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Az.: 3 LB 106/03

verkündet am 17.03.2006

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Prüfungsanordnung

hat der 3. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 17. März 2006 durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts ............., den Richter am Oberverwaltungsgericht ...................., die Richterin am Oberverwaltungsgericht .................... sowie die ehrenamtlichen Richter .......... und .....

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Beklagten werden das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 17.06.2003 geändert und die Klage abgewiesen.

Die Kosten des gesamten Verfahrens werden dem Kläger auferlegt.

Insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar. Dem Kläger wird nachgelassen, die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abzuwenden, wenn nicht der Beklagte zuvor Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen eine Prüfungsanordnung des Beklagten.

Der im Bereich der freien Wohlfahrtspflege tätige Kläger erhielt/erhält unter anderem von dem Land Schleswig-Holstein und der Landeshauptstadt A-Stadt projektbezogene Zuwendungen insbesondere in den Bereichen der Jugend- und Sozialarbeit. Unter dem 03. Mai 2000 ordnete der Beklagte gegenüber dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Schleswig-Holstein, dem Ministerium für Justiz, Frauen, Jugend und Familie des Landes Schleswig-Holstein sowie dem Oberbürgermeister der Landeshauptstadt A-Stadt die Prüfung aller nach dem Kindertagesstättengesetz gewährten öffentlichen Mittel sowie aller Zuwendungen aus öffentlichen Haushalten an den Kläger an und stützte sich hierbei auf Art. 56 Abs. 1 der Landesverfassung Schleswig-Holstein (LV), § 2 des Gesetzes über den Landesrechnungshof Schleswig-Holstein (LRHG) sowie §§ 88, 91 Abs. 1 und 2 Satz 1 der Landeshaushaltsordnung Schleswig-Holstein (LHO). Mit Schreiben des Ministeriums für Arbeit, Gesundheit und Soziales vom 16. Mai 2000 wurde der Kläger über den Inhalt dieser Prüfungsanordnung informiert und gebeten, sämtliche Prüfungsunterlagen (Bücher, Belege, Schriftstücke, Anträge, Bescheide, Buchhaltungsunterlagen, Jahresabschlüsse, Arbeitsverträge usw.) bereitzuhalten und die Arbeit der Beauftragten des Beklagten in geeigneter Weise zu unterstützen.

Da der Kläger gegenüber den Zuwendungsgebern in den Jahren 1998 und 1999 pauschalierte Verwaltungskosten - in der Regel 6% der Gesamtausgaben - in Höhe von 816.949,98 DM und 841.680,09 DM geltend gemacht und entsprechende Zuwendungen erhalten hatte, teilte der Beklagte ihm die Absicht mit, auch die Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten zu überprüfen. Der Kläger wurde gebeten, den geltend gemachten Aufwand anhand von Buchungsunterlagen zu belegen. Am 03. April 2001 lehnte der Kläger es ab, diesem Ersuchen des Beklagten zu entsprechen. Zur Begründung wies der Kläger darauf hin, dass eine Prüfung seiner Verwaltungskosten durch den Prüfungsauftrag nicht gedeckt sei.

Der Beklagte teilte der Geschäftsführerin des Klägers am 08. Mai 2001 telefonisch mit, dass der Prüfungsauftrag gemäß § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers erstreckt werden solle. Der Beklagte erläuterte der Klägerin die Notwendigkeit dieser Erstreckung und wies außerdem darauf hin, dass dieses aus Rechtsgründen formal mit Rechtsbehelfsbelehrung erfolgen werde.

