Judicialis Rechtsprechung

1. Ein Rundfunkveranstalter, der sich um eine Zulassung für eine von der Landesanstalt ausgeschriebene technische Übertragungskapazität bewirbt und die gesetzlichen Zulassungsvoraussetzungen der §§ 6 bis 8 SächsPRG erfüllt, hat keinen Anspruch auf Erteilung dieser Zulassung, sofern kein anderer Bewerber mit ihm konkurriert. Eine Auswahlentscheidung nach § 10 SächsPRG ist in diesem Fall von der Landesanstalt nicht zu treffen.

2. Bei der Entscheidung über die Zulassung hat die Landesanstalt einen Bewertungsspielraum, soweit in den gesetzlich bestimmten Zulassungsvoraussetzungen oder - sofern eine Auswahlentscheidung nach § 10 SächsPRG erforderlich ist - in den Auswahlkriterien hierauf ausdrücklich oder sinngemäß Bezug genommen wird. Die in § 5 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG geregelte Gesamtbewertung von Rundfunkveranstaltern, die sich um eine Zulassung bewerben, stellt keine eigenständige Zulassungsvoraussetzung dar.

3. Bei Auswahlentscheidungen nach § 10 SächsPRG dürfen nur Rundfunkveranstalter berücksichtigt werden, die die Zulassungsvoraussetzungen der §§ 6 bis 8 SächsPRG erfüllen. Bezieht die Landesanstalt einen Rundfunkveranstalter, der sich um eine Zulassung bewirbt, in eine Auswahlentscheidung nach § 10 SächsPRG mit ein, bejaht sie damit zumindest konkludent das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen. Eine förmliche Vorabentscheidung über die Erfüllung der Zulassungsvoraussetzungen sieht das Gesetz nicht vor und ist auch aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes für das Grundrecht auf Rundfunkfreiheit nicht geboten.

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SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Im Namen des Volkes Urteil

Az.: 3 B 985/02

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Erteilung einer Zulassung als Rundfunkveranstalter

hat der 3. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Ullrich, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Drehwald und den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Pastor auf Grund der mündlichen Verhandlung

vom 16. September 2004

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Dresden vom 11. Mai 1999 - 11 K 1064/95 - werden zurückgewiesen.

Die Beklagte und die Beigeladene tragen die Kosten des Berufungsverfahrens je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Zulassung als Rundfunkveranstalter für ein Hörfunkprogramm mit einer täglichen Sendezeit von vier Stunden auf der terrestrischen Frequenz M4 MHz für Dresden.

Auf die Ausschreibung dieser Frequenz am 16.3.1994 durch die Beklagte bewarb sich auch der Kläger, ein gemeinnütziger Verein, der die Förderung des lokalen Rundfunks im Verbreitungsgebiet zum Zweck hat, um eine Zulassung. Zu diesem Zeitpunkt sendete er bereits vier Stunden wöchentlich ein Hörfunkprogramm auf der im Übrigen vom Veranstalter E. genutzten Frequenz M1 MHz. Im Hinblick auf die Bewerbung um die vorliegend streitgegenständliche Zulassung unterzeichneten der Kläger und die Beigeladene unter dem 17.11.1994 eine gemeinsame Erklärung, wonach die Sendezeit - jeweils auf der Grundlage eigener Lizenzen und für den Fall des Erhalts derselben - für den Kläger täglich auf die Zeit von 20.00 bis 24.00 Uhr begrenzt sein sollte.

Die streitige Hörfunkfrequenz wurde von der Versammlung der Beklagten auf deren Sitzung vom 22.11.1994 zusammen mit den Hörfunkfrequenzen Chemnitz M2 MHz und Leipzig M3 MHz vergeben. Dabei wurde zunächst eine Entscheidung darüber getroffen, ob die Frequenzen an einen einzigen Anbieter vergeben oder ein sogenanntes Frequenzsplitting vorgenommen werden sollte, bei dem in der Folge ein Mantelprogrammanbieter sowie ein oder mehrere Fensterprogrammanbieter auszuwählen waren. Nachdem die Versammlung sich mehrheitlich für das Frequenzsplitting ausgesprochen und die Beigeladene als Mantelprogrammanbieter für alle drei Frequenzen ausgewählt hatte, stimmte die Versammlung über die Bewerbungen der insgesamt fünf Fensterprogrammanbieter ab. In der Abstimmungsvorlage des Direktors der Beklagten war hierzu ausgeführt, dass diese fünf Bewerber, unter denen sich auch der Kläger befand, "zwanglos" in die Mäntel der Beigeladenen und eines weiteren Mantelprogrammanbieters eingefügt werden könnten. Zur Bewerbung des Klägers enthielt die Vorlage ferner die Bemerkung, dass darüber zu diskutieren sei, ob dieser im Falle der Lizensierung auf seine "Vier-Stunden-Lizenz" pro Woche im Rahmen von E. verzichten wolle. Die Entscheidung über die Vergabe der Zulassungen an die Fensterprogrammanbieter wurde durch eine Abstimmung der Mitglieder der Versammlung getroffen, wobei die Mehrheit der abgegebenen Stimmen den Ausschlag gab. Eine Differenzierung nach den betroffenen Frequenzen wurde dabei nicht vorgenommen, obwohl sich alle fünf Bewerber jeweils nur für eine der drei zu vergebenden Frequenzen beworben hatten. In der Folge dieser Abstimmung erhielten zwei Bewerber für die Frequenz Leipzig M3 MHz sowie ein Bewerber die Frequenz Chemnitz M2 MHz eine Zulassung als Veranstalter eines Fensterprogramms. Für die streitgegenständliche Frequenz Dresden M4 MHz wurde keine Zulassung vergeben, da der Kläger als hierfür einziger Fensterprogrammanbieter nur insgesamt 6 Stimmen bei 25 abgegebenen Stimmzetteln erhalten hatte.

