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Beginn der Entscheidung

Gericht: Sächsisches Oberverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 07.12.2005
Aktenzeichen: 5 D 24/03
Rechtsgebiete: SächsKAG


Vorschriften:

SächsKAG § 14 Abs. 1 Satz 1
SächsKAG § 17 Abs. 1 Satz 1
1. Bildet der Aufgabenträger der Abwasserbeseitigung zwei getrennte öffentliche Einrichtungen - der Vollentsorgung des Schmutz- und Niederschlagswassers einerseits und der Teilentsorgung des Schmutzwassers andererseits - und legt er den Beitragssatz in jeder der Einrichtungen trotz unterschiedlicher Vorteilsvermittlung in derselben Höhe fest, müssen jedenfalls die Gebührensätze im Rahmen der Einrichtung der Vollentsorgung über denjenigen der Einrichtung der Teilentsorgung liegen. Legt er hingegen einheitliche Abwassergebührensätze fest, muss die notwendige abgabenrechtliche Differenzierung durch einen höheren Beitragssatz für die Vollentsorgung getroffen werden.

2. Fehlerhafte Rechtsnormen können nur dann wieder Gültigkeit erlangen, wenn eine solche Möglichkeit im höherrangigen Recht ausnahmsweise zugelassen ist.


SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Im Namen des Volkes Urteil

In der Normenkontrollsache

wegen Abwassersatzung

hat der 5. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Raden, den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Schaffarzik, den Richter am Verwaltungsgericht Büchel, den Richter am Oberverwaltungsgericht Kober und die Richterin am Oberverwaltungsgericht Drehwald aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 7. Dezember 2005 am 7. Dezember 2005

für Recht erkannt:

Tenor:

Die §§ 20 bis 38 der Abwassersatzung des Antragsgegners vom 16. Dezember 1998 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 27. Januar 2003 werden für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich gegen die beitragsrechtlichen Regelungen der Abwassersatzung des Antragsgegners vom 16.12.1998 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 27.1.2003.

Der Antragsgegner ist Aufgabenträger der Trinkwasserversorgung und der Abwasserbeseitigung. Seine Verbandsmitglieder sind die Gemeinden Arzberg, Beilrode, Großtreben-Zwethau und die Stadt Torgau für ihren östlich der Elbe gelegenen Ortsteil Graditz. Der Antragsgegner wurde als Pflichtverband durch die Rechtsaufsichtsbehörde gegründet. Der frühere Zweckverband Beilrode-Arzberg war nicht wirksam gegründet worden (SächsOVG, NK-Beschl. v. 7.5.1997, SächsVBl. 1997, 183). Er hatte mit "Grundlagenvertrag für einen Wasserversorgungs- und Abwasserentsorgungsvertrag (Fonds-Betreibervertrag)" vom 9.12.1994 der V.I.A. Infrastrukturfonds GmbH & Co. Fonds Nr. 1 Projekt Arzberg/Beilrode KG den Betrieb der Einrichtungen der Wasserversorgung und der Abwasserentsorgung für einen Zeitraum von 20 Jahren übertragen. Der Zweckverband war danach zur Zahlung eines jährlichen Fondsentgelts verpflichtet. In einem für den Sächsischen Landtag verfassten Gutachten vom 5.6.1996 stellte der Sächsische Rechnungshof erhebliche - sich zu Lasten des Zweckverbands auswirkende - Mängel bei der konkreten Ausgestaltung des Fonds-Betreibermodells fest. Der Antragsgegner stellte die Zahlungen des Fondsentgelts später ein. Am 10.2.2003 schlossen der Antragsgegner und die V.I.A. eine "Ergänzungsvereinbarung" zum Grundlagenvertrag ab, mit der das für das bisher erbrachte Investitionsvolumen, d.h. für den "Rückkauf" vom Antragsgegner zu zahlende Entgelt auf 21.360.000,- DM festgesetzt und die fortlaufende Durchführung des Grundlagenvertrages faktisch beendet wurde.

