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2. Zur Rechtsnatur weiterer Beiträge zur angemessenen Aufstockung des Betriebskapitals.

Az.: 5 BS 323/02

In der Verwaltungsrechtssache

wegen weiteren Abwasserbeitrags, Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO

hier: Beschwerde

hat der 5. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Raden, den Richter am Oberverwaltungsgericht Kober und den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Schaffarzik

am 17. Juni 2003

beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Antragsgegnerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 3. Juni 2002 - 2 K 2923/01 - wird zurückgewiesen.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 3.240,30 € festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Dresden vom 3.6.2002 ist nicht begründet. Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe rechtfertigen keine Änderung des Beschlusses, mit dem das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den Bescheid der Antragsgegnerin vom 10.9.2001 über einen (weiteren) Abwasserbeitrag in Höhe von 25.350,- DM angeordnet hat.

Am 13.6.1995 beschloss die Gemeinde Baßlitz, deren Rechtsnachfolgerin die Antragsgegnerin ist, eine Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung. In § 20 Abs. 2 jener Satzung wird die Höhe des Betriebskapitals auf 1.971.350,- DM festgesetzt. Nach § 33 beträgt der Beitragssatz 4,60 DM je m2 Nutzungsfläche. Mit Bescheid vom 9.8.1995 zog die Gemeinde den Antragsteller zu einem Abwasserbeitrag in Höhe von 17.613,40 DM heran. Am 1.1.1999 wurde die Gemeinde in die Antragsgegnerin eingegliedert. Am 30.5.2001 beschloss die Antragsgegnerin eine Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung für die früher die Gemeinde Baßlitz bildenden Ortsteile Baßlitz, Böhla-Bahnhof, Böhla und Geißlitz (Abwassersatzung - AbwS). In § 20 Abs. 2 AbwS wird die Höhe des Betriebskapitals auf 2.654.141,- DM (1.357.041,- €) festgesetzt. § 33 AbwS lautet: "Der Abwasserbeitrag beträgt: - Erstbeitrag 4,60 DM (2,35 €) je m2 Nutzungsfläche; - weiterer Beitrag 3,- DM (1,53 €) je m2 Nutzungsfläche." Nach § 54 Abs. 2 AbwS tritt am 1.7.2001 die Satzung in Kraft und die Satzung der Gemeinde Baßlitz außer Kraft. Mit Beschluss Nr. 71/01 vom 30 5.2001 bestätigte der Gemeinderat der Antragsgegnerin die Globalberechnung vom 10.5.2001, in deren Einleitung es heißt: "Am 13.6.1995 wurde eine erste Abwasserbeitragssatzung für die Gemeinde Baßlitz beschlossen. In der Stellungnahme des Rechtsanwaltsbüros & Partner im Auftrag des Sächsischen Staatsministeriums vom 30.10.1996 zu o.g. Satzung der Gemeinde Baßlitz und zur Globalberechnung vom August 1995 kommt im Fazit zum Ausdruck, dass die Satzung einer Überprüfung schon deshalb nicht standhalten kann, weil die Globalberechnung zum Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Satzung offenbar noch nicht vorlag. ... Ferner ist die Globalberechnung in wesentlichen Punkten unvollständig und muss ergänzt werden. Aus diesen Gründen erfolgte eine neue Globalberechnung, welche in vorliegender Form nach mehrfachen Diskussionen im Gemeinderat diesem zur Bestätigung vorgelegt wird." Am 10.9.2001 erging der "Bescheid über Abwasserbeitrag" der Antragsgegnerin "aufgrund von § 17 Abs. 1 SächsKAG i.V.m. § 20 [AbwS]" unter Zugrundelegung eines Beitragssatzes von 3,- DM pro m2 nach § 33 AbwS.

Das Verwaltungsgericht hat zur Begründung des angegriffenen Beschlusses ausgeführt, bei Erhebung weiterer Beiträge müsse nach § 18 Abs. 2 Satz 2 SächsKAG die Globalberechnung fortgeschrieben werden. Das setze die Herstellung eines Bezugs zu der für die Erhebung der Erstbeiträge geltenden Globalberechnung voraus. Die Antragsgegnerin habe jedoch eine völlig neue Globalberechnung vorgenommen. Außerdem habe sie nicht klargestellt, welcher der in § 17 Abs. 2 SächsKAG geregelten Fälle der Erhebung weiterer Beiträge vorliege. Eine entsprechende Konkretisierung sei notwendig, weil davon nach § 17 Abs. 3 Satz 6 SächsKAG abhänge, ob für den Ansatz des Wiederbeschaffungszeitwerts an die der ursprünglichen Globalberechnung zugrunde liegenden Preisverhältnisse oder an die im Zeitpunkt der Fortschreibung der Globalberechnung maßgebenden Preisverhältnisse anzuknüpfen sei. Infolge dieser Mängel hinsichtlich der Globalberechnung habe die Antragsgegnerin ihr Satzungsermessen fehlerhaft ausgeübt; Ermessensfehler könnten sich auch auf den Entscheidungsvorgang und nicht nur auf das Ergebnis beziehen. Es werde § 17 Abs. 2 SächsKAG nicht gerecht, bei Gelegenheit der Schaffung einer Satzung zur Ablösung einer für ungültig gehaltenen Satzung über die Erhebung von Erstbeiträgen die Erhebung weiterer Beiträge zu regeln und dabei eine neue Globalberechnung nachzuschieben.

