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Beginn der Entscheidung

Gericht: Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 20.03.2002
Aktenzeichen: 2 K 4/00
Rechtsgebiete: VwGO, OwiG, KAG


Vorschriften:

VwGO § 47
OwiG § 68
KAG § 2 Abs. 2 Satz 3
KAG § 10
Ordnungswidrigkeitenbestimmungen in kommunalen Satzungen sind wegen der abdrängenden Sonderzuweisung in § 68 OWiG der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle nach § 47 VwGO entzogen.

Im Falle der rückwirkenden Inkraftsetzung einer kommunalen Abgabensatzung ist die Wahrung des Schlechterstellungsverbotes des § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG bereits durch eine entsprechende Bestimmung in der Satzung zu sichern.


Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht IM NAMEN DES VOLKES Urteil

Verkündet am: 20. März 2002

Aktenzeichen: 2 K 4/00

In dem Normenkontrollverfahren

wegen

Gültigkeit einer Fremdenverkehrsabgabe

hat der 2. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts in Schleswig auf die mündliche Verhandlung vom 20. März 2002 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht ...., den Richter am Oberverwaltungsgericht ...., den Richter am Oberverwaltungsgericht .... sowie den ehrenamtlichen Richter .... und die ehrenamtliche Richterin ....l für Recht erkannt:

Tenor:

§ 11 der Satzung der Stadt .... über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe vom 01. Juni 1999 ist nichtig. Im Übrigen wird der Antrag abgelehnt.

Der Antragsteller zu 1) trägt 9,68 %, die Antragstellerin zu 2) 2,59 %, die Antragstellerin zu 3) 1,66 %, die Antragstellerin zu 4) 2,07 %, der Antragsteller zu 5) 9,93 %, die Antragstellerin zu 6) 17,54 %, der Antragsteller zu 7) 1,14 %, der Antragsteller zu 8) 1,72 %, die Antragstellerin zu 9) 3,70 %, die Antragstellerin zu 10) 1,37 %, die Antragstellerin zu 11) 4,87 %, der Antragsteller zu 12) 23,71 % der Verfahrenskosten; die Antragsgegnerin trägt 20,02 % der Verfahrenskosten.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem jeweiligen Vollstreckungsschuldner wird nachgelassen, die vorläufige Vollstreckbarkeit durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der jeweilige Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragsteller beantragen, die Nichtigkeit der Fremdenverkehrsabgabensatzung der Antragsgegnerin festzustellen.

Die Antragsgegnerin ist als Luftkurort anerkannt. Sie hatte auf Grund einer Satzung über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe vom 17. Mai 1993 für die Deckung der Kosten der Werbung für den Fremdenverkehr sowie zur Deckung der Aufwendungen für die Herstellung, Verwaltung und Unterhaltung der zu Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen Fremdenverkehrsabgaben erhoben. Bescheide auf Grund dieser Satzung waren Gegenstand verwaltungsgerichtlicher Klagen; das Verwaltungsgericht hob u.a. durch Urteil vom 18. März 1999 - 6 A 453/96 - Abgabenbescheide der Antragsgegnerin auf, weil die Fremdenverkehrsabgabensatzung vom 17. Mai 1993 nichtig sei.

Die Antragsgegnerin erarbeitete daraufhin einen Entwurf für eine neu gefasste Satzung über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe. Die am 31. Mai 1999 beschlossene Satzung wurde rückwirkend zum 01. Januar 1996 in Kraft gesetzt.

