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Beginn der Entscheidung

Gericht: Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 27.08.2002
Aktenzeichen: 21 A 408/02
Rechtsgebiete: VwGO, LVwG SH, BerufsO-ÖbVI


Vorschriften:

VwGO § 114
LVwG SH § 73 Abs. 3
BerufsO-ÖbVI § 7
BerufsO-ÖbVI § 13
1) Für eine gewissenhafte und eigenverantwortliche Berufsausübung eines öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs ist zu fordern, dass dieser eine ausreichende Versicherung zur angemessen Abdeckung derjenigen Haftungsrisiken abschließt, die mit den aus der öffentlichen Bestellung resultierenden Aufgaben zusammenhängen.

2) Ein Verstoß gegen die Berufspflicht zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung berechtigt zu aufsichtsrechtlichen Maßnahmen gegen den öffentlich bestellten Vermessungsingenieur.

3) Die Bemessung eines Warnungsgeldes hat nach pflichtgemäßem Ermessen zu erfolgen. Nach der geltenden Gesetzeslage in Schleswig-Holstein besteht kein Raum dafür, das Warnungsgeld dergestalt festzusetzen, dass damit der finanzielle Vorteil aus einer Versicherungsfehlzeit "abgeschöpft" wird.


SCHLESWIG-HOLSTEINISCHES VERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES GERICHTSBESCHEID

Az.: 21 A 408/02

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Berufspflicht (Haftpflichtversicherung)

hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht - 21. Kammer - am 27. August 2002 durch den Richter am Oberverwaltungsgericht ... als Einzelrichter für Recht erkannt:

Tenor:

Der Bescheid des Beklagten vom 15. April 2002 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens werden dem Beklagten auferlegt.

Dem Beklagten wird nachgelassen, die Vollstreckung in Höhe der erstattungsfähigen Kosten abzuwenden, wenn nicht der Kläger vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Tatbestand:

Der Kläger ist seit ... öffentlich bestellter Vermessungsingenieur. Mit Erlass vom 21.04.1983 (IV 891a-566.213.5) wies der Beklagte die öffentlich bestellten Vermessungsingenieure auf die "Berufspflicht ... zum Abschluss einer angemessenen ... Haftpflichtversicherung" hin.

Anlässlich einer - mit Schreiben vom 07.11.2001 angekündigten - Geschäftsprüfung beim Kläger stellte der Beklagte fest, dass dieser in der Zeit vom 31.03.2000 bis zum 19.12.2001 (ca. 21 Monate) keine Haftpflichtversicherung abgeschlossen hatte. Ab dem 19.12.2001 besteht (wieder) eine Haftpflichtversicherung.

Mit Bescheid vom 15.04.2002 setzte der Beklagte gegen den Kläger ein Warnungsgeld i. H. v. 1.600,-- € fest. Zur Begründung wies der Beklagte auf die Berufspflichten nach § 7 Abs. 1 der Berufsordnung für öffentlich bestellte Vermessungsingenieure hin; dagegen werde verstoßen, wenn keine Haftpflichtversicherung bestehe. Die dadurch eingetretenen finanziellen Vorteile seien bei der festgesetzten Höhe des Warnungsgeldes zu berücksichtigen.

Die dagegen erhobene Klage ging am 13.05.2002 beim Verwaltungsgericht ein.

