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2) Zur Rechtmäßigkeit der Auflage, den Einsatz von Lautsprechern und Megaphonen auf die Aufrechterhaltung der Marschroute zu beschränken.

Az.: 3 A 362/00

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Versammlungsrecht

hat das Schleswig-Holsteinische Verwaltungsgericht - 3. Kammer - auf die mündliche Verhandlung vom 25. September 2001 durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichts ..., den Richter am Verwaltungsgericht ..., die Richterin am Verwaltungsgericht ..., sowie die ehrenamtlichen Richter ... und ... für Recht erkannt: Tenor:

Es wird festgestellt, dass die Auflage der Beklagten vom 29.09.2000 zu dem Bescheid vom 25.09.2000 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich mit der Klage gegen die Auflage der Beklagten, die für eine bereits durchgeführte Versammlung erteilt worden ist.

Der Kläger, eine Wählergemeinschaft, meldete mit Schreiben vom 31.08.2000 für den 30.09.2000 in ... eine Versammlung unter freiem Himmel mit dem Motto "Gegen Gewalt" an. Er nannte als Hilfsmittel für die Versammlung ua Handmegaphone sowie einen Lautsprecherwagen und beantragte für das Fahrzeug, soweit erforderlich, eine verkehrsrechtliche Ausnahmegenehmigung. Die Handmegaphone sollten neben den erforderlichen Durchsagen der Ordner zum Anstimmen von Sprechchören benutzt werden. Der Lautsprecherwagen sollte einerseits den Rednern während der Auftakt-, Zwischen- und Abschlusskundgebung sowie während des Umzuges dienen und ebenfalls zum Anstimmen von Sprechchören genutzt werden. Am 20.09.2000 fand ein Kooperationsgespräch zwischen den Beteiligten in Bezug auf die beabsichtigte Versammlung statt, in dem auch der Einsatz der Lautsprecher besprochen wurde. Bedenken gab es insoweit nicht, da die Polizei beabsichtigte, die Straßen abzusperren.

Mit Bescheid vom 25.09.2000 erteilte die Beklagte einige Auflagen für die Durchführung der Versammlung, ua unter Nr. 2, dass nur ein Fahrstreifen zu benutzen sei und ordnete die sofortige Vollziehung an. Das Schreiben enthielt eine Begründung der einzelnen Auflagen, war mit einer Rechtsbehelfsbelehrung versehen und erging unter dem Briefkopf "Hansestadt ..., Der Bürgermeister, Bereich Gewerbeangelegenheiten".

Mit Datum des Vortages der Versammlung, also am 29.09.2000, erteilte die Beklagte eine weitere Auflage. Das handschriftlich verfasste Schreiben trug den Briefkopf "... ... Senatorin der ...". Als Anschrift war der Amtssitz der Senatorin angegeben. Am Ende des Schreibens befand sich ein Stempel der Einsatzstelle der Polizeiinspektion ... Unter Bezugnahme auf den zuvor bereits ergangenen Bescheid und Angabe des Aktenzeichens erklärte die Beklagte, dass während des Aufzuges der Einsatz von Lautsprechern und Megaphonen nur zur Aufrechterhaltung der Marschordnung zulässig sei. Dies bedeute, dass der Einsatz zum Anstimmen von Sprechchören während des Aufzuges nicht statthaft sei. Die Auflage sei deshalb erforderlich, da die Benutzung von Megaphonen und Lautsprechern immer dann zur Ablenkung von Verkehrsteilnehmern führe, wenn der Kraftfahrzeugverkehr auf den Gegenfahrbahnen der in Anspruch genommenen Straßen während des Aufzuges weiterfließe. Beamte der Polizeiinspektion ... übergaben dem Kläger das Schreiben am Abend des 29.09.2000 um 21.20 Uhr.

Am 30.09.2000 fand die Versammlung unter Einhaltung der erteilten Auflagen statt. Die Polizei sperrte die betroffenen Straßen ab. Laut einem Zeitungsbericht der ...Nachrichten vom 01./02.10.2000 befanden sich die Versammlungsteilnehmer auf leeren Straßen.

Gegen die zuletzt erteilte Auflage legte der Kläger am 03.10.2000 Widerspruch ein. Er richtete diesen zum einen gegen die im ersten Bescheid genannte Stelle der Beklagten, den Bereich Gewerbeangelegenheiten, zum anderen an die Adresse des zweiten Bescheides, die Senatorin und stellvertretende Bürgermeisterin der Beklagten und schließlich an die Einsatzstelle der Polizeiinspektion .... Zur Begründung führte er an, die Auflage sei ermessensfehlerhaft, da in dem Bescheid das Ermessen überhaupt nicht ausgeübt worden sei. Zudem sei nicht eindeutig erkennbar, wer den Bescheid erlassen habe.

