Judicialis Rechtsprechung

Mit der integrierten Volltextsuche, die vom Suchmaschinenhersteller "Google" zur Verfügung gestellt wird, lassen sich alle Entscheidungen durchsuchen. Dabei können Sie Sonderzeichen und spezielle Wörter verwenden, um genauere Suchergebnisse zu erhalten:

Zurück

Beginn der Entscheidung

Gericht: Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 19.12.2005
Aktenzeichen: 2 LB 29/05
Rechtsgebiete: GO SH


Vorschriften:

GO SH § 16 g
Ein Bürgerbegehren ist wegen mangelhafter Begründung unzulässig, wenn diese den Gegenstand des Begehrens nicht widergibt.
SCHLESWIG-HOLSTEINISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Az.: 2 LB 29/05

verkündet am 19.12.2005

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Kommunalrecht (Bürgerbegehren) - Berufungsverfahren -

hat der 2. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 19. Dezember 2005 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ... sowie die ehrenamtlichen Richter ... und ... für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Kläger gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 6. Kammer - vom 28. Oktober 2004 wird zurückgewiesen.

Die Kläger tragen die Kosten des Berufungsverfahrens. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nicht erstattungsfähig.

Das Urteil ist wegen der Kostenentscheidung vorläufig vollstreckbar. Den Klägern wird nachgelassen, die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Kläger wenden sich gegen die Feststellung des Beklagten, dass ein von ihnen initiiertes Bürgerbegehren unzulässig sei.

Die Stadtvertretung der Beigeladenen beschloss in ihrer Sitzung am 24. September 2003 mehrheitlich, die Gebäudereinigung ab dem 01. Juli 2004 durch eine per Ausschreibung auszuwählende Fremdfirma durchführen zu lassen. Bisher war die Reinigung der städtischen Gebäude durch 23 stadteigene Mitarbeiterinnen durchgeführt worden. Die Kläger leiteten ein Bürgerbegehren unter dem Motto "Keine Privatisierung der städtischen Gebäudereinigung" ein und sammelten ca. 1.600 Unterschriften. Am 05. November 2003 reichten die Kläger das Bürgerbegehren beim Bürgermeister der Beigeladenen ein, der die Unterlagen an den Beklagten weiterleitete. Mit Bescheid vom 24. November 2003 stellte der Beklagte als Kommunalaufsichtsbehörde fest, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Es falle unter den Ausschlusstatbestand des § 16 g Abs. 2 Nr. 8 GO.

Die Kläger legten gegen diesen Bescheid am 12. Dezember 2003 Widerspruch ein. Es gehe nicht um eine Frage der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung. Die Reinigung solle künftig nicht mehr im inneren Organisationszusammenhang der Stadt aufgeführt, sondern einer Fremdfirma übertragen werden. Zulässig seien auch Initiativen, die - wie hier - die Rechtsverhältnisse künftiger Bediensteter durch abstrakt-generelle Regelungen beeinflussen wollten. Zur inneren Organisation zählten lediglich die Aufbau- und Ablauforganisationen, die durch Organisationspläne, Geschäftsverteilungspläne sowie durch allgemeine Dienst- und Geschäftsanweisungen an die Mitarbeiter der Stadt gestaltet würden. Daraus ergebe sich, wie vorhandene Stellen in das Organisationsgefüge eingegliedert werden, welche Zuständigkeiten festgelegt würden, wie die Weisungsbefugnisse ausgestaltet seien und wie bestimmte Gestaltungen intern vorzubereiten seien.

Der Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 26. Januar 2004 zurück. Er hob nochmals auf den Ausschlusstatbestand des § 16 g Abs. 2 Nr. 8 GO ab und führte aus, dass im Übrigen auch eine Verletzung des § 16 g Abs. 2 Nr. 7 GO vorliege.

Die Kläger haben am 11. Februar 2004 Klage erhoben.