Mit Bescheid der Beklagten vom 21.12.1994 wurde der Beigeladenen die Zulassung als Veranstalterin eines Hörfunkprogramms als Mantelprogramm erteilt und die Sendezeit u.a. für die Frequenz Dresden M4 MHz übertragen. Der Antrag des Klägers auf Zulassung als Veranstalter eines Fensterprogramms wurde abgelehnt. Er habe bereits das Recht, wöchentlich vier Stunden lang im Rahmen des Programms von E. ein eigenes Programm zu verbreiten. In programmlicher Hinsicht vermöge der Bewerber, dies habe eine kontinuierliche Programmbeobachtung durch die Beklagte ergeben, noch nicht derart zu überzeugen, dass ihm eine Ausweitung der Sendemöglichkeiten auf einer anderen Frequenz in Dresden eingeräumt werden könnte. Daran ändere auch die Bereitschaft, im Falle einer Lizenzerteilung auf die bisherigen Senderechte zu verzichten, nichts.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 20.1.1995 Widerspruch ein, soweit er ihn betraf. Er sende seit dem 8.7.1993 wöchentlich vier Stunden auf dem Programm von E. . Eine Bewertung des Programms sei bislang erst einmal durch den Programmausschuss der Versammlung der Beklagten nach einer gezielten Programmbeobachtung im Januar 1994 erfolgt. Im Mai 1994 habe der Kläger im Rahmen des Hörfunkwettbewerbs 1993/94 für das bisherige Gesamtprogramm einen 3. Preis erhalten. In der Bewerbung sei nachgewiesen, dass die Lizensierungsvoraussetzungen des § 6 SächsPRG 1991 uneingeschränkt erfüllt würden. Dies werde auch im Bescheid der Beklagten nicht angezweifelt. Eine wöchentliche Sendezeit von vier Stunden könne längerfristig dem Anliegen eines Bürgerradios nicht entsprechen, auch könne bei derart eingeschränkter Empfangsmöglichkeit die notwendige Hörerakzeptanz nicht erreicht werden. Dem Kläger sei von der Beigeladenen in Vorabsprachen zugesichert worden, dass auf der Dresdner Frequenz M4 MHz ein tägliches Sendefenster von vier Stunden belegt werden könne. Damit seien die Kriterien einer Einigung nach § 10 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 erfüllt, sodass diese Vorabsprache zu berücksichtigen sei. Bei der Lizensierung der Beigeladenen habe die Beklagte gerade hervorgehoben, dass diese bereit sei, nichtkommerziellen Fensterprogrammanbietern Sendezeiten zu überlassen. Da der Kläger der einzige solche Anbieter gewesen sei, setze sich die Beklagte zu ihren eigenen Ausführungen in Widerspruch. Es gebe auch keinen erkennbaren Grund, weshalb er im Zuge der Lizensierung anders als die weiteren vergleichbaren nichtkommerziellen Lokalbewerber für Chemnitz und Leipzig behandelt werde. Im Falle einer Lizensierung auf der Frequenz M4 MHz werde der Kläger sein bisheriges Sendefenster aufgeben.

Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 22.3.1995, zugestellt am 27.3.1995, zurück, nachdem die Versammlung auf ihrer Sitzung vom 21.3.1995 einen entsprechenden Entwurf des Direktors mehrheitlich gebilligt hatte. Der Bescheid vom 21.12.1994 setze die Entscheidung der Versammlung vom 22.11.1994 um. Bei der Abstimmung über die Vergabe der Lizenzen an nichtkommerzielle Fensterveranstalter habe der Kläger keine Mehrheit gefunden. Dieser Entscheidung sei eine eingehende Erörterung der Bewerbung des Klägers vorausgegangen. Die Bewertung der Bewerbung sei insbesondere im Hinblick auf andere nichtkommerzielle Interessenten vorgenommen worden, die bisher noch keine Sendemöglichkeit gehabt und jetzt bis auf weiteres auch nur vier Stunden wöchentliche Sendezeit eingeräumt bekommen hätten. Die Entscheidung sei das Ergebnis der Entscheidungsfindung jedes einzelnen Versammlungsmitglieds, das dabei einen Ermessensspielraum (Bewertungsprärogative) habe. Das bisherige Programm des Klägers sei nicht dazu angetan gewesen, eine Ausdehnung des Angebots auf das sechs- bis siebenfache zu befürworten. Auch die Verleihung des 3. Preises täusche nicht über erhebliche Mängel in der Programmqualität hinweg. Die fehlende Qualität sei allgemein beklagt worden, die Preisverleihung habe insoweit lediglich ein Ansporn sein sollen. Die derzeitige Sendezeit biete dem Kläger genügend Möglichkeiten zur qualitativen Verbesserung des Programms. Dass im Zuge der Lizensierung der Beigeladenen für die Frequenzen Leipzig und Chemnitz ebenfalls nichtkommerzielle Anbieter die Chance erhielten, Fensterprogramme zu senden, bedeute keine Ungleichbehandlung. Mit Ausnahme der Universität L. , die über ganz andere personelle und finanzielle Voraussetzungen für die Programmgestaltung verfüge, dürften die anderen Anbieter vorerst ebenfalls nur vier Stunden wöchentlich gestalten. Auf die lizenzrechtlich andere Position komme es dabei nicht an, da dies für den Veranstalter im Ergebnis ohne Belang sei. Es gehe in erster Linie um die Verbreitung des Programms, die dem Kläger auf der bisher von ihm genutzten Frequenz auch niemand bestreite. Ein Widerspruch zu der Lizensierung der Beigeladenen liege nicht vor. Wenn der Mantelprogrammanbieter u.a. deshalb den Zuschlag erhalte, weil er mit seinem Einverständnis zu Fensterprogrammen auf seinen Frequenzen nichtkommerzielles Radio ermögliche, so bedeute dies nicht zwangsläufig, dass jeder Bewerber gemäß der getroffenen Absprachen zugelassen werden müsse. Eine ablehnende Entscheidung könne vielmehr dann getroffen werden, wenn nach Auffassung der Beklagten eine Ausweitung der Sendezeit nicht gerechtfertigt sei. Dies gelte auch dann, wenn es sich bei dem Kläger um den einzigen nichtkommerziellen Bewerber für die Dresdner Frequenz gehandelt habe, zumal der Kläger bereits eine Verbreitungsmöglichkeit habe, die in zeitlicher Hinsicht die Anbieter in Chemnitz und Leipzig nicht unterschreite.

