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Beginn der Entscheidung

Gericht: Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 29.09.2004
Aktenzeichen: 2 LB 53/04
Rechtsgebiete: EGVO 1251/1999


Vorschriften:

EGVO 1251/1999
Flächen, auf denen sich am 31. Dezember 1991 Dauerkulturen befanden, sind auch dann von der Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen ausgeschlossen, wenn in dem Wirtschaftsjahr keine Bewirtschaftung im eigentlichen Sinne stattfand.
SCHLESWIG-HOLSTEINISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Az.: 2 LB 53/04

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Feststellung der Prämienfähigkeit von landwirtschaftlichen Flächen - Berufungsverfahren -

hat der 2. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts ohne mündliche Verhandlung vom 29. September 2004 durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ... sowie die ehrenamtlichen Richter ... und ... für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 1. Kammer - vom 08. März 2004 geändert und die Klage abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festzusetzenden Kosten abzuwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger begehrt die Feststellung, dass er für bestimmte von ihm bewirtschaftete landwirtschaftliche Flächen nach dem europäischen Gemeinschaftsrecht Ausgleichszahlungen beanspruchen kann.

Der Kläger ist Landwirt in Schleswig-Holstein. 1998 übernahm er einen landwirtschaftlichen Betrieb in Mecklenburg-Vorpommern, der zusammen mit seinem Betrieb in Schleswig-Holstein bei dem beklagten Amt geführt wird. Die übernommenen Flächen wurden früher zum Obstbau genutzt. Nach einem Vermerk des Amtes für Landwirtschaft ... wurde für mehrere Teilflächen des Betriebes in einer Gesamtgröße von 52,7 ha am 23. April 1991 die Rodung bewilligt und vor dem 31. Dezember 1991 durchgeführt. Die übrigen Flächen des Betriebes in einer Gesamtgröße von 67,14 ha hat der Kläger nach seinen Angaben in der Zeit von Herbst 1999 bis Frühjahr 2001 gerodet und ackerfähig gemacht.

Der Kläger beantragte mit Schreiben vom 03. Januar 2001 bei dem Beklagten die Feststellung, dass es sich bei den näher bezeichneten Flächen um prämienfähige Flächen handele. Eine Prämienfähigkeit ergäbe sich aus der Verordnung zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen. Die Flächen hätten zum Zeitpunkt der Übernahme brach gelegen und seien teilweise noch mit alten Obstbäumen bestückt gewesen. Sie seien zum Stichtag 31. Dezember 1991 nicht mehr als Obstplantage genutzt worden. Weder eine Obsternte noch Pflegemaßnahmen hätten nach dem Jahre 1991 stattgefunden.

Die Prämienfähigkeit wurde vom Beklagten nicht anerkannt. Zur Begründung führte er in seinem Schreiben vom 06. Februar 2002 aus, dass für die Flächen keine Obstbaumrodeprämie gezahlt worden sei und die Obstbäume zum Zeitpunkt des 31. Dezember 1991 auch noch nicht gerodet gewesen seien. Demnach handele es sich eindeutig um eine Dauerkultur, die von der Prämiengewährung ausgeschlossen sei.

Gegen dieses Schreiben legte der Kläger am 18. Februar 2002 Widerspruch ein. Er trug zur Begründung vor, dass es auf die wirtschaftliche Nutzung zum Stichtag 31. Dezember 1991 ankomme. Der bloße Bestand an Obstbäumen zu einem bestimmten Stichtag lasse für sich genommen noch nicht den Schluss auf eine als Dauerkultur genutzte Fläche zu.

Mit Schreiben vom 06. März 2002 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass er eine Prämienberechtigung für die Flächen nicht bestätigen könne. Er begründete dies damit, dass es auf den tatsächlichen Bestand und nicht auf die wirtschaftliche Nutzung ankomme. Eine Bescheidung erfolge nicht, da kein Antrag auf Prämienfähigkeit gestellt worden sei. Das Schreiben endet mit dem Hinweis, dass eine Beantragung von Flächenprämien auf nicht prämienberechtigten Flächen zur totalen Ablehnung des Grundantrages 2002 führen könne.