Am 11. Dezember 2003 hatten sie bereits einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt und die Verpflichtung der Beigeladenen beantragt, bis zum Bürgerentscheid bzw. bis zur Bestandskraft der Entscheidung des Beklagten über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens von Vollzugsmaßnahmen des Beschlusses der Stadtvertretung vom 24. September 2003 abzusehen. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag mit Beschluss vom 13. Januar 2004 abgelehnt (6 B 47/03); der Senat hat diesen Beschluss auf die Beschwerde der Kläger hin mit Beschluss vom 15. März 2004 abgeändert und dem Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung im Wesentlichen stattgegeben (2 MB 6/04).

Die Kläger haben vorgetragen, der Ausschlussgrund des § 16 g Abs. 2 Nr. 7 GO greife nicht, da es bei dem Bürgerbegehren nicht um die Arbeitsverhältnisse der Reinigungskräfte gehe, sondern um die Frage, ob die Gebäudereinigung künftig im Wege der Fremdreinigung stattfinden solle. Das sei auch keine Frage der "inneren" Organisation der Gemeindeverwaltung i.S.v. § 16 g Abs. 2 Nr. 8 GO. Der Begriff der inneren Organisation beschränke sich auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsgewalt.

Die Kläger haben beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 24. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Januar 2004 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Keine Privatisierung der städtischen Gebäudereinigung" festzustellen.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat vorgetragen, dass ein Bürgerbegehren die Rechtsverhältnisse der Gemeindebediensteten auch dann betreffe, wenn es um künftige Rechtsverhältnisse mit noch nicht feststehenden Personen gehe. Der Begriff "Rechtsverhältnis" sei weit auszulegen. Es sei nicht zwischen konkreten oder allgemeinen zukünftigen Rechtsverhältnissen zu differenzieren. Es sei ein Wertungswiderspruch, eine plebiszitäre Mitentscheidung bei konkreten Rechtsverhältnissen für unzulässig zu halten, gleichzeitig aber wesentlich weitergehende generelle Regelungen dem Bürgerentscheid zugänglich zu machen. Es gehe hier um die Entscheidung, ob die Reinigung zukünftig selbst wahrgenommen werden solle. Auf dieser rein internen Fragestellung liege das Schwergewicht, während die Konsequenz (Vergabe an Dritte) die in diesem Zusammenhang weniger schwer ins Gewicht fallende Folge der Entscheidung über die innere Organisation sei.

Die Beigeladene hat keinen Sachantrag gestellt.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 28. Oktober 2004 abgewiesen. Das Bürgerbegehren sei unzulässig, da die Ausschlussgründe des § 16 g Abs. 2 Nr. 7 und 8 GO eingriffen. Bei dem Bürgerbegehren mit dem Titel "Keine Privatisierung der städtischen Gebäudereinigung" gehe es um die Rechtsverhältnisse der in diesem Bereich beschäftigten 23 Mitarbeiterinnen. Anliegen des Bürgerbegehrens sei es, deren Kündigung zu verhindern. Dies ergebe sich aus einer Ermittlung der Zielrichtung. Maßgebend für die Ermittlung der wahren Zielrichtung müsse der objektive Erklärungsgehalt des Bürgerbegehrens sein, wie er in Formulierung und Begründung des Begehrens zum Ausdruck gebracht und dem unterstützenden Bürger verständlich gemacht werde. Aus der Zusammensicht der Formulierungen und der Begründung des Bürgerbegehrens ergebe sich, dass das wahre Ziel des Bürgerbegehrens der Erhalt der Arbeitsplätze und die Verhinderung der Entlassung der 23 Mitarbeiterinnen sei. Nur so könne der objektive Erklärungsgehalt verstanden werden, wie er sich dann auch dem Unterstützer des Bürgerbegehrens darstelle. Dies mache insbesondere die Begründung deutlich, in dem von dem Verlust der Arbeitsplätze die Rede sei.