Mit Schreiben vom 10. Mai 2001 - dem Kläger zugestellt am 14. Mai 2001 - teilte der Beklagte dem Kläger unter Bezugnahme auf die Prüfungsanordnung vom 03. Mai 2000 mit, er, der Beklagte, werde nunmehr die Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten überprüfen. Es solle festgestellt werden, ob die zunehmende Tendenz der Zuwendungsgeber zu Pauschalierungen bei der Zuwendungsgewährung ein richtiger und wirtschaftlicher Weg sei. Um die Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten beurteilen zu können, sei es notwendig, durch Einsicht in die Buchhaltungsunterlagen des Klägers den tatsächlich entstandenen Verwaltungsaufwand (Personal- und Sachkosten) festzustellen. Er, der Beklagte, erstrecke deshalb die Prüfung in Ergänzung zum Prüfungsauftrag vom 03. Mai 2000 gemäß § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers. Dieser sei verpflichtet, die Prüfung zu dulden und ihm, dem Beklagten, und seinen Beauftragten die erbetenen Auskünfte zu erteilen. Damit das genannte Prüfungsziel erreicht werden könne, seien gemäß § 95 LHO - bezogen auf die Kostenstelle Verwaltung des Klägers - für die Jahre 1998 und 1999 vollständige Konten- und Kostenpläne, eine nicht saldierte Kosten- und Erlösartenliste, Personalaufwand unterteilt nach Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern sowie Personalkostenerstattungen unterteilt nach Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern vorzulegen. Er, der Beklagte, behalte sich vor, während der örtlichen Erhebungen weitere Unterlagen wie insbesondere Konten und Belege zu erbitten. Die örtlichen Erhebungen würden beim Kläger nach Unanfechtbarkeit dieser Prüfungsanordnung fortgesetzt werden.

Der Kläger hat am 11. Juni 2001 den Verwaltungsrechtsweg beschritten und - ohne die Verwaltungsaktsqualität des Schreibens vom 10. Mai 2001 oder die Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten in Frage zu stellen - zur Begründung seiner Klage geltend gemacht, die Voraussetzungen der Vorschrift des § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO für eine Erstreckung der Prüfung auf seine sonstige Haushalts- und Wirtschaftsprüfung lägen nicht vor.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 10. Mai 2001 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Für den Fall des Obsiegens des Klägers hat der Beklagte widerklagend beantragt,

den Kläger und Widerbeklagten zu verpflichten,

- im Rahmen der Prüfung aller nach dem KiTaGesetz gewährten öffentlichen Mittel sowie aller Zuwendungen aus öffentlichen Haushalten an den Kläger die für die Feststellung der Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten notwendigen Erhebungen von Beauftragten des Beklagten über die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers in seinen Geschäftsräumen zu dulden,

- im Rahmen der Prüfung aller nach dem KiTaGesetz gewährten öffentlichen Mittel sowie aller Zuwendungen aus öffentlichen Haushalten an den Kläger die für die Feststellung der Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten notwendigen Unterlagen über die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers den Beauftragten des Beklagten vorzulegen sowie den Beauftragten die erbetenen Auskünfte zu erteilen.

Der Kläger hat zusätzlich beantragt,

die hilfsweise erhobene Widerklage abzuweisen.

Der Beklagte hat die Ansicht vertreten, dass es sich bei seinem Schreiben vom 10. Mai 2001 um einen Verwaltungsakt handele und ihm die Verwaltungsaktsbefugnis auch zustehe. Darüber hinaus seien die Voraussetzungen für eine Erstreckung der Prüfung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers gemäß § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO erfüllt.

Mit Urteil vom 17. Juni 2003 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 10. Mai 2001 aufgehoben und die Widerklage des Beklagten abgewiesen. Die Anfechtungsklage sei zulässig und begründet. Der angefochtene Bescheid sei rechtswidrig und verletze den Kläger in seinen Rechten. Das gelte bereits deshalb, weil der Beklagte nicht befugt sei, seine Prüfungsbefugnis gegenüber einer Stelle außerhalb der Landesverwaltung im Einzelfall gerade durch Erlass eines Verwaltungsakts durchzusetzen. Die Widerklage des Beklagten sei zulässig, aber nicht begründet. Der von dem Beklagten insoweit geltend gemachte Anspruch könne nicht auf die von ihm zitierten Vorschriften der Landeshaushaltsordnung gestützt werden, weil diese - von Art. 56 Abs. 1 LV ausgehend - nur gelten würden, wenn und soweit im Rahmen der Überwachung der gesamten Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes bei Stellen außerhalb der Landesverwaltung geprüft werden solle, weil diese vom Land Zuwendungen erhielten (§ 88 Abs. 1 i.V.m. § 91 Abs. 1 Nr. 3 LHO oder auch § 2 Abs. 1 LRHG). Die vom Beklagten beabsichtigte Prüfung beim Kläger beziehe sich allerdings nach ihrer streitgegenständlichen Erweiterung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers nur noch und ausschließlich auf die Verwaltung und Verwendung von Zuwendungen der Stadt A-Stadt; geprüfte Stelle sei mithin eine Kommune und nicht das Land. Der von dem Beklagten mit der Widerklage geltend gemachte Anspruch könne auch nicht aus sonstigen Rechtsvorschriften hergeleitet werden.