Der Kläger meint, dem angefochtenen Bescheid fehle eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage, zudem sei die Entscheidung des Beklagten ermessensfehlerhaft. Die Möglichkeit eines Verweises werde im Bescheid mit keinem Wort bedacht. Es bleibe auch unberücksichtigt, dass er sich noch nie etwas zu Schulden kommen lassen habe. Er habe sein Ein-Mann-Büro im Jahr 2000 aufgeben wollen und daher die Haftpflichtversicherung gekündigt. Gezwungenermaßen habe er dann aber seine Tätigkeit fortsetzen müssen und dabei vergessen, eine neue Versicherung abzuschließen. Einen Wettbewerbsvorteil habe er insoweit nicht erlangt. Das festgesetzte Warnungsgeld betrage 2/3 des gesetzlichen Bemessungsrahmens, was unangemessen sei.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 15.04.2002 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er ist der Ansicht, die Versicherung gegen Haftpflichtgefahren liege nicht nur im Eigeninteresse der Vermessungsingenieure, sondern auch im öffentlichen Interesse. Die Versicherungspflicht folge aus der Pflicht zur gewissenhaften und eigenverantwortlichen Berufsausübung gem. § 7 Abs. 1 der Berufsordnung für öffentlich bestellte Vermessungsingenieure und sei mit deren Berufsbild untrennbar verbunden. Indem der Kläger keine Berufshaftpflichtversicherung abgeschlossen habe, habe er dem Erlass vom 21.04.1983 zuwidergehandelt und schuldhaft gegen seine Berufspflicht verstoßen. Bei der Bemessung des Warnungsgeldes habe der durch die Einsparung der Versicherungsprämien erreichte finanzielle Vorteil berücksichtigt werden dürfen, weil andernfalls von der Aufsichtsbehörde toleriert worden wäre, dass der Kläger aus seinem Verhalten einen Wettbewerbsvorteil erzielt hätte. Das Ermessen bei der Bemessung des Warnungsgeldes sei sachgerecht ausgeübt worden (Vermerk vom 26./27.08.2002).

Mit Beschluss vom 15.07.2002 ist der Rechtsstreit dem Einzelrichter zur Entscheidung übertragen worden. Die Beteiligten sind zu einer Entscheidung durch Gerichtsbescheid angehört worden (Schreiben des Gerichts vom 15.07.2002). Die Anhörung ist nach Ergehen der gerichtlichen Hinweisverfügung vom 19.08.2002 wiederholt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze nebst Anlagen sowie die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gegenstand der Entscheidung waren, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Über die Klage konnte der Einzelrichter (§ 6 VwGO) durch Gerichtsbescheid - nach Anhörung der Beteiligten - entscheiden (§ 84 VwGO).

Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten.

Zwar ist davon auszugehen, dass der Kläger (objektiv) seine Berufspflicht zur Vorhaltung einer ausreichenden Haftpflichtversicherung verletzt hat (unten 1.). Der Beklagte war deshalb - grundsätzlich - zu Aufsichtsmaßnahmen gem. § 13 des Gesetzes über die Berufsordnung der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure vom 29.06.1982 (i. d. F. vom 24.10.1996, GVOBl. S. 652; im Folgenden: BerufsO-ÖbVI) berechtigt (unten 2.). Die Bemessung des Warnungsgeldes ist indes ermessensfehlerhaft erfolgt; die - insoweit für die Entscheidung des Beklagten prägende - Erwägung, die Pflichtverletzung in einer Höhe zu "ahnden", dass dadurch der durch die Nicht-Versicherung eingesparte Betrag "abgeschöpft" wird, ist (so) - jedenfalls auf der Grundlage der derzeitigen Fassung des § 13 BerufsO-ÖbVI - nicht tragfähig (unten 3.)

1. Dem Beklagten ist darin zu folgen, dass für eine gewissenhafte und eigenverantwortliche Berufsausübung eines öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs i. S. d. § 7 BerufsO-ÖbVI zu fordern ist, dass dieser eine angemessene und die Auftraggeber ausreichend schützende Haftpflichtversicherung abschließt.