Auch der Ausschlussgrund des § 16 g Abs. 2 Nr. 8 GO greife ein. Nach dieser Vorschrift finde ein Bürgerbegehren nicht statt über die innere Organisation der Gemeindeverwaltung. Damit seien alle Fragen der kommunalen Organisationshoheit der unmittelbaren Entscheidung durch die Bürger entzogen und blieben den gemeindlichen Organen überlassen. Die innere Organisation umfasse die Aufbau- und Ablauforganisation einschließlich der Zusammenlegung und Abschaffung von Ämtern. Dies bedeute, dass es Sache der Gemeindeorgane sei, den Aufbau der Gemeindeverwaltung, also die Frage, welche Ämter oder Fachdienste geschaffen, zusammengelegt oder aufgelöst werden sollten und wie die verwaltungsinternen Abläufe stattfinden sollten, festzulegen. Zwar überschreite die Vergabe einer Aufgabenerfüllung an einen Dritten den Rechtskreis des Verwaltungsträgers und schaffe externe rechtliche Bindungen. Zentrales Anliegen des Bürgerbegehrens sei jedoch, die Erhaltung des städtischen Reinigungsdienstes und damit die Verhinderung der Kündigung der 23 Mitarbeiterinnen. Es gehe also primär um die Entscheidung, ob der Reinigungsdienst künftig selbst durch städtische Mitarbeiter wahrgenommen werden solle. Die Regelung des Reinigungsdienstes betreffe aber zunächst ein Internum der städtischen Verwaltung. Die Abschaffung des städtischen Reinigungsdienstes sei von daher durchaus mit der Auflösung eines Amtes oder eines Fachdienstes vergleichbar, die unstreitig zur inneren Organisation gehöre.

Die Kläger haben am 22. April 2005 die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt und tragen vor, dass die Ausschlussgründe des § 16 g Abs. 2 Nr. 7 und Nr. 8 nicht vorlägen.

Die Kläger beantragen,

das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 28. Oktober 2004 zu ändern, den Bescheid des Beklagten vom 24. November 2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Januar 2004 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens "Keine Privatisierung der städtischen Gebäudereinigung" festzustellen.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er bezieht sich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichts in der angegriffenen Entscheidung und macht sie sich zu Eigen.

Die Beigeladene stellt keinen Sachantrag.

Die Verwaltungsvorgänge des Beklagten haben dem Gericht bei Beratung und Entscheidung vorgelegen und sind zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden; wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhalts und des Vortrags der Beteiligten wird auf den Akteninhalt sowie auf die wechselseitigen Schriftsätze der Beteiligten nebst Anlagen ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung der Kläger ist zulässig, jedoch nicht begründet. Das Verwaltungsgerichts hat die Klage zu Recht ab gewiesen. Die Bescheide des Beklagten vom 24. November 2003 und vom 26. Januar 2004 erweisen sich im Ergebnis als rechtmäßig.

Der Beklagte hat nach § 16 g Abs. 5 Satz 1 GO über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zu entscheiden. Die Kläger haben als Mitunterzeichner eines Bürgerbegehrens einen formwirksamen Antrag nach § 16 g Abs. 3 Satz 1 GO bei der Beigeladenen gestellt.

Die zur Entscheidung gestellte Frage, ob die Gebäudereinigung in der Stadt ... ab dem 01. Juli 2004 durch eine per Ausschreibung zu wählende Fremdfirma ausgeführt werden soll, betrifft eine wichtige Selbstverwaltungsaufgabe der Gemeinde (vgl. zur Abgrenzung OVG Greifswald, Beschl. v. 24.07.1996 - 1 M 43/96 -, NVwZ 1997, 306, 307; Schliesky, Kommunalverfassungsrecht SH, GO, § 16 g Rdnr. 13 ff). Anders als in anderen Bundesländern (vgl. etwa OVG RP, Urt. v. 25.11.1997 - 7 A 12417/96 -, NVwZ 1998, 425) ist der Katalog des § 16 Abs. 1 Satz 2 GO nicht abschließend (vgl. Schliesky, GO, a.a.O., Rdnr. 13), wie durch das Wort "insbesondere" deutlich gemacht wird.

Die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens folgt nicht aus § 16 g Abs. 2 Nr. 7 GO. Danach findet ein Bürgerentscheid nicht statt über die Rechtsverhältnisse der Gemeindevertreter, der kommunalen Wahlbeamten, der Beamten, Angestellten und Arbeiter der Gemeinde. Dabei ist der Begriff der "Rechtsverhältnisse" in untechnischem Sinne zu verstehen. Er reicht von der Begründung über die laufenden Angelegenheiten bis zur Beendigung der Anstellung (vgl. Schliesky, a.a.O., Rdnr. 65 zu § 16 g GO). Das Bürgerbegehren hat solche Rechtsverhältnisse nicht zum Gegenstand.