Die Antragsteller tragen vor, das rückwirkende Inkraftsetzen verstoße gegen § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG, da keine Bestimmungen zur Wahrung des Schlechterstellungsverbotes getroffen seien. Im Übrigen enthalte die Kalkulation zur Ermittlung des beitragsfähigen Aufwandes diverse Haushaltskosten, die nicht nachvollziehbar und daher nicht beitragsfähig seien. Unter der Buchungsstelle 4380 - Beiträge an Verbände etc. - seien für die Jahre 1996 bis 1999 Summen von bis zu 21.000,-- DM angegeben. Solche Beiträge seien nicht in vollem Maße anzurechnen, sondern nur zu dem Teil, der von den Verbänden für Werbemaßnahmen für das jeweilige Mitglied ausgegeben werde. Es müsse daher ein genauer Nachweis erfolgen, ob und inwieweit die Beiträge der Werbung für die Antragsgegnerin dienten. Auch unter der Haushaltsstelle UA 580 - Kurpark - würden nicht näher aufgeschlüsselte Beiträge für Verbände und Vereine angegeben; im Übrigen erscheine es zweifelhaft, ob die Ausgaben für den Kurpark überhaupt ansatzfähig seien. Für Einrichtungen, die zur Grundversorgung der eigenen Anwohner gehörten und nicht nur von Feriengästen benutzt würden, könne eine Anrechnung nur in sehr begrenztem Umfang erfolgen. Gleiches gelte für die Einbeziehung der Badestellen und des Naturparks.

Weiter falle auf, dass noch immer untypisch hohe Personalkosten für die obigen Haushaltsstellen in Ansatz gebracht würden. So würden etwa für den Kurpark für das Jahr 1999 neben Personalkosten in Höhe von 180.000,-- DM noch Leistungen des Bauhofs eingebracht, so dass mehr als 2/3 der Kosten für den Kurpark Personalkosten ausmachten. Bei der Kostenstelle "....-Information" würden für das Jahr 1999 neben den Personalkosten für die hauptamtlichen Mitarbeiter noch Kosten für Fremdleistungen der Verwaltung (Kostenstelle 3.600) in Höhe von 85.000,-- DM sowie "Recht und Steuer" in Höhe von 14.500,-- DM eingestellt. Daneben seien noch Fremdleistungen des Bauhofs angeführt, die ebenfalls nicht nachvollziehbar und damit nicht beitragsfähig seien. Im gleichen Zusammenhang ergebe sich aus einem Vermerk der Steuerabteilung vom 18. März 1999, dass nach den früheren Gehaltsberechnungen 10 Arbeiter ständig im Kurpark beschäftigt sein müssten, damit die Bedarfsberechnungen stimmten. Es habe sich jedoch herausgestellt, dass nur ein einziger Arbeiter ständig im Kurpark gearbeitet habe. Damit entfalle ein Großteil der bisher in die Abgabe eingerechneten Kosten.

Schließlich sei festzustellen, dass die endgültigen Kalkulationsgrundlagen erst am Tage der Beschlussfassung selbst vorgelegen hätten.

Die Antragsteller beantragen,

festzustellen, dass die Satzung der Stadt .... über die Erhebung einer Fremdenverkehrsabgabe vom 01. Juni 1999 idF der Änderungssatzung vom 08. November 1999 nichtig ist.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt vor, ein Verstoß gegen das Rückwirkungsgebot sei nicht gegeben. Eine gesonderte Wiederholung der gesetzlichen Bestimmungen in der Satzung sei nicht erforderlich. Die Antragsgegnerin berücksichtige die Kappungsgrenze bei der Heranziehung.

Der beitragsfähige Aufwand sei zutreffend ermittelt. Der Eigenanteil der Gemeinde sei mit 30 % der Ausgaben für den gesamten Fremdenverkehr zu bemessen; dies ergebe sich aus den Ausführungsanweisungen des Innenministeriums.