Die allgemeine Bezugnahme in § 13 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI auf "Pflichten nach diesem Gesetz" ist hinreichend bestimmt. Damit werden - erkennbar - (auch) die Berufspflichten in § 7 BerufsO-ÖbVI angesprochen. Der Umstand, dass § 7 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI eine berufsrechtliche Pflicht zur Aufrechterhaltung eines ausreichenden Versicherungsschutzes nicht ausdrücklich vorsieht, ist nicht entscheidend. Die Versicherungspflicht ist als (Spezial-) Fall ohne Weiteres unter die allgemeine Berufspflicht der Vermessungsingenieure zur Gewissenhaftigkeit und Eigenverantwortlichkeit zu subsumieren. Der Erlass des Beklagten vom 21.04.1983 stellt dies in zutreffender Norminterpretation klar und informiert die der Aufsicht des Landes unterstehenden Vermessungsingenieure über diese Rechtslage.

Soweit es im angefochtenen Bescheid heißt, die Haftpflichtversicherungspflicht der Vermessungsingenieure nach § 10 BerufsO-ÖbVI sei "in der Form" des Erlasses vom 21.04.1983 (IV 891a - 566.213.5) "fortbestehend", ist dem allerdings nicht zu folgen. Die Versicherungspflicht gem. § 10 BerufsO-ÖbVI hatte einen ganz anderen, infolge der Aufhebung des Staatshaftungsgesetzes heute obsoleten Regelungshintergrund.

Die - danach - (allein) aus § 7 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI abzuleitende Versicherungspflicht liegt nicht allein im privaten (Eigen-)Interesse der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure, sondern auch im öffentlichen Interesse. Anders als bei "nur" privaten Ingenieurleistungen sind die Auftraggeber öffentlich bestellter Vermessungsingenieure auf deren Dienstleistung angewiesen, denn Privateigentümer nehmen diese als "Vermessungsstellen" bei Veränderungen des Liegenschaftskatasters, Grenzmarkungen u. a. in Anspruch (vgl. § 3 Nr. 4, § 5, § 15 Abs. 2, 3, § 17 Abs. 4 des Gesetzes über Landesvermessung und das Liegenschaftskataster - Vermessungs- und Katastergesetz [VermKatG] - vom 06.12.1974, i. d. F. vom 29.06.1982, GVOBl. S. 146, 152). Vor diesem Hintergrund ist es sachgerecht, wenn im Interesse der Auftraggeber, die die Leistungen der öffentlich bestellten Vermessungsingenieure in Anspruch nehmen müssen, eine Haftpflichtversicherungspflicht gesetzlich angeordnet wird, um ungedeckte Schadensrisiken zu vermeiden. Eine vergleichbare Situation ist i. Ü. auch bei anderen freien Berufen anzutreffen (vgl. z. B. § 71 Abs. 6 LBO, § 19a BNotO).

Anzumerken bleibt, dass es für die Lenkungsfunktion des Gesetzes förderlich wäre, wenn die Pflicht der Vermessungsingenieure zur angemessenen Versicherung gegen Haftpflichtgefahren im Wortlaut des Gesetzes ausdrücklich hervorgehoben würde, wie es in anderen Bundesländern der Fall ist (vgl. etwa § 9 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI Meckl-Vorp., § 9 Abs. 3 BerufsO-ÖbVI Brandenbg., § 12 BerufsO-ÖbVI Hessen).

2. Der Beklagte konnte gem. § 13 BerufsO-ÖbVI aufsichtsrechtlich gegen den Kläger vorgehen, da er über ca. 21 Monate hinweg bei weiter praktizierter Vermessungstätigkeit keine Haftpflichtvorsorge getroffen hatte.

In dem (norminterpretierenden) Erlass des Beklagten vom 21.04.1983 (a.a.O.) besteht die Berufspflicht im Abschluss einer "angemessenen" Haftpflichtversicherung. Was in diesem Sinne "angemessen" ist, ist im Hinblick auf die mit der öffentlichen Bestellung verbundenen Aufgaben des Vermessungsingenieurs zu bestimmen. Die Berufspflicht zur Sicherstellung einer ausreichenden Haftpflichtversicherung umfasst - m. a. W. - nicht auch die Abdeckung solcher Risiken, die außerhalb des öffentlichen Vermessungswesens liegen. Im vorliegenden Fall erübrigt sich insoweit eine weitere Klärung, denn der Kläger hatte - wie er selbst einräumt - über 21 Monate hinweg überhaupt keinen Versicherungsschutz. Die damit gegebene Berufspflichtverletzung erfüllt die Eingriffsvoraussetzung nach § 13 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI.

