Judicialis Rechtsprechung

1. Gebührenfähig nach § 6 Abs. 2 KAG sind nicht nur die anteiligen Kosten der Kern- oder Querschnittsämter, sondern auch die Kosten der Verwaltungsleitung, soweit sie durch eine einrichtungs- und leistungsbezogene Tätigkeit begründet sind.

2. Soweit die Kostenzuordnung nicht entsprechend der tatsächlich gleisteten Arbeitszeit erfolgt, können auch gesicherte Erfahrungswerte zugrunde gelegt und Ansätze der KGSt herangezogen werden.

3. Bei einer Mischkanalisation, die außer Schmutzwasser und Niederschlagswasser von den Anliegergrundstücken auch das Straßenoberflächenwasser ableitet, kann die technisch als eine Anlage erstellte Entwässerung bei der Ermittlung der gebührenfähigen Kosten zunächst als Einheit behandelt und erst im Rahmen der Verteilung der Kosten nach rechtlich getrennten Einrichtungen unterschieden werden, wenn gewährleistet ist, dass Kosten, die auf die Einrichtung Straßenentwässerung entfallen, nicht den Benutzern der gebührenpflichtigen Einrichtung angelastet werden (Abgrenzung zu 2 L 9/00, Urt. v. 17.1.2001):

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SCHLESWIG-HOLSTEINISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Az.: 2 LB 34/06

verkündet am 24.10.2007

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Niederschlagswassergebühren - Berufungsverfahren -

hat der 2. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. Oktober 2007 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ..., die Richterin am Oberverwaltungsgericht ... sowie die ehrenamtlichen Richterinnen ... und ... für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Beklagten wird das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 4. Kammer - vom 14. Juni 2006 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abwenden, wenn nicht die Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen seine Heranziehung zu einer Gebühr für die Niederschlagswasserbeseitigung durch die Beklagte für die Zeit ab 01. Juli 2002.

Die Beklagte betreibt die Abwasserbeseitigung (Schmutz- und Niederschlagswasser) gemäß ihrer Satzung über die Entwässerung der Grundstücke und den Anschluss an die öffentlichen Entwässerungsanlagen (Abwassersatzung vom 17. Dezember 1970 mit nachfolgenden Änderungen) als öffentliche Einrichtung. Bis zur ersten Jahreshälfte 2002 erhob die Beklagte Benutzungsgebühren der Abwasserbeseitigung in Form von Einheitsgebühren auf der Grundlage des sogenannten "Frischwassermaßstabes", seit dem 01. Juli 2002 erhebt sie Benutzungsgebühren getrennt nach Schmutzwassergebühren und Niederschlagswassergebühren.

Der Kläger ist Miteigentümer eines im Satzungsgebiet der Beklagten belegenen Wohngrundstückes. Mit Bescheid vom 08. November 2002 wurde er für die Zeit vom 01. Juli 2002 bis 31. Dezember 2002 zu einer Niederschlagswassergebühr in Höhe von 39,00 Euro herangezogen. Zugleich wurde bestimmt, dass dieser Bescheid auch für die Folgejahre bis zur Erteilung eines neuen Bescheides gültig ist. Zur Begründung seines dagegen am 26. November 2002 erhobenen Widerspruchs führte der Kläger unter Nennung von Einzelheiten u. a. aus, dass die festgesetzten Gebühren überhöht seien. Auch sei zu beanstanden, dass sich die Gebührenbemessung für das Niederschlagswasser allein nach der überbauten und befestigten Grundstücksfläche richten solle, ohne danach zu unterscheiden, ob das von den Grundstücken abfließende Wasser in die Mischwasserkanalisation oder in das Regenwassersiel und von dort direkt in die Vorfluter laufe. Ferner würden die Gebührenschuldner in unzulässiger Weise mit den Kosten von Fremdwasser aus nicht identifizierten Quellen belastet.

Die Beklagte wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 09. November 2004 - dem Kläger zugestellt am 15. November 2004 - als unbegründet zurück und nahm zu dem Vorbringen des Klägers detailliert Stellung.

Der Kläger hat am 10. Dezember 2004 Klage erhoben und ergänzend zu seiner Widerspruchsbegründung ausgeführt, dass die geäußerten Bedenken an der Kalkulation der Gebühr nicht ausgeräumt seien. Vielmehr zeige die ab 2005 geltende Satzung, dass die Gebühren zuvor deutlich zu hoch bemessen worden seien. Allein aus den Niederschlagswassergebühren sei in der zweiten Jahreshälfte 2002 eine Kostendeckung von 120 % und im Jahre 2003 von 155 % erzielt worden, so dass man die Gebühr nunmehr auf 0,28 Euro/m² und Jahr abgesenkt habe.

Der Kläger hat beantragt,

den Gebührenbescheid vom 08. November 2002 für Niederschlagswasser in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 09. November 2004 aufzuheben, soweit er Gebühren ab dem 01. Juli 2002 festsetzt.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte hat geltend gemacht, dass die Ergebnisse der Betriebsabrechnungen für die Jahre 2002 und 2003, die zu deutlich abweichenden Ergebnissen geführt hätten, die frühere Kalkulation nicht im Nachhinein rechtswidrig machten. Auch das übrige Vorbringen des Klägers sei unbegründet.

Durch Urteil vom 14. Juni 2006 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 08. November 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 09. November 2004 aufgehoben. Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten.

Die dem angefochtenen Bescheid zugrundeliegende Regelung des Gebührensatzes in § 5 a Abs. 1 BGS sei nichtig, da die ihr zugrundeliegende Kalkulation mit höherrangigem Recht, hier mit den Bestimmungen des § 6 KAG, nicht zu vereinbaren sei.

Die Nichtigkeit des Gebührensatzes lasse sich allerdings nicht allein aus der Tatsache ableiten, dass die Beklagte bei der Neukalkulation im Jahre 2004 aufgrund der entstandenen Überdeckung in der Lage gewesen sei, den Gebührensatz ab dem 01. Januar 2005 erheblich zu senken. Die dafür gegebenen Erklärungen und Hinweise (auf festgestellte Ausgleichsrücklagen und neu entstandene Überschüsse) erschienen prinzipiell plausibel.

Auch sei unter Berücksichtigung der zu § 6 KAG entwickelten Grundsätze die Höhe der von der Beklagten eingestellten Personalkosten als erforderliche Kosten der Abwasserbeseitigung zunächst nicht zu beanstanden. Sie habe insoweit plausibel dargelegt, dass sich die Schätzungen von insgesamt 4,2 bzw. 4,35 Mio. DM einerseits an den im Haushaltsplan für 2002 veranschlagten Personalkosten orientierten und andererseits an den bei der Kalkulation bekannten Ergebnissen aus den Betriebsabrechnungen für 2000 und für 2001 unter Berücksichtigung einer jährlichen Preissteigerung. Nachvollziehbar sei weiterhin, dass die in einem Jahr erzielten Einsparungen aufgrund zeitlich verzögerter Stellenbesetzungen nicht für jedes Jahr zu erwarten seien. Die Zuordnung erfolge, soweit das Personal nicht ausschließlich im Abwasserbereich tätig sei, entsprechend der tatsächlich geleisteten Arbeitszeit anhand von Leistungsaufzeichnungen oder aufgrund anteilig geschätzter Prozentschlüssel. In Anbetracht der sachgerecht gewählten Rahmendaten seien darin keine übermäßigen Kosten zu erkennen; der Ansatz dürfte vielmehr noch innerhalb des gegebenen Einschätzungsspielraumes liegen.