Der Kläger hat am 26. August 2002 beim Verwaltungsgericht Feststellungsklage erhoben. Das Feststellungsinteresse hat er mit der Gesamtablehnung eines evtl. Prämienantrages, die der Beklagte bereits angekündigt habe, begründet. Ihm sei nicht zuzumuten, die Rechtmäßigkeit im Rahmen eines Grundantrages auf Flächenprämien überprüfen zu lassen, da ihm erhebliche wirtschaftliche Nachteile entstünden.

Zur Begründetheit des Antrages hat der Kläger vorgetragen, dass die Prämienfähigkeit der landwirtschaftlichen Fläche ursprünglich auf der VO (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 beruht habe. Nach Art. 9 dieser Verordnung seien Flächen ausgeschlossen, die am 31. Dezember 1991 als Dauerweiden, Dauerkulturen oder Wälder genutzt worden seien oder die nichtlandwirtschaftlichen Zwecken gedient hätten. Aus dem Wortlaut der Verordnung ergebe sich, dass die Flächen in bestimmter Weise hätten genutzt und damit im Wortsinne bewirtschaftet worden sein müssen. Der bloße Bestand an Obstbäumen zu einem bestimmten Stichtag lasse für sich genommen noch nicht den Schluss zu, dass es sich um eine als Dauerkultur genutzte Fläche handele. Dies ergebe sich aus dem Umstand, dass Obstbäume auch wild wachsen könnten und deren Aberntung ohne Bewirtschaftung der umliegenden Flächen bei natürlicher Betrachtungsweise keine Nutzung als Dauerkultur darstelle. Zur Nutzung im Sinne des Art. 9 der VO (EWG) Nr. 1765/92 gehöre auch die ordnungsgemäße Hege und Pflege. Nutzung bedeute eine Vorteilserzielung. Das gelte auch im Hinblick auf den nunmehr einschlägigen Art. 7 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1251/1999. Eine Änderung des Wortlautes in der vorliegend relevanten Fragestellung sei nicht erfolgt, eine Sinnänderung sei nicht eingetreten. Es komme nicht auf den tatsächlichen Bestand an, weil eine Nutzung generell eine aktive Handlung beinhalte. Die geltend gemachten Flächen seien seit 1991 bis zur Rodung der Obstbäume nicht im Sinne der genannten Bestimmung genutzt worden. Das ehemalige Obstgut sei insolvent gewesen und liquidiert worden.

Der Kläger hat beantragt,

festzustellen, dass Art. 7 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1251/1999 vom 17. Mai 1999 nicht der Prämienfähigkeit für die Flächen des Klägers im Kreis ..., Gemeinde ..., Gemarkung ..., Flur .., Flurstücke ... (teilweise), ... und ... (teilweise) entgegensteht.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte hat die Auffassung vertreten, dass es nicht auf die wirtschaftliche Nutzung zum Stichtag 31. Dezember 1991 ankomme. Der Kläger lege den Begriff der Nutzung zu eng aus. Sinn und Zweck der gemeinschaftsrechtlichen Regelung ergäben, dass Ausgleichszahlungen nur für diejenigen Flächen erfolgen sollten, die bereits vor Einführung der Ausgleichszahlungen Gegenstand von Subventionen gewesen seien. Die Ausgleichszahlungsregelung habe die bis dahin geltenden Interventionsregelungen ablösen sollen. Sie habe nicht zu einer sachlichen Ausdehnung der Subventionsberechtigung führen sollen. Obstbaumflächen seien zu keiner Zeit Gegenstand von Subventionen gewesen. Somit sei es völlig unerheblich, ob zum Stichtag die Dauerkultur wirtschaftlich genutzt worden sei. So sei auch nach Art. 4 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 unter Nutzung die Art der Kulturen bzw. Pflanzendecke oder das Fehlen jeder Kultur zu verstehen.

Durch Urteil vom 08. März 2004 hat das Verwaltungsgericht die beantragte Feststellung getroffen.

Die Klage sei als Feststellungsklage nach § 43 VwGO zulässig, da der Kläger ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Prämienfähigkeit seiner in Mecklenburg-Vorpommern befindlichen Flächen besitze und ihm nicht zuzumuten sei, nach erfolgter Ablehnung seines Grundantrages eine Verpflichtungsklage zu erheben. Der grundgesetzlich garantierte Rechtsschutz wäre im Rahmen einer Verpflichtungsklage nicht mit gleicher Effektivität gewährleistet. Dem Kläger sei nicht zuzumuten, dass er durch die Stellung eines förmlichen Prämienantrages bei dem Beklagten einen zwingenden Ausschluss des zwischen den Beteiligten unstreitigen Prämienanspruches für seine in Schleswig-Holstein befindlichen Flächen herbeiführe.