Am 27.1.2003 hatte die Verbandsversammlung des Antragsgegners die 1. Änderungssatzung zur Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung - Abwassersatzung (AbwS) - (vom 16.12.1998) beschlossen, mit der die Bestimmungen über die öffentliche Einrichtung neu gefasst und diejenigen über den Abwasserbeitrag erstmals in die Satzung eingefügt wurden, nachdem sich der Antragsgegner in der Ursprungssatzung den Erlass entsprechender Vorschriften nur allgemein "vorbehalten" hatte. Die neuen Bestimmungen lauten auszugsweise:

"§ 1

Öffentliche Einrichtung

(1) Der Zweckverband Beilrode-Arzberg Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung (im folgenden: Zweckverband) betreibt zur Beseitigung des in seinem Gebiet anfallenden Abwassers getrennte öffentliche Einrichtungen zur Entsorgung von Schmutz- und Niederschlagswasser (Vollentsorgung) und zur Entsorgung des Schmutzwassers (Teilentsorgung). ...

(2) ...

...

§ 20

Erhebungsgrundsatz

(1) Der Zweckverband erhebt zur angemessenen Ausstattung der Einrichtungen zur öffentlichen Abwasserbeseitigung (Vollentsorgung und Teilentsorgung) im Entsorgungsgebiet (räumliches Gebiet der Mitgliedsgemeinden) mit Betriebskapital einen Abwasserbeitrag.

(2) a) Die Höhe des Betriebskapitals für die Einrichtung der Vollentsorgung wird auf 164.906,17 EUR festgesetzt.

b) Die Höhe des Betriebskapitals für die Einrichtung der Teilentsorgung wird auf 7.284.688,84 EUR festgesetzt.

(3) ...

...

§ 33

Beitragssatz

Der Abwasserbeitrag beträgt

a) für Grundstücke, die an die Einrichtung der Vollentsorgung angeschlossen oder anschließbar sind: 1,43 EUR je m² Nutzungsfläche.

b) für Grundstücke, die an die Einrichtung der Teilentsorgung angeschlossen oder anschließbar sind: 1,43 EUR je m² Nutzungsfläche.

..."

In der Erläuterung zur Globalberechnung 2002 heißt es:

"3.2.5 Aufteilung der gesamten Schmutzwasserentwässerungskosten (Kostenmasse 1) auf die Einrichtungen 1 (Teilentsorgung) und Einrichtung 2 (Vollentsorgung).

Die Aufteilung erfolgt dadurch, dass die in der Flächenseite aufgeführten gesamten Maßstabs-einheiten (m² Nutzungsfläche) der an beide Einrichtungen angeschlossenen bzw. anschließbaren Grundstücke in allein schmutzentwässerte Grundstücke und in schmutz- und niederschlagswasserentwässerte Grundstücke aufgeteilt werden.

Es wird das Flächenverhältnis zwischen den Grundstücken, die allein schmutzentwässert werden (Einrichtung 1) und denjenigen Grundstücken, die sowohl schmutz- als auch niederschlagsentwässert werden (Einrichtung 2), festgestellt.

Die Kosten der Schmutzwasserentwässerung werden sodann entsprechend des ermittelten Flächenverhältnisses auf die Einrichtungen 1 und 2 aufgeteilt."

Demnach wurden die Kosten für die Schmutzwasserbeseitigung auf die Einrichtung Vollentsorgung zu 2,214 % und auf die Einrichtung Teilentsorgung zu 97,786 % aufgeteilt. Für die Vollentsorgung wurden das angemessene Betriebskapital mit 1.398.417,66 EUR und der betreffende Beitragssatz mit 12,13 EUR je m2 Nutzungsfläche, für die Teilentsorgung das angemessene Betriebskapital mit 15.089.075,66 EUR und der betreffende Beitragssatz mit 2,96 EUR je m2 Nutzungsfläche angegeben. In der Erläuterung zur Globalberechnung heißt es weiter (unter 8.2):

"Infolge der Geringfügigkeit des Anteils von Schmutz- und Niederschlagswasser entsorgten Grundstücken (Vollentsorgung) - insgesamt 2,214 % - wird auf einen vorteilsbezogenen höheren Abwasserbeitrag gegenüber den schmutzwasserentsorgten Grundstücken (Teilentsorgung) verzichtet."