Die im Rahmen der Verwaltungskostenerstattung veranschlagten Personalkosten könnten hingegen nicht durchgehend als erforderliche Kosten der laufenden Verwaltung und Unerhaltung der Einrichtung "Abwasserbeseitigung" erkannt werden. Zumindest hinsichtlich der Kosten der Gemeindeorgane (Oberbürgermeister, Selbstverwaltungsgremien) einschließlich der dafür anfallenden Vorzimmertätigkeit fehle es an der gebotenen Leistungs- bzw. Betriebsbedingtheit. Betriebsbedingt und damit ansatzfähig seien nur solche Kosten, die unmittelbar für das Erbringen der betrieblichen Leistungen entstünden. Auch im Falle von Verwaltungskosten (technische Leitung oder [reine] Verwaltungstätigkeit im Bereich der Einrichtung oder in den allgemeinen Verwaltungsstellen des Einrichtungsträgers) sei es deshalb erforderlich, dass sie gerade durch die Erstellung der Leistung anfielen. Zugleich könnten sie auch nur insoweit berücksichtigt werden, wie sie nach Beginn der Leistungserstellung seitens der Einrichtung entstünden. An dieser gebotenen Unmittelbarkeit fehle es, wenn Oberbürgermeister und Ratsversammlung (oder Ausschüsse) im Vorfeld der Beschlussfassung für die Ausgestaltung der öffentlichen Einrichtung und ihrer Leistungsverhältnisse sowie die Beitrags- und Gebührensatzung sowie bei der Beschlussfassung selbst tätig würden. Bei dieser Leistung handele es sich nicht um eine betriebsbedingte, dem Gebührenschuldner zurechenbare Leistung der Einrichtung oder des Einrichtungsträgers gerade als Betreiber der konkreten Einrichtung, sondern um die Schaffung der Voraussetzungen und Grundlagen der Einrichtung. Sie erfolge im Rahmen allgemeiner Verwaltungsaufgaben, die im Allgemeininteresse zu erbringen und deshalb auch über den allgemeinen Haushalt zu finanzieren sei. Der bestehende Bezug zur Abwasserentsorgung sei nur mittelbarer Art und mache diese Tätigkeiten noch nicht zur Leistung der Einrichtung. Etwas anderes könne für die Leistungen von Kern- und Querschnittsämtern gelten, die an der Leistungserstellung selbst beteiligt seien. Soweit das OVG Schleswig in einer früheren Entscheidung auch anteilige Personal- und Sachkosten aus dem Bereich "Verwaltungsleitung" ohne nähere Begründung als Kosten für die laufende Verwaltung nach § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG bezeichnet habe (- 2 L 183/94 -), folge die Kammer dem aus den genannten Gründen nicht. Danach seien Anteile für das Gehalt des Oberbürgermeisters und Sitzungsgelder der Gremien einschließlich der Kosten für diesbezügliche Vorzimmertätigkeiten nicht ansatzfähig, möglicherweise aber die der Gleichstellungsbeauftragten und des Personalamtes als Kern- oder Querschnittsamt, soweit sie nicht im Vorfeld, sondern im Rahmen der Leistungserbringung durch die Einrichtung selbst an deren Verwaltungsentscheidungen beteiligt seien.

Entsprechend fehle es den ab 2002 eingestellten Kosten des Betriebshofes anlässlich der Eingliederung des Fachdienstes Grünflächen und der dadurch bedingten baulichen Umgestaltungen in Verwaltungs- und Sozialräumen am unmittelbaren Bezug zur Leistung der Einrichtung (Abwasserbeseitigung). Diese Umbauarbeiten seien vielmehr einer organisatorischen Verwaltungsentscheidung und dem deshalb neu unterzubringenden Personal des Fachdienstes Grünflächen geschuldet und ließen den Abwasserbetrieb einschließlich seiner Leistungserbringung gegenüber dem Gebührenzahler unberührt. Auch wenn die Eingliederung und die Umbaumaßnahmen - wie die Beklagte meine - der Sparte "Abwasser" letztlich zugute komme und langfristig zu Synergieeffekten führen möge, seien dies allenfalls mittelbare Zusammenhänge, die eine Betriebsbedingtheit im o.g. Sinne nicht zu begründen vermöchten.

In welcher konkreten Höhe die im Rahmen der Verwaltungskostenerstattung und den Betriebshof angesetzten Kosten tatsächlich nicht gebührenfähig seien, könne ebenso dahinstehen, wie die Frage, ob sich daraus unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zu einer sogenannten "Toleranzgrenze" eine relevante und zu beachtende Kostenüberdeckung ergebe, die zur Rechtswidrigkeit des Gebührensatzes führe. Denn die Kalkulation des Gebührensatzes leide an einem weiteren methodischen Fehler.

Die Beklagte habe den Gebührenbedarf für die Niederschlagswassergebühr einschließlich der Kosten für die Ableitung des Straßenoberflächenwassers und zugleich den diesbezüglichen Gebührenmaßstab (bebaute und befestigte Fläche) einschließlich der fiskalischen Grundstücke und der Straßenflächen ermittelt. Die Kosten der Straßenentwässerung seien allerdings nicht gebührenfähig. Dies gelte insbesondere für die darauf entfallenden Abschreibungs- und Zinsbeträge und etwaige Kostenteile für Wartung und Reparatur. Sie seien keine Kosten der Grundstücksentwässerung, sondern stellten im Verhältnis zur kommunalen Abwasserentsorgung leistungsfremde Kosten dar, die dem Gebührenzahler nicht - auch nicht anteilig - auferlegt werden dürften; sie seien von vornherein gesondert zu ermitteln und aus der Kostenmasse des Kostenträgers "Niederschlagswasserbeseitigung" auszusondern. Dies ergebe sich bereits aus dem Einrichtungsbegriff. Die Straßenentwässerung sei Teil der Einrichtung "Straße". Die Pflicht zur Entwässerung einschließlich der Übernahme der damit verbundenen Kosten folge der Straßenbaulast im Sinne des Straßen- und Wegerechts. Die Straßenentwässerung sei deshalb von der leitungsgebundenen Einrichtung "kommunale Abwasserbeseitigung" streng zu trennen, auch wenn beide Einrichtungen sich teilweise derselben Anlagen bedienten und etwa die Regenwasserkanäle sowohl die Grundstücke als auch die Straßen entwässerten. Dieses Trennungsgebot beziehe sich auch auf die Finanzierung der Einrichtungen.

Soweit die Beklagte darauf verwiesen habe, dass die Stadt ihren Kostenanteil für fiskalische Flächen und Straßen insoweit in Form von Niederschlagswassergebühren trage und diese in etwa 53 % der gesamten eingestellten Fläche ausmache, entspreche dieses Verfahren nicht den Vorgaben des § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG. In Anwendung betriebswirtschaftlicher Grundsätze hätten die Kosten des fremdbestimmten Leistungsanteils von vornherein getrennt ermittelt und ausgesondert werden müssen, um der Gefahr zu begegnen, die Benutzer der Einrichtung "Niederschlagswasserbeseitigung" durch einen überhöhten Gebührensatz mit leistungsfremden Kosten zu belasten. Im Übrigen habe die Beklagte zwar behauptet, dass dieser Weg das Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip ebenfalls wahre, sei den rechnerischen Nachweis jedoch schuldig geblieben.

Ob die Beklagte im Übrigen, wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung erstmals behauptet habe, einige gewerbliche Grundstücke bei der Ermittlung des Gebührenmaßstabes aus sachfremden Gründen unberücksichtigt gelassen habe, sei nicht weiter belegt, könne aber in Anbetracht des dargestellten Fehlers auch dahinstehen.

Ebenfalls könne die vom Kläger aufgeworfene Frage nach den Kriterien, aufgrund derer die Gesamtkosten der Abwasserbeseitigung den Kostenträgern Schmutzwasser bzw. Regenwasser der Höhe nach zugeordnet worden seien, offen bleiben. Insoweit bleibe allerdings festzustellen, dass sich eine Zuordnung der prognostizierten Kosten zu einzelnen Kostenstellen gemäß den für § 6 Abs. 2 KAG geltenden Grundsätzen nicht ersichtlich und jedenfalls die Zuordnung der kostenartbezogenen Anteile bei den von beiden Kostenträgern gemeinsam verursachten Kosten nicht nachvollziehbar sei. Exemplarisch zu problematisieren sei dies bei den kalkulatorischen Kosten von insgesamt 13,65 Mio. DM für 2003, von denen 11 Mio. DM dem Schmutzwasser und 2,65 Mio. DM dem Regenwasser zugeordnet worden seien mit der Begründung, dass die 2,65 Mio. DM bis zur Umstellung auf getrennte Gebühren gar nicht berücksichtigt worden seien. Dieser Vortrag erscheine äußerst zweifelhaft und habe nicht überzeugend erläutert werden können. Zum einen sei in Anbetracht des Kostendeckungsgebots nicht nachvollziehbar, warum die auf den Regenwasserbereich entfallenden Kosten im Rahmen einer Einheitsgebühr nicht hätten einbezogen werden sollen. Zum anderen müsse sich die Beklagte vorhalten lassen, dass die Betriebsabrechnung 2001 zumindest mit den Kostenstellen 1.200 - seien es nun Regenwasserkanäle oder Regenrückhaltebecken -, 1.500 - Pumpstationen -, 5.300 - Kanalunterhaltung und - 5.400 - Kanalreinigung - sehr wohl (anteilige) Kosten der Regenentwässerung enthalte, die ihrerseits als Prognosegrundlage Einfluss auf die Kalkulation genommen habe. Ausgehend von den gesamten kalkulatorischen Kosten aus 2001 in Höhe von (nur) 11,18 Mio. DM sei die beschriebene Aufteilung weder theoretisch nachzuvoll-ziehen noch anhand der vorgelegten Unterlagen praktisch nachzurechen. Daher bestünden erhebliche Zweifel, ob die von der Beklagten vorgenommenen Zuordnungen nach - nicht näher erläuterten - Schätzungen einer tiefergehenden Prüfung standgehalten hätten.