Die Klage sei auch begründet. Die streitgegenständlichen Flächen seien zum Stichtag 31. Dezember 1991 nicht als Dauerkulturen genutzt worden, so dass Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1251/1999 nicht der Prämienfähigkeit entgegen stehe. Diese Bestimmung schließe Flächen von der Prämiengewährung aus, die zum genannten Stichtag als Dauergrünland, Dauerkulturen oder Wälder genutzt wurden oder nichtlandwirtschaftlichen Zwecken dienten. Um eine Nutzung im Sinne dieser Vorschrift handele es sich, wenn die landwirtschaftliche Fläche von dem Eigentümer mit einer spezifischen Zielrichtung bewirtschaftet werde. Lägen weder Unterhaltungsmaßnahmen noch ertragbringende Tätigkeiten vor, würden Flächen nicht genutzt.

Gegen das ihm am 24. März 2004 zugestellte Urteil hat der Beklagte am 22. April 2004 einen Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt, dem der Senat durch Beschluss vom 14. Juni 2004 - dem Beklagten zugestellt am 16. Juni 2004 - entsprochen hat.

In seiner am 13. Juli 2004 vorgelegten Berufungsbegründung trägt der Beklagte vor, dass die Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf einer nicht zutreffenden Anwendung und Auslegung des Begriffes Nutzung in Art. 7 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1251/1999 beruhe. Die Auffassung des Gerichtes, dass Nutzung nur eine "Bewirtschaftung in irgendeiner Art" bedeute und nicht auch das bloße Inbesitzhaben, sei abzulehnen. Es werde nicht verkannt, dass der Ausdruck der Nutzung landläufig im Allgemeinen die vom Verwaltungsgericht angenommene Bedeutung habe. Dieser Begriff sei jedoch vor dem Hintergrund des gesamten landwirtschaftlichen EU-Subventionsrechts zu sehen. Danach - und nicht nur in dem von dem Verwaltungsgericht aufgeführten Art. 2 der VO (EG) Nr. 2419/2001 - werde die Nutzung weitergehend begriffen. So sei auf Art. 4 Abs. 1 VO (EWG) Nr. 3887/92 zu verweisen. Danach läge bereits eine Nutzung vor, wenn die Flächen lediglich mit entsprechenden Dauerkulturen bewachsen seien.

Der Beklagte beantragt sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger verteidigt die angefochtene Entscheidung des Verwaltungsgerichts.

Die Beteiligten haben ihr Einverständnis mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung erklärt.

Die Verwaltungsvorgänge des Beklagten haben vorgelegen; auf sie und die Schriftsätze der Beteiligten wird wegen der weiteren Einzelheiten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung des Beklagten, über die im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden kann, ist begründet. Die vom Kläger beantragte Feststellung ist nicht zu treffen. Daher ist das Urteil des Verwaltungsgerichts zu ändern und die Klage abzuweisen.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht die Feststellungsklage nach § 43 VwGO als zulässig angesehen. Insoweit ist zur Vermeidung von Wiederholungen gemäß § 130 b Satz 2 VwGO auf die Gründe der angefochtenen Entscheidung zu verweisen.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Für die im Antrag bezeichneten Flächen des Klägers kann gemäß Art. 7 Abs. 1 der VO (EG) Nr. 1251/1999 des Rates vom 17. Juni 1999 zur Einführung einer Stützungsregelung für Erzeuger bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen (ABl. Nr. L 160/1) kein Antrag auf Flächenzahlung gestellt werden, weil sie am 31. Dezember 1991 als Dauerkulturen genutzt wurden. Sie sind auch dann von der Stützungsregelung ausgeschlossen, wenn in dem Wirtschaftsjahr keine Bewirtschaftung im eigentlichen Sinne stattfand.