Am 10.12.2003 hat der Antragsteller das Normenkontrollverfahren eingeleitet. Er trägt vor, die Festlegung gleich hoher Beitragssätze für die Voll- und die Teilentsorgung widerspreche dem Vorteilsprinzip. Soweit in der Vergangenheit eine Gebührenfinanzierung erfolgt sei, müsse dies bei der Beitragskalkulation berücksichtigt werden. Die Kosten für übergreifende Maßnahmen bei der Errichtung der Ver- und Entsorgungsanlagen - z.B. Aufgraben der Straße - müssten korrekt aufgeteilt werden. Die Kläranlagen Graditz, Triestewitz, Zwethau und Beilrode seien bereits wieder stillgelegt worden, so dass die betreffenden Wiederbeschaffungszeitwerte von über 4 Mio. DM nicht ansatzfähig seien. Die V.I.A. habe nur ausnahmsweise ein ordnungsgemäßes Vergabeverfahren durchgeführt. Dass über die Höhe der Investitionen der V.I.A. eigens ein Gutachten erstellt worden sei, verdeutliche, dass die Kosten nicht anhand von Rechnungen, sondern rein fiktiv ermittelt worden seien. Auch der Rechnungshof habe beanstandet, dass wesentliche Abrechnungsunterlagen fehlten. Die Investitionen pro Einwohner betrügen fast das Doppelte des sächsischen Landesdurchschnitts. Der Gesamtbetrag der nicht gerechtfertigten Positionen belaufe sich auf über 9,5 Mio. €.

Der Antragsteller beantragt,

die §§ 20 bis 38 der Abwassersatzung des Antragsgegners vom 16.12.1998 in der Fassung der 1. Änderungssatzung vom 27.1.2003 für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Die Verbandsversammlung habe zulässigerweise beschlossen, für die Niederschlagswasserbeseitigung keinen Beitrag, sondern eine Gebühr zu erheben. Diese Gebühr "sei in Vorbereitung". Bei Durchführung ordnungsgemäßer Vergabeverfahren wäre angesichts der Kosten solcher Verfahren keine nennenswerte Ersparnis erzielt worden. Die Dr. D. & Partner GmbH habe ihr Gutachten zur Höhe der Investitionen auf der Basis von Rechnungen erstellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:

Der zulässige Normenkontrollantrag ist begründet, weil die Bestimmungen der §§ 20 bis 38 der Satzung über die öffentliche Abwasserbeseitigung - Abwassersatzung (AbwS) - des Antragsgegners vom 16.12.1998 in der Fassung seiner 1. Änderungssatzung vom 27.1.2003 ungültig sind (§ 47 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Sie verstoßen gegen den nach § 17 Abs. 1 Satz 1 und § 14 Abs. 1 Satz 1 SächsKAG geltenden sowie im Prinzip der Beitrags- (und Gebühren-) gerechtigkeit (Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 18 Abs. 1 SächsVerf) und im Äquivalenzprinzip verankerten Grundsatz, nach dem die individuelle Belastung mit Beiträgen (und Gebühren) am Umfang der durch die betreffende öffentliche Einrichtung abstrakt (oder konkret) vermittelten Vorteile auszurichten ist.