Es ist dem Beklagten zwar einzuräumen, dass das Bürgerbegehren bei einem erfolgreichen Ausgang tatsächliche Auswirkungen auf den Erhalt der Arbeitsplätze der Reinigungskräfte bei der Beigeladenen haben wird. Dadurch wird die arbeitsrechtliche Situation der Reinigungskräfte jedoch noch nicht Gegenstand des Bürgerentscheides im Sinne von § 16 g Abs. 2 GO. Rechtlich nicht maßgeblich sind auch die Überlegungen des Verwaltungsgerichts über die "wahre Zielrichtung" des Bürgerbegehrens. Maßgebend sind nicht die aus der Sicht der Initiatoren mit einer Fragestellung verfolgten Zwecke und Ziele, sondern der objektive Erklärungsgehalt der Fragestellung aus dem Blickwinkel des unterstützenden Bürgers (Senatsurt. v. 21.06.1995 - 2 L 256/92 -; vgl. auch Hager, Rechtspraktische und rechtspolitische Notizen zu Bürgerbegehren und Bürgerentscheid, VerwArch 1993, 97, 110). Eine Auslegung der Fragestellung wäre erst dann nötig, wenn der Wortlaut der Fragestellung auslegungsbedürftig wäre. Eine solche Auslegungsbedürftigkeit besteht jedoch nicht. Der objektive Erklärungsgehalt der Fragestellung "soll die Gebäudereinigung in der Stadt ... ... durch eine ... Fremdfirma ausgeführt werden?" berührt die arbeitsrechtliche Situation der städtischen Mitarbeiter nicht unmittelbar. Es ist nicht zwingend, dass die Mitarbeiterinnen der Beigeladenen entlassen werden müssen. Die Beigeladene wird sich schon aus ihrer Fürsorgepflicht Gedanken darüber machen müssen, ob sie ihre Mitarbeiterinnen bei einem Wegfall des gegenwärtigen Arbeitsplatzes anderweitig beschäftigen kann.

Das Bürgerbegehren ist auch nicht mit Blick auf § 16 g Abs. 2 Nr. 8 GO unzulässig. Danach findet ein Bürgerentscheid nicht statt über "die innere Organisation der Gemeindeverwaltung". Schon die Verwendung der Begriffe "innere Organisation" und "Gemeindeverwaltung" spricht dafür, dass der in Nr. 8 angesprochene Bereich auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt beschränkt ist, deren Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmt wird (so auch OVG NRW, Beschl. v. 12.02.1996 - 15 B 134/96 -, NVwZ-RR 1997, 110). Dies wird gestützt durch die Entstehungsgeschichte des Gesetzes. Danach sollte der Bürgerentscheid in Angelegenheiten ausgeschlossen werden, die den gemeindlichen Organen im Rahmen ihrer Gesamtverantwortung überlassen bleiben müssen (LT-Drs. 12/592, S. 49).

Die Frage, wann eine bisher städtische Gebäudereinigung privatisiert wird, ist keine Frage der in diesem Sinne "inneren Organisation der Gemeindeverwaltung". Die innere Organisation umfasst die Aufbau- und Ablauforganisation einschließlich der Zusammenlegung und Abschaffung von Ämtern, von denen der Verwaltung Außenstehende allenfalls tatsächlich oder in Form eines Rechtsreflexes betroffen sein können (Senatsbeschl. v. 15.03.2004 - 2 MB 6/04 -). Solche Umgruppierungen unterfallen gemäß § 55 Abs. 1 GO der Direktionsbefugnis des Bürgermeisters als Behördenleiter. Um eine solche Umverteilung der Aufgaben innerhalb der Abteilungen und unter dem Dache der Gesamtgemeindeverwaltung geht es im vorliegenden Fall jedoch nicht. Die Erfüllung der Aufgabe "Gebäudereinigung" wird nicht einer anderen Abteilung der Stadtverwaltung der Beigeladenen zugeordnet. Es geht vielmehr darum, dass die Erfüllung der Aufgabe "Gebäudereinigung" von der Stadtverwaltung der Beigeladenen nicht mehr selbst vorgenommen, sondern einem privaten Dritten übertragen werden soll. Eine solche Vergabe einer Aufgabenerfüllung in die Hände eines Privaten überschreitet den Rechtskreis des Verwaltungsträgers und begründet externe rechtliche Beziehungen. Ein solches Vorhaben ist deshalb nicht eine Frage lediglich der "inneren Organisation der Gemeindeverwaltung".

Die "Abschaffung des städtischen Reinigungsdienstes" ist entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht mit der Auflösung eines Amtes oder eines Fachdienstes vergleichbar, da in jenen Fällen die Aufgabenerfüllung bei der kommunalen Körperschaft verbliebe und lediglich die Frage betroffen wäre, welcher Mitarbeiter der Kommune in welcher Untergliederung der Kommune die Aufgabe weiterhin erfüllte. Darum geht es im vorliegenden Falle jedoch nicht.

Das Bürgerbegehren ist jedoch wegen der Begründung unzulässig. Das in § 16 g Abs. 3 Satz 4 GO normierte Erfordernis einer Begründung ist nicht schon dann erfüllt, wenn überhaupt eine Begründung abgegeben wird. Die vorgeschriebene Begründung soll einerseits die Bürgerschaft zu einer sachlichen inhaltlichen Auseinandersetzung veranlassen, andererseits der Gemeindevertretung das begehrte Anliegen zweifelsfrei deutlich machen (LT-Drs. 12/592 S. 50). Dieser Zweck kann nur erfüllt werden, wenn die Begründung zum einen die für sie tragenden Tatsachen im Wesentlichen richtig wiedergibt (vgl. OVG Münster, Urt. v. 23.04.2002 - 15 A 5594/00 -, NVwZ-RR 2002, 766, 767) und zum anderen das Ziel und die Beweggründe des Bürgerbegehrens deutlich zum Ausdruck kommen (vgl. Schliesky, GO, a.a.O., § 16 g Rdnr. 116). Wenn auch gewisse Überzeichnungen und ein besonderes Herausstellen der Begründungselemente, die die Auffassung des Bürgerbegehrens stützen, hinzunehmen sind, ist das Bürgerbegehren wegen mangelhafter Begründung dann unzulässig, wenn diese als Täuschung des Bürgerwillens erscheint und nach den Maßstäben zur Beurteilung einer unzulässigen Wahlbeeinflussung als nicht mehr hinnehmbar anzusehen wäre (vgl. Schliesky, ebenda, m.w.N.). Dies ist u.a. dann der Fall, wenn die zur Begründung angeführten Argumente zwar die eigentlichen Motive des Begehrens aufzeigen, aber mit der zur Entscheidung gestellten Frage nichts gemein haben und sie dadurch in einem falschen Licht erscheinen lassen. So liegen die Verhältnisse hier.

Nach der Fragestellung wird mit dem Bürgerbegehren die Entscheidung darüber erstrebt, ob die Gebäudereinigung der Beigeladenen durch eine per Ausschreibung zu wählende Fremdfirma ausgeführt werden soll. Eine Begründung könnte dafür z. B. sein, dass die Reinigungsarbeiten durch stadteigene Kräfte effektiver oder kostengünstiger durchgeführt werden könnten. Damit befasst sich die Begründung jedoch nur sehr am Rande. Prägend ist für sie die Sorge um die Arbeitsplätze der 23 städtischen Reinigungskräfte.

Dies ergibt sich zwar nicht aus der Fragestellung, wohl aber aus der Begründung. Wer der gegebenen Begründung folgt, wendet sich nicht eigentlich gegen die beabsichtigte Fremdvergabe der Reinigungsarbeiten, sondern gegen die Entlassung der bisherigen Reinigungskräfte. Damit ist das Bürgerbegehren - wie ausgeführt - nicht nach § 16 g Abs. 2 Nr. 7 GO ausgeschlossen, aber wegen Verfälschung der Abstimmungsfrage unzulässig.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO. Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit haben ihre Rechtsgrundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, weil Gründe im Sinne von § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen.

Ende der Entscheidung

Zurück