Die unmittelbaren Kosten für Fremdenverkehrswerbung würden detailliert aufgeschlüsselt. Die Kosten für den Versand von Prospekten sowie die Beiträge an Werbe- und Fremdenverkehrsgemeinschaften seien hinreichend genau aufgeschlüsselt; die geltend gemachten Beträge seien auch nicht außergewöhnlich hoch. Hinsichtlich der Kosten für die Herstellung, Verwaltung und Unterhaltung der zu Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen sei in einer Aufstellung der verschiedenen öffentlichen Einrichtungen erfolgt; soweit einzelne Einrichtungen nicht ausschließlich Erholungszwecken dienen, werde ein Abschlag von 50 % veranschlagt. Die Personalkosten der ".... Information" seien - ebenso wie die Kosten für diese Institution selbst - voll durch den Fremdenverkehr veranlasst. Zu den übrigen Personalkosten erfolge eine Aufgliederung unter Benennung der jeweiligen Personen; diesbezüglich erfolge wiederum ein Abschlag von 50 %. Die Kosten Kurpark, Badestellen und Naturpark seien grundsätzlich einzubeziehen. Diese Einrichtungen dienten keineswegs nur oder auch nur überwiegend dazu, die Bedürfnisse der Einheimischen zu befriedigen. Gerade die genannten Einrichtungen würden erheblich von Feriengästen genutzt.

Die Antragsgegnerin habe die Höhe der Abgabe vorteilsgerecht bemessen bzw. verteilt. Sie habe bei der Vorteilsbemessung betriebliche Realgrößen als Bemessungseinheiten gewählt, d.h. Bettenzahl, Sitzplätze, Fläche, Beschäftigtenanzahl etc.. Diese Vorgehensweise sei grundsätzlich geeignet. Die Antragsgegnerin habe die sachgerechte Relation zwischen den unterschiedlichen Bemessungseinheiten durch stichprobenartige Vergleiche sowie daran anknüpfende Schätzungen gefunden. Die vom Verwaltungsgericht in einem Urteil vom 18. März 1999 - 6 A 453/96 - gerügten Mängel seien beseitigt.

Die Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin haben dem Gericht bei Beratung und Entscheidung vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten im Übrigen wird auf den Akteninhalt sowie auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist nur zum Teil zulässig. Soweit er sich gegen die Bestimmung des § 10 der Satzung richtet, ist er unzulässig, da insoweit gemäß § 40 Abs. 1 Satz 2 2. HS VwGO die abdrängende Sonderzuweisung des § 68 OWiG greift. Nach dieser Vorschrift sind Streitigkeiten über den Vollzug von Bestimmungen über Ordnungswidrigkeiten den ordentlichen Gerichten zugewiesen. Von § 68 OWiG ist dabei auch die Kontrolle der Rechtmäßigkeit der Ordnungswidrigkeitenbestimmung selbst umfasst (VGH BW, Beschl. v. 29.04.1983 - 1 S 1/83 -, NJW 1984, 507; ders. Urt. v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91 -, NVwZ 1992, 1105). Da § 10 der Satzung eine bußgeldbewehrte Ordnungswidrigkeitenbestimmung ist und über die Festlegung hinaus, dass die Nichterfüllung der nach § 7 der Satzung auferlegten Mitwirkungspflichten eine Ordnungswidrigkeit darstellt, keinen weiteren Regelungsinhalt hat, ist für seine Überprüfung der Verwaltungsrechtsweg nicht eröffnet (BVerwG, Beschl. v. 27.07.1995 - 7 NB 1.95 -, E 99, 88, 96 f.; VGH BW, Urt. v. 18.08.1992 - 1 S 2550/91 -, a.a.O.; Redeker/von Oertzen, 13. Aufl., Rn. 4 zu § 47 VwGO m.w.N.).

Im Übrigen ist der Normenkontrollantrag zulässig. Die Antragsteller sind im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da sie als vom Fremdenverkehr unmittelbar oder mittelbar profitierende Gewerbetreibende im Gebiet der Antragsgegnerin auf Grund der zur gerichtlichen Überprüfung gestellten Satzung zu einer Fremdenverkehrsabgabe herangezogen werden können.

Der Antrag ist jedoch nur zum Teil begründet. Die Satzung steht mit § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG nicht im Einklang. Bereits aus dem Wortlaut dieser Bestimmung folgt, dass der Abgabepflichtige im Falle einer rückwirkend erlassenen Satzung durch die Satzung selbst vor einer Schlechterstellung gegenüber den Regelungen der bisherigen Satzung gesichert werden muss.