Der Vollständigkeit halber sei darauf hinzuweisen, dass keine Bedenken bestünden an der gerügten einheitlichen Gebührenbemessung für das Niederschlagswasser unabhängig davon, ob das von den Grundstücken abfließende Wasser in die Mischkanalisation oder in das Regenwassersiel und von dort direkt in die Vorfluter laufe. Die Leistung bestehe jeweils in der Ableitung des auf den Grundstücken angefallenen Regenwassers. Die Niederschlagswasserableitung verursache zwar bei unterschiedlicher technischer Ausgestaltung gesondert berechenbare Kosten, der Umfang der in Anspruch genommenen Leistung bleibe aber für alle Gebührenschuldner in etwa gleich, solange alle gleichermaßen das auf ihren Grundstücken anfallende Regenwasser ableiteten und der Beklagten überließen. Der gewählte Maßstab sei für beide Varianten gleichermaßen aussagekräftig. Nur hierauf komme es an.

Ferner bestünden entgegen der Auffassung des Klägers keine Bedenken an der Gebührenfähigkeit der Kosten für den festgestellten Fremdwasseranteil. Die dadurch verursachten Kosten seien regelmäßig systembedingt und nicht als leistungsfremd auszuklammern. Dass hier etwas anderes gelte, weil der Beklagten eine unwirtschaftliche Betriebsführung vorzuhalten sei, könne nicht angenommen werden. Im Übrigen sei hier zu berücksichtigen, dass sich die Fremdwassermenge weder von der Menge noch von der Kostenrelevanz her quantifizieren und ermitteln lasse. Entsprechend habe der Kläger auch die Entsorgungskosten nur pauschal zu reklamieren vermocht, ohne eine Vorstellung davon zu präsentieren, bei welchen Kostenstellen und sodann, nach welchen Bemessungskriterien anteilige Fremdwasserkosten ermittelt und ausgesondert werden könnten.

Nach Zulassung der Berufung durch Beschluss des Senats vom 11. Dezember 2006 - der Beklagten zugestellt am 14. Dezember 2006 - hat die Beklagte nach Verlängerung der Frist ihre Berufung am 15. Februar 2007 begründet. Sie trägt vor, entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts leide die Kalkulation des Gebührensatzes für das Niederschlagswasser in der maßgeblichen Satzung weder an einem methodischen Fehler, noch seien nicht gebührenfähige Kosten eingestellt worden. Der durch Satzung bestimmte Gebührensatz sei daher wirksam.

Sie, die Beklagte, habe bei ihrer Gebührenkalkulation allerdings entgegen der nach erstinstanzlicher Auffassung methodisch allein richtigen Berechnungsweise die gesamten Kosten der Regenentwässerung entsprechend den Verhältnissen des Oberflächenwassers (bzw. der Quadratmeter) auf die Grundstücksentwässerung (private Grundstücke und fiskalische Grundstücke) und die Straßenentwässerung verteilt. Dies habe sich jedoch keineswegs zum Nachteil der Gebührenpflichtigen ausgewirkt. Dies zeige eine nachträglich erstellte Gebührenkalkulation, die sich an der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung orientiere. Im Rahmen der Kostenermittlung seien - für den Bereich der Trennkanalisation - auf der Grundlage der vorhandenen Erfahrungswerte die Kosten der Regenwasserkanäle zu 30,4 % der Straßenoberflächenentwässerung und zu 69,6 % der Grundstücksoberflächenentwässerung zugerechnet worden. Für die Mischwasserkanäle sei die sogenannte 3-Kanal-Methode zur Anwendung gekommen, bei der die Kosten dem fiktiven Aufwand für einen Schmutzwasserkanal, einen Kanal für das Niederschlagswasser der Anliegergrundstücke und einen Kanal für das Straßenoberflächenwasser zugeordnet worden seien. Dabei seien von den Kosten der Mischwasserkanäle zunächst 30 % dem fiktiven Schmutzwasserkanal und 70 % dem fiktiven Regenwasserkanal zugeordnet und anschließend der Kostenanteil für den fiktiven Regenwasserkanal wiederum zu 30,4 % der Straßenoberflächenentwässerung und zu 69,6 % der Grundstücksoberflächenentwässerung zugerechnet worden. Weiterhin seien bei dieser Gebührenkalkulation rein vorsorglich die Personalkosten für den Oberbürgermeister, für dessen Vorzimmerkraft und die städtischen Gremien sowie die "Kosten des Betriebshofes" unberücksichtigt geblieben, da deren Einbeziehung in die Gebührenkalkulation erstinstanzlich ebenfalls beanstandet worden sei. Unter Zugrundelegung der für die Vergleichsberechnung vorgenommenen Kalkulation habe der Gebührensatz für das Niederschlagswasser sogar auf 0,47 Euro je m³ eingeleiteter Fläche pro Jahr, also auf einen höheren Gebührensatz festgesetzt werden müssen.

Die Beklagte meint, unter Berücksichtigung dessen sei ihre Berechnungsmethode bei der Kalkulation für die hier zur Beurteilung anstehende Niederschlagswassergebühr mit § 6 KAG und dem danach zu beachtenden Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip zu vereinbaren. Diese Berechnungsmethode erweise sich auch deshalb als vorteilhaft, weil man nicht auf fiktive Berechnungen zurückgreifen müsse, sondern sich an konkreten Fakten orientieren könne und dabei zu eindeutigen Ergebnissen komme. Eine Kostenzuordnung nach dem für das Beitragsrecht geltenden System für das gesamte Kanalnetz beinhalte nämlich aufgrund der dabei vorzunehmenden Bewertungsschritte so viele Unsicherheitsfaktoren, dass es in seiner praktischen Anwendung als fragwürdig bezeichnet werden müsse. Letztlich werde die Unmöglichkeit zu exakter Kostentrennung nur durch eine Vielzahl von Berechnungsschritten verschleiert und ein Modell durch ein anderes mit gleichen Fragezeichen aus "systematischen" Gründen ersetzt.

Da sich die Kalkulation der Beklagten im Ergebnis nicht zum Nachteil der Abgabenpflichtigen, sondern sogar zu deren Gunsten ausgewirkt habe, erweise sich infolgedessen der vom Verwaltungsgericht eingenommene Standpunkt, dass die Beitrags- und Gebührensatzung vom 24. Juni 2002 aufgrund eines "methodischen Rechenfehlers" bei der Kalkulation des Gebührensatzes für das Niederschlagswasser nichtig sei, letztlich als unzutreffend. Im Ergebnis nehme nämlich allein der Abgabensatz als Kalkulationsergebnis am Regelungsgegenstand teil, so dass etwaige Kalkulationsmängel, die im Ergebnis nicht zum Nachteil der Abgabenpflichtigen durchschlügen, nicht zur Rechtswidrigkeit der Satzung führten.

Ferner macht die Beklagte geltend, die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass bei der Gebührenkalkulation bei den im Rahmen der Verwaltungskostenerstattung veranschlagten Personalkosten anteilige Kosten der Gemeindeorgane (Oberbürgermeister, Vorzimmerkraft, Selbstverwaltungsorgane) gebührenrechtlich nicht ansatzfähig seien, einer rechtlichen Überprüfung nicht standhalte. Die dafür genannte Begründung, dass es sich bei den beanstandeten Kosten deshalb nicht um ansatzfähige Gemeinkosten handele, weil es bei der Tätigkeit des Oberbürgermeisters, seiner Vorzimmerkraft und der Selbstverwaltungsorgane an der gebotenen Leistungs- und Betriebsbedingtheit fehle, vermöge schon deshalb nicht zu überzeugen, weil sich Entsprechendes für eine ganze Reihe von Querschnittsfunktionen feststellen ließe, deren Kosten jedoch nach ständiger Rechtsprechung in die Gebührenrechnung anteilig einbezogen werden könnten.

Die Gebühren seien so zu bemessen, dass sie die laufenden Kosten der Verwaltung und Unterhaltung der Einrichtung deckten, wobei die Kosten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln seien. Von dem unstreitig zu berücksichtigenden Kostenaufwand für die laufende Verwaltung der Einrichtung der Abwasserbeseitigung könnten deshalb - bei betriebswirtschaftlicher Betrachtungsweise - verständlicherweise keineswegs die anteiligen Kosten des vorgeschriebenen Entscheidungsträgers (Ratsversammlung, Finanz- und Wirtschaftsförderungsausschuss) oder der Verwaltungsspitze (Oberbürgermeister) ausgenommen werden. Ebenso gebe es keinen Grund, die entsprechenden anteiligen Kosten für die Vorzimmerkraft des Oberbürgermeisters aus den Kosten der Verwaltungsleitung auszuklammern. Insoweit könne nämlich nichts anderes als in der Privatwirtschaft gelten, in der bei einer Preiskalkulation selbstverständlich ebenfalls alle mit dem Betrieb verbunden Kosten, insbesondere der Führungsetage berücksichtigt würden.