Der Beklagte hat am 22. Juli 2003 gegen dieses ihm am 26. Juni 2003 zugestellte Urteil - die vom Verwaltungsgericht zugelassene - Berufung eingelegt. Zur Begründung macht er geltend, das Verwaltungsgericht habe seine - des Beklagten - Verwaltungsaktsbefugnis zu Unrecht verneint und sich daher mit der zwischen den Parteien erstinstanzlich allein streitigen materiell-rechtlichen Frage der Reichweite des Prüfungsrechts des Landesrechnungshofes gegenüber der Klägerin nicht befasst. Der angefochtene Bescheid sei durch die Ermächtigungsgrundlage des § 95 LHO i.V.m. §§ 88, 91 Abs. 2 Satz 2 LHO gedeckt. Das Urteil des Verwaltungsgerichts beruhe auf einer Verkennung des Sachverhaltes. Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die von ihm, dem Beklagten, beabsichtigte Prüfung beim Kläger beziehe sich nach ihrer streitgegenständlichen Erweiterung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers nur noch und ausschließlich auf die Verwaltung und Verwendung von Zuwendungen der Landeshauptstadt A-Stadt, sei unrichtig. Das ergebe sich zunächst aus dem Inhalt des angefochtenen Bescheides selbst, wonach Prüfungsgegenstand nicht nur die Verwendung von Zuwendungen der Stadt A-Stadt, sondern die Verwendung aller Zuwendungen aus öffentlichen Haushalten sei. Darüber hinaus stammten die im angefochtenen Bescheid genannten pauschalierten Verwaltungskosten - so der Beklagte sinngemäß weiter - nicht ausschließlich aus dem Haushalt der Landeshauptstadt A-Stadt, sondern teilweise auch aus dem Landeshaushalt (vgl. hierzu im Einzelnen das Vorbringen des Beklagten unter Ziffer II 1 seines Schriftsatzes vom 24.10.2003, Bl. 222 ff der Gerichtsakten). Dieses schriftsätzliche Vorbringen hat der Prozessbevollmächtigte des Beklagten im Termin zur mündlichen Verhandlung wiederholt und konkretisiert. Er hat nochmals ausführlich dargelegt, dass die von dem Kläger in den Jahren 1998 und 1999 geltend gemachten pauschalierten Verwaltungskosten teilweise durch Zuwendungen des Landes gedeckt worden seien.

Der Beklagte beantragt,

das angefochtene Urteil abzuändern und

1. die Klage abzuweisen,

hilfsweise,

2. - widerklagend - den Kläger zu verurteilen,

- im Rahmen der Prüfung aller nach dem KiTaGesetz gewährten öffentlichen Mittel sowie aller Zuwendungen aus öffentlichen Haushalten an den Kläger die für die Feststellung der Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten notwendigen Erhebungen von Beauftragten des Beklagten über die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers in seinen Geschäftsräumen zu dulden,

- im Rahmen der Prüfung aller nach dem KiTaGesetz gewährten öffentlichen Mittel sowie aller Zuwendungen aus öffentlichen Haushalten an den Kläger die für die Feststellung der Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten notwendigen Unterlagen über die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers den Beauftragten des Beklagten vorzulegen sowie den Beauftragten die erbetenen Auskünfte zu erteilen.

- weiter hilfsweise

3. den Kläger zu verurteilen, gemäß § 95 LHO folgende Unterlagen bezogen auf die Kostenstellen der Verwaltung des Kreisverbandes der AWO A-Stadt e. V. für die Jahre 1998 und 1999 vorzulegen:

- vollständige Konten- und Kostenstellenpläne,

- eine nicht saldierte Kosten- und Erlösartenliste,

- Personalaufwand unterteilt nach Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern sowie

- Personalkostenerstattungen unterteilt nach Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern.