Mit Schreiben vom 17.10.2000 teilte die Beklagte mit, dass sie die Auflage aus den im Bescheid genannten Gründen für rechtmäßig halte. Die Polizeiinspektion ... erklärte mit Schreiben vom 06.10.2000, dass die Polizei nur Überbringer des Schreibens gewesen sei und den Bescheid nicht erlassen habe.

Am 08.11.2000 hat der Kläger Klage erhoben. Er ist der Ansicht, dass er zwar wegen des beabsichtigten Einsatzes eines Lautsprecherwagens eine Sondernutzungserlaubnis gemäß § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO benötigt hätte, Rechtsgrundlage für die Erteilung jedoch § 21 StrWG sei und die Beklagte das hierin eingeräumte Ermessen nicht ausgeübt habe. Zudem sei fraglich, ob die Zuständigkeiten eingehalten worden seien, da die Senatorin und nicht der Bürgermeister, vertreten durch das Amt für Gewerbeangelegenheiten , gehandelt habe. Schließlich habe er ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Auflage, da durch diese in sein Grundrecht auf Meinungsfreiheit aus Art. 5 GG sowie das der Versammlungsfreiheit aus Art. 8 GG eingegriffen werde. Zudem beabsichtige er, auch in Zukunft mindestens ein Mal im Jahr in derselben Gegend Versammlungen abzuhalten und hierbei Handmegaphone und Lautsprecher zu benutzen, um Sprechchöre anstimmen zu lassen.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass die Auflage der Beklagten vom 29.09.2000 zu dem Bescheid der Beklagten vom 25.09.2000 rechtswidrig gewesen ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Meinung, der Kläger habe kein berechtigtes Feststellungsinteresse. Eine Wiederholungsgefahr bestehe nicht. Es fehle an einer hinreichend konkreten Wahrscheinlichkeit, dass sich das behördliche Vorgehen in absehbarer Zeit wiederholen könnte. Es sei stets eine Einzelfallentscheidung, welche Auflagen erforderlich seien. Auch bestehe kein Rehabilitationsinteresse, da die Auflage allein auf Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung abstelle und keinen die Person des Klägers betreffenden diskriminierenden Charakter habe. Weiter ist sie der Ansicht, dass die erlassende Behörde eindeutig erkennbar sei, da auf die Ausgangsverfügung hingewiesen worden sei. Auch habe der Kläger irrtumsfrei bei der ... Widerspruch eingelegt.

Die Verwaltungsvorgänge der Beklagten haben vorgelegen; auf sie und die Schriftsätze der Beteiligten wird Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist zulässig und begründet.

Statthafte Klageart ist die Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO. Diese ist nicht nur dann die richtige Klageart, wenn sich ein Verwaltungsakt nach Erhebung einer Anfechtungsklage erledigt hat, sondern in entsprechender Anwendung des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO auch dann, wenn die Erledigung - wie im vorliegenden Fall - bereits vor Klageerhebung eingetreten ist (Kopp/Schenke, VwGO, 12. Auflage 2000, § 113 Rdnr. 99 mwN).

Die von der Beklagten am 29.09.2000 erteilte Auflage mit Verwaltungsaktqualität hatte sich mit Durchführung der Versammlung am 30.09.2000 infolge Zeitablaufs erledigt. Der Erledigung eines Verwaltungsaktes tritt mit Wegfall der beschwerenden Regelung ein (Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand Januar 2001, § 113 Rdnr. 81). Die mit der Auflage getroffene Regelung beschwerte den Kläger für die Dauer der Veranstaltung, indem sie den Einsatz von Lautsprechern und Megaphonen über die Aufrechterhaltung der Marschordnung hinaus, etwa zum Anstimmen von Sprechchören, untersagte. Mit dem zeitlichen Ende des Aufzuges war damit der festgelegte Wirkungsrahmen dieser Maßnahme überschritten, mithin die beschwerende Regelung weggefallen.

Ein Vorverfahren im Sinne des § 68 VwGO war entbehrlich, da die Erledigung bereits einen Tag nach Erlass der Auflage und damit vor Ablauf der Widerspruchsfrist eingetreten ist (Gerhardt, aaO, § 113 Rdnr. 127). Dass die Beklagte auf den dennoch erhobenen Widerspruch des Klägers nur kurz und formlos mitteilte, sie halte die Auflage aus den im Bescheid genannten Gründen für rechtmäßig, ist daher nicht zu beanstanden.