Soweit erstinstanzlich in diesem Zusammenhang überdies der Standpunkt vertreten worden sei, dass im Rahmen der Gebührenkalkulation die Personalkosten der allgemeinen Verwaltung (Overhead-Kosten) aufgrund konkret erbrachter Leistungen, das heiße letztlich durch "Zeitmessungen" ermittelt werden müssten, weiche das Urteil von der Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 05. April 2000 - 2 L 215/98 - ab. Nach Maßgabe jener Entscheidung sei es nicht zu beanstanden, dass die Overhead-Kosten hier entsprechend der bisherigen bundesweiten Verwaltungspraxis nach Maßgabe des "Leitfadens zur Kostenermittlung" der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung und den darin vorgeschlagenen "Schlüsseln" und damit nach pauschalen Kriterien berechnet worden seien.

Im Übrigen machten die für die Gemeindeorgane veranschlagten Beträge lediglich 0,74 % der für die Gebührenberechnung veranschlagten Gesamtkosten aus. Dieser Prozentsatz liege weit unter der Toleranzgrenze, innerhalb der gewisse Kalkulationsfehler nach ständiger Rechtsprechung von den Gebührenpflichtigen hinzunehmen seien, auch wenn sie zu einer geringfügigen Kostenüberdeckung führten. Derartige Kalkulationsfehler hätten deshalb nicht die Rechtswidrigkeit des Gebührensatzes und damit die Nichtigkeit der zur Beurteilung anstehenden Beitrags- und Gebührensatzung zur Folge.

Ein anderes Ergebnis ergäbe sich nach Auffassung der Beklagten auch dann nicht, wenn man die anteiligen Personalkosten der Gleichstellungsbeauftragten (ca. 0,07 % der insgesamt veranschlagten Kosten) nicht für gebührenfähig hielte und der Auffassung des Verwaltungsgerichts folgte, die Kosten des Betriebshofes, die aufgrund der Eingliederung des früheren Fachdienstes Grünflächen in den Fachdienst Technisches Betriebszentrum (ca. 1 % der Gesamtkosten) nicht in die Kalkulation hätten eingestellt werden dürfen. Insgesamt machten diese beanstandeten Positionen nur ca. 2 % der in die Gebührenberechnung eingeflossenen Gesamtkosten aus, womit die Toleranzgrenze weit unterschritten werde.

Vorsorglich macht die Beklagte geltend, dass entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts mit Rücksicht auf die Organisationsentscheidung, wonach der frühere Fachdienst Grünflächen in den Fachdienst Technisches Betriebszentrum einzugliedern gewesen sei, ca. 250.000,-- DM in die Eingliederung des Werkstättenpersonals des Fachdienstes Grünflächen in die Betriebswerkstätten und ca. 380.000,-- DM für die zusätzliche Bewirtschaftung des Fuhrparks des Fachdienstes Grünflächen durch den Betriebshof an Kosten hätten veranschlagt werden dürfen. Kosten, die aufgrund einer derartigen Organisationsentscheidung ausgelöst würden, dürften Eingang in eine Gebührenkalkulation finden, wenn - wie hier - die Umsetzung einer solchen Organisationsentscheidung zwangsläufig Investitionen in einen bestehenden Betriebshof beinhalte, um Synergieeffekte und damit Einsparungen für alle Nutzer zu erzielen. Denn eine solche Organisationsentscheidung habe auch zwangsläufig zur Folge, dass - wie auch hier - die Gesamtkosten des betreffenden Betriebshofes nicht mehr nur auf die bisherigen "Nutzer", sondern auch auf die neuen "Nutzer" verteilt würden, was sich wiederum günstig auf die Kosten der bisherigen Nutzer und in vorliegender Sache somit letztlich auf die hier zur Beurteilung anstehende Niederschlagsgebühr auswirke. Dies zeige der Vergleich der Betriebsabrechnungen der Jahre 2000, 2001 und 2002 sehr deutlich, da aufgrund der Einbeziehung des Nutzers "Grünflächen" der Verteilerschlüssel für die Umlegung der Kosten des Betriebshofs verändert und dadurch der auf den Unterabschnitt "Abwasserbeseitigung" entfallende Anteil jener Kosten von 18,2 % der Gesamtkosten im Jahre 2000 auf 12,8 % der Gesamtkosten im Jahre 2001 reduziert worden sei. Dies sei auch bei der Kalkulation für das Jahr 2002 berücksichtigt worden.

Soweit das Verwaltungsgericht Zweifel betreffend der Zuordnung der prognostizierten Kosten für die Schmutzwasser- bzw. Regenwasserbeseitigung und die diese betreffenden kalkulatorischen Kosten geäußert habe, beruhten diese auf der Nichtberücksichtigung des Umstandes, dass bis einschließlich 30. Juni 2002 lediglich eine einheitliche Abwassergebühr für die Beseitigung des Schmutzwassers und des Niederschlagswassers erhoben worden sei und dass in deren Kalkulation hinsichtlich der kalkulatorischen Kosten lediglich die für die Einrichtungen des Klärwerks und die Anlagen zur Schmutzwasserbeseitigung einbezogen worden seien. Die kalkulatorischen Kosten für die Regenwasserbeseitigung hätten dagegen bei der Kostenzusammenstellung keinen Niederschlag gefunden. Lediglich infolge eines offensichtlichen Versehens seien in die Betriebsabrechnung für 2000 auch kalkulatorische Kosten für Regenwasserbecken und für Regenwasserrückhaltebecken eingeflossen. Dieser Fehler habe sich auch in der Betriebsabrechnung für 2001 niedergeschlagen. Aus beiden Betriebsabrechnungen ergebe sich ansonsten zweifelsfrei, dass immerhin ca. 97 % der übrigen kalkulatorischen Kosten für die Regenwasserbeseitigung weder bei der Kalkulation der Einheitsgebühr noch in den vorhergehenden Betriebsabrechnungen berücksichtigt worden seien. Soweit zur Begründung der erstinstanzlich geäußerten Zweifel darauf hingewiesen werde, dass im BAB 2001 in den Kostenstellen 1.500 (Pumpstationen), 5.300 (Kanalunterhaltung) und 5.400 (Kanalreinigung) anteilige Kosten für die Regenentwässerung ausgewiesen worden seien, habe das Gericht verkannt, dass es sich dabei nicht um kalkulatorische Kosten, sondern um Kosten der laufenden Unterhaltung handele, die selbstverständlich auch schon bei der Kalkulation der Einheitsgebühr berücksichtigt worden seien.

Was den Betrag von 24.122,-- DM (=12.333,39 Euro) für Regenwasserbecken anbetreffe, sei dieser ganz offensichtlich lediglich einer falschen Kostenstellennummer zugeordnet, da sich anders die Nichtberücksichtigung des Ansatzes für die Schmutzwasser-Regenklärbecken (Kostenstelle 2.200) im BAB 2001 nicht erklären lasse, obwohl dafür ein fast identischer Betrag für die kalkulatorischen Kosten ausgewiesen worden sei. Warum der für die Gebührenkalkulation im Ergebnis ebenfalls irrelevante Betrag von 41.020,-- DM (=20.973,20 Euro) für Regenwasserbecken ausgewiesen worden sei, habe im Nachhinein nicht mehr geklärt werden können.

Die vom Verwaltungsgericht geäußerten Zweifel erwiesen sich folglich im Ergebnis als unbegründet, da eine Einbeziehung der kalkulatorischen Kosten für die Regenwasserbeseitigungsanlagen tatsächlich erstmals bei der Gebührenkalkulation für die Zeit ab 01. Juli 2002 erfolgt sei. Unter Berücksichtigung des Zahlenmaterials im Anlagennachweis für 2001, in dem die prognostizierten Kosten für die Schmutzwasser- bzw. Regenwasserbeseitigung getrennt zugeordnet worden seien, seien dabei die kalkulatorischen Gesamtkosten zutreffend für die Schmutzwasserbeseitigungsanlagen mit 11 Mio. DM (= 5.624.210,70 Euro) und für die Regenwasserbeseitigungsanlagen mit 2.650.000,-- DM (= 1.354.923,49 Euro) veranschlagt.

Die Beklagte beantragt,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 14. Juni 2006 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Der Kläger verteidigt die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Die Beklagte habe bei der Erstellung der hier maßgeblichen Satzung verkannt, dass die Kosten der Straßenentwässerung nicht gebührenpflichtig seien und daher bei der Kalkulation der Niederschlagswassergebühr nicht hätten berücksichtigt werden dürfen. Aus den vorliegenden Zahlen sei ersichtlich, dass eine Bereinigung des der Abschreibung zugrundeliegenden Kapitals (um das für die Straßenentwässerung aufgewandte Kapital) nie stattgefunden habe. Demzufolge sei die in der Beitrags- und Gebührensatzung festgesetzte Niederschlagswassergebühr von 0,39 Euro je m² einleitender Fläche fehlerhaft und damit nichtig.