Der Kläger beantragt,

die Berufung des Beklagten zurückzuweisen und dessen Widerklagen abzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil. Das Verwaltungsgericht habe die Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten zu Recht verneint. Hingegen hat der Kläger das Vorbringen des Beklagten, die von ihm, dem Kläger, geltend gemachten pauschalierten Verwaltungskosten seien teilweise durch Zuwendungen des Landes gedeckt worden, schriftsätzlich nicht - jedenfalls nicht in substantiierter Weise - bestritten. Auch im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte des Klägers die Richtigkeit dieses Vortrages des Beklagten nicht in Abrede gestellt. Der Kläger meint jedoch, die "Erstreckungsentscheidung" des Beklagten nach § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO sei auch deshalb rechtswidrig, weil der größere Teil der geltend gemachten pauschalierten Verwaltungskosten durch Zuwendungen der Landeshauptstadt A-Stadt gedeckt worden sei und eine Prüfung daher mit Blick auf Art. 56 Abs. 2 LV nur auf der Grundlage des Kommunalprüfungsgesetzes in Betracht komme. Soweit der Beklagte schließlich bezweifele, dass die angesetzte Verwaltungskostenpauschale den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entspreche, möge er die im Wesentlichen zuständige Landeshauptstadt A-Stadt ersuchen, die zur Überprüfung benötigten Unterlagen beizubringen. Denn der in § 91 LHO geregelten Prüfung bei Stellen außerhalb der Landesverwaltung komme lediglich "eine Hilfsfunktion im Rahmen der Prüfung der staatlichen Aktivitäten" zu.

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien sowie der Entscheidungsgründe des erstinstanzlichen Urteils im Einzelnen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten - diese haben dem Senat vorgelegen - Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung hat Erfolg.

Die zulässige Klage ist nicht begründet.

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig (§ 42 Abs. 1 VwGO). Das an den Kläger gerichtete Schreiben des Beklagten vom 10. Mai 2001 ist seinem Inhalt nach als Verwaltungsakt zu qualifizieren. Nach § 106 Abs. 1 LVwG ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere öffentlich-rechtliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Der Beklagte ist eine Behörde (§ 5 Abs. 1 Satz 1 LVwG). Die in dem Schreiben vom 10. Mai 2001 enthaltenen Maßnahmen dienen der Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts und sind auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet. Das gilt zunächst für die Anordnung der Erstreckung der Prüfung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers. Diese Anordnung umfasst (stillschweigend) die mit dem Anspruch auf Verbindlichkeit versehene Feststellung, dass der Beklagte zu einer Erstreckung der Prüfung im genannten Sinne befugt ist. Darüber hinaus wird der Kläger in dem Schreiben vom 10. Mai 2001 dazu verpflichtet, die Prüfung zu dulden, den Beauftragten des Beklagten die erbetenen Auskünfte zu erteilen und die im Einzelnen benannten Unterlagen vorzulegen. Sind somit die objektiven Merkmale eines Verwaltungsakts gegeben, so folgt aus der Verwendung des Begriffs "Prüfungsanordnung", der Erwähnung ihrer "Unanfechtbarkeit" sowie der Rechtsmittelbelehrung, dass der Beklagte auch einen Verwaltungsakt erlassen wollte (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.04.1995 - 1 C 34/92 -, NVwZ 1995, 889). Da die Verwaltungsaktsqualität des Schreibens vom 10. Mai 2001 - anders als die Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten - auch von dem Kläger weder im erstinstanzlichen Verfahren noch im Berufungsverfahren in Frage gestellt worden ist, bedarf es insoweit keiner weitergehenden Ausführungen. Sonstige Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen nicht.

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig. Der Beklagte ist grundsätzlich befugt, seine Prüfung bei einem Zuwendungsempfänger außerhalb der Landesverwaltung durch Erlass eines Verwaltungsakts auf dessen sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung zu erstrecken (1). Die in dem angefochtenen Bescheid angeordnete Erstreckung der Prüfung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers - dies gilt auch für die weiteren diesbezüglichen Einzelanordnungen - ist auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden (2).

1. Es kann auf sich beruhen, ob der Grundsatz des Gesetzesvorbehalts lediglich den Inhalt einer behördlichen Maßnahme betrifft oder ob auch die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts durch eine gesetzliche Ermächtigungsgrundlage gedeckt sein muss. Darüber hinaus kommt es für die Entscheidung des vorliegenden Falles nicht darauf an, ob sich die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts bei einem subordinationsrechtlichen Verhältnis stets schon implizit aus der maßgeblichen Aufgabenzuweisungsnorm ergibt. Schließlich ist es unschädlich, dass es an einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung fehlt, wonach der Beklagte befugt wäre, seine Prüfung gemäß § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO gerade durch Erlass eines Verwaltungsaktes auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung eines Zuwendungsempfängers außerhalb der Landesverwaltung zu erstrecken. Auf jeden Fall ergibt sich die Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten im genannten Sinne durch eine Auslegung der einschlägigen Bestimmungen der Landeshaushaltsordnung in rechtssystematischer Zusammenschau mit den maßgeblichen Vorschriften der Landesverfassung, des Gesetzes über den Landesrechnungshof sowie des Landesverwaltungsgesetzes.