Die Antragsgegnerin wendet dagegen ein, nach dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.4.2002 (SächsVBl. 2002, 213) verstoße es gegen Bundesrecht, eine Abgabensatzung wegen eines Kalkulationsfehlers für nichtig zu erklären, ohne zu prüfen, ob dieser sich auf das Ergebnis auswirke. Daher gingen die Ausführungen des Verwaltungsgerichts zu Mängeln der Globalberechnung von vornherein fehl. Überdies habe die ursprüngliche Globalberechnung nicht fortgeschrieben werden können, weil sie wegen der Ungültigkeit der Abwassersatzung der Gemeinde Baßlitz rechtlich gar nicht existiere. Ohnehin beschränke sich die Fortschreibung einer Globalberechnung in dem hier einschlägigen Fall der Erhebung weiterer Beiträge zur angemessenen Aufstockung des Betriebskapitals bis zu der nach § 17 Abs. 3 zulässigen Höhe (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 SächsKAG) auf eine Änderung des Betriebskapitals und des Beitragssatzes. Inhaltlich sei in diesem Fall die ursprüngliche Globalberechnung nur insoweit von Bedeutung, als der dort ermittelte - bisher nicht ausgeschöpfte - höchstzulässige Beitragssatz bei der Fortschreibung nicht überschritten werden dürfe. Auch die Satzung selbst sei nicht zu beanstanden. Wenn es zulässig sei, unmittelbar nach Erlass einer Satzung über die Erhebung von Erstbeiträgen eine Satzung über die Erhebung weiterer Beiträge zur angemessenen Aufstockung des Betriebskapitals nach Maßgabe des § 17 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 SächsKAG zu erlassen, könne es der Gemeinde aus bloß formalen Gründen jedenfalls dann nicht verwehrt sein, "auf einmal" über die Erstbeiträge und die weiteren Beiträge zu beschließen, wenn die Satzung über die Erhebung der Erstbeiträge ungültig sei.

Ausgehend von der nach § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO maßgebenden Darlegung der Beschwerdegründe, wonach die Satzung der ehemaligen Gemeinde Baßlitz über die öffentliche Abwasserbeseitigung vom 13.6.1995 ungültig ist und die in § 33 AbwS geregelte Erhebung weiterer Beiträge mit dem Ziel der angemessenen Aufstockung des Betriebskapitals nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 SächsKAG erfolgt, ist keine fehlerhafte Rechtsanwendung durch das Verwaltungsgericht zu erkennen. Zunächst ist festzustellen, dass dem Antragsteller mit dem Bescheid vom 10.9.2001 ein weiterer Beitrag im Sinne des § 17 Abs. 2 SächsKAG abverlangt wird, obwohl er schlicht mit "Bescheid über Abwasserbeitrag" überschrieben ist und als gesetzliche Grundlage § 17 Abs. 1 SächsKAG angibt, der die Erhebung von Erstbeiträgen betrifft. Denn der Erstbeitrag wurde bereits mit Bescheid der Gemeinde Baßlitz Vom 9.8.1995 erhoben. Zudem folgt aus der Bezugnahme auf § 33 AbwS und der Verwendung des dort für den weiteren Beitrag vorgesehenen Beitragssatzes von 3,- DM pro m2, dass der Bescheid trotz seiner ungenauen Bezeichnung und des normbezogenen Fehlzitats einen weiteren Beitrag, nicht aber den Erstbeitrag zum Gegenstand hat.