Die Erhebung der Klage am 08.11.2000 war fristgerecht. Insoweit kann offengelassen werden, ob die Regelungen der §§ 74, 58 VwGO auch bei Erledigung vor Klageerhebung Anwendung finden sollen oder aber mit der neueren Rechtsprechung des BVerwG's (Urteil vom 14.07.1999 - 6 C 7/98, NVwZ 2000, 63 (64)) die Klageerhebung in diesen Fällen nicht fristgebunden ist. Denn auch nach der engeren Auffassung hätte die Klagefrist mangels einer den Anforderungen des § 58 Abs. 1 VwGO entsprechenden Rechtsbehelfsbelehrung 1 Jahr betragen (vgl. Kopp/Schenke, aaO., § 113 Rdnr. 128).

Für diese Klage fehlte dem Kläger auch nicht das analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse an der begehrten Feststellung. Denn dieses ist zu bejahen bei Wiederholungsgefahr, sofern diese hinreichend konkret ist (Kopp/Schenke, aaO, § 113 Rdnr. 141). Die Wiederholungsgefahr ergibt sich daraus, dass der Kläger glaubhaft vorgetragen hat, dass er auch in der Zukunft weitere Versammlungen abzuhalten beabsichtigt. Auch diese sollten in dem Stadtgebiet der Beklagten unter Einsatz von Lautsprechern, unter anderem zum Anstimmen von Sprechchören, stattfinden. Diese Absicht ist glaubhaft vorgetragen, da es sich bei dem Kläger um eine Wählergemeinschaft mit Sitz in der betroffenen ... handelt, die nicht zuletzt zur Meinungskundgabe den Weg der Versammlung bzw. des Aufzuges wählt. Die Gefahr künftiger gleichartiger Rechtsbeeinträchtigungen ist damit entgegen der Meinung des Beklagten genügend konkretisiert. Zwar handelt es sich jeweils um eine Einzelfallentscheidung, ob eine Versammlung unter Auflagen stattfinden kann, doch ist vor dem Hintergrund der verfassungsrechtlich durch Art. 19 Abs. 4 GG garantierten umfassenden Rechtsschutzes ausreichend, wenn der zugrundeliegende Sachverhalt sich entweder schon wieder konkret abzeichnet oder sein Eintritt zumindest in absehbarer Zeit erkennbar möglich erscheint (BayVGH, Urteil vom 08.11.1982, Nr. 21 B 81 A.325, BayVBl. 1983, 434 (435)). Es genügt also, dass es konkret möglich erscheint, dass bei in absehbarer Zeit stattfindenden Versammlungen des Klägers von seiten der Beklagten mit ähnlichen Maßnahmen gegen den Lautsprechereinsatz zu rechnen ist.

Daneben ergibt sich vorliegend aus der Art des Eingriffs in den grundrechtlich geschützten Bereich ein schutzwürdiges ideelles Interesse des Klägers an der Rechtswidrigkeitsfeststellung. Nach Art. 19 Abs. 3 GG gelten für den Kläger als inländische Personenvereinigung die Grundrechte, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Hierzu gehört die durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützte Versammlungsfreiheit, die dem Grundrechtsträger das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Versammlung gewährleistet (BVerwG, Urteil vom 23.03.1999 - 1 C 12/97, NVwZ 1999, 991 unter Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerfG). In den Schutzbereich dieses bedeutenden Grundrechts greift die dem Kläger auferlegte Auflage ein, die Lautsprecher/Handmegaphone nur begrenzt einzusetzen. Damit ist das erforderliche Feststellungsinteresse des Klägers auch unter diesem Aspekt gegeben.

Die Klage ist begründet, denn die erledigte Auflage vom 29.09.2000 war rechtswidrig und hat den Kläger in seinen Rechten verletzt.

Rechtsgrundlage für den Erlass der Auflage ist § 15 Abs. 1 VersammlG. Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung/den Aufzug von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zum Erlasszeitpunkt erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit und Ordnung bei Durchführung der Versammlung/des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