Dass es sich bei dem Ende 1991 vorhandenen Obstbaumbestand auf den im Antrag benannten Flächen des Klägers um eine Dauerkultur im Sinne der oben genannten Bestimmung handelte, ist nicht zweifelhaft. Gemäß Art. 2 Abs. 1 VO (EG) Nr. 2316/1999 der Kommission vom 22. Oktober 1999 mit Durchführungsbestimmungen zur VO (EG) Nr. 1251/1999 (ABl. Nr. L 280/43) gelten für die Anwendung von Art. 7 jener Verordnung die Definitionen u.a. für Dauergrünland und Dauerkulturen im Anhang I der Durchführungsverordnung. Danach sind Dauerkulturen nicht in die Fruchtfolge einbezogene Kulturen außer Dauergrünland, die für die Dauer von mindestens fünf Jahren auf den Flächen verbleiben und wiederkehrende Erträge liefern, ausgenommen die mehrjährigen Kulturarten. Das trifft für die Obstbäume auf den Flächen des Klägers zu.

Die Flächen wurden im Sinne der oben genannten Bestimmung zum maßgeblichen Stichtag auch als Dauerkultur "genutzt". Ein Anhaltspunkt für die Beantwortung der Frage, was darunter zu verstehen ist, ergibt sich entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts aus der Legaldefinition des Art. 2 Buchst. k) der VO (EG) Nr. 2419/2001 (ABl. Nr. L 327/11). Danach ist im Rahmen dieser Verordnung unter "Nutzung" die Nutzung einer Fläche hinsichtlich der Art der Kultur bzw. der Pflanzendecke oder des Fehlens einer Kultur zu verstehen. Eine Nutzung in diesem Sinne erfordert also keine aktuelle Bewirtschaftung, sondern der Begriff dient lediglich in Verbindung mit der Art der Kultur zu der Unterscheidung der Flächen.

Dass diese Definition "im Rahmen dieser Verordnung" gelten soll, steht der Anwendbarkeit bei der Auslegung von Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1251/1999 nicht entgegen. Die Regelung ist ebenso wie die künftig geltende des Art. 2 Nr. 15 VO (EG) Nr. 796/2004 (ABl. Nr. L 141/18) Teil der von der Kommission erlassenen Durchführungsbestimmungen zu dem vom Rat auf dem Gebiet der gemeinsamen Agrarpolitik geschaffenen Verwaltungs- und Kontrollsystem. Das mit der VO (EWG) Nr. 3508/92 des Rates vom 27. November 1992 (ABl. Nr. L 355/1) eingeführte integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem regelt u.a. die formellen Voraussetzungen für Beihilfeansprüche, u.a. im Sektor der pflanzlichen Produktion für die Stützungsregelung für Erzeuger von bestimmten landwirtschaftlichen Kulturpflanzen (Art. 1 Abs. 1 Buchst. a) dieser VO). Die dafür im Rahmen der Durchführungsbestimmungen vorgenommenen Definitionen haben nicht nur Bedeutung für Verwaltungskontrollen, sondern ebenso für die Bestimmung anspruchsbegründender Umstände. Sie sind daher auch anzuwenden auf den Ausschlusskatalog des Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1251/1999. Demnach können Anträge auf Zahlungen nicht für Flächen gestellt werden (gemeint: sind Flächen von der Stützungsregelung ausgeschlossen), die am 31. Dezember 1991 Dauergrünland, Dauerkulturen oder Wald waren, ungeachtet der Frage, ob sie zu dieser Zeit auch bewirtschaftet wurden.

Für diese Auslegung spricht die Anknüpfung an einen Stichtag. Während es bei den "positiven" Anspruchsvoraussetzungen auf den Anbau bestimmter Kulturpflanzen in einem Wirtschaftsjahr ankommt, also eine aktive Bewirtschaftung verlangt wird, stellt Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1251/1999 auf einen Tag ab, an dem häufig eine Nutzung im Sinne einer aktiven Bewirtschaftung nicht feststellbar sein wird. Bei Dauerkulturen und Dauergrünland folgt das bereits aus dem Umstand, dass in vielen Regionen der Gemeinschaft Ende Dezember Vegetationsruhe herrscht. Bei Wald ist häufig eine Nutzung über viele Jahre nicht ersichtlich, ohne dass dies an der Einstufung der Fläche als Wald etwas änderte. Zudem wird unter Wald jede mit Forstpflanzen bestockte Grundfläche verstanden (§ 2 Abs. 1 BWaldG), kann also auch durch natürliche Sukzession entstehen.