3. Der angefochtene Bescheid vom 15.04.2002 ist aufzuheben, weil das darin festgesetzte Warnungsgeld ermessensfehlerhaft festgesetzt worden ist.

Bei der Bemessung des Warnungsgeldes ist dem Beklagten Ermessen eingeräumt. Ein Ermessensfehler i. S. d. § 114 VwGO liegt vor, wenn die behördliche Entscheidung nicht mit dem Zweck der Ermächtigung in § 13 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI oder dem Verhältnismäßigkeitsgebot (§ 73 Abs. 3 LVwG). im Einklang steht. Das ist vorliegend der Fall.

Der Beklagte hat bei der Bemessung des Warnungsgeldes den "finanziellen Vorteil gegenüber anderen ... Vermessungsingenieuren" zugrundegelegt (Bescheid v. 15.05.2002, S. 3; Vermerk vom 11.03.2002). Diese - die Ermessensentscheidung prägende - Erwägung wird von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage in § 13 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI nicht getragen; sie ist - unabhängig davon - auch rechnerisch fragwürdig und trägt - schließlich - nicht dem Umstand Rechnung, dass der Kläger zuvor (unstreitig) seine Berufspflichten einwandfrei beachtet hat.

Die öffentlich bestellten Vermessungsingenieure üben einen freien Beruf aus, der jedoch hinsichtlich seines Tätigkeitsfeldes staatlich gebunden ist und damit Sonderregelungen in Anlehnung an Art. 33 GG bis hin zur Möglichkeit der Erteilung von Weisungen, Verweisen und Warnungsgeldern unterliegt (vgl. BVerfG NVwZ 1987, 401 ff.; VGH Kassel, Urt. v. 21.03.1989, 11 UE 795/86, juris). Das Warnungsgeld gem. § 13 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI ist - anders als ein Bußgeld nach § 14 BerufsO-ÖbVI - keine Sanktion für ein bestimmtes Verhalten, sondern eine staatliche Aufsichtsmaßnahme. Die Festsetzung des Warnungsgeldes ist nur in dem Umfang von § 13 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI getragen, wie dies zur Sicherstellung oder Unterstützung einer (künftig) pflichtgemäßen Amtsführung des betroffenen Vermessungsingenieurs erforderlich ist.

Der von der Beklagten angewandte "Abschöpfungsgedanke" löst sich von dieser Vorgabe. Anders als (etwa) in Brandenburg, wo kraft ausdrücklicher gesetzlicher Regelung neben der "Geldbuße" (die dem Warnungsgeld entspricht) der "geldwerte wirtschaftliche Vorteil der Handlung" verlangt werden kann (vgl. § 13 Abs. 1 S. 2 BerufsO-ÖbVI Brandenbg.), vermittelt das Schleswig-Holsteinische Recht keinen Ansatzpunkt für eine derartige Einzelfallentscheidung. Der "Abschöpfungsgedanke" kann auch nicht in die Ausfüllung des Warnungsgeldrahmens gem. § 13 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI implementiert werden. Abgesehen davon, dass dies dem - oben umrissenen - auf das künftige pflichtgemäße Verhalten gerichteten Zweck der Aufsichtsmaßnahme widerspräche, würde dies auch- wie der Kläger zu Recht bemerkt - dazu führen, dass Vermessungsingenieure mit kleineren Büros dem "Risiko" der vollen Abschöpfung des aus einer fehlenden Haftpflichtversicherung errechneten Vorteils zu rechnen hätten, während (schon) mittlere oder größere Büros durch den Plafond (5.000 DM, entspr. 2.556,46 €) einen mehr oder weniger großen Teil des Vorteils behalten dürften.