Für die Heranziehung des Antragstellers zu einem weiteren Beitrag fehlt es bei summarischer Prüfung an der von § 2 Satz 1 SächsKAG geforderten satzungsrechtlichen Grundlage. Eine Satzung über die Erhebung von Anschlussbeiträgen muss über die in § 2 Satz 2 SächsKAG genannten Bestimmungen hinaus auch eine Regelung über die Höhe des Betriebskapitals enthalten (§ 17 Abs. 3 Satz 1 SächsKAG). Diese Anforderung bezieht sich nicht nur auf die der angemessenen Erstausstattung der öffentlichen Einrichtung mit Betriebskapital dienenden Erstbeiträge (§ 17 Abs. 1 SächsKAG), sondern auch auf die nach § 17 Abs. 2 SächsKAG erhobenen weiteren Beiträge. Denn § 17 Abs. 3 Satz 5 SächsKAG bestimmt, dass das nach § 17 Abs. 3 Satz 1 SächsKAG festgesetzte Betriebskapital in den Fällen des § 17 Abs. 2 SächsKAG zu erhöhen ist. Da die Festsetzung des Betriebskapitals für die Erstbeiträge in Satzungsform erfolgen muss, kann für die Erhöhung des Betriebskapitals bei Erhebung weiterer Beiträge aus Gründen systematischer Folgerichtigkeit nichts anderes gelten. Dabei setzt die von § 17 Abs. 3 Satz 5 SächsKAG vorgeschriebene "Erhöhung" des Betriebskapitals durch satzungsrechtliche Regelung begrifflich eine bereits existierende Satzungsbestimmung über die erstmalige Festsetzung des Betriebskapitals als Bezugsgegenstand voraus. Die satzungsrechtliche Erhöhung des Betriebskapitals bei Erhebung weiterer Beiträge muss demnach der ursprünglichen Festsetzung des Betriebskapitals in Satzungsform zeitlich nachfolgen. Das kann durch eine Satzungsänderung oder eine neue Satzung geschehen. Auf der Grundlage des Beschwerdevorbringens, nach dem die Satzung der Gemeinde Baßlitz vom 13.6.1995 über die Erhebung der Erstbeiträge unwirksam ist, regelt jedoch die Abwassersatzung der Antragsgegnerin vom 30.5.2001 erstmals die Erhebung der Erstbeiträge und zugleich die Erhebung weiterer Beiträge. Eine derartige satzungsrechtliche Zusammenfassung der Festsetzung und der Erhöhung des Betriebskapitals dürfte mit § 17 Abs. 3 Satz 1 und 5 SächsKAG nicht vereinbar sein.

Entsprechendes gilt für den Beitragssatz. Die Erhebung weiterer Beiträge und die damit verbundene Erhöhung des Betriebskapitals bedingen die Festlegung eines dem weiteren Beitrag zuzuordnenden Beitragssatzes (vgl. § 18 Abs. 2 SächsKAG). Auch dieser muss wie der Beitragssatz für den Erstbeitrag in einer satzungsrechtlichen Bestimmung (vgl. § 2 Satz 2 SächsKAG) geregelt werden, die aus den genannten Gründen derjenigen zum Beitragssatz für den Erstbeitrag zeitlich getrennt nachfolgt.

Das von der Antragsgegnerin geltend gemachte Bedürfnis, angesichts der von ihr angenommenen Ungültigkeit der Satzung der Gemeinde Baßlitz die Regelungen über die Erstbeiträge und die weiteren Beiträge in eine einheitliche Satzung aufzunehmen, um den Erlass einer zusätzlichen Satzung zu vermeiden, rechtfertigt kein Abgehen von den gesetzlichen Vorschriften. Das Beitragsrecht ist wie allgemein das Abgabenrecht in besonderem Maße den Verfassungsgrundsätzen der Formenklarheit und der Formenbindung (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 - 2 BvL 9-12/98 -, zit. nach www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen) verpflichtet. Das schließt es aus, die gesetzliche Vorgabe der Satzungsform sowohl für die originäre Festsetzung des Betriebskapitals und des zugehörigen Beitragssatzes als auch für die davon zu trennende Erhöhung des Betriebskapitals mit entsprechender Regelung des Beitragssatzes im Interesse eines vereinfachten Vorgehens zu überspielen. Darin liegt im Übrigen auch keine übermäßige Beschränkung satzungsgeberischer Gestaltungsfreiheit. Stellt sich später heraus, dass die Satzung über die Erhebung der Erstbeiträge ungültig ist, und hält der Satzungsgeber unterdessen eine Aufstockung des Betriebskapitals für angemessen, ist er nicht auf eine Kombination der Festlegungen über Erstbeiträge und weitere Beiträge angewiesen. Er kann vielmehr eine Satzung über die Erhebung von Erstbeiträgen erlassen und insoweit das Betriebskapital für die Erstausstattung der öffentlichen Einrichtung in der inzwischen als angemessen erachteten Höhe festsetzen; dabei wird er Regelungen über die Anrechnung bereits gezahlter Beiträge finden müssen.