1. Dabei kann unentschieden bleiben, ob die in §§ 20 bis 38 AbwS getroffenen beitragsrechtlichen Regelungen mit diesem Grundsatz allein deshalb unvereinbar sind, weil sich der Beitragssatz nach § 33 AbwS für Grundstücke, die an die Einrichtung der Vollentsorgung angeschlossen oder anschließbar sind und für Grundstücke, die an die Einrichtung der Teilentsorgung angeschlossen oder anschließbar sind, jeweils auf 1,43 € je m2 Nutzungsfläche beläuft, obwohl den vollentsorgten Grundstücken außer der Schmutzwasserbeseitigung auch die Niederschlagswasserbeseitigung und damit höhere Vorteile als den lediglich teilentsorgten, d.h. nur über die Möglichkeit des Anschlusses an die Schmutzwasserbeseitigung verfügenden Grundstücken geboten werden. Der Antragsgegner hat durch § 1 Abs. 1 AbwS zwei getrennte öffentliche Einrichtungen - die Vollentsorgung des Schmutz- und Niederschlagswassers einerseits und die Teilentsorgung des Schmutzwassers andererseits - vor dem Hintergrund gebildet, dass nur in einem Teil des Verbandsgebiets eine Niederschlagswasserbeseitigung erfolgt, und insoweit der unterschiedlichen Entsorgungssituation Rechnung getragen. Den Beitragssatz hat er hingegen für jede Einrichtung mit der Begründung in derselben Höhe bestimmt, die Gesamtfläche der vollentsorgten Grundstücke stehe zur Gesamtfläche der teilentsorgten Grundstücke (gemeint sind wohl die jeweiligen "Nutzungsflächen") in einem Verhältnis von 2,214 % zu 97,786 % und sei daher zu vernachlässigen.

Hierin könnte ein Verstoß gegen den Vorteilsgrundsatz erblickt werden, weil bei nur partieller Entsorgung des Niederschlagswassers in der Regel keine einheitliche Einrichtung der Abwasserbeseitigung mit einem einheitlichen Beitragssatz gebildet werden darf (vgl. SächsOVG, NK-Urt. v. 22.2.2001, JbSächsOVG 9, 110 [115 ff.]; NK-Urt. v. 3.4.2001, JbSächsOVG 9, 133 [144 ff.]; Beschl. v. 2.9.2003, JbSächsOVG 11, 247 [248 ff.]), der Antragsgegner aber trotz formaler Bildung verschiedener Einrichtungen gleich hohe Beitragssätze festgelegt hat und damit im Ergebnis doch wieder zu einem einheitlichen Abwasserbeitrag gelangt sein könnte. Die möglichen Bedenken gegen dieses Vorbringen mögen dadurch noch verstärkt sein, dass der - auf der Basis eines angemessenen Betriebskapitals in Höhe von 1.398.417,66 € errechnete - maximale Beitragssatz für die Vollentsorgung bei immerhin 12,13 € je m2 Nutzungsfläche liegt, während der maximale Beitragssatz für die Teilentsorgung - bei einem angemessenen Betriebskapital von 15.089.075,66 € - lediglich 2,96 € je m2 Nutzungsfläche beträgt; die beitragsrechtliche Entlastung fällt daher im Rahmen der Vollentsorgung (1,43 € statt 12,13 €) erheblich höher als im Rahmen der Teilentsorgung (1,43 € statt 2,96 €) aus. Der Antragsgegner kann sich demgegenüber jedenfalls nicht auf einen verhältnismäßigen geringen Anteil der vollentsorgten (Nutzungs-)Fläche berufen, denn für die Einhaltung des Vorteilsgrundsatzes sind nicht die räumliche Situation, sondern die Auswirkungen auf die Beitragshöhe maßgebend (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 4.3.2004, JbSächsOVG 12, 125 [135]).