Dass es in Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1251/1999 auf die Charakterisierung der Fläche zum Stichtag durch die vorhandene Art der Kultur und nicht auf die tatsächliche Nutzung dieser Kultur ankommt, ergibt sich ferner aus Sinn und Zweck der Bestimmung sowie dem Zusammenhang mit den übrigen Vorschriften der Stützungsregelung. Das mit der Stützungsregelung angestrebte Marktgleichgewicht soll dadurch erreicht werden, dass als beihilfefähige Flächen nur solche Flächen angesehen werden sollen, die mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bestellt waren oder die im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurden (so schon die Erwägungen zur VO (EWG) Nr. 1765/92 des Rates vom 30. Juni 1992 (ABl. Nr. L 181/12); ebenso Nr. 10 der Erwägungen zur VO (EG) Nr. 1251/1999). Die als erforderlich angesehene Begrenzung der Gesamtheit aller beihilfefähigen Flächen ist durch die Einführung regionaler Grundflächen vorgenommen worden. Nach Art. 2 Abs. 2 Satz 2 VO (EG) Nr. 1251/1999 darf die Summe der Antragsflächen grundsätzlich eine regionale Grundfläche nicht überschreiten. Die regionale Grundfläche ist nach Satz 3 die durchschnittliche Hektarfläche einer Region, die 1989, 1990 und 1991 mit landwirtschaftlichen Kulturpflanzen bebaut wurde, sowie ggf. diejenige, die 1989, 1990 und 1991 im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt wurde. Flächen, die diese Voraussetzungen nicht erfüllten, gingen in die Ermittlung der regionalen Grundfläche nicht ein. Das gilt etwa für Dauerweiden und Dauerkulturen, aber auch für Brachflächen, die in den genannten Jahren nicht im Rahmen einer öffentlichen Beihilferegelung stillgelegt waren. Sofern die Nutzung dieser Flächen später geändert oder - im Falle von Brachflächen - aufgenommen wurde, steht der Prämienfähigkeit nicht der Umstand entgegen, dass sie nicht Teil der regionalen Grundfläche waren. Vielmehr geht das zu Lasten aller Erzeuger einer Region. Wenn auf Grund dieser Änderung(en) die Summe der Flächen, für die nach der Stützungsregelung für bestimmte landwirtschaftliche Kulturpflanzen eine Zahlung beantragt wird, die Grundfläche überschritten wird, so wird die einzelbetriebliche Fläche, für die ein Anspruch auf Zahlung besteht, gemäß Art. 2 Abs. 4 VO (EG) Nr. 1251/1999 für alle nach dieser Verordnung in der betreffenden Region und in dem betreffenden Wirtschaftsjahr gewährten Zahlungen proportional gekürzt. Dadurch soll das Marktgleichgewicht sichergestellt werden (vgl. Nr. 11 der Erwägungen zur VO (EG) Nr. 1251/1999). Ebenfalls zur Stabilisierung des Marktgleichgewichts, aber auch im Interesse der Erzeuger, die schon zuvor bestimmte landwirtschaftliche Kulturpflanzen anbauten und die von den Kürzungen ggf. betroffen wären, grenzt Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1251/1999 die Möglichkeiten ein, nach Änderung der Nutzungsart einen Anspruch auf Flächenzahlungen zu erwerben. Anders als für die Ermittlung der regionalen Grundfläche ist dafür nicht die Nutzung in den Jahren 1989 bis 1991 durch Anbau bestimmter landwirtschaftlicher Kulturpflanzen maßgeblich, sondern allein die "Nutzung" zum Stichtag 31. Dezember 1999, und zwar bestimmt durch die damals vorhandene Kulturart. Das war hier eine Dauerkultur. Da diese nicht vor dem 31. Dezember 1991 gerodet worden ist, steht Art. 7 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1251/1999 der Prämienfähigkeit entgegen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Nebenentscheidungen zur vorläufigen Vollstreckbarkeit haben ihre Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen, weil die Entscheidung von Beschlüssen des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt (1 L 276/01 und 1 L 71/01) zur inhaltsgleichen Regelung des Art. 9 VO (EWG) Nr. 1765/92 abweicht.

Ende der Entscheidung

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