Auch wenn man entgegen den vorstehenden Ausführungen im Falle der Ungültigkeit der Satzung über die Erhebung von Erstbeiträgen eine Zusammenfassung der Festsetzung und der Erhöhung des Betriebskapitals sowie der Bestimmungen der Beitragssätze hinsichtlich der Erstbeiträge und der weiteren Beiträge in derselben Satzung für zulässig hielte, wäre hier keine ausreichende satzungsrechtliche Grundlage für die Heranziehung des Antragstellers zu einem weiteren Beitrag vorhanden, weil die Abwassersatzung der Antragsgegnerin vom 30.5.2001 zwischen Erstbeiträgen und weiteren Beiträgen keine klare Trennung vollzieht. Die Erhebung von Erstbeiträgen einerseits und die Erhebung weiterer Beiträge andererseits sind rechtlich selbständige, strikt auseinanderzuhaltende Vorgange. Der Gesetzgeber hat die Erhebungsgrundlagen in verschiedenen Absätzen des § 17 SächsKAG normiert und zudem die Erhebungsvoraussetzungen im Einzelnen unterschiedlich ausgestaltet. Daraus folgt auch für den Satzungsgeber ein entsprechendes Trennungsgebot. Wollte man ihm unter der genannten Prämisse überhaupt zugestehen, die Festlegungen des Betriebskapitals und der Beitragssätze für die Erstbeiträge und die weiteren Beiträge in einer Satzung zusammenzuführen, wäre er jedenfalls gehalten, die Trennung zwischen Erstbeiträgen und weiteren Beiträgen durchgängig sichtbar zu machen. Das folgt auch aus dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgrundsatz. Denn nur dann würde eine unzulässige Vermischung der satzungsrechtlichen Regelungen über Erstbeiträge und weitere Beiträge verhindert, die Überprüfung, ob die jeweiligen Erhebungsvoraussetzungen erfüllt sind, ermöglicht und zugleich sichergestellt, dass der Einzelne nicht unter Verletzung des Grundsatzes der Einmaligkeit der Beitragserhebung mehrfach zur Deckung derselben Kosten herangezogen wird (vgl. entsprechend für Gebühren BVerfG, aaO). Zwar unterscheidet § 33 AbwS zwischen dem Beitragssatz für Erstbeiträge und weitere Beiträge. § 20 Abs. 2 AbwS setzt demgegenüber die Höhe des Betriebskapitals einheitlich auf 2.654.141,- DM fest, ohne zwischen Erstbeiträgen und weiteren Beiträgen zu differenzieren. Darin liegt ein Verstoß gegen das genannte Transparenzgebot. Der Satzungsgeber hätte auch das für die Erstbeiträge geltende originäre Betriebskapital angeben müssen. Ferner wird nicht einmal deutlich, dass es sich um das bereits erhöhte Betriebskapital handelt. § 20 Abs. 1 AbwS, nach dem die Antragsgegnerin zur angemessenen Ausstattung - nicht auch zur Aufstockung - der Einrichtung der Abwasserbeseitigung mit Betriebskapital "einen" Abwasserbeitrag erhebt, § 20 Abs. 3 AbwS, wonach "durch Satzung" zur angemessenen Aufstockung des nach § 20 Abs. 2 AbwS festgesetzten Betriebskapitals gemäß § 17 Abs. 2 SächsKAG weitere Beiträge "erhoben werden ... können", und § 21 Abs. 4 AbwS, nach dem Grundstücke, für die schon ein erstmaliger Beitrag entstanden ist, einer weiteren Beitragspflicht unterliegen, wenn dies durch Satzung (§ 20 Abs. 3 AbwS) bestimmt wird, vermitteln vielmehr den Eindruck, dass die Abwassersatzung vom 30.5.2001 auf die Erhebung von Erstbeiträgen beschränkt ist, während satzungsrechtliche Regelungen über die Erhebung weiterer Beiträge dagegen erst noch geschaffen werden müssen und derzeit gar nicht zur Verfügung stehen.