Solange in Schleswig Holstein eine ausdrückliche gesetzliche Regelung fehlt, wie sie (etwa) dem "Modell" des § 13 Abs. 1 S. 2 BerufsO-ÖbVI Brandenburg (die freilich zusätzlich das Erfordernis "Gewinnsucht" vorsieht) oder des § 17 Abs. 4 OWiG entspricht, liegt eine Bemesssung des Warnungsgeldes nach dem von der Beklagten angewandten "Abschöpfungsgedanken" außerhalb des gesetzlich eröffneten Ermessensrahmens.

Die Ermessensentscheidung des Beklagten ist - unabhängig davon - weiteren Beanstandungen ausgesetzt:

Soll, wie es der "Abschöpfungsgedanke" erreichen will, der finanzielle Vorteil aus der Versicherungsfehlzeit erfasst werden, können (bisher) gezahlte Versicherungsprämien rechnerisch nur insoweit für die Höhe des Warnungsgeldes maßgeblich sein, als diese auf das - speziell - dem Bereich der öffentlichen Bestellung des Vermessungsingenieurs zuzuordnende Haftungsrisiko (anteilig) entfallen. Prämien oder Prämienanteile, die für andere Haftungsrisiken außerhalb dieses Bereichs geleistet worden sind, müssen unberücksichtigt bleiben. Diesem Aspekt ist der Beklagte - ersichtlich - nicht nachgegangen.

Das Warnungsgeld, das - wie ausgeführt - zur Beachtung der berufsrechtlichen Pflicht anhalten will, darf - je nach Lage des Falles - auch eine spürbare Höhe bis zu dem in § 13 Abs. 1 BerufsO-ÖbVI genannten Plafond erreichen. Dies erfordert aber eine einzelfallbezogene Auseinandersetzung mit der Art und dem Maß des pflichtwidrigen Verhaltens. Im angefochtenen Bescheid fehlt diese.

Der Beklagte führt insoweit aus, es liege ein "schuldhafter" Verstoß des Klägers gegen seine Berufspflichten vor. Dies ist - für sich betrachtet - zutreffend. Es mag (ohne, dass der Beklagte dazu ausdrücklich Stellung genommen hat) indizieren, dass ein bloßer Verweis nicht mehr ausreichte, um die Berufspflichtverletzung des Klägers angemessen zu ahnden. Die Erwägung ist aber nicht ausreichend, um ein Warnungsgeld in der hier festgesetzten Höhe zu begründen. Es fehlt eine Würdigung der zu Gunsten des Klägers sprechenden Umstände, wozu nicht nur sein sofortiges Eingeständnis, sondern auch der Abschluss einer (neuen) Berufshaftpflichtversicherung gehört. Damit ist für die Zukunft die Beachtung der Versicherungspflicht gesichert. Zudem lag ein erst- und einmaliger Verstoß nach langjähriger, unbeanstandeter Berufspraxis vor. Vor diesem Hintergrund ist ein Betrag, der - wie hier - 2/3 des gesetzlich vorgegebenen Bemessungsrahmens ausschöpft, ohne Hinzutreten weiterer "erschwerender" Umstände - die von dem Beklagten nicht dargetan und auch nicht ersichtlich sind - nicht mehr als verhältnismäßig anzuerkennen.

Lediglich anzumerken bleibt, dass der Beklagte durch die vorliegende Entscheidung voraussichtlich nicht gehindert ist, einen Warnungsgeldbescheid auf der Grundlage einer neuen Betätigung des ihm eingeräumten Ermessens zu erlassen. Verfolgungsverjährung ist noch nicht eingetreten (§ 13 Abs. 2 S. 1 BerufsO-ÖbVI).

Der Klage ist nach alledem mit den Kostenfolgen aus §§ 154 Abs.1 VwGO stattzugeben.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Ende der Entscheidung


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