Der Kläger hat am 24.4.1995 Klage zu dem Verwaltungsgericht Dresden erhoben und zur Begründung ausgeführt, dass die Vergabe der Lizenz an die Beigeladene rechtswidrig sei. Dies folge bereits aus Verfahrensfehlern, da die entsprechende Vergabeentscheidung anhand des Protokolls der Sitzung der Versammlung nicht nachvollzogen werden könne. Die Rechtswidrigkeit der von der Beklagten getroffenen Auswahlentscheidung beruhe ferner darauf, dass die Auswahlkriterien am Gesetz vorbei gebildet worden seien. Bei der Auswahl unter mehreren Konkurrenten, die grundsätzlich die Zulassungsvoraussetzungen erfüllten, seien die in § 10 SächsPRG 1991 genannten Auswahlgrundsätze heranzuziehen. Eine Auswahlentscheidung, die diese Kriterien unberücksichtigt lasse, sei rechtswidrig. Die Beklagte sei mit keinem Wort auf die Auswahlkriterien des § 10 Abs. 2 SächsPRG 1991 eingegangen. Völlig außer Acht geblieben sei auch die Vereinbarung des Klägers mit der Beigeladenen, in der letztere sich verpflichtet habe, ihm eine Sendezeit von täglich vier Stunden einzuräumen. Demgegenüber habe § 10 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 eindeutig bestimmt, dass Einigungen verschiedener Antragsteller bei der Auswahl zu berücksichtigen seien. Da die Norm zum Zeitpunkt der Auswahlentscheidung zwingend zu beachten gewesen sei, komme es auf deren Streichung in der Novellierung des Gesetzes nicht an. Der Kläger habe nicht nur einen Anspruch auf Neubescheidung, sondern auf Zuerkennung der beantragten Sendezeit, weil es insoweit an Konkurrenten fehle. Für die zeitanteilige Nutzung der streitgegenständlichen Frequenz habe sich nur der Kläger beworben. Die Beklagte selbst habe im Auswahlverfahren das Kriterium des Frequenzsplittings eingeführt, so dass sie die Zulassung nicht verweigern könne, wenn die Zulassungsvoraussetzungen im Übrigen erfüllt seien. Das Auswahlkriterium des Frequenzsplittings wäre ansonsten funktionslos, das Auswahlverfahren in sich widersprüchlich. Die Beklagte habe im Übrigen die Frequenzteilung mit der Notwendigkeit eines nichtkommerziellen Korrektivs der Warenwelt Rundfunk begründet. Da diese Begründung hinsichtlich des Klägers nicht gelten solle, handhabe die Beklagte ihre eigenen Auswahlkriterien willkürlich. Es werde auch auf eine nicht näher belegte programmliche Qualität abgehoben, die der Kläger habe vermissen lassen. Die übrigen Fensterprogrammanbieter seien offensichtlich auch nicht auf deren Programmqualität hin gewürdigt worden, so dass eine eindeutige Fehlgewichtung der Auswahlentscheidung gegeben sei. Es werde mit Nichtwissen bestritten, dass die Beklagte das Programm des Klägers kontinuierlich beobachtet habe. Mitglieder des Programmausschusses hätten auf Nachfragen hin keine Angaben zum Inhalt des Programms des Klägers machen können. Im Übrigen entspreche das bereits gesendete Programm den journalistischen Standards, an denen ein nichtkommerzielles Programm gemessen werden könne. Das Auswahlkriterium des Umfangs des Sendebetriebs sei dem Gesetz nicht zu entnehmen. Der Kläger könne sich auch auf sein subjektiv-öffentliches Recht der Rundfunkfreiheit berufen, welches ein Recht auf Zulassung beinhalte.

Der Kläger hat beantragt,

1.

die Beklagte zu verpflichten, dem Kläger die rundfunkrechtliche Lizenz für ein Fensterprogramm auf der Frequenz Dresden M4 MHz zu erteilen, wobei diese Lizenz zur täglichen Ausstrahlung von 20.00 Uhr bis 24.00 Uhr ermächtigt;

2.

den Bescheid der Beklagten vom 21.12.1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheids vom 22.3.1995 insofern aufzuheben, als sich die Zulassung der Beigeladenen auf Sendezeiten erstreckt, die unter 1. begehrt werden.

Die Beklagte und die Beigeladene haben beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die angefochtene Auswahlentscheidung sei rechtmäßig. Die Versammlung habe bei der Entscheidung, den Kläger als möglichen Veranstalter eines täglich vierstündigen, nichtkommerziellen Fensterprogramms auf der in Rede stehenden Dresdner Frequenz abzulehnen, einen weitreichenden Beurteilungsspielraum gehabt. Von diesem sei auch in rechtmäßiger und zweckmäßiger Weise Gebrauch gemacht worden. Der Kläger sei den programmlichen Qualitätsanforderungen bislang nicht in ausreichendem Maße nachgekommen. Seit Beginn der Sendetätigkeit werde jeden Donnerstag das komplette Programm des Klägers von Seiten der Beklagten mitgeschnitten und beobachtet. Dies biete eine verlässliche Grundlage für die programmliche Bewertung. Bei der Ablehnungsentscheidung sei weiterhin zu berücksichtigen gewesen, dass - mit Ausnahme eines Anbieters - bislang keinem der nichtkommerziellen Programmanbieter in Sachsen mehr als vier Stunden terrestrische Sendezeit pro Woche eingeräumt worden sei. Eine Ausnahmeregelung sei alleine für die Universität L. erfolgt und beruhe auf der Besonderheit, dass anderenfalls die Zielsetzung dieser Programmtätigkeit, nämlich die praxisnahe Ausbildung der Studenten des Instituts für Kommunikations- und Medienwissenschaft, nicht hätte erreicht werden können. Im Übrigen gelte für alle Veranstalter von nichtkommerziellen Programmen vorerst eine Sendedauer von vier Stunden wöchentlich. Für eine alleinige Bevorzugung des Klägers sei kein Grund erkennbar gewesen. Die Ablehnungsentscheidung der Beklagten sei auch nicht deshalb rechtswidrig, weil diese die Zusicherung der Beigeladenen, dem Kläger vier Stunden täglicher Sendezeit abzutreten, nicht beachtet habe. Einigungsergebnisse hätten von der Beklagten nicht zwingend beachtet werden müssen. Bei § 10 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 habe es sich um eine Soll-Vorschrift gehandelt, die nur eine Empfehlung ausgesprochen habe. Die Beklagte habe aber sachliche Gründe gehabt, hiervon abzuweichen. Das Einigungsergebnis zwischen der Beigeladenen und dem Kläger sei daher auch nicht entscheidungserheblich gewesen. Selbst wenn der Ablehnungsbescheid rechtswidrig gewesen sein sollte, könne dem Verpflichtungsbegehren des Klägers nicht entsprochen werden, da es an einer Spruchreife fehle. Gründe für eine Reduktion des Beurteilungsspielraums auf Null seien nicht ersichtlich. Die Beklagte müsse auch einen Veranstalter nicht alleine deshalb lizensieren, weil er der einzige Bewerber sei.