Zudem habe das Verwaltungsgericht zu Recht erkannt, dass die Beklagte in ihre Kalkulation nicht gebührenfähige Kosten eingestellt habe, so die Kosten der Gemeindeorgane und ein Teil der Kosten des Betriebshofes.

Die gesamte Kalkulation der Beklagten führe zu ständigen Überschüssen, weil sie sich nicht an die Regeln des KAG halte. Dies zeigten die Abrechnungen für die Jahre 2003, 2004, 2005 und 2006. Fast in jedem Jahr seien Überschüsse erwirtschaftet worden, die bei einer sorgfältigen Kalkulation hätten vermieden werden müssen. Dies habe schließlich dazu geführt, dass zum 01. Januar 2005 sowohl die Schmutz- als auch die Niederschlagswassergebühr deutlich gesenkt worden sei. Dass auch die erheblich niedrigeren Gebühren noch zu hoch seien, zeigten die Betriebsabrechnungen für die genannten Jahre.

Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben vorgelegen; auf sie und die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Beklagten ist zulässig und begründet. Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 08. September 2002 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 09. November 2004 ist im angefochtenen Umfang rechtmäßig. Daher ist das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

Rechtsgrundlage für die Heranziehung des Klägers zu Niederschlagswassergebühren für die Zeit ab 01. Juli 2002 ist - wie bereits das Verwaltungsgericht ausgeführt hat - § 6 KAG (in der Fassung von Art. 1 des Gesetzes vom 24.11.1998, GVOBl. S. 345) in Verbindung mit den Bestimmungen der am 01. Juli 2002 in Kraft getretenen Satzung über die Erhebung von Beiträgen und Gebühren für die Abwasserbeseitigung der Stadt Neumünster (Beitrags- und Gebührensatzung) vom 24. Juni 2002 - BGS -. Die Beklagte betreibt nach ihrer Satzung über die Entwässerung der Grundstücke und den Anschluss an die öffentlichen Entwässerungsanlagen vom 17. Dezember 1970 eine öffentliche Einrichtung zur Ableitung und Reinigung der im Stadtgebiet anfallenden Abwässer und erhebt gemäß § 15 dieser Satzung nach Maßgabe einer besonderen Gebührensatzung u.a. Gebühren für die Benutzung der öffentlichen Niederschlagswasserbeseitigungsanlagen (§ 1 Abs. 2 Buchst. c) BGS). Nach § 5 a Abs. 1 BGS beträgt die Niederschlagswassergebühr 0,39 Euro je Quadratmeter einleitender Fläche pro Jahr. Die Gebühr wird gemäß § 5 a Abs. 2 BGS nach der überbauten und befestigten Grundstücksfläche bemessen, von der aus Niederschlagswasser in die öffentliche Niederschlagswasserbeseitigungsanlagen gelangt. Gebührenpflichtig ist der Eigentümer des Grundstücks oder der zur Nutzung des Grundstücks dinglich Berechtigte (§ 7 Abs. 1 Satz 1 BGS).

Die Bestimmungen stehen in Übereinstimmung mit § 6 KAG in der hier anzuwendenden Fassung. Danach sind Benutzungsgebühren zu erheben, wenn die Benutzung einer öffentlichen Einrichtung dem Vorteil einzelner oder Gruppen von Personen dient, soweit der Vorteil nicht auf andere Weise ausgeglichen wird (§ 6 Abs. 1 Satz 1). Die Benutzungsgebühren sollen so bemessen werden, dass sie die Kosten der laufenden Verwaltung und Unterhaltung der öffentlichen Einrichtung decken (§ 6 Abs. 2 Satz 1). Daraus ergibt sich - neben einem Kostendeckungsgebot - ein Kostenüberschreitungsverbot in dem Sinne, dass nur die für die Leistungserbringung erforderlichen Kosten gebührenfähig sind, nicht dagegen überflüssige oder übermäßige Kosten (vgl. Urt. d. Senats v. 30.01.1995 - 2 L 128/94 -, Die Gemeinde 1995, 86, 87). Die erforderlichen Kosten sind regelmäßig im Rahmen einer (Voraus-) Kalkulation für eine Rechnungsperiode zu veranschlagen, um in einem weiteren Schritt unter Berücksichtigung der voraussichtlich in Anspruch genommenen Leistungseinheiten die Gebührenhöhe durch Satzung (§ 2 Abs. 1 KAG) festzulegen. Der die Gebührenhöhe ausweisende Gebührensatz ist nicht schon dann fehlerhaft, wenn sich am Ende der Kalkulationsperiode eine - nicht beabsichtigte - Kostenüberdeckung herausstellt. Das gilt jedenfalls dann, wenn die erstellten Prognosen und Wertungen auf begründeten Annahmen beruhen und der Satzungsgeber den ihm zuzubilligenden Einschätzungsspielraum nicht überschritten hat. Der Gebührensatz ist dagegen fehlerhaft und mithin die entsprechende Vorschrift der Satzung nichtig, wenn die Gebührenkalkulation von sachfremden Erwägungen, wie der Absicht einer Gewinnerzielung, getragen worden ist oder aber die Anwendung unrichtiger Kalkulationsmethoden oder Verwendung unzutreffender Daten zu einer erheblichen Kostenüberdeckung und damit zu einer Verletzung des Kostenüberschreitungsverbots führt (vgl. Thiem/Böttcher, KAG, § 6 Rdnr. 108 ff. m.w.N.).

Diesen Überlegungen Rechnung tragend hat bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt, die Nichtigkeit des Gebührensatzes sei nicht schon aus dem Umstand abzuleiten, dass die Beklagte bei der Neukalkulation im Jahre 2004 auf Grund der entstandenen Überdeckung in der Lage gewesen sei, den Gebührensatz ab dem 01. Januar 2005 erheblich zu senken. Die dafür gegebenen Erklärungen und Hinweise (auf festgestellte Ausgleichsrücklagen und neu überstandene Überschüsse) erschienen plausibel. Dem ist beizupflichten.

Auch im Hinblick auf die generelle Ansatzfähigkeit der Personalkosten kann auf die Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen werden. Nicht zu folgen ist jedoch der Auffassung, dass es hinsichtlich der Kosten der Gemeindeorgane (Oberbürgermeister, Selbstverwaltungsgremien) einschließlich der dafür anfallenden Vorzimmertätigkeit an der gebotenen Leistungs- und Betriebsbedingtheit fehle und sie deshalb nicht in die Kalkulation hätten eingestellt werden dürfen. Nach der Rechtsprechung des Senats rechtfertigt § 6 Abs. 2 Satz 1 KAG a.F. auch die Berücksichtigung von Kosten für die anteilige allgemeine Verwaltung einschließlich der Verwaltungsleitung (Urt. v. 20.12.1995 - 2 L 183/94 -, Die Gemeinde 1996, 188 = KStZ 1996, 134 = SchlHA 1996, 10). Daran ist auch im Hinblick auf die durch Art. I des Gesetzes zur Regelung abgabenrechtlicher Vorschriften vom 24. November 1998 (GVOBl. S. 345) vorgenommene Neufassung des § 6 Abs. 2 KAG festzuhalten. Seither bestimmt § 6 Abs. 2 Satz 2 KAG, dass die Kosten nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln sind. Diese Regelung bedeutet keine Abkehr von der früher anerkannten Methode der Gebührenkalkulation, die vom betriebswirtschaftlichen Kostenbegriff ausgehend diesen im Hinblick auf die Erfordernisse der kommunalen Haushaltswirtschaft ergänzt hat (vgl. etwa OVG Schleswig, Urt. v. 13.12.1993 - 2 K 9/91 -, Die Gemeinde 1994, 134 = NVwZ-RR 1994, 464 = SchlHA 1994, 71; Urt. v. 25.11.1997 - 2 L 304/95 -, Die Gemeinde 1998, 310 = NordÖR 1998, 260), sondern sie dient der Klarstellung und ist aufzufassen als die vom Gesetz gebotene Befolgung eines betriebswirtschaftlichen Denkens beim Betreiben dieser Einrichtungen (vgl. Thiem/Böttcher, a.a.O., Rdnr. 128 b).

Vor dieser Gesetzesänderung war anerkannt, dass der betriebswirtschaftliche Kostenbegriff in der Gebührenkalkulation nicht Selbstzweck, sondern zu sehen sei im Gesamtzusammenhang der kommunalen Wirtschafts- und Finanzordnung. Zu den Grundsätzen dieses Systems gehöre, dass kostenrechnende Einrichtungen in der Regel und überwiegend aus Entgelten für ihre Inanspruchnahme zu finanzieren seien. Solche Einrichtungen sollten, da sie gerade dem festen Benutzerkreis dienten, sich wirtschaftlich selbst tragen und nicht durch Leistungen aus allgemeinen Haushaltsmitteln mitfinanziert werden, sofern und soweit ihre Leistungen nicht auch der Allgemeinheit zugute kämen und ihr die Kosten dafür nach dem Veranlassungsprinzip zuzurechnen seien (OVG Schleswig, Urt. v. 13.12.1993, a.a.O.). Daran hat sich mit der Einführung des neuen Satzes 2 in § 6 Abs. 2 KAG nichts geändert.