§ 2 Abs. 2 Satz 3 KAG spricht nicht davon, dass der Abgabepflichtige durch die Anwendung der Satzung nicht ungünstiger gestellt werden darf, sondern davon, dass dies nicht durch die Satzung geschehen dürfe. Dem kann nicht mit Erfolg entgegengehalten werden, dass der einzelne Abgabepflichtige erst mit Erlass eines Abgabenbescheides konkret-individuell belastet werde und beim Erlass dieses Abgabenbescheides die Vorschrift des § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG zu beachten sei. Das Abgabenschuldverhältnis entsteht gemäß § 11 Satz 2 KAG i.V.m. § 38 AO mit der Verwirklichung des Tatbestandes, an den die Abgabennorm die Leistungspflicht knüpft (vgl. Thiem/Böttcher, Rn 62 f zu § 11 KAG). Die Entstehung der Abgabenschuld ist nicht von einer Veranlagung oder Festsetzung durch Verwaltungsakt abhängig (vgl. Thiem/Böttcher, Rn 67 zu § 11 KAG). Eine (rechtliche) Belastung des einzelnen Abgabeschuldners besteht somit bereits vor Erlass des Abgabenbescheides; der einzelne Abgabeschuldner wird somit durch eine die Bestimmung des § 2 Abs. 2 Satz 3 KAG nicht sichernde Satzung belastet.

Andere formell-rechtliche Mängel der angegriffenen Satzung sind nicht erkennbar. Unerheblich ist, ob die - endgültigen - Kalkulationsgrundlagen der Stadtvertretung der Antragsgegnerin erst kurz vor der Sitzung am 31. Mai 1999 zugeleitet worden sind. Auch dem insoweitigen Vortrag der Antragsteller lässt sich entnehmen, dass die Unterlagen bei der Beschlussfassung vorgelegen hatten und dass ein zunächst vorhandener Additionsfehler noch rechtzeitig beseitigt worden war. Ob einzelne Stadtvertreter bei ihrer Stimmabgabe die Höhe der den einzelnen Abgabepflichtigen treffenden Belastung falsch eingeschätzt hatten, ist rechtlich ohne Bedeutung und berührt die Wirksamkeit oder Rechtmäßigkeit der Satzung nicht.

Im Übrigen hält die angegriffene Satzung in materiell-rechtlicher Hinsicht einer rechtlichen Überprüfung stand. Die Angriffe der Antragsteller gegen die Kalkulation der Abgabe haben keinen Erfolg. Sowohl die Ermittlung des abgabefähigen Aufwandes wie auch seine Verteilung auf die Abgabepflichtigen begegnen keinen rechtlichen Bedenken.

Entgegen der Ansicht der Antragsteller ist nicht festzustellen, dass die Antragsgegnerin in die Kalkulation ihrer Fremdenverkehrsabgabe Kosten eingestellt hätte, die nicht abgabenfähig sind. Soweit die Kosten für Zwecke der Fremdenverkehrswerbung angesprochen sind, ist nicht erkennbar, dass die dort eingestellten Beträge für Fremdenverkehrswerbung, Prospekte und Drucksachen sowie Beiträge an Verbände und Vereine überhöht angesetzt wären. Die in den vorbereitenden Schriftsätzen und in der mündlichen Verhandlung geübte Kritik der Antragsteller hieran ist pauschal und unsubstantiiert. Die Antragsgegnerin hat demgegenüber in der mündlichen Verhandlung detailliert die Höhe der entsprechenden Beträge, ihre Empfänger und ihre Verwendung dargelegt.

Soweit die Höhe der Personalkosten kritisiert wird, ist ein Rechtssatz, dass Beträge ab einer nicht näher bestimmten Höhe von vornherein rechtlichen Bedenken ausgesetzt seien sollen, nicht erkennbar. Die Antragsgegnerin hat darüber hinaus in der mündlichen Verhandlung detailliert erläutert, welche Personalkosten für welchen Arbeitnehmer in welchem Zeitraum angefallen sind. Darüber hinaus wären für drei vollzeitig tätige Arbeitskräftige pro Jahr je etwa 60.000,-- DM Personalkosten (einschließlich der Lohnnebenkosten) nicht ungewöhnlich.