Auf der anderen Seite ließe sich die Auffassung vertreten, die beiden Einrichtungen der Voll- und der Teilentsorgung seien voneinander rechtlich unabhängig, so dass ein wechselseitiger Vergleich der jeweiligen Beitragssätze ausscheiden müsse. Die Festlegung gleich hoher Beitragssätze ungeachtet durch die beiden Einrichtungen vermittelter unterschiedlicher Vorteile ist womöglich vom Selbstverwaltungsrecht des Antragsgegners gedeckt. Eine solche Annahme kann jedoch nach dem Vorteilsgrundsatz nur dann zulässig sein, wenn sichergestellt ist, dass die Belastung mit Abgaben - unter Einbeziehung der Gebühren - für die Einrichtung der Voll-entsorgung insgesamt höher als diejenige für die Einrichtung der Teilentsorgung ausfällt. Ist die Beitragsbelastung bei der Vollentsorgung verglichen mit der Teilentsorgung gemessen an den jeweiligen Kosten relativ niedrig, muss eine Kompensation durch eine höhere Gebührenbelastung erfolgen. Das setzt voraus, dass der Aufgabenträger für jede der beiden Einrichtungen verbindlich und nachprüfbar festlegt, in welchem Umfang diese jeweils beitragsrechtlich und gebührenrechtlich zu finanzieren ist.

2. Diese Anforderung hat der Antragsgegner jedoch nicht beachtet. Er hat bei der Beschlussfassung über die 1. Änderungssatzung zur Abwassersatzung keine nachvollziehbare Festlegung über die Verteilung der innerhalb der einzelnen Einrichtung zu deckenden Kosten auf eine Gebühren- und eine Beitragsfinanzierung getroffen.

Eine solche Festlegung ist auch nicht der Sache nach etwa dadurch erfolgt, dass - bezogen auf jede einzelne Einrichtung - die Differenz zwischen den auf die Einrichtung entfallenden Kosten und dem insoweit nicht durch Beiträge gedeckten Aufwand gebührenrechtlich finanziert würde. Denn die seinerzeit geltenden gebührenrechtlichen Regelungen der Abwassersatzung vom 16.12.1998 blieben von der Bildung der zwei Einrichtungen der Voll- und der Teilentsorgung des Abwassers und der Einführung eines Voll- und Teilentsorgungsbeitrages durch die 1. Änderungssatzung vom 27.1.2003 völlig unberührt. Sie sahen - neben Grundgebühren und Gebühren für Abwasser, das aus abflusslosen Gruben und Kleinkläranlagen entnommen wird - nach wie vor einheitliche Gebühren für die Einleitung von Abwasser in Höhe von 7,- DM je m³ vor. Die vorteilsorientierte Bildung verschiedener Einrichtungen wurde gebührenrechtlich somit überhaupt nicht umgesetzt. Auch nach dem Erlass der 1. Änderungssatzung erhob der Antragsgegner neben einem Voll- und einem Teilentsorgungsbeitrag auf der Grundlage derselben Beitragssätze die Abwassergebühren unabhängig von der Zugehörigkeit der Grundstücke zum voll- oder teilentsorgten Bereich ebenfalls nach gleichhohen Sätzen. Blieb die Bildung getrennter Einrichtungen mithin ohne jegliche substantielle abgabenrechtliche Auswirkungen, stellt sich die Lage genauso wie bei einer Aufrechterhaltung einer einheitlichen Einrichtung der Abwasserbeseitigung dar. Das verletzt den Vorteilsgrundsatz. Die Festlegung desselben Beitragssatzes für die Voll- und die Teilentsorgung ist deshalb auch mangels systemgerechter Anpassung der Gebührensätze rechtswidrig. Da eine Beitragssatzung ohne gültige Bestimmung des Beitragssatzes keinen Bestand haben kann (§ 2 Abs. 1 Satz 2 SächsKAG), führt dies zur Ungültigkeit der §§ 20 bis 38 AbwS.