Mit Urteil vom 11.5.1999 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid der Beklagten vom 21.12.1994 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 22.3.1995 aufgehoben, soweit darin der Antrag des Klägers auf Zulassung als Rundfunkveranstalter abgelehnt worden war, und die Beklagte verpflichtet, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Aus § 10 Abs. 1 Satz 1 SächsPRG 1991 ergebe sich, dass die Versammlung einen Bewerber nur dann in die Auswahlentscheidung einbeziehen könne, wenn der Bewerber die Zulassungsvoraussetzungen des § 6 SächsPRG 1991 erfülle. Daraus folge, dass die Versammlung zwischen der Eignung der Bewerber nach § 6 SächsPRG 1991 einerseits, und der Auswahl unter geeigneten Bewerbern nach § 10 SächsPRG 1991 andererseits differenzieren und auch gesondert entscheiden müsse. Werde ein Bewerber als geeignet i.S.v. § 6 SächsPRG 1991 angesehen, habe er jedenfalls dann aus dem Grundrecht der Rundfunkfreiheit einen Anspruch auf Zulassung, wenn im Zulassungsverfahren keine weiteren Bewerber mit ihm konkurrierten. Eine Auswahlentscheidung nach § 10 SächsPRG 1991 komme nur in Betracht, wenn mehrere Bewerber um einen ausgeschriebene Rundfunklizenz konkurrierten. Die Frage, ob ein Konkurrenzverhältnis vorliege oder nicht, beurteile sich maßgeblich nach der Fassung der Anträge der Bewerber im Zulassungsverfahren. Soweit sich mehrere Anträge auf die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen auf der gleichen Frequenz für den gleichen Zeitrahmen bezögen, liege ein Konkurrenzverhältnis vor. Daher könne auch ein Antrag eines Fensterprogrammanbieters mit dem Antrag eines Bewerbers mit einem zeitlich unbegrenzten Programm konkurrieren. Ebenso könnten Fensteranbieter untereinander konkurrieren. Komme es im Zulassungsverfahren vor der abschließenden Entscheidung der Versammlung zwischen dem Bewerber für ein zeitlich unbegrenztes Programm sowie einem Fensteranbieter zu einer Einigung i.S.v. § 10 Abs. 1 Satz 3 SächsPRG 1991, so sei das ursprüngliche Konkurrenzverhältnis zwischen diesen Bewerbern jedoch untergegangen. Die Versammlung habe die Anträge daher auch im Lichte dieser Einigung auszulegen. Einer expliziten Änderung dieser Anträge bedürfe es nicht. Ausweislich des Protokolls über die Sitzung am 22.11.1994 habe die Versammlung über die Anträge der Fensterprogrammanbieter in einem Wahlgang abgestimmt, ohne Rücksicht darauf, ob sich diese zueinander in einem Konkurrenzverhältnis befunden hätten oder überhaupt als geeignet i.S.v. § 6 Abs. 2 SächsPRG 1991 angesehen worden seien. Die Versammlung habe daher das Differenzierungsgebot nicht beachtet. Die Voraussetzungen für die Einbeziehung des Klägers in die Entscheidung nach § 10 SächsPRG 1991 hätten nicht vorgelegen, da dessen Bewerbung mit keiner anderen (mehr) konkurriert habe. Ein anderer Fensterprogrammanbieter sei nicht vorhanden gewesen. Zwischen dem Kläger und der Beigeladenen habe ein Konkurrenzverhältnis schon deshalb nicht bestanden, weil zwischen diesen eine Abrede getroffen worden sei. Die Beklagte habe die Ablehnung des Zulassungsantrags des Klägers auch nicht ausreichend begründet. Aus dem Bescheid wie dem Widerspruchsbescheid sei nicht zu ersehen, ob die Bewerbung des Klägers abgelehnt worden sei, weil dieser nicht als geeignet i.S.v. § 6 SächsPRG 1991 angesehen oder weil im Rahmen einer Auswahlentscheidung nach § 10 SächsPRG 1991 einem anderen Bewerber der Vorzug eingeräumt worden sei. Die Beklagte sei bei der Entscheidung über den Antrag des Klägers von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen und habe hierbei auch gegen die Geschäftsordnung der Versammlung (GO) vom 5.11.1991 verstoßen. Nach § 6 Abs. 1 GO bilde die Versammlung aus ihrer Mitte Ausschüsse, die die Entscheidung der Versammlung vorbereiteten und Empfehlungen für die Entscheidung abgäben. Der Programmausschuss müsse daher bei der Zulassungsentscheidung in geeigneter Weise mitwirken. Wenn er lange vor der Entscheidung der Versammlung über die Zulassung Feststellungen zur Programmqualität eines Bewerbers getroffen habe, so müssten diese Feststellungen in das Zulassungsverfahren eingeführt werden. Nicht ausreichend sei dabei, wenn die Mitglieder der Versammlung lediglich die abstrakte Möglichkeit gehabt hätten, sich außerhalb des Zulassungsverfahrens über die Einschätzung des Programmausschusses zu informieren. Der Programmausschuss habe das Programm des Kläges vor der Entscheidung der Versammlung auch beurteilt. Ausweislich des Protokolls einer Sitzung vom 12.10.1994 hätten die Mitglieder des Programmausschusses den Kläger für wesentlich qualifizierter gehalten als den Bewerber R. , der eine Lizenz erhalten habe. Der Programmausschuss habe sich auch im Vorfeld bemüht, ein positives Votum für den Kläger abzugeben, da er der Auffassung gewesen sei, dass der Kläger bei einer Lizensierung seines Fensterprogramms seine Sendungen bei Radio E. würde aufgeben müssen. Diese Einschätzung des Programmausschusses sei nicht angemessen in das Zulassungsverfahren eingeführt worden. Die Entscheidungsvorlage des Direktors vom 28.9.1994 und die Niederschriften über die Sitzung der Versammlung zur Entscheidung über die Zulassungsanträge am 22.11.1994 und die Behandlung des Widerspruchs des Klägers enthielten keine hinreichend genauen Feststellungen. Der Direktor habe lediglich ausgeführt, dass der Bewerbung des Klägers nicht näher getreten werden sollte, da "diese Mannschaft erst die Chance nutzen sollte, das bisher lizensierte Programm zu verbessern." Dem Verpflichtungsantrag des Klägers habe nicht entsprochen werden können, da die Sache nicht spruchreif sei. Bei der Frage, ob der Kläger die Eignung i.S.v. § 6 Abs. 2 SächsPRG 1991 aufweise oder nicht, stehe dem Verwaltungsgericht keine Entscheidungskompetenz zu. Werde diese von der Versammlung bejaht, sei dem Kläger auch die entsprechende Lizenz zu erteilen.

Gegen dieses Urteil, soweit es der Klage stattgegeben hat, wenden sich die Beklagte und die Beigeladene mit ihren vom Senat wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassenen Berufungen. Zur Begründung haben sie ausgeführt, dass keine der drei Begründungen des Verwaltungsgerichts dessen Entscheidung zu tragen vermöge. Ein Verfahrensverstoß liege nicht vor. Insbesondere sei dem SächsPRG 1991 kein "Differenzierungsgebot" zu entnehmen, wonach in einem formalisierten Verfahren zunächst über die Zulassungsvoraussetzungen entschieden werden müsste. Es könne auch nicht im Wege einer Beweislastumkehr davon ausgegangen werden, dass ein in den Entscheidungsvorlagen oder Sitzungsniederschriften nicht dokumentierter Sachverhalt bei der Bewertung nicht beachtet worden sei, vielmehr sei es Sache des Klägers darzulegen, warum sich Zweifel daran ergäben, dass die Begründung im angefochtenen Bescheid nicht der Bewertungsgrundlage der Versammlung folge. Selbst wenn man dem Verwaltungsgericht aber insoweit folgen wollte, fehle es jedenfalls an einer Entscheidungserheblichkeit, da der Kläger in die Auswahlentscheidung nach § 10 Abs. 2 SächsPRG 1991 unstreitig einbezogen gewesen sei. Unzutreffend sei auch die Auffassung des Gerichts, die angefochtenen Bescheide litten unter einem Begründungsdefizit. Ausführungen zu § 6 SächsPRG 1991 seien nicht veranlasst gewesen, da die Versammlung von ihrem Bewertungsspielraum unter Berücksichtigung aller gemäß § 10 Abs. 2 SächsPRG 1991 relevanten Gesichtspunkte Gebrauch gemacht habe. Im Falle des Klägers sei maßgeblich gewesen vor allem der zu erwartende Beitrag des zukünftigen Programms zur Gesamtheit der Programme nach § 2 Abs. 2 SächsPRG 1991. Die Versammlung sei in Wahrnehmung ihres Bewertungsspielraums der Auffassung gewesen, dass das - bereits auf anderer Frequenz gesendete - Programm des Klägers nicht den Anforderungen genügt habe, die eine Ausweitung des Umfangs auf den siebenfachen Umfang gerechtfertigt hätte. Ferner habe die Beklagte gewürdigt, dass allen anderen nichtkommerziellen Programmanbietern in Sachsen ebenfalls nicht mehr als vier Stunden terrestrische Sendezeit pro Woche hätten eingeräumt werden können und die Ablehnung daher auch aus Gleichheitsgründen angezeigt gewesen sei. Die Bescheide seien auch nicht materiell rechtswidrig. Die Versammlung sei nicht von einem unvollständigen Sachverhalt ausgegangen, insbesondere könne nicht davon ausgegangen werden, dass ihr eine Empfehlung des Programmausschusses nicht vorgelegen habe. Es gebe selbst dann keinen Zulassungsanspruch des Klägers, wenn kein weiterer Bewerber mehr mit ihm konkurriere. Ein solcher Anspruch ergebe sich auch nicht aus Art. 5 GG. Ein Teilhaberecht von nicht zugelassenen Bewerbern an Frequenzen habe das Bundesverfassungsgericht verneint. Gemäß § 5 Abs. 1 SächsPRG 1991 werde die Zulassung nach Maßgabe der Bestimmungen des Gesetzes und auf der Grundlage einer Gesamtbewertung durch die Landesanstalt vor allem unter programmlichen Gesichtspunkten erteilt. Daraus folge, dass es einen Zulassungsanspruch selbst dann nicht gebe, wenn hinsichtlich einer Frequenz keine Konkurrenzsituation vorliege. Unzutreffend sei die verwaltungsgerichtliche Entscheidung auch deshalb, weil sie zu Unrecht eine Konkurrenzsituation zwischen der Beigeladenen und dem Kläger verneint habe mit der Begründung, das ursprüngliche Konkurrenzverhältnis sei durch eine Einigung gem. § 10 Abs. 2 Satz 2 SächsPRG 1991 erloschen. Der Tenor der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung sei insofern fehlerhaft, als dort die Versammlung die Eignung des Klägers nach § 6 Abs. 2 Satz 2 SächsPRG 1991 prüfen solle, wogegen hierfür zwischenzeitlich der Medienrat zuständig sei.

Die Beklagte und die Beigeladene beantragen,

unter Abänderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Dresden vom 11.5.1999 die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufungen der Beklagten und der Beigeladenen zurückzuweisen.

Das von dem Verwaltungsgericht aufgestellte Erfordernis einer gesonderten Entscheidung über die Eignung der Bewerber sei alleine geeignet, das Auswahlverfahren von jenen Bewerbern freizuhalten, die bereits nicht die Eignungsvoraussetzungen erfüllten. Werde zwischen der Entscheidung über die Eignung und der Auswahlentscheidung nicht hinreichend differenziert, könnten bei der Auswahlentscheidung die Eignungskriterien ausschlaggebend sein. Das Verwaltungsgericht sei auch zu Recht davon ausgegangen, dass die Beklagte die Beweislast dafür trage, dass die Versammlung von einem richtigen Sachverhalt ausgegangen sei, sofern in den Unterlagen keine entsprechenden Feststellungen enthalten seien. Der Kläger könne hierzu gar nicht vortragen. Liege ein solcher Verfahrensfehler vor, könne die Richtigkeit der Entscheidung kein Gradmesser für die Kausalität des Verfahrensfehlers sein, da es gerade bei Auswahlentscheidungen mit Beurteilungsspielraum entscheidend darauf ankomme, dass Verfahrensschritte beachtet würden. Hinzu komme, dass in die Auswahlentscheidung unterschiedslos alle geeigneten und ungeeigneten Bewerber einbezogen worden seien, so dass die Auswahlentscheidung an einem unheilbaren Fehler leide. Die Bescheide seien auch nicht hinreichend begründet worden. Da bei der Auswahlentscheidung sowohl § 6 als auch § 10 SächsPRG 1991 geprüft werden müssten, seien zu diesen zentralen Normen auch Ausführungen im Bescheid notwendig. Das Verwaltungsgericht sei auch zu Recht davon ausgegangen, dass bei den Mitgliedern der Versammlung vor einer Entscheidung absolute Klarheit darüber bestehen müsse, auf welcher tatsächlichen Grundlage entschieden werde. Auf die von der Beklagten zitierte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts komme es vorliegend nicht an, weil das Verwaltungsgericht einen Zulassungsanspruch nur für den Fall bejaht habe, dass keine Konkurrenz mit einem weiteren Bewerber vorliege. Die von der Beklagten vorgenommene Auslegung der Einigung zwischen dem Kläger und der Beigeladenen, dass die Bereitschaft zur Zusammenarbeit mit Fensterprogrammanbietern nur als Hilfsantrag gestellt und im Übrigen von der Beigeladenen eine Zulassung für ein vierundzwanzigstündiges Vollprogramm begehrt worden sei, erfolge erstmals im Berufungsverfahren. Wäre sie zutreffend, hätte die Auswahlentscheidung in mehreren Stufen getroffen werden müssen, was jedoch offensichtlich nicht geschehen sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakten beider Instanzen sowie auf die dem Senat vorliegenden Verwaltungsvorgänge der Beklagten (3 Ordner) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe:

Die zulässigen Berufungen sind nicht begründet. Das verwaltungsgerichtliche Urteil ist, soweit es der Klage stattgegeben hat, im Ergebnis nicht zu beanstanden, denn der angefochtene Bescheid in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat, ist rechtswidrig und verletzt den Kläger auch in seinen Rechten. Er hat daher einen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrags auf Zulassung als Veranstalter des von der Beklagten ausgeschriebenen privaten Hörfunkprogramms auf der terrestrischen Frequenz M4 MHz für Dresden (§ 113 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 5 Satz 1 VwGO). Eine Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der beantragten Zulassung an den Kläger konnte der Senat demgegenüber nicht aussprechen, da der Kläger die auf diesen Anspruch bezogenene, rechtsfehlerhafte teilweise Klageabweisung durch das Verwaltungsgericht nicht angefochten hat, und ein Verpflichtungsanspruch somit auch nicht mehr Gegenstand des Berufungsverfahrens war.

Die Ablehnung der Bewerbung des Klägers auf der Grundlage einer Auswahlentscheidung der Versammlung der Beklagten nach § 10 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über den privaten Rundfunk und neue Medien in Sachsen (Sächsisches Privatrundfunkgesetz - SächsPRG) vom 27.6.1991 (SächsGVBl. S. 178) - nachfolgend: SächsPRG 1991 - ist rechtswidrig, weil in Ermangelung eines konkurrierenden Mitbewerbers die tatbestandlichen Voraussetzungen für die Anwendung dieser Vorschrift nicht vorgelegen haben und eine andere Rechtsgrundlage für die getroffene Entscheidung nicht vorlag. Die Beklagte hat insbesondere weder die Nichterfüllung der Zulassungsvoraussetzungen des § 6 SächsPRG 1991 noch das Vorliegen von Gründen nach § 7 oder § 8 SächsPRG 1991 für das Versagen einer Zulassung geltend gemacht. Vielmehr hat sie die Bewerbung des Klägers in ein Auswahlverfahren einbezogen, das seinerseits voraussetzt, dass die Zulassung im Rahmen der zur Verfügung stehenden technischen Übertragungskapazitäten erteilt werden kann. Der Kläger hatte daher gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 zum hier maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheides (vgl. Senatsurteil v. 24.9.1996, SächsVBl. 1997, 60) einen Anspruch auf Zulassung.

Der Bewerbung des Klägers um die Erteilung einer Zulassung stand bei der von der - damals gemäß § 31 Nr. 2 SächsPRG 1991 zuständigen - Versammlung der Beklagten auf deren Sitzung am 22.11.1994 getroffenen Entscheidung keine konkurrierende Bewerbung gegenüber.

Dies ergibt sich im Hinblick auf die übrigen Fensterprogrammanbieter bereits aus dem Umstand, dass der Kläger sich als einziger Fensterprogrammanbieter für die terrestrische Frequenz Dresden M4 MHz beworben hatte, wogegen die übrigen Anbieter Zulassungen für die Frequenzen Chemnitz M2 MHz bzw. Leipzig M3 MHz erhalten wollten. Ausweislich des Protokolls über die Sitzung der Versammlung am 22.11.1994, auf der u.a. auch die streitige Hörfunkfrequenz vergeben worden war, traf die Versammlung in einer ersten Abstimmung die Entscheidung darüber, ob ein Frequenzsplitting stattfinden sollte oder nicht (vgl. Ziffer 2 der Vorlage des Direktors der Beklagten vom 10.11.1994) und entschied sich dabei mehrheitlich für eine solche Aufteilung. Dieses Abstimmungsergebnis stellte bezogen auf die Bewerbungen der Fensterprogrammanbieter insoweit bereits eine Vorentscheidung dar, als deren nur auf eine anteilige Sendezeit beschränkte Bewerbungen ohne eine solche Aufteilung der Frequenzen hätten abgelehnt werden müssen. Zugleich war darin aber auch eine Vorentscheidung über den Mantelprogrammanbieter enthalten, da zwei Bewerber für ein Vollprogramm ein Splitting prinzipiell abgelehnt hatten und demzufolge für die zu vergebenden Frequenzen nicht mehr in Betracht kamen. Nachdem die Versammlung in einer weiteren Abstimmung mit der Beigeladenen den Mantelprogrammanbieter ausgewählt hatte, stimmte sie gemäß Ziffer 3 der Vorlage des Direktors der Beklagten vom 10.11.1994 über die Fensterprogrammanbieter ab, wobei dort ausgeführt war, dass fünf Bewerber, unter denen sich auch der Kläger befand, "zwanglos" in den Mantel der Beigeladenen eingefügt werden könnten. Die Versammlung stimmte im Folgenden über die Bewerbungen aller fünf Anbieter ab, ohne dabei nach den drei betroffenen Frequenzen zu differenzieren. Da im Ergebnis einerseits zwei Anbieter für die Frequenz Leipzig M3 MHz eine Zulassung erhielten, andererseits aber mit der Bewerbung des Klägers die einzige für die Frequenz Dresden M4 MHz unberücksichtigt blieb, geht der Senat davon aus, dass die Versammlung der Beklagten bei dieser Abstimmung ein Konkurrenzverhältnis der Fensteranbieter untereinander nicht angenommen hat. Dies wird auch durch den Vortrag der Beklagten in der mündlichen Verhandlung des Berufungsverfahrens bestätigt, wonach bei der Abstimmung über die Fensterprogrammanbieter, bei dem eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen erforderlich war, theoretisch alle fünf Bewerber eine Zulassung hätten erhalten können. Bestand aus der Sicht der Versammlung aber keinerlei Konkurrenzverhältnis der Fensterprogrammanbieter, weil die zur Verfügung stehenden technischen Übertragungskapazitäten ausreichten, um alle Bewerber zu berücksichtigen, so lagen die tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Auswahlentscheidung auf der Grundlage des § 10 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 nicht vor.

Ein Konkurrenzverhältnis bestand bei der Ablehnung der Bewerbung des Klägers aber auch nicht (mehr) mit der - zu diesem Zeitpunkt als Mantelprogrammanbieter für alle drei Frequenzen bereits ausgewählten - Beigeladenen. Dabei kommt es auf die Frage, ob ein Konkurrenzverhältnis zwischen einem Mantelprogrammanbieter einerseits und einem Fensterprogrammanbieter andererseits überhaupt bestehen kann, vorliegend nicht an. Denn die Versammlung der Beklagten hat bei der Vergabe der streitgegenständlichen Sendezeit keine - eine Konkurrenzsituation indessen voraussetzende - Auswahlentscheidung zwischen der Beigeladenen und dem Kläger getroffen. Anhaltspunkte dafür, dass die Versammlung der Beklagten bei dieser Abstimmung ein Konkurrenzverhältnis zwischen der Beigeladenen als zu diesem Zeitpunkt bereits ausgewähltem Mantelprogrammanbieter und einem oder mehreren Fensterprogrammanbietern angenommen und eine hierauf bezogene Auswahlentscheidung getroffen hätte, vermag der Senat ebenfalls nicht zu erkennen. Zwar wurde in der Konsequenz der Entscheidung über die Bewerbungen der fünf Fensterprogrammanbieter für die Dresdner Frequenz kein Fenster bestimmt, so dass diese vollumfänglich an die Beigeladene als Mantelprogrammanbieter fiel. Eine bewusste Auswahlentscheidung der Versammlung zwischen der Beigeladenen und dem Kläger bezogen auf die streitgegenständliche Sendezeit ist dem Protokoll über die Sitzung der Versammlung der Beklagten am 22.11.1994 jedoch nicht zu entnehmen und kann im Hinblick auf die unmittelbar zuvor getroffene Entscheidung für ein Frequenzsplitting wohl auch nicht beabsichtigt gewesen sein. Denn eine Konkurrenzsituation zwischen der Beigeladenen und dem Kläger wurde zwar noch nicht - wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist - durch die unter dem 17.11.1994 von diesen abgegebene gemeinsame Erklärung über eine Zusammenarbeit alleine beseitigt, wohl aber in Verbindung mit der von der Versammlung der Beklagten unmittelbar vor der Auswahlentscheidung über die Fensterprogrammanbieter getroffenen Entscheidung, die Frequenz aufzuteilen und Fensterprogrammanbieter zuzulassen. Auf die zwischen den Beteiligten umstrittene Frage, ob die Erklärung über eine Zusammenarbeit als Einigung i.S.v. § 10 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 anzusehen ist und welche rechtlichen Folgen sich hieraus ggf. ergeben, kommt es vorliegend dagegen nicht an. § 10 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 bestimmt, dass die Beklagte den Antragstellern "vorher" Gelegenheit geben kann, sich innerhalb einer bestimmten Frist zu einigen und dass in diesem Fall die Zulassung nach Maßgabe der Einigung und unter Berücksichtigung der Grundsätze der Absätze 2 und 3 erteilt werden soll. Eine solche Einigung muss dabei stets im Hinblick auf eine von der Beklagten ansonsten zu treffende Auswahlentscheidung erfolgen. Dies ergibt sich zum einen aus der sys-tematischen Einordnung der Einigung durch den Gesetzgeber unmittelbar im Anschluss an die Regelung der Auswahlentscheidung, zum anderen aber auch aus dem Wortlaut der Vorschrift, wobei "vorher" als "vor einer Auswahlentscheidung der Landesanstalt" zu lesen ist (vgl. auch die Begründung der Gesetzesvorlage der Staatsregierung, LT-Drs. 1/373, S. 48). Die Versammlung hatte in der Folge ihrer Entscheidungen am 22.11.1994, mit denen nur eine grundsätzliche Frequenzaufteilung und die Zulassung von Fensterprogrammanbietern, nicht aber eine Beschränkung der Sendezeiten für die Fensterprogramme beschlossen worden waren, und der zugleich vorliegenden gemeinsamen Erklärung des Klägers und der Beigeladenen über die Zusammenarbeit, die ersichtlich bei einem Verhältnis von Mantel- und Fensterprogrammanbieter die jeweilige Bewerbung auf die vereinbarten Sendezeiten beschränkte, keine Auswahlentscheidung mehr zu treffen, da eine Konkurrenzsituation jedenfalls zum Zeitpunkt der Entscheidung der Versammlung über die Bewerbung des Klägers nicht mehr bestand.

Die von der Beklagten vertretene gegenteilige Auffassung, es habe zwischen der Beigeladenen und dem Kläger eine Konkurrenzsituation gegeben, auf die sich die Auswahlentscheidung der Versammlung bezogen habe, vermag der Senat auch im Hinblick auf die Begründung der angefochtenen Bescheide nicht zu teilen. Im Ausgangsbescheid wird die Ablehnung der Bewerbung des Klägers nicht nur mit Erwägungen zur programmlichen Qualität, sondern auch damit begründet, dass er bereits das Recht habe, wöchentlich im Rahmen des Programms von E. vier Stunden zu senden. Hieraus ließe sich aber allenfalls auf ein möglicherweise angenommenes Konkurrenzverhältnis zu den übrigen Fensterprogrammanbietern schließen, wogegen ein Bezug zur Beigeladenen eher fern liegt. Der Widerspruchsbescheid führt dann auch aus, dass die Bewertung der Bewerbung des Klägers insbesondere auch im Hinblick auf andere nichtkommerzielle Interessenten vorgenommen worden sei, die bisher noch keine Sendemöglichkeit gehabt hätten und denen jetzt "bis auf weiteres" ebenfalls nur vier Stunden wöchentliche Sendezeit eingeräumt worden seien. Die Ablehnung der Bewerbung des Klägers kann auch nicht auf andere Rechtsgrundlagen gestützt werden. Insbesondere sind Anhaltspunkte dafür, dass der Kläger die in § 6 SächsPRG 1991 geregelten Zulassungsvoraussetzungen nicht erfüllen oder Versagungsgründe aus § 7 oder § 8 SächsPRG 1991 vorliegen könnten, nicht ersichtlich. Hiervon dürfte auch die Versammlung der Beklagten ausgegangen sein, da sie über die Bewerbung des Klägers abgestimmt hat, ohne dass die Frage der Erfüllung von Zulassungsvoraussetzungen vorab erörtert oder entschieden worden wäre. Dies gilt insbesondere auch im Hinblick auf § 7 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 SächsPRG, der eine mehrfache Veranstaltertätigkeit untersagt, denn der Ausgangsbescheid vom 21.12.1994 begründet zwar die Nichtberücksichtigung der Bewerbung des Klägers unter anderem mit dem Umstand, dass dieser bereits das Recht habe, wöchentlich vier Stunden lang im Rahmen des Programms von E. ein eigenes Programm zu verbreiten. Zugleich wird aber klargestellt, dass die Bereitschaft, im Falle einer Lizenzerteilung auf die bisherigen Senderechte zu verzichten, nichts geändert hätte, sondern programmliche Gesichtspunkte einer Ausweitung der Sendemöglichkeiten entgegengestanden hätten.

Der von dem Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang vertretenen Auffassung, dass vor einer Auswahlentscheidung nach § 10 SächsPRG stets eine ausdrückliche Entscheidung der Versammlung bzw. des über die Zulassung entscheidenden Organs der Beklagten getroffen werden müsse ("Differenzierungsgebot"), vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Die Notwendigkeit einer förmlichen Vorabentscheidung über die Erfüllung der Zulassungsvoraussetzungen lässt sich dem Gesetz nicht entnehmen und ergibt sich auch nicht aus Gründen des effektiven Rechtsschutzes für das Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 20 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf. Zwar trifft die Ausgangserwägung des Verwaltungsgerichts, wonach in Auswahlentscheidungen nach § 10 SächsPRG 1991 nur Bewerber einbezogen werden dürfen, deren Zulassung nicht bereits auf Grund der Nichterfüllung der Voraussetzungen der §§ 6 bis 8 SächsPRG 1991 ausgeschlossen ist, zu. Daraus folgt nach Auffassung des Senats indessen nicht, dass ein im Auswahlverfahren unterlegener Bewerber in einem hierauf bezogenen Rechtsstreit die Rechtswidrigkeit der Auswahlentscheidung nicht auf die fehlende Erfüllung der Bedingungen der §§ 6 bis 8 SächsPRG 1991 durch den ausgewählten Konkurrenten stützen und insoweit auch effektiven Rechtsschutz erlangen könnte, und es aus diesem Grunde einer rechtlich selbstständigen und damit auch gesondert angreifbaren Entscheidung hierüber bedürfte. Die Zulassungsentscheidung auf Grund einer im Rahmen des § 10 SächsPRG 1991 vorzunehmenden Auswahl unter den Bewerbern enthält daher auch zumindest konkludent die Entscheidung, dass die Beklagte sowohl hinsichtlich der erfolgreichen Bewerber als auch der unterlegenen Bewerber die Erfüllung der Zulassungsvoraussetzungen bejaht. Für den Kläger, der vorliegend in eine Auswahlentscheidung der Beklagten unter den Anbietern von Fensterprogrammen für die terrestrischen Hörfunkfrequenzen Chemnitz M2 MHz, Dresden M4 MHz und Leipzig M3 MHz einbezogen und dessen Bewerbung auch nicht im Hinblick auf das Nichterfüllen von sich aus den §§ 6 bis 8 SächsPRG 1991 ergebenden Anforderungen abgelehnt worden war, bedeutet dies, dass die Beklagte auch ohne eine entsprechende und ausdrückliche Entscheidung der Versammlung das Vorliegen der Zulassungsvoraussetzungen bejaht hat und die Ablehnungsentscheidung demzufolge materiell hiervon nicht getragen wird.

Ausgehend von einer konkludent bejahten Erfüllung der von den §§ 6 bis 8 SächsPRG 1991 aufgestellten Zulassungsvoraussetzungen durch den Kläger und in Ermangelung eines Konkurrenten für das Fensterprogramm auf der Frequenz Dresden M4 MHz hatte dieser auch einen Anspruch auf Zulassung aus § 5 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991. Einem solchen Zulassungsanspruch steht insbesondere auch nicht entgegen, dass gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 die Zulassungen auf der Grundlage einer Gesamtbewertung durch die Beklagte vor allem unter programmlichen Gesichtspunkten erteilt werden. Der von dieser Vorschrift eröffnete Bewertungsspielraum ist vielmehr von den ebenfalls in § 5 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 erwähnten Bestimmungen des SächsPRG 1991 nicht zu trennen und beinhaltet keine eigenständige Rechtsgrundlage, eine Bewerbung für eine ausgeschriebene Frequenz abzulehnen, wenn die Zulassungsvoraussetzungen der §§ 6 bis 8 SächsPRG 1991 erfüllt sind und eine Auswahl nach § 10 SächsPRG 1991 mangels anderer Bewerber nicht stattfindet. Der Bewertungsspielraum der Beklagten ist nur dann eröffnet, wenn die gesetzlichen Bestimmungen sowohl bei den Zulassungsvoraussetzungen als auch bei den Auswahlkriterien hierauf ausdrücklich oder sinngemäß Bezug nehmen. Zwar heißt es in der Begründung der Gesetzesvorlage der Staatsregierung zu § 5 SächsPRG 1991 (LT-Drs. 1/373, S. 47), dass Satz 2 der Vorschrift zum Ausdruck bringe, "dass Zulassungsentscheidungen das Ergebnis eines der Landesanstalt vorbehaltenen komplexen Bewertungsvorgangs sind, der - auch was die hierfür maßgeblichen programmlichen Gesichtspunkte betrifft - nicht durch dritte Stellen ersetzt werden kann. Die Landesanstalt muss deshalb bei ihren Entscheidungen wesentlich freier gestellt sein als in den bisher bekannten Fällen des Ermessens oder von Beurteilungsspielräumen." Hieraus ergibt sich aber nach Auffassung des Senats nicht zwingend, dass der Gesetzgeber über die Erfüllung der vom Gesetz selbst vorgesehenen Bedingungen hinaus die Zulassung von einer gesonderten "Gesamtbewertung" der Bewerbungen durch die Beklagte als selbstständiges Zulassungskriterium abhängig machen wollte. Gegen eine von dem Rahmen der gesetzlichen Bedingungen losgelöste "Gesamtbewertung" durch die Landesanstalt könnte auch sprechen, dass der Zusatz "vor allem unter programmlichen Gesichtspunkten" in § 5 Abs. 1 Satz 2 SächsPRG 1991 bei der Neufassung des Gesetzes 1996 (SächsGVBl. S. 13) mit der Begründung gestrichen wurde, die bereits im Gesetz enthaltene Formulierung "[nach] Maßgabe der Bestimmungen dieses Gesetzes" sei umfassender (vgl. LT-Drs 2/1584, S. 30). Der Senat vermag aber im Hinblick auf die Bestimmungen des SächsPRG 1991, die im Rahmen der Zulassungsentscheidung jeweils eine (Einzel-)Bewertung der Bewerbung durch die Beklagte erfordern, insbesondere bei § 6 Abs. 2 Nr. 3 SächsPRG 1991 in programmlicher und bei § 6 Abs. 2 Nr. 4 SächsPRG 1991 in wirtschaftlicher Hinsicht sowie im Rahmen des § 10 SächsPRG 1991 bei der Auswahl unter mehreren Bewerbern, keine Notwendigkeit zu erkennen, der Beklagten mit einer weiteren "Gesamtbewertung" zu ermöglichen, eine Zulassung auch dann verweigern zu können, wenn die gesetzlichen Bestimmungen - einschließlich der dort zu treffenden Bewertungen durch die Beklagte - im Übrigen erfüllt sind. Eine solche Möglichkeit der Beklagten dürfte auch nur schwer mit dem Grundrecht auf Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, Art. 20 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf vereinbar sein, da sie im Ergebnis auf eine "freie" Auswahl der Bewerber durch die Beklagte hinausliefe, bei der die Gefahr der Einflussnahme auf die im Kern der Grundrechtsgarantie stehende Programmfreiheit besonders groß wäre (vgl. BVerfG, Beschl. v. 20.2.1998, BVerfGE 97, 298 [313]). Dies gilt sinngemäß auch für eine Beschränkung der Sendezeit, sofern sich diese nicht als Ergebnis einer Auswahlentscheidung nach § 10 SächsPRG 1991 darstellt.

Im Hinblick auf die Anforderungen, die an die Begründung von Entscheidungen zu stellen sind, mit denen die Beklagte Verfahren zur Zulassung von Rundfunkveranstaltern abschließt, bemerkt der Senat, dass er sich der Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach besonders hohe Anforderungen zu stellen seien, nicht vollumfänglich anzuschließen vermag. Gerade die Vielzahl der von der Beklagten zu treffenden wertenden Entscheidungen dürfte dafür sprechen, dass die Beklagte deren Begründungen in den Bescheiden nicht in allen Einzelheiten darlegen muss, sondern es als ausreichend anzusehen ist, wenn sie sich auf eine kurze Angabe der tragenden Gründe beschränkt und eine weitergehende Begründung den Fällen vorbehält, in denen Verfahrensbeteiligte eine solche ausdrücklich wünschen. Da die Entscheidung der Beklagten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren regelmäßig nur daraufhin zu überprüfen ist, ob diese einen zutreffenden Sachverhalt zu Grunde gelegt und ihre Wertungsspielräume eingehalten hat, obliegt es dieser dagegen in jedem Fall, den Verfahrensgang insoweit nachvollziehbar zu dokumentieren.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 und 3 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da die Revisionsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Beschluss vom 16. September 2004

Der Streitwert wird auf 15.000,00 € festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht gemäß § 72 Nr. 1 GKG 2004 auf § 14 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG a.F.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 2 Satz 2 GKG a.F. i.V.m. § 72 Nr. 1 GKG 2004).

Ende der Entscheidung