Es ist auch rechtlich unbedenklich, dass die Kosten für die Unterhaltung des Kurparks, der Badestellen und des Naturparks anteilig in die Kalkulation der Fremdenverkehrsabgabe einbezogen werden. Diese Einrichtungen zählen zu den zu Kur- und Erholungszwecken bereitgestellten öffentlichen Einrichtungen. Dass Einheimische die Einrichtung ebenfalls nutzen können, nimmt einer Einrichtung nicht ihre Qualifikation als Kureinrichtung; allerdings ist - wie geschehen - nur der durch die Kurgäste hervorgerufene Aufwand anteilig in die Kalkulation einzustellen (Thiem/Böttcher, Rn 56 zu § 10 KAG zur Kurabgabe).

Hinsichtlich der satzungsrechtlichen Verteilungsregelung sind rechtliche Mängel nicht festzustellen. Da der wirtschaftliche Vorteil, nämlich die durch den Fremdenverkehr ermöglichte Steigerung des Umsatzes bzw. der Einnahmen oder der fremdenverkehrsbedingte mögliche Ertragszuwachs nicht genau - anhand eines Wirklichkeitsmaßstabes - festgestellt werden kann, kann die Bemessung der zu entgeltenden Vorteile nur nach einem an der Wahrscheinlichkeit orientierten Maßstab vorgenommen werden (Senatsurteile vom 04.10.1995 - 2 L 220 und 222/95 -, SchlHA 1996, 13; Thiem/Böttcher, Rn 181 zu § 10 KAG m.w.N.), wobei eine gewisse Typisierung bei der Festlegung einzelner Bemessungsmerkmale nicht nur zulässig, sondern praktisch unumgänglich ist. Deshalb hat der Satzungsgeber bei der Bewertung der abgabenrechtlichen Vorteile einen Regelungsspielraum (Senatsurt. v. 23.08.2000 - 2 L 226/98 -, NordÖR 2001, 221) und wegen der genaueren und besseren Kenntnis der örtlichen Verhältnisse eine Einschätzungsprärogative bei der Frage, in welchen Formen und Detailregelungen die örtlich anstehenden Probleme zu bewältigen sind (Thiem/Böttcher, Rn 197 zu § 10 KAG). Er hat dabei allerdings die der Abgabenerhebung zugrunde liegenden systemtragenden Prinzipien zu wahren, dabei insbesondere den aus dem verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz folgenden abgabenrechtlichen Grundsatz der Abgabengerechtigkeit.

Diesen so umschriebenen Spielraum hat die Antragsgegner bei der Festlegung der Bemessungseinheiten und der daran anknüpfenden Abgabensätze nicht überschritten. Die vom Verwaltungsgericht beanstandeten Mängel der Vorgängersatzung sind im jetzigen Satzungswerk nicht mehr enthalten. Zwischen den unmittelbar und den mittelbar vom Fremdenverkehr Profitierenden wird deutlicher unterschieden. Krankenhäuser einerseits und Kurkliniken sowie Sanatorien andererseits werden nicht mehr gleich, die verschiedenen Berufszweige der Freiberufler werden differenzierter behandelt.

Nach alledem war der das rückwirkende Inkrafttreten regelnde § 11 der Satzung für nichtig zu erklären mit der Folge, dass mangels einer anderen wirksamen Bestimmung sich das Inkrafttreten nach der allgemeinen gesetzlichen Bestimmung des § 69 LVwG richtet, die Satzung somit mit dem Tage nach der Bekanntmachung in Kraft getreten ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 155 Abs. 1 Satz 1, 159 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 2 ZPO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Gründe, die Revision zuzulassen (§ 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird auf

26.036,84 Euro

festgesetzt.

Ende der Entscheidung


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