Nicht maßgeblich ist insoweit der vom Kläger angeführte Erlaubnisvorbehalt nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO, § 21 Abs. 1 StrWG. Die für öffentliche Versammlungen und Aufzüge unter freiem Himmel bestehende Erlaubnisfreiheit (es besteht lediglich Anmeldepflicht nach § 14 VersammlG) gilt für die Durchführung der Veranstaltung an sich. Außerversammlungsgesetzliche Erlaubnisvorbehalte, die unmittelbar versammlungsbezogene Betätigungen betreffen, sind suspendiert (BVerwGE 82, 34 (38ff)). Die §§ 14, 15 VersammlG bilden ein in sich geschlossenes und abschließendes Regelungswerk für die Zeit der Durchführung der Versammlung, mit dem sichergestellt wird, dass die zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung notwendigen Maßnahmen getroffen werden können. Vom Schutz der öffentlichen Sicherheit umfasst ist die gesamte Rechtsordnung und damit auch straßen(verkehrs)rechtliche Vorschriften, die die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs regeln. Das BVerwG (aaO) spricht insoweit von einem "geradezu typischen Konfliktsbereich im Spannungsfeld Versammlungsfreiheit - öffentliche Sicherheit". Der Ausgleich erfolgt allein nach Maßgabe des § 15 VersammlG. Damit ist auch die Frage nach dem Einsatz von Lautsprechern für die Durchführung des Aufzuges im vorliegenden Fall allein nach Maßgabe des Versammlungsrechts zu beantworten (vgl. Dietel/Gintzel/Kniesel, Demonstrations- und Versammlungsfreiheit, 12. Auflage, § 15 Rdnr. 10). Die Erlaubnisfreiheit wird jedenfalls bei Veranstaltungen mit größerer Teilnehmerzahl (mindestens 50), die ohne den Einsatz von Lautsprechern nicht durchführbar sind, angenommen (Dietel, Gintzel/Kniesel, aaO). Zu eng wäre es, den Lautsprechereinsatz deshalb nur im Hinblick auf das organisatorisch notwendige Maß erlaubnisfrei zu stellen. Denn dadurch würde der kommunikative Aspekt der verfassungsrechtlich garantierten Versammlungsfreiheit verkannt. Durch Art. 8 GG wird das Institut der Versammlung als eine für die Demokratie unentbehrliche Form der Meinungsäußerung und Meinungsbildung anerkannt (Schmidt-Bleibtreu/Klein, GG, 9. Auflage, Art. 8 Rdnr. 3). Bei einer Versammlung von etwa 120 Teilnehmern ist der Lautsprechereinsatz daher nicht nur im Hinblick auf organisatorische Durchsagen, sondern auch zur Meinungskundgabe - und sei es in Sprechchören - erlaubnisfrei. Die Beurteilung richtet sich insoweit allein nach § 15 VersammlG.

Die Voraussetzungen für die Erteilung der Auflage, dass der Einsatz von Lautsprechern und Megaphonen nur zur Aufrechterhaltung der Marschordnung zulässig war, liegen nicht vor.

Zwar ist die Auflage in formell rechtmäßiger Form ergangen. Insbesondere hat die zuständige Behörde gehandelt und es war auch erkennbar, wer gehandelt hat. Zuständig für die Erteilung von Auflagen nach § 15 VersammlG sind gemäß § 2 Nr. 3 der Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Versammlungsgesetz vom 01.02.1973 (GVOBl. 1972, 27) idF vom 21.12.1999 (GVOBl. 2000, 29) die Landräte und Bürgermeister der kreisfreien Städte. Gehandelt hat vorliegend die Senatorin und erste stellvertretende Bürgermeisterin der kreisfreien ... und damit die zuständige Behörde. Dass angesichts der Zeit (Freitag Abend) der Bescheid nicht von dem zuständigen Sachbearbeiter für Gewerbeangelegenheiten erging, macht diesen nicht formell rechtswidrig. Auch war angesichts der Bezugnahme auf die bereits einige Tage zuvor ergangene Verfügung eindeutig erkennbar, wer den Bescheid erlassen hat. Dass sich der Kläger dennoch an die Senatorin direkt sowie die Polizeiinspektion, die ihm gegenüber als Bote aufgetreten war, gewandt hat, ist nicht verständlich, zumal er bereits anwaltlich vertreten war.

Es bestand jedoch nach dem zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen durch den Lautsprechereinsatz keine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei der Durchführung der Versammlung. Die von der Behörde zu treffende Gefahrenprognose setzt tatsächliche Anhaltspunkte voraus, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente und Vermutungen reichen für sich allein nicht aus (BVerfG, Beschluss vom 26.01.2001 - 1 BvQ 8/01, NJW 2001, 1407 (1408)).

Es ist nicht ersichtlich und von der Beklagten nicht dargelegt, warum bei einem Einsatz von Lautsprechern/Megaphonen über die Aufrechterhaltung der Marschordnung hinaus eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit, hier die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, bestand. Insoweit führt die Beklagte zur Begründung lediglich aus, dass eine Ablenkung von Verkehrsteilnehmern befürchtet werde, wenn der Kraftfahrzeugverkehr auf den Gegenfahrbahnen der in Anspruch genommenen Straßen während des Aufzuges weiterfließe. Der einzige Anhaltspunkt für einen während des Aufzuges stattfindenden Gegenverkehr ist die Auflage Nr. 2 des zunächst erlassenen Bescheides vom 25.09.2000, nach der nur ein Fahrstreifen von den Versammlungsteilnehmern benutzt werden sollte. Weitere Anhaltspunkte für eine von der Beklagten angenommenen Gefahr enthält die Verwaltungsakte nicht und sind auch sonst nicht erkennbar. Vielmehr waren die Straßen, wie von dem Kläger glaubhaft unter Beilegung des Zeitungsberichtes aus den Lübecker Nachrichten vom 01./02.09.2000 vorgetragen, von der Polizei abgesperrt worden. Dies wird auch von der Beklagten nicht in Abrede gestellt. Es gehörte offenbar zu der von der Beklagten und der Polizei verfolgten Taktik (so auch der Zeitungsbericht), durch den weitgehenden Ausschluss weiterer Verkehrsteilnehmer im Bereich der von der Versammlungsteilnehmern beanspruchten Straßenzüge, Ausschreitungen und zu große Aufmerksamkeit zu verhindern. Dann aber ist jedenfalls unter dem zur Begründung angegebenen Gesichtspunkt der Ablenkung weiterer Verkehrsteilnehmer keine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gegeben. Dementsprechend waren laut Klägervortrag in dem vorangegangenen Kooperationsgespräch auch keine Bedenken gegen den in der Anmeldung angekündigten Einsatz eines Lautsprecherwagens sowie von Handmegaphonen geäußert worden. Auch dies wird von der Beklagten weder bestritten noch - etwa durch Vorlage eines Protokolls von dem Gespräch - widerlegt. Es sind daher keine tatsächlichen Anhaltspunkte ersichtlich, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben.

Auch der Rückgriff auf die Gefährdung der öffentlichen Ordnung im Sinne des § 15 Abs. 1 VersammlG scheidet als Rechtsgrundlage der Auflage aus. Unter der öffentlichen Ordnung ist die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln zu verstehen, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden und mit dem Wertegehalt des Grundgesetzes zu vereinbarenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.04.2001 - 1 BvQ 17/01, NJW 2001, 2072 (2074)). Zwar kommt die öffentliche Ordnung nach der neueren Rechtsprechung des BVerfG (Beschluss vom 26.01.2001 - 1 BvQ 9/01, NJW 2001, 1409) grundsätzlich als Schutzgut für eine Einschränkung des Versammlungsrechts unterhalb der Schwelle des Versammlungsverbots in Betracht. Jedenfalls in bestimmten gesellschaftlichen Kontexten soll die demonstrative Äußerung neonazistischer Meinungen versammlungsrechtlich als Verstoß gegen die öffentliche Ordnung untersagt werden können (vgl. zur Kritik an der BVerfG-Rspr. Battis/Grigoleit, NJW 2001, 2051 ff.). Doch sind auch hierfür vorliegend keine Anhaltspunkte ersichtlich. Die Beklagte hat auch keine entsprechenden Erwägungen vorgetragen. Allein aus der Tatsache, dass Sprechchöre angestimmt werden sollten, kann jedenfalls eine Gefahr für die öffentliche Ordnung nicht gefolgert werden. Inhalte sind nicht bekannt. Auch hätten nach der Rechtsprechung des BVerfG's (Beschluss vom 24.03.2001 - 1 BvQ 13/01, NJW 2001, 2069 (2071)) insoweit weitere, beispielsweise provokative oder aggressive, das Zusammenleben der Bürger konkret beeinträchtigende Begleitumstände hinzukommen müssen.

Durch die rechtswidrige Auflage wurde der Kläger in seinen Rechten verletzt. Es liegt ein Eingriff in das Grundrecht aus Art. 8 GG auf Versammlungsfreiheit vor, da die Auflage dem Kläger das Selbstbestimmungsrecht über Ort, Zeitpunkt, Art und Inhalt der Versammlung nimmt, das - wie oben bei dem Feststellungsinteresse ausgeführt - vom Schutzbereich des Art. 8 GG gewährleistet wird. Dieser Eingriff ist auch nicht gerechtfertigt, da die Auflage nicht den Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 VersammlG entspricht.

Die Nebenentscheidungen folgen aus § 154 Abs. 1 VwGO, § 167 Abs. 2 VwGO iVm § 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Ende der Entscheidung