Die rechtlichen Mängel der beitragsrechtlichen Regelungen konnten durch die 3. und 4. Änderungssatzung zur Abwassersatzung vom 27.10.2004 bzw. 29.6.2005, mit denen die gebührenrechtlichen Bestimmungen Modifizierungen erfuhren, nicht geheilt oder nachträglich unbeachtlich werden. Fehlerhafte Rechtsnormen können nur dann (ex post) wieder Gültigkeit erlangen, wenn eine solche Möglichkeit im höherrangigen Recht ausnahmsweise zugelassen ist (vgl. Schaffarzik, JbSächsOVG 12, 9 [29 ff.]). Das ist hier nicht der Fall. Im Übrigen vermögen auch die späteren satzungsrechtlichen Änderungen dem Vorteilsgrundsatz nicht gerecht zu werden. Zwar sehen diese nunmehr z.T. unterschiedliche Gebührensätze für die Voll- und Teilentsorgung vor. Die - (erst) durch die 4. Änderungssatzung zur Abwassersatzung eingeführte - Verbrauchsgebühr für die Niederschlagswasserbeseitigung in Höhe von 0,70 € je m² ist jedoch rechtswidrig. Denn im Rahmen der Einrichtung der Vollentsorgung kann hinsichtlich der beitragsrechtlich nicht gedeckten Kosten nur eine die Schmutzwasser- und die Niederschlagswasserbeseitigung übergreifende Abwassergebühr erhoben werden. Sofern eine Vollentsorgung erfolgt, verbietet sich eine Trennung nach den Einzelfunktionen der Schmutzwasser- und Niederschlagswasserbeseitigung, da die in § 62 Abs. 1 Satz 1 SächsWG definierte Aufgabe der Abwasserbeseitigung dann umfassend erbracht wird (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 2.9.2003, aaO). Demzufolge ist auch eine Gebührensplittung nach den Einzelfunktionen - hier zudem mit (evtl. durch ein Redaktionsversehen bedingten) unterschiedlichen Parametern (m³ für den Schmutzwasserteil, m² für den Niederschlagswasserteil) - unzulässig.

3. Die §§ 20 bis 38 AbwS sind unbeschadet der vorstehenden Ausführungen ferner deshalb mit dem Vorteilsgrundsatz unvereinbar, weil die beitragsrechtlich abzurechnenden Gesamtkosten für die Schmutzwasserbeseitigung im Verbandsgebiet nicht korrekt auf die beiden Einrichtungen der Voll- und Teilentsorgung aufgeteilt wurden. Der Aufgabenträger muss die Kosten den Einrichtungen nach der tatsächlichen Zugehörigkeit der kostenrelevanten Entsorgungsanlagen entsprechend ihrer Lage im vollentsorgten oder aber im teilentsorgten Bereich zuordnen; dienen Entsorgungsanlagen zugleich beiden Einrichtungen, sind sie auf diese nach sachgerechten Kriterien aufzuteilen (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 2.9.2003, aaO, S. 250). Der Antragsgegner hat die Kosten den Einrichtungen indes nicht gebietsbezogen nach Anlagen, sondern nach dem Verhältnis der Gesamtnutzungsflächen der beiden Entsorgungsbereiche zugeordnet. Dieser reine Flächenansatz hebt die - gerade auch kostenmäßig zu verstehende - örtliche Trennung des teilentsorgten Bereichs vom Vollentsorgungsgebiet praktisch auf. Er ist so weit von dem rechtlich geforderten Verteilungsmodus entfernt, dass der Senat die Beitragssätze nicht von sich aus zu errechnen vermag. In einer solchen Ersatzkalkulation läge zudem ein unzulässiger Eingriff in den Kompetenzbereich des Antragsgegners, weil dieser die Aufteilung der Kosten der Anlagen, die beiden Einrichtungen dienen, - in bestimmten Grenzen - nach eigenem Ermessen vornehmen darf.

4. Ob die weiteren Rügen des Antragstellers durchgreifen, kann auf sich beruhen.

5. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Revision ist nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.



Ende der Entscheidung

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