Danach sind weiterhin nicht nur - wie auch zu vergleichbaren Vorschriften anderer Länder anerkannt - die anteiligen Kosten der sogenannten Kern- oder Querschnittsämter (Verwaltungsgemeinkosten) in die Gebührenkalkulation einzubeziehen (vgl. Schulte/Wiesemann in: Driehaus, KAG, § 6 Rdnr. 170 m.w.N.), sondern auch die Kosten der Verwaltungsleitung (hier: Oberbürgermeister) und der Selbstverwaltungsgremien. Es ist nicht der Auffassung zu folgen, wonach deren Tätigkeiten Teil der allgemeinen Verwaltung seien und daher über den allgemeinen Haushalt finanziert werden müssten (so VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 27.02.1996 - 2 S 1407/94 -, NVwZ-RR 1996, 593; ihm folgend OVG Lüneburg, Urt. v. 04.11.2002 - 9 LB 215/02 -, ZKF 2003, 153).

Gebührenfähig sind die Kosten der Verwaltungsleitung nur dann und nur insoweit, als sie nicht durch allgemeine Verwaltungstätigkeit, sondern durch eine einrichtungs- und leistungsbezogene Tätigkeit begründet sind. Bei einem Zweckverband, der nur eine Aufgabe wahrnimmt, können danach die gesamten Kosten der Verwaltungsleitung gebührenfähig sein, bei kommunalen Einrichtungsträgern nur anteilige Kosten. Es ist nicht gerechtfertigt, der Regelung des § 6 Abs. 2 KAG je nach Rechtsform der gebührenerhebenden Körperschaft unterschiedliche Inhalte beizulegen. Es geht jeweils um Beantwortung der Frage, welche (Verwaltungs-) Kosten betriebsbedingt und der Leistungserbringung zuzurechnen sind.

Der anteiligen Berücksichtigung der Kosten der Verwaltungsleitung und der mit der Erstellung der Satzung befassten kommunalen Gremien steht nicht entgegen, dass deren Tätigkeiten - jedenfalls teilweise - die Voraussetzungen und Grundlagen des Einrichtungsbetriebs, nicht aber unmittelbar die Erbringung der von den Benutzern in Anspruch genommenen und mit den Gebühren zu entgeltenden Leistung der Einrichtung betreffen (so aber VGH Bad.-Württ., a.a.O.). Zur betrieblichen Leistungserstellung gehören nicht nur die konkreten Ver- und Entsorgungsleistungen, vielmehr ist auf die Leistungserstellung insgesamt abzustellen (Urt. d. Senats v. 22.10.2003 - 2 LB 148/02 -, Die Gemeinde 2004, 123 = NordÖR 2004, 258 = SchlHA 2004, 347). Dabei finden Vergütungen für Planung, Beratung und Herstellung der Einrichtung und ihre Anlagen als Teil des Herstellungsaufwandes - sofern nicht anders gesetzlich geregelt - erst über die Abschreibungen Eingang in die Gebühren (vgl. Thiem/Böttcher, a.a.O., Rdnr. 210 b). Diese kalkulatorischen Kosten entstehen damit erst in der Rechnungsperiode, für die der Gebührensatz zu kalkulieren ist. Vom Grundsatz der Periodenrechnung waren nach der Rechtsprechung des Senats aber bereits vor der dementsprechenden Änderung des § 6 Abs. 2 KAG (Einfügung von Satz 9) hinsichtlich unbeabsichtigter Über- und Unterdeckungen Ausnahmen zu machen und diese im Interesse der Einnahmebeschaffung des § 76 GO einerseits und des Kostendeckungsprinzips andererseits in nachfolgenden Rechnungs- (und Leistungs-) Perioden auszugleichen (vgl. Urt. d. Senats v. 24.10.2001 - 2 L 29/00 -, Die Gemeinde 2002, 69 = NordÖR 2002, 239 m.w.N.). In gleicher Weise sind Kosten für die Erstellung der Grundlagen der Gebührenerhebung (Ermittlung der in die Kalkulation einzustellenden Daten, Kalkulation des Gebührensatzes, Formulierung und Erlass der erforderlichen Satzung) gebührenfähig, obwohl sie regelmäßig vor Beginn der Rechnungs- und Leistungsperiode entstehen. Sie sind wiederkehrend für den dauerhaften Betreib der gebührenrechnenden Einrichtung erforderlich und stehen im direkten Zusammenhang mit der Leistungserstellung, ohne dass sie durch Aktivierung im Anlagekapital kalkulatorisch berücksichtigt werden könnten.

Aus der Berücksichtigung der Personalkosten einschließlich Verwaltungsleitung in der Gebührenkalkulation ergeben sich weder dem Grunde noch der Höhe nach rechtliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit des in der Satzung bestimmten Gebührensatzes. Soweit die Kostenzuordnung nicht entsprechend der tatsächlich geleisteten Arbeitszeit an Hand von Leistungsaufzeichnungen erfolgt ist, bestehen keine Einwände dagegen, gesicherte Erfahrungswerte zugrunde zu legen (Urt. d. Senats v. 05.04.2000 - 2 L 215/98 -, Die Gemeinde 2000, 234 = KStZ 2001, 53 = NordÖR 2000, 307) und sich dabei auch der Ansätze der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt), die die Mittelwerte mehrerer örtlicher Berechnungen wiedergeben, zu bedienen (Urt. d. Senats v. 22.12.1999 - 2 L 208/98 -, Die Gemeinde 2000, 115 = NordÖR 2000, 214 = SchlHA 2000, 93). So wurde hier verfahren.

Die Rechtswidrigkeit des Gebührensatzes ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts ferner nicht aus der Einstellung nicht leistungsbezogener Kosten des Betriebshofes herzuleiten. Im Widerspruchsbescheid wird dazu in nachvollziehbarer Weise ausgeführt, für welche Einrichtungen der Beklagten der Betriebshof Leistungen erbringt und wie die Kosten des Betriebshofes verteilt werden (teils nach Arbeitsstunden, teils nach Materialverbrauch, teils nach Raumnutzung). Gegen diese Vorgehensweise bestehen keine grundsätzlichen Bedenken. Es ist auch nicht ersichtlich, dass in die hier maßgebliche Kalkulation nicht erforderliche Kosten eingestellt worden sind. Dass - wie in der mündlichen Verhandlung erläutert wurde - in der Umstellungsphase Unsicherheiten bezüglich der zu veranschlagenden Kosten bestanden sowie der mit der Veränderung der Organisation angestrebte Spareffekt schneller als zunächst erwartet eintrat und zu den erzielten Überschüssen beitrug, hat keine Auswirkung auf die Rechtmäßigkeit des Gebührensatzes. Die Konsequenzen daraus sind vielmehr in den nachfolgenden Kalkulationsperioden durch Ausgleich der Überschüsse zu ziehen.

Im Übrigen weist die Beklagte zutreffend darauf hin, dass die vom Verwaltungsgericht beanstandeten (veranschlagten) Mehrkosten des Betriebshofes insgesamt, also kalkulatorische Kosten auf Grund vorgenommener Investitionen, Personalkosten und Bewirtschaftung des Fuhrparks, mit ca. 265.000,-- DM nur rund 1 % der in die Kalkulation eingestellten Gesamtkosten ausmachte. Nach der Rechtsprechung des Senats führen die Unsicherheiten, die sich aus den in Rechtsprechung und Literatur bestehenden unterschiedlichen Auffassungen zur Frage der Gebührenfähigkeit von Kosten ergeben, dazu, dass nicht jede geringfügige Einbeziehung nicht gebührenfähiger Kosten die Nichtigkeit des Gebührensatzes zur Folge hat (Urt. v. 24.06.1998 - 2 L 22/96 -, NordÖR 1998, 351 = NVwZ-RR 2000, 102). Daran ist festzuhalten. Danach bliebe eine Kostenüberschreitung von 1 % ohne Folgen für die Wirksamkeit der dem Bescheid zugrunde liegenden Satzung. Etwas anderes gilt hier nicht auf Grund fehlerhafter Kalkulation, etwa in der Weise, dass nicht einrichtungsbezogene Kosten bewusst zugeordnet oder Gewinn angestrebt worden wäre (vgl. dazu Urt. v. 24.06.1998, a.a.O.).

Die Rechtswidrigkeit des Gebührensatzes für die Niederschlagswasserbeseitigung ergibt sich ferner nicht aus einem methodischen Fehler der Kalkulation. Unter Bezugnahme auf die Rechtsprechung des Senats hat das Verwaltungsgericht richtig erkannt, dass die Kosten der Straßenentwässerung nicht gebührenfähig sind. Sofern technische Anlagen sowohl der Entwässerung der Straße als auch der der angrenzenden Grundstücke dienen, sind sie rechtlich verschiedenen Einrichtungen im Sinne des KAG zuzuordnen. Soweit es um die Straßenentwässerung geht, sind diese Anlagen Teil der Einrichtung Straße (Senatsurt. v. 12.07.2000 - 2 L 28/99 -, Die Gemeinde 2000, 234 = NordÖR 2000, 391), die darauf entfallenden Kosten bei der Ermittlung von Gebühren für die Schmutzwasser- und Niederschlagswasserbeseitigung sind deswegen auszusondern (Senatsbeschl. v. 25.04.2003 - 2 MB 33/03 -, NordÖR 2004, 173). Der dem § 6 KAG innewohnende Grundsatz, bei unterschiedlichen Leistungen einer Einrichtung die dadurch verursachten Kosten den jeweiligen Nutzern anzulasten, spricht dafür, bei den (kalkulatorischen) Kanalisationskosten analog zur Ermittlung des Aufwandes bei der Erhebung von Beiträgen vorzugehen (Senatsurt. v. 17.01.2001 - 2 L 9/00 -, Die Gemeinde 2002, 100 = NordÖR 2001, 307 = SchlHA 2001, 293). Dies gilt umso mehr, wenn die baulichen Anlagen rechtlich verschiedenen Einrichtungen zuzuordnen sind. Das bedeutet etwa im Bereich der Mischkanalisation, die außer dem Straßenoberflächenwasser auch das Schmutzwasser sowie das Niederschlagswasser von den Anliegern ableitet, dass die Zuordnung auf der Grundlage einer dreifachen (fiktiven) Vergleichsrechnung vorgenommen wird, bei der die Kosten eines Schmutzwasserkanals, eines Kanals für die alleinige Ableitung des Niederschlagswassers von den Anliegergrundstücken und eines Kanals für die ausschließliche Aufnahme des Straßenoberflächenwassers veranschlagt wird. Analog dazu werden bei der Trennkanalisation die Aufwendungen für die beiden Rohrsysteme nach den tatsächlichen Verhältnissen aufgeteilt. Bei der Regenwasserkanalisation wird dabei eine Verteilung der Kostenmasse im Verhältnis 1 : 1 als regelmäßig angemessen angesehen (BVerwG, Urt. v. 09.12.1983 - 8 C 112.82 -, E 68, 249, 255). Ausgehend von der so vorgenommenen Verteilung der Aufwendungen für die Herstellung der Anlage und dem daraus den jeweiligen Einrichtungen zuzuordnenden Anlagekapital werden kalkulatorische Kosten wie Abschreibung und Verzinsung nur bezogen auf die kostenrechnende Einrichtung ermittelt und in die Gebührenkalkulation eingestellt.

Dieses Vorgehen ist jedoch nicht zwingend, wie das Verwaltungsgericht offenbar meint. Es ist zwar konsequent am Einrichtungsbegriff orientiert und systemgerecht, aber nicht systemimmanent und - anders als im Beitragsrecht - auch nicht durch bundesrechtliche Grundsätze, die das Bundesverwaltungsgericht aus § 128 Abs. 1 Nr. 2 BBauG (jetzt BauGB) abgeleitet hat (BVerwG, Beschl. v. 07.02.1989 - 8 B 129.88 -, KStZ 1989, 137; BayVGH, Beschl. v. 13.12.1990 - 23 N 88.2823 -, juris; Hinsen, Probleme der Kalkulation kommunaler Kanalbenutzungsgebühren in der Rechtsprechung des OVG NW, KStZ 1989, 221, 223), vorgegeben. Die Gebührenkalkulation dient dem Zweck, die gebührenpflichtigen Benutzer einer Einrichtung über die Gebühren lediglich in dem Maße und mit den Kosten der Einrichtung zu belasten, wie die Leistungserbringung nur ihretwegen nötig ist. Dem müssen Art und Weise der Kalkulation Rechnung tragen. Dies kann bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen mit Hilfe unterschiedlicher Methoden gewährleistet werden.

Soweit es um die Erhebung von Beiträgen für Entwässerungseinrichtungen geht, umfasst der gemäß § 128 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB durch Erschießungsbeiträge zu deckende Aufwand die Kosten der erstmaligen Herstellung auch der Einrichtungen für die Entwässerung der Erschließungsanlagen. Damit wird für den Fall einer mehreren Zwecken dienenden Gemeinschaftsanlage der auf die Straßenentwässerung entfallende Aufwandsanteil durch das Bundesbaugesetz bzw. Baugesetzbuch für die Abwicklung über Erschließungsbeiträge "reklamiert" und damit als Kostenmasse der Beitragsordnung des Bundesbaugesetzes bzw. Baugesetzbuches zugewiesen. Daraus ergibt sich für den landesrechtlichen Entwässerungsbeitrag eine entsprechende Sperrwirkung. Gegenstand einer landesrechtlich möglichen Heranziehung zu Beiträgen kann nur der Aufwand sein, der nach Abzug des vom Bundesrecht in Anspruch genommenen Teils verbleibt (BVerwG, Urt. v. 27.06.1985 - 8 C 124.83 -, KStZ 1986, 31, 32). Bei der Erhebung von Beiträgen ist - von der Verwendung von Einheitssätzen abgesehen - der Aufwand grundsätzlich nach den tatsächlich entstandenen Kosten zu ermitteln (vgl. § 130 Abs. 1 BauGB und § 8 Abs. 4 Atz 1 KAG). Das lässt zwar die Möglichkeit von Schätzungen bei der Zuordnung von Kosten im Falle der Erstellung von technischen Anlagen, die mehreren Einrichtungen im Rechtssinne dienen, zu (BVerwG, Urt. v. 09.12.1983, a.a.O., S. 254), schließt aber den Ansatz kalkulatorischer Kosten - im Sinne einer betriebswirtschaftlichen Betrachtungsweise - aus (vgl. Habermann in: Dewenter u.a., KAG, § 8 Rdnr. 302). Eine betriebswirtschaftliche Betrachtungsweise ist hingegen - wie ausgeführt - bei der Kalkulation von Gebühren für die Benutzung kostenrechnender Einrichtungen geboten.

Der bewertete Verzehr von Gütern und Dienstleitungen einer Periode zur Erstellung der betrieblichen Leistung umfasst nicht nur den Einsatz von Mitteln, der § 8 Abs. 4 Satz 1 KAG vergleichbar wäre, sondern erstreckt sich auch auf kalkulatorische Kosten wie kalkulatorische Abschreibung, kalkulatorische Verzinsung bis hin zu (kalkulatorischen) Wagniskosten (vgl. Thiem/Böttcher, a.a.O., § 6 Rdnr. 269 a) ff. m.w.N.). In dem Zusammenhang werden dem Einrichtungsträger erhebliche Bewertungsspielräume zugebilligt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 07.02.1989, a.a.O.), etwa hinsichtlich der Frage, ob die Abschreibung nach dem Anschaffungs- bzw. Herstellungswert oder nach dem Wiederbeschaffungszeitwert des Anlagekapitals kalkuliert wird (§ 6 Abs. 2 Satz 5 KAG a.F.). Auch steht es den Gemeinden frei, getrennte Entwässerungssysteme gleicher Funktion, soweit sie in Arbeitsweise und Arbeitsergebnissen vergleichbar sind, zu einer öffentlichen Einrichtung zusammenzufassen, mit der Folge, dass Entwässerungsabgaben nach einheitlichen Sätzen erhoben werden. Selbst funktional unterschiedliche Entwässerungssysteme wie die leitungsgebundenen Schmutz- und Grundstücksoberflächenentwässerungen können rechtlich zu einer öffentlichen Einrichtung zusammengefasst und die Benutzer auf der Grundlage einheitlicher Gebührensätze herangezogen werden, soweit nicht das Äquivalenzprinzip oder der Gleichheitssatz verletzt ist (Senatsurt. v. 24.10.2001, a.a.O, m.w.N).