Nach § 91 Abs. 1 Satz 1 LHO ist der Landesrechnungshof unter den dort genannten Voraussetzungen berechtigt, bei Stellen außerhalb der Landesverwaltung zu prüfen. Bei dieser Vorschrift handelt es sich nicht um eine bloße Zuständigkeitsnorm. Vielmehr stellt der vom Gesetzgeber verwendete Begriff "prüfen" klar, dass damit zugleich eine Prüfungsbefugnis des Landesrechnungshofes gegenüber Stellen außerhalb der Landesverwaltung verbunden sein soll (vgl. BVerwG, Beschl. v. 13.10.1994 - 7 VR 10/94 - zum Begriff "Aufsicht"). Die Einräumung eines Prüfungsrechts bietet zugleich die gesetzliche Grundlage für den Erlass eines entsprechenden Verwaltungsakts (vgl. BayVGH, Urt. v. 23.07.1992 - 22 B 91.1708 -, DVBl. 1992, 1606, 1608, und HessVGH, Beschl. v. 21.11.2000 - 10 TG 2627/99 -, DÖV 2001, 873, 875).

Darüber hinaus hat das Verwaltungsgericht in den Entscheidungsgründen des angefochtenen Urteils zu Recht (sinngemäß) festgestellt, dass die Verwaltungsaktsbefugnis einer Behörde sich häufig daraus ergebe, dass diese Behörde gesetzlich dazu ermächtigt werde, dem Adressaten etwas aufzugeben, ihm gegenüber etwas zu bestimmen oder ein Verhalten anzuordnen. Die Landeshaushaltsordnung enthält derartige und ähnliche Ermächtigungen zugunsten des Beklagten. Nach § 94 Abs. 1 LHO "bestimmt" der Landesrechnungshof Zeit und Art der Prüfung und lässt erforderliche örtliche Erhebungen durch Beauftragte vornehmen. Unterlagen, die der Landesrechnungshof zur Erfüllung seiner Aufgaben für erforderlich hält, "sind" ihm gemäß § 95 Abs. 1 LHO "auf Verlangen" innerhalb einer bestimmten Frist zu "übersenden" oder seinen Beauftragten "vorzulegen". Ferner ermächtigt die Vorschrift des § 89 Abs. 2 LHO den Landesrechnungshof dazu, die Prüfung nach seinem Ermessen gegenüber den Betroffenen zu beschränken.

Dieses Auslegungsergebnis wird durch den Wortlaut sowie Sinn und Zweck der hier maßgeblichen Rechtsgrundlage des § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO bestätigt. Nach dieser Vorschrift kann sich die Prüfung bei Zuwendungen auch auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung der (Zuwendungs-)Empfängerin oder des (Zuwendungs-)Empfängers erstrecken, soweit es der Landesrechnungshof für seine Prüfung für notwendig hält. Daraus, dass eine Erstreckung der Prüfung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung hiernach nur erfolgen kann, soweit es "der Landesrechnungshof für seine Prüfung für notwendig hält", ergibt sich, dass allein der Landesrechnungshof befugt sein soll, eine verbindliche "Erstreckungsentscheidung" zu treffen. Der unverkennbare Gesetzeszweck, die Prüfung des Rechnungshofs beim Zuwendungsempfänger unabhängig von Versäumnissen der Bewilligungsbehörde und gegebenenfalls sogar gegen deren Interesse am Unterbleiben einer solchen Prüfung sicherzustellen, wäre verfehlt, wenn der Rechnungshof seinem durch § 91 LHO unmittelbar begründeten Prüfungsrecht nicht selbst Geltung verschaffen könnte (vgl. Fittschen, Durchsetzung der Prüfungsrechte der Rechnungshöfe, Verwaltungsarchiv, Bd. 83, 1992, 165, 179). Die Vorschrift des § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO wäre ohne eine entsprechende Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten in der Praxis nicht effektiv umsetzbar. Der Hinweis darauf, dass der Beklagte sich an den Zuwendungsgeber wenden könnte, um diesen zur Einwirkung auf den Zuwendungsempfänger anzuhalten, würde in der praktischen Konsequenz die Arbeit des Beklagten nahezu wirkungslos machen, weil die Prüfung bei Stellen außerhalb der Landesverwaltung gemäß § 91 LHO stets an die Überprüfung des Zuwendungsgebers als eigentlichem Prüfungsadressaten im Sinne von § 88 Abs. 1 LHO anknüpft und der Zuwendungsgeber somit zugleich zu prüfende Stelle und Hilfsorgan des Beklagten bei der Prüfungsdurchführung wäre. Der damit einhergehende Interessenkonflikt liegt auf der Hand. Alledem entspricht schließlich das Erfordernis einer zeitnahen Rechnungsprüfung.

Ergibt sich die hier maßgebliche Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten somit bereits im Wege der Auslegung der einschlägigen Bestimmungen der Landeshaushaltsordnung, so stimmen die diesbezüglichen Regelungen der Landesverfassung, des Gesetzes über den Landesrechnungshof sowie des Landesverwaltungsgesetzes mit diesem Auslegungsergebnis überein. Nach Art. 57 Abs. 1 Satz 1 LV sowie § 1 Abs. 1 LRHG ist der Landesrechnungshof eine selbständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Landesbehörde. Er ist ein unabhängiges, mit verfassungsrechtlichem Sonderstatus versehenes Organ der Finanzkontrolle (vgl. von Mutius/Wuttke/Hübner, Kommentar zur Landesverfassung Schleswig-Holstein, Art. 57 Rdnr. 2). In Art. 56 LV sind die in §§ 88 ff. LHO geregelten Überwachungs- und Prüfungsbefugnisse des Landesrechnungshofes verfassungsrechtlich festgeschrieben. Damit der Landesrechnungshof seinen verfassungsrechtlichen Auftrag selbständig und somit weitgehend unabhängig von den drei klassischen Staatsgewalten erfüllen kann, ist ihm die Verwaltungsaktsbefugnis im genannten Sinne einzuräumen. Dementsprechend hat der Gesetzgeber dem Landesrechnungshof in § 5 Abs. 1 Satz 1 LVwG auch ausdrücklich die Behördeneigenschaft übertragen.

Aus Gründen der Klarstellung sei darauf hingewiesen, dass die Frage nach der inhaltlichen Bestimmtheit der maßgeblichen Rechtsgrundlage des § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO die Verwaltungsaktsbefugnis des Beklagten nicht berührt. Entsprechendes gilt für die Frage, ob und in welcher Weise der Beklagte die Betroffenen vor dem Erlass einer Prüfungsanordnung anzuhören oder diese Anordnung zu begründen hat. Schließlich ist es jedenfalls im vorliegenden Zusammenhang unerheblich, ob der Beklagte beim Erlass eines Verwaltungsakts sonstige verfahrensrechtliche Erfordernisse zu beachten hat.

2. Die in dem angefochtenen Bescheid angeordnete Erstreckung der Prüfung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers - dies gilt auch für die weiteren diesbezüglichen Einzelanordnungen - ist auch im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.

Zunächst begegnet der angefochtene Bescheid keinen verfahrensrechtlichen Bedenken. Selbst wenn man die Anhörungsvorschrift des § 87 LVwG für (entsprechend) anwendbar hielte, wäre dieser Vorschrift genügt. Der Beklagte hat den Kläger vor Erlass der Prüfungsanordnung hinreichend angehört. Zunächst hat der Beklagte dem Kläger die Absicht mitgeteilt, auch die Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten zu überprüfen, und den Kläger gebeten, den geltend gemachten Aufwand anhand von Buchungsunterlagen zu belegen. Dieses Ersuchen hat der Kläger am 03. April 2001 abgelehnt. Daraufhin hat der Beklagte der Geschäftsführerin des Klägers am 08. Mai 2001 telefonisch mitgeteilt, dass der Prüfungsauftrag gemäß § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO auf dessen sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung erstreckt werden solle. In diesem Telefonat hat der Beklagte die Notwendigkeit der Erstreckung erläutert. Mit Blick auf die vorgenannten Umstände war eine weitere Anhörung des Klägers nicht geboten (§ 87 Abs. 2 LVwG). Darüber hinaus kann offen bleiben, ob und gegebenenfalls inwieweit das Begründungserfordernis des § 109 Abs. 1 LVwG vorliegend (entsprechend) eingreift. Denn der Beklagte hat die streitgegenständliche Prüfungsanordnung hinreichend begründet. Sonstige verfahrensrechtliche Bedenken sind vom Kläger nicht geltend gemacht worden und auch im Übrigen nicht ersichtlich.

