -). Die Gebührenmaßstäbe und -sätze sind danach in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit so zu wählen, dass sie Unterschiede in den erbrachten Leistungen Rechnung tragen, um eine Gleichbehandlung der Abgabenschuldner zu ermöglichen (BVerwG, Urt. v. 20.12.2000, aaO). Für eine Verletzung dieses Gebots ist hier nichts ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss:

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß §§ 14, 13 Abs. 2 GKG auf 76.073,07 € festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung