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Az.: 11 A 75/01

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Besoldung

hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht - 11. Kammer - auf die mündliche Verhandlung vom 7. Mai 2001 durch den Richter am Verwaltungsgericht .............als Vorsitzenden, den Richter am Verwaltungsgericht ................., die Richterin am Verwaltungsgericht sowie die ehrenamtlichen Richterinnen ............................................. für Recht erkannt:

Tenor:

Die Klage wird auf Kosten des Klägers abgewiesen.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Absenkung der allgemeinen Erhöhung der Dienstbezüge nach dem Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetz von 1999.

Der Kläger ist Besoldungsempfänger.

Seinen Antrag auf Erhöhung seiner Dienstbezüge um 0,2 % auf 3,1 % rückwirkend zum 01.06.1999, den er damit begründete, daß der verminderte Anstieg der jährlichen Erhöhung der Dienstbezüge aufgrund des Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 1999 verfassungswidrig sei, wies der Beklagte mit Bescheid vom 22.01.2001, den Widerspruch des Klägers mit Bescheid vom 16.03.2001 zurück. Zur Begründung machte der Beklagte im wesentlichen geltend, daß die verminderte Anpassung nach § 14 a Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) iVm mit dem Landesversorgungsrücklagegesetz vom 18.05.1999 (GVOBl. SH 1999, S. 113 ff) dem Sondervermögen "Versorgungsrücklage des Landes Schleswig-Holstein" zugeführt werde. Hierbei handele es sich um haushaltsrechtliche Mittelzuführungen, nicht um individuelle Beitragszahlungen der Beamten und Versorgungsempfänger. Ein Verstoß gegen Art. 33 Abs. 5 Grundgesetz (GG) liege nicht vor.

Der Kläger hat am 27.03.2001 Klage erhoben.

Er macht im wesentlichen geltend, daß die Minderung der Dienstbezüge um 0,2 % zu Gunsten der sogenannten Versorgungsrücklage verfassungswidrig sei. Es handele sich nicht um eine bloße "verminderte" Anpassung der Bezüge, vielmehr leisteten in Wirklichkeit die Beamten eigene Beiträge zu ihrer Versorgung. Eine solche Beteiligung verstoße gegen das Alimentationsprinzip, welches zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zähle. Aus dem Alimentationsprinzip ergebe sich die Beitragsfreiheit der Beamtenversorgung als ein ebenfalls hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums.

Der Kläger beantragt (schriftsätzlich),

den Bescheid des Beklagten vom 22.01.2001 idF des Widerspruchsbescheides vom 16.03.2001 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, seine Besoldungsbezüge um 0,2 % ab dem 01.06.1999 zu erhöhen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung bezieht er sich auf seine Ausführungen in seinem Widerspruchsbescheid.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Er hat keinen Anspruch darauf, daß der Beklagte seine Dienstbezüge ab dem 01.06.1999 um 0,2 % erhöht.

Rechtsgrundlage für die von dem Kläger beanstandete Minderung seiner Dienstbezüge rückwirkend ab 01.06.1999 ist § 14 a BBesG idF des Versorgungsreformgesetzes vom 29.06.1998 (BGBl. I S. 1666) iVm Art. 1 des Bundesbesoldungs- und Versorgungsanpassungsgesetzes 1999 (BBVAnpG 99) vom 19.11.1999 (BGBl. I S. 2198). Aufgrund des für die Besoldung und für die Versorgung geltenden Gesetzesvorbehalts (§ 2 Abs. 1 BBesG, § 3 BeamtVG) konnte der Beklagte die Dienst- und Versorgungsbezüge ab dem 01.06.1999 lediglich um 2,9 % erhöhen. Einer weiteren Erhöhung steht § 14 a BBesG entgegen (Art. 1 Abs. 4 BBVAnpG 99).

Die Vorschrift des § 14 a BBesG regelt die Bildung einer Versorgungsrücklage beim Bund und bei den Ländern. Nach Abs. 2 der Vorschrift werden in der Zeit vom 01.01.1999 bis zum 31.12.2013 die Anpassungen der Dienst- und Versorgungsbezüge um durchschnittlich 0,2 % vermindert. Ziel dieser Einsparung ist die Bildung von Versorgungsrücklagen zur Sicherung der Versorgungsleistungen im Hinblick auf die demographischen Veränderungen und den Anstieg der Zahl der der Versorgungsempfänger.

Die dem Kläger ab dem 01.06.1999 gewährten Dienstbezüge entsprechen den gesetzlichen Regelungen des §§ 14 a BBesG, Art. 1 BBVAnpG 99. Die dagegen geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken, insbesondere im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5 GG greifen nicht durch. Nach Auffassung der Kammer sind diese Regelungen nicht verfassungswidrig, weshalb eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach § 100 Abs. 1 GG nicht in Betracht kommt.

Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. etwa BVerfGE 56, 146, 162) ist das Beamtenverhältnis dadurch geprägt, daß es als ein öffentliches Dienst- und Treueverhältnis angelegt ist und die Beteiligten umfassend rechtlich in Anspruch nimmt. Von dem Beamten wird gefordert, daß er sich ganz seinem Beruf widmet. Mit der Berufung in das Beamtenverhältnis ist die Pflicht verbunden, sich voll für den Dienstherrn einzusetzen und diesem - grundsätzlich auf Lebenszeit - seine ganze Arbeitskraft zur Verfügung zu stellen (BVerfGE 55, 207, 236, 237; 71, 255, 268). Umgekehrt ist der Dienstherr verpflichtet, dem Beamten und seiner Familie angemessenen Lebensunterhalt in Form von Dienstbezügen sowie eine Alters- und Hinterbliebenenversorgung zu gewähren (vgl. BVerfGE 99, 300, 314). Besoldung und Versorgung des Beamten und seiner Familie haben so ihre gemeinsamen Wurzeln im Beamtenverhältnis und müssen immer im Zusammenhang mit der Dienstverpflichtung und der Dienstleistung des Beamten gesehen werden. Das durch seine Dienstleistung erworbene Recht des Beamten auf angemessenen Lebensunterhalt ist durch Art. 33 Abs. 5 GG ebenso gesichert wie das Eigentum durch Art. 14 GG (BVerfGE 76, 256, 294).

Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet deshalb den Gesetzgeber, beil besoldungs- und versorgungsrechtlichen Regelungen den Kernbestand der Strukturprinzipien, welche die Institution des Berufsbeamtentums tragen und von jeher anerkannt sind, zu beachten und gemäß ihrer Bedeutung zu wahren. Dem Gesetzgeber verbleibt jedoch ein weiter Spielraum des politischen Ermessens, innerhalb dessen er die Besoldung bzw. Versorgung der Beamten den besonderen Gegebenheiten, den tatsächlichen Notwendigkeiten sowie der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen kann. Jede gesetzliche Regelung des Besoldungs- bzw. Versorgungsrechts muß generalisieren und enthält daher auch unvermeidbare Härten; sie mag für den Betroffenen insoweit fragwürdig erscheinen. Die sich daraus ergebenden Unebenheiten und Mängel müssen aber in Kauf genommen werden, sofern sich für die Gesamtregelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund anführen läßt. Das gilt für die Anwendung der hergebrachten Grundsätze des Beamtentums in gleicher Weise wie für die Anwendung des Gleichheitssatzes nach Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfGE 74, 363, 387 f; 65, 141, 148; 76, 256, 295).

Nach Maßgabe dieser Grundsätze verstößt die Regelung des § 14 a BBesG iVm Art. 1 BBVAnpG 99 nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG.

Zwar rechnet die Beitragsfreiheit der Beamtenversorgung nach überwiegender Auffassung in Rechtsprechung und Literatur zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.07.1977 - VI C 96.75 - DVBl. 1978, 626 ff; Schwegmann/Summer, Einführung vor § 1 BBesG; vgl. auch BVerfGE 21, 329, 346; a.A. Battis in NJW 1998, 2653). Diese Auffassung wird damit begründet, daß es ein charakteristisches Merkmal des beamtenrechtlichen Ruhegehalts sei, daß der Beamte an der Aufbringung der Mittel für seine Versorgung durch Leistung von Beiträgen an eine Versorgungskasse nicht beteiligt werde. Der Dienstherr beschränke sich während der Dienstzeit des Beamten auf die Alimentation, stelle ihm also lediglich die für einen angemessenen Lebensunterhalt hinreichenden Mittel zur Verfügung und biete damit dem Beamten keine Möglichkeit, seine Altersversorgung selbst zu veranlassen (vgl. BVerfG aaO).

Diesem Grundsatz widerspricht § 14 a BBesG nicht. Die ursprünglich im Regierungsentwurf des § 14 a BBesG enthaltene Formulierung, daß Rücklagen beim Bund und bei den Ländern "aus dem Beitrag der Besoldungs- und Versorgungsempfänger" gebildet werden, ist im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens aufgegeben worden, nachdem insbesondere in der öffentlichen Sachverständigenanhörung des Innenausschusses vom 02.03.1998 auf rechtliche Bedenken und die Gefahr des Mißverständnisses hingewiesen worden ist. Deshalb ist eine Klarstellung dahingehend erfolgt, daß Besoldungs- und Versorgungsempfänger keine Individualbeiträge an die Sondervermögen abführen und eine Regelung innerhalb des bestehenden eigenständigen Versorgungsrechts für Beamte, Richter und Soldaten vorgenommen wurde (vgl. Schwegmann/Summer § 14 a BBesG Rn 5; die im Schrifttum, insbesondere von Lecheler/Determann ZBR 1998, 1 ff, von Zezschwitz, ZBR 1998, 115 ff und Merten ZBR 1996, 353 ff geäußerte Kritik bezieht sich noch auf die Entwurfsfassung des § 14 a BBesG). Der Gesetzgeber hat mit der Umformulierung deutlich gemacht, daß die Mittel, die aus einer Verminderung der Besoldungs- und Versorgungsanpassungen erzielt werden, dem Sondervermögen bei Bund und Ländern pauschal zugeführt werden. An dem das Besoldungs- und Versorgungsrecht beherrschenden System der unmittelbaren Leistungspflicht des Dienstherrn auch für die Versorgung wird damit festgehalten (vgl. Schwegmann/Summer, Einführung vor § 1 BBesG Rn 7 a). Eine verfassungswidrige Umgehung der Beitragsfreiheit liegt demnach nicht vor.

Die kontroverse Frage der Zulässigkeit der Erhebung von Beiträgen zur Beamtenversorgung ist mithin allein danach zu beurteilen, ob durch die verminderte Anpassung der Bezüge an die Höhe der Tarifergebnisse für den öffentlichen Dienst ein Verstoß gegen das durch Art. 33 Abs. 5 GG gewährleistete Alimentationsprinzip zu sehen ist (ebenso VG Regensburg, Gerichtsbescheid vom 30.11.2000 - RO 1 K 00.1540; VG Karlsruhe, Urteil vom 19.09.2000 - 11 K 1106/00; Clemens/Millack/Engelking/Lautermann/Henkel, Besoldungsrecht des Bundes und der Länder § 14 a BBesG Anmerkung 6).

Ein solcher Verstoß liegt ebenfalls nicht vor. Der für die Besoldung und Versorgung geltende Alimentationgrundsatz beinhaltet die Verpflichtung des Dienstherrn, dem Beamten und seiner Familie einen seinem Status entsprechenden angemessenen Lebensunterhalt zu gewähren (BVerfG 88, 363, 375). Das Bundesverfassungsgericht hat mehrfach betont, daß dem Gesetzgeber hinsichtlich der Konkretisierung des Grundsatzes der amtsangemessenen Alimentation ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht, der sowohl die Struktur der Besoldungsordnung und der Beamtenbesoldung wie auch die Höhe der angemessenen Besoldung betrifft (BVerfG, Beschluß vom 22.03.1990 - 2 BvL 1/86 -, ZBR 1990, 297 f) und Änderungen jederzeit für die Zukunft, auch der Besoldungshöhe, solange sie nicht an der unteren Grenze der amtsangemessenen Alimentation liegt, zuläßt (vgl. BVerfG 44, 249/263). Eine eindeutige Mindesthöhe der Besoldung und Versorgung kann dem Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation nicht entnommen werden, insbesondere gibt es kein verfassungsrechtliches Gebot, die Bezüge jeweils exakt mindestens in Höhe des Tarifergebnisses für den öffentlichen Dienst zu erhöhen (vgl. Schwegmann/Summer § 14 a BBesG Rn 4; VG Regensburg aaO). Es ist demzufolge auch verfassungsrechtlich unbedenklich, wenn der Gesetzgeber die Tarifergebnisse, die für ihn eine Indikatorfunktion für die Veränderung der Lebensverhältnisse und der wirtschaftlichen Entwicklung besitzen, für die Beamtenbesoldung- bzw. Versorgung überhaupt nicht, zeitlich verzögert oder verändert "übernimmt". Entscheidend ist, daß der Versorgungsanspruch des Beamten sich weiterhin gegen den Dienstherrn richtet und daß die amtsangemessene Alimentation, welche auf die Nettobesoldung abstellt (BVerfGE, 81, 363, 376) gewahrt bleibt. Durch die angegriffenen gesetzlichen Regelungen werden jedoch keine Beiträge erhoben noch werden die in den Besoldungstabellen ausgewiesenen Bezüge gekürzt. Der Versorgungsanspruch des Beamten gegenüber seinem Dienstherrn wird nicht geschmälert, sondern nur die Finanzierung der Versorgungsleistungen geändert.

Auch bisher haben Beamte im Vergleich zu Arbeitnehmern durch ihre von vornherein etwas niedriger bemessenen (Brutto-) Bezüge zu ihrer Altersversorgung beigetragen, aber in anderer Weise als die rentenversicherungspflichtigen Arbeitnehmer. Bei wirtschaftlicher Betrachtungsweise sind Pensionen auf einbehaltenen, nicht förmlich ausgewiesenen Gehaltsbestandteilen aufgebaut, da der Gesetzgeber bei der Bemessung der Besoldung den späteren Versorgungsanspruch bereits mit berücksichtigt hat. Angesichts der Probleme, vor denen alle Alterssicherungssysteme stehen (niedrigere Geburtenraten bei gleichzeitig steigender Lebenserwartung, kürzere Erwerbszeiten und längere Renten- bzw. Pensionsbezugszeiten) war die Finanzierung der Versorgung zu aktualisieren. Statt - wie bisher - die Pensionen aus dem laufenden Haushalt zu zahlen, kann der Dienstherr ab dem Jahre 2014 zusätzlich auf ein Sondervermögen zugreifen, um die dann erwarteten besonders hohen Versorgungsverpflichtungen bewältigen zu können. Dieses zur Finanzierung künftiger Versorgungsausgaben zweckgebundene Sondervermögen steht dem jeweiligen Dienstherrn zu; dieser zieht sich damit gerade nicht von seiner Alimentationspflicht gegenüber dem Beamten zurück. Wenn es - wie ausgeführt - dem Gesetzgeber aufgrund des weiten Gestaltungsspielraumes ohne weiteres möglich wäre, bei künftigen Besoldungs- und Versorgungsanpassungen in der vorgesehenen Höhe von 0,2 % hinter den Ergebnissen der Tarifabschlüsse zurückzubleiben und die durch die verminderten Bezügeanpassungen eingesparten Mittel dem allgemeinen Haushalt zuzuführen, ohne Rückstellungen für künftige Versorgungskosten vorzunehmen (die dann jeweils aus dem laufenden Haushalt finanziert werden müßten), oder - wie in der Vergangenheit geschehen - zulässigerweise das Tarifergebnis nicht oder zeitverzögert auf den Beamtenbereich zu übertragen, dann kann es nicht beanstandet werden, wenn der Gesetzgeber im Interesse der Beamtenschaft sich nunmehr dafür entschieden hat, die Einsparungen zur Sicherung der künftigen Finanzierbarkeit der Beamtenversorgung in - zweckgebundenen - Versorgungsrücklagen anzusparen (vgl. Clemens/Millack aaO).

Die monatlich geringfügige Verminderung des Besoldungs- und Versorgungszuwachses um durchschnittlich 0,2 % ist auch von der Höhe nicht annähernd geeignet, die amtsangemessene Alimentation des Beamten durch Besoldung und Versorgung in Frage zu stellen. Abgesehen davon, daß der Kläger diesbezüglich auch nichts Substantiiertes vorgetragen hat, wird die vom hergebrachten Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation geforderte Untergrenze insoweit nicht unterschritten, als der Gesetzgeber die Verminderung über einen Zeitraum von insgesamt 15 Jahren gestreckt und die Absenkung im Gesamtvolumen auf 3 % begrenzt hat.

Der rechtsstaatliche Grundsatz des Vertrauensschutzes (Art. 20 Abs. 3 GG) ist ebenfalls nicht verletzt. Der Beamte hat - wie ausgeführt - keinen Anspruch darauf, daß ihm die Besoldungs- bzw. Versorgungsregelungen unverändert erhalten bleiben. Art. 33 Abs. 5 GG garantiert nicht die unverminderte Höhe von Besoldungs- und Versorgungsbezügen. Der Umstand, daß durch die Neuregelung die Erwartung, die bisher geltende Rechtslage werde unverändert fortbestehen, enttäuscht worden ist, ist verfassungsrechtlich ohne Belang. Vielmehr darf der Gesetzgeber die Besoldung bzw. Versorgung kürzen, wenn dies im Rahmen des von ihm zu beachtenden Alimentationsgrundsatzes aus sachlichen Gründen gerechtfertigt erscheint. Zwar können allein finanzielle Erwägungen in aller Regel nicht als ausreichende Legitimation für Kürzungen angesehen werden, jedoch sind - zumindest geringfügige - Kürzungen dann sachlich gerechtfertigt, wenn sie im Bereich des Systems der Altersversorgung liegen und dazu dienen, vorübergehende Erscheinungen und Entwicklungen im Interesse des Gemeinguts sachgerecht aufzufangen bzw. abzumildern (vgl. BVerfGE 76, 256, 311). Das muß erst recht gelten, wenn - wie hier - gar keine Kürzungen vorgenommen werden, sondern eine geminderte Besoldungs- und Versorgungsanpassung erfolgt. Hierfür liegen aufgrund der in Zukunft anfallenden hohen Versorgungslasten sachliche Gründe vor. Da die in § 14 a BBesG und in Art. 1 BBVAnpG normierten Regelungen auch in die Zukunft gerichtet und in ihren Auswirkungen zeitlich begrenzt sind, ist nichts dafür ersichtlich, daß hier ein Fall der unechten oder der (in der Regel unzulässigen) Rückwirkung vorliegt (ebenso VG Freiburg, Urteil vom 29.09.2000 - 9 K 11 72/00 -; vgl. auch VG Karlsruhe aaO).

Die hier in Rede stehenden Regelungen verstoßen schließlich auch nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes ist eine gesetzliche Regelung allein dann mit dem Gleichheitsgrundsatzes Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar, wenn sich für diese schlechterdings ein vernünftiger sachgerechter Grund nicht erkennen läßt (vgl. BVerfG, Beschluß vom 15.01.1985, NVwZ 1985, S. 333 mwN). Eine Verletzung des Art. 3 GG liegt nicht darin, daß die Erhöhung der Besoldungs- und Versorgungsbezüge gegenüber dem Tarifergebnis für die Arbeitnehmer des öffentlichen Dienstes niedriger ausgefallen ist. Denn insoweit ist eine Vergleichbarkeit zwischen Arbeitnehmern im öffentlichen Dienst und Beamten angesichts der Ausgestaltung der Beschäftigungsverhältnisse nicht gegeben. Darüber hinaus gibt es - wie ausgeführt - keinen Grundsatz dahin, daß stets die Tarifergebnisse (automatisch) auf den Beamtenbereich zu übertragen wären.

Ein Verstoß gegen Art. 3 GG liegt auch nicht darin, daß möglicherweise einige Beamte, aus unterschiedlichen Gründen, nicht oder nicht in dem Umfang in den Genuß von Versorgungsbezügen kommen wie andere Beamte, obwohl auch sie durch die bei ihnen vorgenommene verminderte Besoldung- bzw. Versorgungserhöhung zur Ansparung der Versorgungsrücklagen nach § 14 a BBesG beitragen. Zwar stellt es faktisch eine Ungleichbehandlung dar, daß nicht alle Beamten gleichermaßen bzw. gleichlang Versorgungsbezüge erhalten. Dies allein rechtfertigt jedoch nicht einen Verstoß gegen Art. 3 GG. Jede gesetzliche Regelung generalisiert und enthält dann auch unvermeidbare Härten. Sie mag für die Betroffenen sogar fragwürdig erscheinen. Daraus sich ergebende Unebenheiten, Friktionen und Mängel müssen aber in Kauf genommen werden, sobald sich für diese Regelung ein plausibler und sachlich vertretbarer Grund anführen läßt (BVerfG aaO). Die Härten, die sich in finanzieller Hinsicht daraus ergeben, daß die mit einer reduzierten Bezügeanpassung gesicherte Versorgung der Beamten naturgemäß die Beamten wegen der unterschiedlichen Länge der im Beamtenverhältnis verbrachten Zeit unterschiedlich betrifft, muß nach Auffassung der Kammer hingenommen werden, da für diese Regelung sachlich vertretbare Gründe vorliegen. Denn die Bildung von Versorgungsrücklagen zur Sicherung der Versorgungsleistungen auch in Zukunft trägt dem Umstand Rechnung, daß sich die Verhältnisse geändert haben bzw. ändern und insbesondere die Zahl der Versorgungsempfänger und damit die Höhe der Versorgungsaufwendungen angestiegen ist bzw. noch erheblich ansteigen wird.

Zusammenfassend läßt sich mithin feststellen, daß die hier in Rede stehenden einschlägigen Regelungen des Bundesbesoldungsgesetzes mit dem Grundgesetz vereinbar sind und eine Vorlage an das Bundesverfassungsgericht nach Art. 100 Abs. 1 GG nicht in Betracht kommt (ebenso VG Freiburg, VG Karlsruhe, VG Regensburg aaO; Verfassungsgemäßheit ebenfalls annehmend Schwegmann/Summer und Clemens/Millack, jeweils aaO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO; sie ist gemäß §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11 ZPO vorläufig vollstreckbar.

Ende der Entscheidung