Daran anknüpfend liegt es nicht fern, die technisch als eine Anlage erstellte Entwässerung bei der Ermittlung der gebührenfähigen Kosten als Einheit zu behandeln und erst im Rahmen der Verteilung der Kosten nach rechtlich getrennten Einrichtungen zu unterscheiden (vgl. Schulte/Wiesemann, a.a.O., § 6 Rdnr. 352b). Dabei wird zunächst vernachlässigt, dass kalkulatorische Kosten wie Abschreibung und Verzinsung des Anlagekapitals nur innerhalb der jeweiligen Einrichtung entstehen können und für die Straßenentwässerung allenfalls dann zu kalkulieren sind, wenn andere Träger der Straßenbaulast zu den Kosten herangezogen werden sollen (vgl. dazu Senatsbeschl. v. 25.04.2003, a.a.O). Es muss daher gewährleistet sein, dass Kosten dieser Art, die auf die Einrichtung Straßenentwässerung entfallen, nicht den Benutzern der gebührenpflichtigen Einrichtung angelastet werden. Bei Aussonderung der Kosten durch die beschriebene Aufteilung des Anlagekapitals wird dem schon durch die Methode der Kostenermittlung genügt. Allerdings schlagen dabei Aufwandsverschiebungen, die sich aus den nur möglichen Schätzungen der Kosten fiktiver, separater Kanäle ergeben können, auf die Gebührenkalkulation durch. Die Gebührenkalkulation führt dabei zu exakten Ergebnissen, beruht aber z. T. auf sehr pauschal gewonnenen Eingangsdaten. Gleichwohl ist dieser - systemgerechten - Methode der Vorzug zu geben (Senatsurt. v. 17.01.2001, a.a.O.) und die daraus folgende Kostenlast für die gebührenpflichtige Einrichtung als Obergrenze anzusehen, die bei Verwendung alternativen Rechenmethoden nicht überschritten werden darf (vgl. zur Zulässigkeit nachträglichen Abzugs der Kosten der Straßenentwässerung unter Verwendung kostenorientierter Erfahrungswerte ohne diese Begrenzung VGH Bad.-Württ., Urt. v. 07.10.2004 - VBlBW 2005, 239, sowie Hinsen, a.a.O., m.w.N.).

Bei einer Zuordnung der zunächst für die gesamte (technische) Anlage ermittelten Kosten nach Maßgabe der zu entwässernden Flächen ist diese Forderung regelmäßig erfüllt, wenn die Summe der zu entwässernden Straßenflächen größer ist als die der zu entwässernden Anliegergrundstücksflächen. Da es bei der Niederschlagswasserbeseitigung - wie ausgeführt - allgemein als angemessen angesehen wird, die Kosten der Anlagen, die sowohl der Straßen- als auch der Grundstücksentwässerung dienen, im Verhältnis 1 : 1 aufzuteilen, hat eine größere Straßenfläche zur Folge, dass das Verhältnis zwischen Kosten und "Leistungseinheiten" weiter und dadurch der Gebührensatz niedriger ausfällt als bei einer nur auf die Grundstücksentwässerung bezogenen Kalkulation. So liegt es auch im Satzungsgebiet der Beklagten, weil die zu entwässernden Straßenflächen 52 % und die Flächen der Anliegergrundstücke nur 48 % der in die Kalkulation eingestellten Gesamtfläche ausmachen. Diese Überlegungen werden bestätigt durch die von der Beklagten unter Zugrundelegung "systemgerechten" Vorgehens nachträglich vorgenommene Vergleichsberechnung. Trotz Herausnahme einiger vom Verwaltungsgericht beanstandeter Kostenpositionen ergibt sich daraus ein höherer Gebührensatz als nach der mit der Drucksache 670/98 vor Beschlussfassung über die neue Gebührensatzung vorgelegten Kalkulation, und zwar auch dann, wenn die kalkulatorischen Kosten des Rohrnetzes der Oberflächenentwässerung - anders als von der Beklagten beispielhaft berechnet - im Verhältnis 1 : 1 auf die Straßenentwässerung einerseits und die Grundstücksentwässerung andererseits verteilt werden. Danach ergäbe sich ein Gebührensatz von 0,40 Euro/m². Wenngleich diese Nachberechnung einen wegen fehlerhafter Kalkulation unwirksamen Gebührensatz nicht heilte (vgl. Senatsurt. v. 20.05.1997 - 2 L 128/94 -), lässt sie jedoch erkennen, dass die von der Beklagten angewandte Kalkulationsmethode unter den gegebenen örtlichen Verhältnissen keine Kostenverschiebung zu Lasten der Gebührenpflichtigen bewirkt.

Zu beanstanden ist auch nicht die Verteilung der prognostizierten Kosten auf die Schmutzwasserbeseitigung einerseits und die Niederschlagswasserbeseitigung andererseits. Es ist nicht ersichtlich, dass die Nutzer der Niederschlagswasserbeseitigung mit Kosten belastet worden sind, die nicht ihretwegen entstanden sind und nicht notwendig waren. Dabei sind die Kostenanteile durchweg nicht exakt messbar, sondern nur auf Grund von Erfahrungswerten zu schätzen. Ein Rechtsfehler in der Gebührenkalkulation käme insofern erst in Betracht, wenn bei der Schätzung wesentliche Umstände unberücksichtigt geblieben wären oder von wirklichkeitsfremden Überlegungen ausgegangen worden wäre (Urt. d. Senats v. 17.01.2001, a.a.O., m.w.N.).

Anhaltspunkte dafür ergeben sich entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht aus dem Umstand, dass die kalkulatorischen Kosten für die Abwasserbeseitigung insgesamt von 11,18 Mio. DM in der Betriebsabrechnung 2001 auf 13, 65 Mio. DM in der Kalkulation für 2003 angestiegen sind, von denen - für 2003 - 2,65 Mio. DM dem Regenwasser zugeordnet werden. Die Beklagte hat dazu anhand der Betriebsabrechnung einerseits und der Drucksache 670/98 andererseits in nachvollziehbarer Weise vorgetragen, dass vor Einführung einer gesonderten Gebühr für die Regenwasserbeseitigung auf den Ansatz kalkulatorischer Kosten in Form von Abschreibung und Verzinsung der Anlagenteile, die der Regenwasserbeseitigung zugerechnet werden, verzichtet wurde, um - jedenfalls rechnerisch - den Anforderungen zu genügen, die in der Rechtsprechung an die Zulässigkeit einer Einheitsgebühr für Schmutz- und Regenwasser gestellt werden. Wie sich aus der Vorlage für eine Sitzung des Bau- und Wirtschaftsförderungsausschusses am 06. Dezember 2001 ergibt, waren die Kosten der Regenwasserbeseitigung unter Einbeziehung von Abschreibung und Verzinsung wesentlich höher als in den Vorjahren kalkuliert. Deswegen wies die seit 1974 vorgenommene Fortschreibung der Rechnungsergebnisse bis Ende 2001 Überschüsse aus. Diese Überschüsse beruhten offensichtlich darauf, dass jahrelang die an sich gebotene Vollkostenkalkulation jeweils unterblieben war, d.h., die - nachfolgend ausgeglichenen - Überschüsse standen nur auf dem Papier; tatsächlich verzichtete die Beklagte jahrelang auf einen Teil möglicher Gebühreneinnahmen.

Die nunmehr vorgenommene Einbeziehung aller mit der Leistungserbringung vorgenommenen Kosten führte notwendigerweise zu einer Erhöhung der Summe aller Beträge. Dass die in der Kalkulation vorgenommene - differenzierte - Aufteilung auf die Schmutzwassergebühr und die Regenwassergebühr, die nach den Erläuterungen zur Kalkulation auf Schätzungen nach Maßgabe der Betriebsabrechnungen beruht, unzutreffend sein könnte, ergibt sich nicht aus der Klagebegründung und ist auch sonst nicht ersichtlich. Der Kläger hat lediglich wiederholt den Anstieg der kalkulatorischen Kosten gerügt und dabei die Ursache außer Acht gelassen. Im Berufungsverfahren wiederholt der Kläger diesen Vortrag und leitet die angenommene Fehlerhaftigkeit der hier maßgeblichen Kalkulation daraus ab, dass es in nachfolgenden Rechnungsperioden zu Gebührensenkungen gekommen sei. Dies allein reicht jedoch nicht aus, um Zweifel an der Rechtmäßigkeit der dem Bescheide zugrunde liegenden Satzung und des darin ausgewiesenen Gebührensatzes zu wecken und die angesprochenen Schätzungen in Frage zu stellen.

Schließlich kann hinsichtlich der weiteren, vom Kläger in erster Instanz erhobenen Beanstandungen auf die zutreffenden Ausführungen im angefochtenen Urteil verwiesen werden (§ 130 b Satz 2 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat ausführlich begründet, warum bei der Erhebung der Niederschlagswassergebühr nicht zwischen der Einleitung in Misch- und Trennkanalisation unterschieden werden muss und dass auch die Kosten für den Fremdwasseranteil gebührenfähig sind.

Nach alledem beruht der angefochtene Gebührenbescheid auf einer wirksamen Satzung. Da der Bescheid auch nicht aus anderen Gründen rechtswidrig ist, hat die Berufung der Beklagten in vollem Umfang Erfolg.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da Gründe hierfür nicht vorliegen (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Beschluss

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf bis zu 300,-- Euro festgesetzt.

Ende der Entscheidung