Der Bescheid des Beklagten entspricht auch in materieller Hinsicht den einschlägigen Vorgaben der Landeshaushaltsordnung.

Der Beklagte ist grundsätzlich berechtigt, bei dem Kläger zu prüfen. Nach § 91 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 LHO ist der Landesrechnungshof berechtigt, bei Stellen außerhalb der Landesverwaltung zu prüfen, wenn sie vom Land Zuwendungen erhalten. Bei dem Kläger, der als eingetragener Verein im Bereich der freien Wohlfahrtspflege tätig ist, handelt es sich um eine Stelle außerhalb der Landesverwaltung, die vom Land Zuwendungen erhält. Aus dem Wortlaut der genannten Gesetzesvorschrift, wonach die Prüfung "bei" Stellen außerhalb der Landesverwaltung stattfindet, ergibt sich, dass die Prüfung nicht auf diese Stellen selbst abzielt. Maßgebliche Zielrichtung ist vielmehr die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Schleswig-Holstein. Die anlässlich der Prüfung "bei" Stellen außerhalb der Landesverwaltung gewonnenen Ergebnisse dienen lediglich als Erkenntnismittel für die Prüfung der Landesverwaltung (vgl. von Mutius/Wuttke/Hübner, a.a.O. Art. 56 Rdnr. 27). Dementsprechend hat der Beklagte in seinem Bescheid vom 10. Mai 2001 auf die (unter anderem) gegenüber dem Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Schleswig-Holstein sowie dem Ministerium für Justiz, Frauen, Jugend und Familie des Landes Schleswig-Holstein ergangene Prüfungsanordnung vom 03. Mai 2000 Bezug genommen. Auch der Kläger stellt die grundsätzliche Berechtigung des Beklagten zu einer Prüfung "bei" ihm, dem Kläger, nicht in Frage.

Darüber hinaus liegen die speziellen Voraussetzungen für die "Erstreckungsentscheidung" des Beklagten gemäß § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO vor, wonach eine Erstreckung der Prüfung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Zuwendungsempfängers erfolgen kann, soweit es "der Landesrechnungshof für seine Prüfung für notwendig hält". Dieser auf die Einschätzung des Beklagten abstellende Gesetzeswortlaut könnte darauf hindeuten, dass der Beklagte weitgehend frei über die Notwendigkeit einer "Erstreckungsentscheidung" entscheiden kann und diese Entscheidung lediglich sachlich begründet oder begründbar und somit frei von Willkür sein muss. Letztlich kommt es hierauf jedoch nicht an. Denn selbst wenn man zugunsten des Klägers davon ausginge, das Tatbestandsmerkmal der Notwendigkeit sei gerichtlich auch auf sonstige Beurteilungsfehler hin überprüfbar, so lägen derartige Fehler jedoch nicht vor. Ob die "Erstreckungsentscheidung" des Beklagten "für seine Prüfung" notwendig ist, hängt vom Gegenstand dieser Prüfung ab. Wesentlicher Prüfungsgegenstand ist hier ausweislich des angefochtenen Bescheides "die Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten". Es ist unstreitig, dass die von dem Kläger in den Jahren 1998 und 1999 geltend gemachten pauschalierten Verwaltungskosten teilweise durch Mittel aus dem Landeshaushalt gedeckt worden sind. Das genannte Prüfungsziel ist durch die Vorschrift des § 90 Nr. 3 LHO gedeckt, wonach sich die Prüfung des Beklagten insbesondere auch darauf erstreckt, ob wirtschaftlich und sparsam verfahren wird. Die Angemessenheit der von dem Kläger angesetzten Verwaltungskostenpauschale - in der Regel 6% der Gesamtausgaben - lässt sich nur in Kenntnis der (durch diese Pauschale abzudeckenden) bei dem Kläger insoweit tatsächlich anfallenden Verwaltungskosten verlässlich beurteilen. Der Beklagte ist rechtsfehlerfrei davon ausgegangen, dass für die Ermittlung dieser tatsächlichen Verwaltungskosten eine Erstreckung der Prüfung auf die sonstige Haushalts- und Wirtschaftsführung des Klägers notwendig ist. Ferner ist es rechtlich nicht zu beanstanden, dass der Beklagte seine "Erstreckungsentscheidung" mit der Notwendigkeit der Vermeidung etwaiger "Doppelförderungen" begründet hat: Die Gefahr einer "Doppelförderung" bestehe, wenn einzelne Kostenpositionen einerseits als Teil der nach dem Kindertagesstättengesetz durch Landesmittel zu bezuschussenden Kosten für pädagogisches Personal geltend gemacht würden, andererseits aber auch bei der Berechnung der 6%igen Verwaltungskostenpauschale Berücksichtigung fänden.

Es kann auf sich beruhen, ob wegen der in der Vorschrift des § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO enthaltenen Koppelung des unbestimmten Rechtsbegriffes "notwendig" mit der zu treffenden Ermessensentscheidung "kann" der Beklagte neben der Beurteilung der "Notwendigkeit" insoweit noch weitergehende Ermessenserwägungen anzustellen hat. Denn Ermessensfehler sind nicht ersichtlich. Insbesondere brauchte der Beklagte sich entgegen der Ansicht des Klägers wegen der Prüfung der Angemessenheit der pauschalierten Verwaltungskosten nicht darauf verweisen zu lassen, er hätte anstelle einer Prüfung bei dem Kläger die Landeshauptstadt A-Stadt um Beibringung der benötigten Unterlagen ersuchen können. Unabhängig davon, dass die hier maßgeblichen Prüfungsadressaten das Ministerium für Arbeit, Gesundheit und Soziales des Landes Schleswig-Holstein sowie das Ministerium für Justiz, Frauen, Jugend und Familie des Landes Schleswig-Holstein sind, hat der Kläger nach dem unbestrittenen Vortrag des Beklagten der Landeshauptstadt A-Stadt nämlich bisher lediglich Kostenzusammenstellungen zu den pauschalierten Verwaltungskosten zur Verfügung gestellt, die nicht prüfungsfähig sind, sondern lediglich beliebig austauschbare Exel-Tabellen enthalten. Die von der Landeshauptstadt A-Stadt zur Verfügung gestellten Unterlagen - so das weitere unstreitige Vorbringen des Beklagten - seien auch deshalb für eine Prüfung ungeeignet, weil sie sich lediglich auf das Jahr 2001 bezögen.

Der Kläger dringt zudem nicht mit seinem Einwand durch, die "Erstreckungsentscheidung" des Beklagten nach § 91 Abs. 2 Satz 2 LHO sei auch deshalb rechtswidrig, weil der größere Teil der geltend gemachten pauschalierten Verwaltungskosten durch Zuwendungen der Landeshauptstadt A-Stadt gedeckt worden sei und eine Prüfung daher mit Blick auf Art. 56 Abs. 2 LV nur auf der Grundlage des Kommunalprüfungsgesetzes in Betracht komme. Einerseits lassen sich aus der Landeshaushaltsordnung und den sonstigen gesetzlichen Regelungen keine Hinweise für die Richtigkeit dieses Einwandes entnehmen. Andererseits war der Landesanteil an den pauschalierten Verwaltungskosten in den Jahren 1998 und 1999 jedenfalls nicht derart gering, dass er im vorliegenden Zusammenhang gänzlich zu vernachlässigen gewesen wäre (vgl. Abschnitt II Ziff. 1 des Schriftsatzes des Beklagten vom 24. Oktober 2003, Bl. 222 ff. der Gerichtsakten).

Vor diesem Hintergrund hat der Beklagte die weiteren in dem angefochtenen Bescheid enthaltenen Einzelanordnungen zu Recht auf die Vorschriften der §§ 94 und 95 LHO gestützt.

Über die nur für den Fall der Klagstattgabe erhobene Widerklage des Beklagten brauchte nach alledem nicht mehr entschieden zu werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf §§ 167 VwGO i.V.m. 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Ende der Entscheidung