Darüber hinaus bestehen erhebliche Zweifel an der Richtigkeit des Beschwerdevorbringens, die weiteren Beiträge dienten der angemessenen Aufstockung des Betriebskapitals nach § 17 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 SächsKAG. Diese gesetzliche Variante unterscheidet sich insoweit von den sonstigen in § 17 Abs. 2 SächsKAG geregelten Fällen der Erhebung weiterer Beiträge, in denen auf eine substantielle Änderung der Berechnungsfaktoren - weiterer Kapitalbedarf für bisher nicht veranschlagte Maßnahmen (§ 17 Abs. 2 Satz 1 Var. 2 SächsKAG), Erhöhung der Investitionen für bereits veranschlagte Maßnahmen (§ 17 Abs. 2 Satz 2 Var. 1 SächsKAG) bzw. Nichtgewährung oder Reduzierung erwarteter Zuweisungen oder Zuschüsse (§ 17 Abs. 2 Satz 2 Var. 2 SächsKAG) - reagiert wird, als die Berechnungsfaktoren gleichbleiben und nur das Betriebskapital - bis zur Höchstgrenze des § 17 Abs. 3 Satz 2 SächsKAG und unter Beachtung der Vorgabe der Angemessenheit - angehoben wird. § 17 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 SächsKAG ist insbesondere für die Situation konzipiert, dass die zunächst nur nachrichtlich mit dem Wiederbeschaflungszeitwert der betreffenden Anlagen veranschlagten Maßnahmen, deren Einberechnung in das originäre Betriebskapital für die Erhebung der Erstbeiträge dem Satzungsgeber bislang nicht im Sinne des § 17 Abs. 1 SächsKAG angemessen erschien, weil sie noch außerhalb des Prognosezeitraums lagen (vgl. SächsOVG, Urt. v. 21.10.1999, JbSächsOVG 7, 258 [278 ff.]), jetzt in eine zeitliche Nähe gerückt sind. Da bis auf die Erhöhung des Betriebskapitals als solches unter Einbeziehung der Kostenpositionen für diese Maßnahmen bei den Kalkulationsfaktoren keine weitere Veränderung eintritt, muss die Aufstockung des Betriebskapitals proportional dem Verhältnis zwischen dem auf den weiteren Beitrag bezogenen Beitragssatz und dem Beitragssatz für den Erstbeitrag entsprechen. Das ist hier indes nicht der Fall. Während das Betriebskapital von 1.971.350,- DM auf 2.654.141,- DM um 34,6 % erhöht wird, beläuft sich der Anstieg des Beitragssatzes von 4,60 DM/m2 um weitere 3,- DM/m2 auf 65,2 %. Diese Diskrepanz ist nur dadurch zu erklären, dass sich die Höhe der Berechnungsfaktoren - erheblich - geändert haben muss, so dass entgegen dem Vorbringen der Antragsgegnerin keine bloße Aufstockung des Betriebskapitals im Sinne des § 17 Abs. 2 Satz 1 Var. 1 SächsKAG erfolgt sein kann.

Fehlt es mithin unmittelbar sowohl an den satzungsrechtlichen als auch an den gesetzlichen Voraussetzungen für die Erhebung eines weiteren Beitrags zur angemessenen Aufstockung des Betriebskapitals, kommt es nicht darauf an, ob - wie die Antragsgegnerin meint - Mängel im Zusammenhang mit der Globalberechnung nur bei Auswirkungen auf die Beitragshöhe beachtlich sind. Der Senat weist jedoch auf Folgendes hin: Würde man überhaupt unter Abweichung von den obigen Ausführungen eine satzungsrechtliche Zusammenfassung der Regelungen über die Erhebung von Erstbeiträgen und weiteren Beiträgen bei Ungültigkeit einer früheren Satzung über Erstbeiträge billigen, müsste ebenso wie die neue Satzung auch die Globalberechnung die Unterscheidung zwischen den beiden Arten der Beitragserhebung sichtbar machen. Zwar bedeutet dies für die Variante der angemessenen Aufstockung des Betriebskapitals nach dem Gesagten lediglich, dass die Erhöhung des Betriebskapitals und die Festlegung des daraus folgenden Beitragssatzes für den weiteren Beitrag verdeutlicht werden, die Kalkulationsgrößen im Übrigen aber unverändert bleiben. Doch ist auch diese Anforderung nicht erfüllt. Die Globalberechnung vom 10.5.2001 zur Abwassersatzung der Antragsgegnerin vom 30.5.2001 übernimmt nicht einfach die Angaben der zur Abwassersatzung der ehemaligen Gemeinde Baßlitz gehörenden Globalberechnung, sondern stellt - wie das Verwaltungsgericht zutreffend hervorgehoben hat - eine gänzlich neue Kalkulation dar.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 13 Abs. 1 Satz 1, § 14 Abs. 1 Satz 1, § 20 Abs. 3 und § 25 Abs. 2 Satz 1 GKG. Der Senat legt in Abgaben betreffenden Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes ein Viertel des jeweiligen Betrags zugrunde.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO und § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung