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Gericht: Schleswig-Holsteinisches Oberverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 24.10.2003
Aktenzeichen: 3 LB 107/03
Rechtsgebiete: SchulG SH, GG, Landesverfassung SH, VwGO


Vorschriften:

SchulG SH § 58 Abs 1
SchulG SH § 25 Abs 4
SchulG SH § 63 Abs 2
SchulG SH § 60 Abs 1
SchulG SH § 60 Abs 2 S 2
SchulG SH § 144 Abs 1
SchulG SH § 8 Abs 1 Nr 4
SchulG SH § 121 Abs 2 Nr 3
GG Art 3 Abs 1
GG Art 3
GG Art 7 Abs 4
GG Art 20 Abs 3
GG Art 20 Abs 2 S 1
GG Art 28 Abs 1 S 1
Landesverfassung SH Art 38 Abs 1 S 2
VwGO § 43 Abs 1
VwGO § 43 Abs 2 S 1
VwGO § 124 Abs 2 Nr 1
VwGO § 130 b S 2
1. Zur Zulässigkeit einer Feststellungsklage

2. Es gibt verschiedene Sonderschularten, so dass bei der Ausdehnung des Schulbetriebes einer Sonderschule für Lernbehinderte durch die private Ersatzschule auf eine weitere Sonderschulart (hier: Sonderschule für Geistigbehinderte) grundsätzlich die Wartefrist für die Zuschussgewährung abzuwarten ist

3. Während der Wartefrist ist auf Antrag über eine im Ermessen stehende Zuschussgewährung im Einzelfall zu entscheiden


SCHLESWIG-HOLSTEINISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT IM NAMEN DES VOLKES URTEIL

Az.: 3 LB 107/03 verkündet am 31.10.2003

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Schulrecht; Genehmigung einer Schule in freier Trägerschaft als Ersatzschule

hat der 3. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. Oktober 2003 durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ..., die Richterin am Verwaltungsgericht ... sowie die ehrenamtlichen Richter Frau ... und Herr ...

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 9. Kammer, Einzelrichterin - vom 23. Januar 2003 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Dem Kläger wurde mit Wirkung vom 01. August 1975 die staatliche Genehmigung zum Betrieb einer privaten Ersatzschule erteilt. In der Genehmigungsurkunde vom 04. Juni 1976 heißt es u.a.:

Bei Bedarf können auch Sonderschulklassen eingerichtet werden.

In den in der Anlage zur Genehmigungsurkunde genannten Auflagen ist unter Nr. 10) festgelegt:

Die Einrichtung von Sonderschulklassen ist rechtzeitig mitzuteilen. Ich werde dafür ggf. besondere Anweisungen erteilen.

Von der Möglichkeit, Sonderschulklassen einzurichten, hat der Kläger Gebrauch gemacht und Klassen für Lernbehinderte geschaffen. Diese werden als Sonderschule L mindestens sei 1995 staatlich gefördert (vgl. Vermerk des Beklagten v. 22. Februar 2002).

Mit Schreiben vom 21. Dezember 2001 zeigte der Kläger dem Beklagten an, dass er beabsichtige, den Betrieb einer heilpädagogischen Klasse (Sonderschulklasse für Geistigbehinderte, Sonderschule G) aufzunehmen.

Mit Bescheid vom 25. Juni 2002 erteilte der Beklagte gemäß § 58 Abs. 1 des Schleswig-Holsteinischen Schulgesetzes (SchulG) dem Kläger als Träger der Schule die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer Schule in freier Trägerschaft als Ersatzschule mit der Bezeichnung "Schule für Geistigbehinderte an der Freien Waldorfschule ...". Zur Begründung führte er aus, dass eine Genehmigung erforderlich sei, da die ursprüngliche Genehmigung aus dem Jahre 1976 - damals galt noch nicht das Schleswig-Holsteinische Schulgesetz - nicht zum Betrieb einer Sonderschule G berechtige. Die Genehmigung sei damals auf der Grundlage von Art. 7 Grundgesetz (GG) in Verbindung mit der "Vereinbarung über das Privatschulwesen" von 1951 erfolgt, wobei seinerzeit eine Differenzierung hinsichtlich der unterschiedlichen fachlichen Ausrichtungen von Sonderschulen, wie sie § 25 SchulG - jedoch nicht abschließend - nenne, nicht notwendig gewesen sei. Eine pauschale Genehmigung sei auch nicht sachgerecht, weil an eine Schule für geistig Behinderte erhöhte Anforderungen zu stellen seien. Dass eine Differenzierung und damit verbunden auch unterschiedliche Anforderungen an die verschiedenen Ausprägungen der Schulart Sonderschule gewollt sei, werde durch die Formulierung des § 63 (Abs. 2) SchulG deutlich. Hinsichtlich der Gewährung eines Zuschusses werde auf die nach § 60 Abs. 1 SchulG festgelegte 4-jährige Wartefrist hingewiesen. Nach § 60 Abs. 1 Satz 2 SchulG stehe für die Wartefrist u.a. die Ausdehnung auf eine weitere Schulart der Errichtung einer Schule gleich. Im Hinblick auf die vier Kinder, die bislang im Haus Arild in Bliestorf beschult worden seien, werde von der Ausnahmeregelung des § 60 Abs. 1 Satz 3 SchulG Gebrauch gemacht und auf die 4-jährige Wartefrist verzichtet.

In der Folgezeit unterrichtete der Kläger im Schuljahr 2002/2003 neben den genannten vier geistig behinderten Kindern zwei weitere und im Schuljahr 2003/2004 drei weitere zuzüglich eines Grenzfalles. Fördermittel erhielt er hierfür vom Beklagten nicht (s. Zuschussbescheide für das Haushaltsjahr 2002 vom 17. Dezember 2001, 18. September 2002 und vom 17. Januar 2003, für das Haushaltsjahr 2003 vom 17. Dezember 2002 und 21. Oktober 2003). Solche hat er auch im Hinblick auf den hier anhängigen Rechtsstreit bislang noch nicht beantragt.

Der Kläger hat in Bezug auf den Bescheid vom 25. Juni 2002 am 10. Juli 2002 den Verwaltungsrechtsweg beschritten und zur Begründung seiner Klage im Wesentlichen geltend gemacht, für den Betrieb der Sonderschule G bedürfe es keiner Genehmigung, da diese bereits von der erstmaligen Genehmigung vom 04. Juni 1976 umfasst sei und diese gemäß § 144 Abs. 1 SchulG auch nach Inkrafttreten des Schulgesetzes weiter gelte. Durch die "überflüssige" Genehmigung der Sonderschule G vom 25. Juni 2002 allein werde er zwar noch nicht in seinen Rechten beeinträchtigt, jedoch durch die darauf gegründete Annahme, es gelte die Wartefrist nach § 60 Abs. 1 SchulG für die Bezuschussung. § 60 Abs. 1 Satz 2 SchulG stehe einer sofortigen Bezuschussung nicht entgegen, da der Betrieb der Sonderschule L bereits länger als vier Jahre erfolgreich erfolgt sei. Durch die Aufnahme einer heilpädagogischen Klasse werde die Schule nicht auf "weitere Schularten oder Fachrichtungen" ausgedehnt. Die Sonderschule G sei keine eigene Schulart; die Schularten seien in § 8 Abs. 1 SchulG gesetzlich definiert, wobei nach Nr. 4 dieser Vorschrift die Sonderschulen eine einzige Schulart bildeten. Da der Wortlaut des § 8 Abs. 1 SchulG eindeutig sei, könne nicht mit dem Sinn des § 60 Abs. 1 SchulG argumentiert werden. Dass in § 63 Abs. 2 SchulG Schulen für Geistigbehinderte ein eigenständiger Fördersatz eingeräumt werde, sei für die Auslegung von § 8 Abs. 1 SchulG nicht relevant. Zudem könne durchaus vom erfolgreichen Betreiben einer Sonderschule L abgeleitet werden, dass auch vergleichbare Angebote im Bereich der Sonderschule G erfolgreich betrieben werden könnten.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 25. Juni 2002 aufzuheben

und festzustellen, dass er für den Betrieb einer heilpädagogischen Klasse keiner erneuten Genehmigung nach dem Schleswig-Holsteinischen Schulgesetz bedarf und nicht der Wartefrist nach § 60 Abs. 1 Satz 2 SchulG unterliegt.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat die Ansicht vertreten, dass bereits der Wortlaut des § 8 Abs. 1 SchulG der Annahme entgegenstehe, die Sonderschulen bildeten eine einzige Schulart, da § 8 Abs. 1 Nr. 4 SchulG von "Sonderschulen" spreche, den Begriff also - wie in den Nr. 2, 3 und 4 im Plural verwende. Eine abschließende Aufzählung der Sonderschularten gebe es nicht. Zu den Schularten der Sonderschulen gehörten sowohl die in § 25 Abs. 4 SchulG ausdrücklich genannten sowie auch mögliche weitere, im Schulgesetz derzeit noch nicht genannte. So gebe es beispielsweise Überlegungen, für die Behinderungsform des Autismus eine eigene Schulart zu schaffen. Auch aus dem Sinn der Wartefrist des § 60 Abs. 1 SchulG, sowohl die pädagogische Leistungsfähigkeit als auch die wirtschaftliche Solidität der Ersatzschule überprüfen zu können, folge, dass alle Sonderschulausprägungen nicht einer einzigen Schulart unterfielen. Zwischen den verschiedenen Sonderschularten gebe es derart große Unterschiede, dass vom erfolgreichen Betrieb einer dieser Schularten keineswegs auf das erfolgreiche Betreiben einer anderen Sonderschulart geschlossen werden könne. Aus diesem Grunde sehe auch § 63 Abs. 2 SchulG für Schulen für geistig Behinderte einen eigenen Fördersatz vor.

Das Verwaltungsgericht, Einzelrichterin, hat die Klage mit Urteil vom 23. Januar 2003 abgewiesen. Der Genehmigungsbescheid vom 25. Juni 2002 sei rechtmäßig und verletze den Kläger nicht in seinen Rechten. Rechtsgrundlage der erteilten Genehmigung sei § 58 Abs. 1 SchulG. Sofern man der Auffassung des Klägers folge, habe die erteilte Genehmigung lediglich deklaratorische Wirkung, folge man der Auffassung des Beklagten, habe sie konstitutive Bewirkung. In keinem Fall beschwere sie jedoch den Kläger.

Zutreffend gehe der Beklagte davon aus, dass die Gewährung von Zuschüssen an den Kläger für den Betrieb einer Sonderschule G gemäß § 60 Abs. 1 S. 1 und 2 SchulG einer 4-jährigen Wartefrist unterliege. Die Aufnahme des Betriebes einer Schule für Geistigbehinderte (Sonderschule G) stelle die Ausdehnung der im Jahre 1976 genehmigten Ersatzschule - unabhängig davon, ob die Genehmigung sich bereits auf Sonderschulen erstrecke - auf eine weitere Schulart - Sonderschule G - dar, da der Kläger bislang eine solche Schule nicht betrieben habe. Die Sonderschule G sei auch im Verhältnis zu anderen Schularten eine eigenständige Schulart im Sinne des § 8 Abs. 1 SchulG, so dass die Wartefrist nicht etwa deshalb entfiele, weil der Kläger seit Langem eine Sonderschule L betreibe. Dass der Begriff "Sonderschulen" in § 8 Abs. 1 Nr. 4 SchulG nicht nur eine einzige Schulart meine, sondern jede Form der Sonderschule eine eigene Schulart darstelle, ergebe sich aus dem - nicht eindeutigen - Wortlaut des § 8 Abs. 1 SchulG unter Berücksichtigung der Systematik des Gesetzes. Im Kontext mit § 25 SchulG, der Regelungen zu den Sonderschulen enthalte, zeige das Wort "insbesondere" in § 25 Abs. 4 Satz 1 SchulG, dass es sich bei den dort aufgezählten Sonderschulen um lediglich eine exemplarische Aufzählung handele. Eine abschließende Aufzählung sei nicht in Betracht gekommen, da neue Sonderschulen besonderer Ausprägung entstehen könnten. Da keine abschließende Aufzählung möglich sei, habe der Gesetzgeber auch in § 8 Abs. 1 Nr. 4 SchulG die Schularten der Sonderschulen nicht aufzählen können.

Auch die Gesetzesmaterialien (LT-Drucks. 12/546 zu § 56 a SchulG, der dem heutigen § 60 Abs. 1 SchulG entspricht) verdeutlichten, dass mit der Wartefrist bezweckt worden sei, die Überprüfung der pädagogischen Leistungsfähigkeit und wirtschaftlichen Solidität der Ersatzschule einzuschätzen sowie dem Gebot des sparsamen Einsatzes öffentlicher Mittel entsprechen zu können. Dieses Ziel könne bei der Ausdehnung auf weitere Schularten (vgl. § 60 Abs. 1 Satz 2 SchulG) nur erreicht werden, wenn auch die verschiedenen Sonderschulausprägungen jeweils als einzelne Schulart angesehen würden. Die pädagogische Leistungsfähigkeit einer Sonderschule G sei an andere Voraussetzungen geknüpft als beispielsweise die einer Sonderschule L, so dass vom erfolgreichen Betrieb der einen Schulart nicht auf das erfolgreiche Betreiben einer anderen Schulart geschlossen werden könne.

Die 4-jährige Wartefrist des § 60 Abs. 1 SchulG sei auch mit Art. 7 Abs. 4 GG vereinbar, da sie sich nicht als faktische Sperre für die Errichtung neuer privater Ersatzschulen für geistig Behinderte auswirke (unter Verweis auf BVerfGE 90, 107). Die 4-jährige Wartefrist sei unter dem Gesichtspunkt der Erfolgskontrolle auch bei Errichtung der sehr kostenintensiven Sonderschule G gerechtfertigt. Insoweit sei zum einen die Zuschusshöhe für Schülerinnen und Schüler der Schulen für Geistigbehinderte gemäß § 63 Abs. 2 Nr. 1 SchulG zu berücksichtigen und ferner, dass im konkreten Fall gemäß § 60 Abs. 1 Satz 3 SchulG bereits freiwillig Zuschüsse für die vier Kinder erbracht werden, die aus der Einrichtung Haus ... in die Sonderschule G des Beklagten übernommen worden seien.

Der Kläger hat gegen das ihm am 07. Februar 2003 zugestellte Urteil am 27. Februar 2003 die Zulassung der Berufung beantragt. Mit Beschluss vom 24. Juli hat der Senat die Berufung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zugelassen, die der Kläger am 1. August 2003 begründet hat.

Hierzu wiederholt und vertieft der Kläger seine bisherige Argumentation. Die Feststellungsklage sei insbesondere erforderlich, um ihm - dem Kläger - die wirtschaftliche Basis zu verschaffen, seinen Schulbetrieb im Bereich der Sonderschule für Geistigbehinderte auszuweiten. Ergänzend vertritt er die Auffassung, dass bereits der Wortlaut des § 8 Abs. 1 SchulG eindeutig sei. Entscheidend sei jedoch die Systematik des Gesetzes. Denn in § 8 Abs. 1 SchulG werde die Gliederung der Schulen in Schularten geregelt. § 25 Abs. 4 SchulG definiere, was Sonderschulen seien, spreche jedoch nicht davon, dass es sich dabei wiederum um eigenständige "Schularten" handeln solle. Es handele sich hier nur um Untergliederungen der Schulart "Sonderschule". Die Unterschiede zwischen den in § 8 SchulG genannten Schularten seien begründet durch die in §§ 11 bis 25 SchulG jeweils unterschiedlich definierten Bildungsziele, während § 25 SchulG für alle Sonderschulen ein einheitliches Bildungsziel beschreibe. Die Förderung des Ersatzschulwesens auf der Grundlage des Art. 7 Abs. 4 GG sei grundrechtsrelevant, so dass die wesentlichen Entscheidungen über die Förderung von Ersatzschulen aufgrund des Rechtsstaatsprinzips (Art. 20 Abs. 3 GG) und des Demokratieprinzips (Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG) durch den Gesetzgeber zu treffen nicht der Verwaltung zu überlassen seien. Dies wäre jedoch nicht gewährleistet, wenn der Gesetzgeber die jeweiligen Schularten nicht eindeutig benenne mit der Folge, dass auch die Voraussetzungen für die Wartefrist nach § 60 Abs. 2 Satz 2 SchulG und damit eine wesentliche Voraussetzung für die Bezuschussung der Entscheidung durch die Verwaltung überlassen bliebe. Insofern wäre nach der vom Verwaltungsgericht vertretenen Auffassung, der Gesetzgeber habe sich mit dem Wort "insbesondere" in § 25 Abs. 4 SchulG nicht festgelegt, nur die Verwaltung in der Lage, zusätzliche "Schularten" anzuerkennen. Entgegengehalten werden könnte allenfalls die Verordnungsermächtigung in § 121 Abs. 2 Nr. 3 SchulG, die jedoch nur von einer "Gliederung der Sonderschulen nach der Art der Behinderung", nicht jedoch von einer Gliederung in eigenständige Schularten spreche. Als Ermächtigungsgrundlage für die Schaffung eigener Schularten erfülle diese Regelung deshalb nicht die Voraussetzungen des Art. 38 Abs. 1 Satz 2 der Landesverfassung, wonach das Gesetz Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen müsse. Schließlich könnten die pädagogische Leistungsfähigkeit, die wirtschaftliche Solidität und der sparsame Einsatz öffentlicher Mittel durchaus aus dem jahrelangen Betrieb einer Sonderschule (L) abgeschätzt werden. Zu berücksichtigen sei dabei auch, dass oftmals eine klare Zuordnung zu den jeweiligen Sonderschulen gar nicht möglich sei, da Schüler aus unterschiedlichsten Gründen in Sonderschulen unterrichtet würden. Schließlich gehe es bei der Wartefrist nicht um die Klärung der Frage, ob ein Schulträger in der Lage sei, eine Schule zu führen. Diese Frage sei Gegenstand der Genehmigung von Ersatzschulen nach § 58 SchulG. Es gehe vielmehr darum, die notwendigen finanziellen Mittel bereitzustellen, um den Bestand der Schule zu sichern. Es widerspreche also keinesfalls den Zielvorstellungen des Gesetzgebers, wenn die vor einer Förderung vorgesehene Wartefrist bei Sonderschulen nur einmal zu erfüllen sei, so dass der Träger nach Ablauf der Frist auch für weitere Angebote im Bereich der Sonderschulen ohne Wartefrist die Förderung beanspruchen könne.

Der Kläger beantragt,

unter Änderung des Urteils des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 23. Januar 2003 - 9. Kammer, Einzelrichterin - den Bescheid des Beklagten vom 25. Juni 2002 aufzuheben

sowie festzustellen, dass er für die Gewährung von Zuschüssen zum Betrieb einer heilpädagogischen Klasse (Sonderschule G) nicht der Wartefrist nach § 60 Abs. 1 SchulG unterliegt.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Zur Begründung bezieht er sich auf sein bisheriges Vorbringen und die Entscheidung des Verwaltungsgerichts. Darüber hinaus führt er aus, der Hinweis des Klägers auf Art. 20 Abs. 3 und Abs. 2 Satz 1 GG (Rechtsstaatsprinzip und Demokratieprinzip) und die daraus folgende Verpflichtung des Gesetzgebers, in grundrechtsrelevanten Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, führe nicht zu dem von ihm erwünschten Ergebnis. Diesen Prinzipien sei durch die §§ 8 und 25 SchulG hinreichend Genüge getan. § 25 SchulG führe sowohl die Sonderschule für Lernbehinderte als auch die Sonderschule für Geistigbehinderte als mögliche Schularten auf. Der Gesetzgeber - und nicht etwa die Verwaltung - habe also entschieden, dass diese beiden Schularten solche der Sonderschulen seien. Dem stehe auch § 121 Abs. 2 Nr. 3 SchulG nicht entgegen. Hier gehe es um eine Verordnungsermächtigung für die in § 25 SchulG genannten Sonderschularten, mithin um Regelungen zur Ausfüllung der einzelnen Sonderschularten, wie z.B. - entsprechend dem Wortlaut des § 121 Abs. 2 Nr. 3 SchulG - Aufnahmevoraussetzungen, Zahl der Schulleistungsjahre und die Abschlüsse im Einzelnen. Die Frage, welche Sonderschularten es gebe, sei durch § 25 Abs. 4 SchulG - zumindest beispielhaft - bereits gesetzlich geregelt. Hierfür spreche auch die amtliche Begründung (LT-Drucks. 12/546 vom 17. Oktober 1989, S. 108), wonach es nicht um die Schaffung neuer Schularten durch Verordnung gehe.

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien sowie des Sachverhaltes im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten - diese haben dem Senat vorgelegen - Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage zu Recht abgewiesen. Zur Begründung verweist der Senat gem. § 130 b Satz 2 VwGO mit folgenden Maßgaben auf die - im Kern - zutreffenden Gründe des erstinstanzlichen Urteils:

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass mangels Rechtsschutzbedürfnisses die Klage insoweit unzulässig ist, als sie sich auch gegen die im Bescheid vom 25. Juni 2002 enthaltene Genehmigung zum Betrieb einer Sonderschule für Geistigbehinderte wendet. Hierauf wird verwiesen.

Die den Kläger einzig interessierende Frage, ab wann er die in § 60 Abs. 1 Sätze 1 oder 2 SchulG vorgesehenen Zuschüsse erhalten kann, wird durch sein Feststellungsbegehren, dass er für die Gewährung von Zuschüssen zum Betrieb einer heilpädagogischen Klasse (Sonderschule G) nicht der Wartefrist nach § 60 Abs. 1 SchulG unterliegt, voll umfasst. Das Feststellungsinteresse des Klägers (§ 43 Abs. 1 VwGO) ergibt sich ohne weiteres aus dem vorausgegangenen Verwaltungsakt, der ihn für die Aufnahme weiterer Kinder auf die Wartefrist des § 60 Abs. 1 SchulG verweist. Dass er schon jetzt wissen will, ab wann er Zuschüsse für die Aufnahme weiterer Kinder erhalten kann, liegt auf der Hand, da anderenfalls die Aufnahme weiterer geistig behinderter Kinder innerhalb der seit dem 1. August 2002 laufenden Wartefrist, insbesondere in größerem Umfang als bisher, für ihn mit erheblichen wirtschaftlichen Risiken verbunden wäre (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 2001, 664; BVerwG, DVBl 2000, 820). Etwas anderes folgt auch nicht aus den mittlerweile vorliegenden Zuschussbescheiden. Selbst wenn es dem Kläger mittlerweile möglich wäre, seine Rechte durch eine - grundsätzlich vorrangige (vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO) - Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verfolgen, würde eine Verweisung hierauf seinen Rechtsschutz entgegen dem Grundgedanken dieser Vorschrift erschweren. Unabhängig davon ist wegen der verfassungsrechtlichen Gesetzesbindung der Verwaltung (Art. 20 Abs. 3 GG) anerkannt, dass das Rechtsschutzbedürfnis für eine Feststellungsklage nicht allein im Hinblick auf die Möglichkeit einer Gestaltungs- oder Leistungsklage entfällt, weil mit Sicherheit zu erwarten ist, dass die Behörde Gerichtsurteile auch ohne dahinterstehenden Vollstreckungsdruck respektiert und ausführt (vgl. BVerwG, DVBl 2000, 820 <821>; BVerwG, DVBl 2001, 1067 <1068>; BVerwGE 36, 179 <181>). Aus diesem Grunde gebietet sich eine einschränkende Interpretation des § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die dort angeordnete Subsidiarität der Feststellungsklage entfällt jedenfalls dann, wenn - wie vorliegend - eine Umgehung der insbesondere für die Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Sonderregelungen nicht in Betracht kommt (vgl. BVerwGE 51, 69 <75>; 38, 179 <182>). Insofern spricht zudem einiges dafür, dass eine einmal erhobene Feststellungsklage zulässig bleibt, wenn erst nachträglich die Möglichkeit einer entsprechenden Gestaltungs- oder Leistungsklage entsteht (vgl. BVerwGE 54, 177 <179>).

Die Feststellungsklage ist jedoch unbegründet. Ausgangspunkt für die Beantwortung der Frage, ob der Kläger für die Gewährung von Zuschüssen zum Betrieb einer heilpädagogischen Klasse der Wartefrist nach § 60 Abs. 1 Sätze 1 oder 2 SchulG unterliegt, ist hier § 60 Abs. 1 Satz 2 SchulG. Der Kläger bedurfte für den Betrieb einer Sonderschule für geistig Behinderte keiner gesonderten Genehmigung mehr, wie dies Voraussetzung für die Anwendung der vierjährigen Wartefrist nach § 60 Abs. 1 Satz 1 SchulG wäre, da ausweislich der gem. § 144 Abs. 1 Satz 1 SchulG weitergeltenden Genehmigungsurkunde vom 4. Juni 1976 bei Bedarf auch Sonderschulklassen eingerichtet werden können und die Einrichtung derselben nach Nr. 10) der Anlage zur Genehmigungsurkunde lediglich rechtzeitig mitzuteilen ist. Entscheidend ist damit, ob es sich bei den heilpädagogischen Sonderschulklassen um die Ausdehnung auf weitere Schularten i.S.d. § 60 Abs. 1 Satz 2 SchulG handelt. Dies hat das Verwaltungsgericht zutreffend bejaht, worauf der Senat gem. § 130 b Satz 2 VwGO Bezug nimmt.

Ergänzend ist Folgendes auszuführen:

Ein anderes Ergebnis ergibt sich auch nicht unter dem Gesichtspunkt der verfassungskonformen Auslegung. Zwar ist der Landesgesetzgeber aufgrund des nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG anzuwendenden und im Rechtsstaatsprinzip und im Demokratiegebot des Grundgesetzes wurzelnden Parlamentsvorbehalts, nach dem zur Grundrechtsverwirklichung im Bereich der Grundrechtsausübung, soweit diese staatlicher Regelung zugänglich ist, alle wesentlichen Entscheidungen dem Gesetzgeber zu überlassen sind (vgl. BVerfGE 49, 89 <126>; 61, 260 <275>; 83, 130 <142>; BVerfG, EuGRZ 1999, 422 <431>; BVerfG, EuGRZ 2003, 621 <629 f.>), verpflichtet, die hier in Frage stehenden Regelungen selbst zu treffen. Wie weit der Gesetzgeber die für den fraglichen Lebensbereich erforderlichen Leitlinien selbst bestimmen muss, richtet sich nach dessen Grundrechtsbezug. Im Schulwesen verpflichten Rechtsstaatsgebot und Demokratieprinzip des Grundgesetzes den (Landes-)Gesetzgeber, die wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen (vgl. BVerfGE 40, 237 <249>; 58, 257 <268 f.>; BVerfG, EuGRZ 2003, 621 <630>). Insbesondere auch die konkreten Leistungsansprüche von Ersatzschulträgern in Verwirklichung ihres Grundrechts aus Art. 7 Abs. 4 GG sind durch den Gesetzgeber (selbst) zu bestimmen (vgl. BVerfGE 90, 107 <117>).

Das dem Kläger zur Seite stehende Grundrecht des Art. 7 Abs. 4 GG legt den Ländern auch die Pflicht auf, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen. Dabei hat der Landesgesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit darüber, in welcher Weise er seiner Schutzpflicht nachkommen will. Diese Schutzpflicht löst erst dann eine Handlungspflicht aus, wenn anderenfalls der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution gefährdet wäre. Insofern kann sich aus Art. 7 Abs. 4 GG ein Anspruch auf staatliche Förderung ergeben. Entschließt sich der Gesetzgeber, im Rahmen seiner Schutzpflicht das private Ersatzschulwesen zu unterstützen, insbesondere durch finanzielle Zuwendungen, so unterliegt er hierbei insbesondere den aus Art. 3 Abs. 1 und 3 GG folgenden Beschränkungen (vgl. zum Ganzen: grundlegend BVerfGE 75, 40 <62, 66 ff.>).

Dies bedeutet, dass der Landesgesetzgeber die Frage, unter welchen Voraussetzungen Ersatzschulen Zuschüsse gewährt werden, selbst regeln muss, wie er dies auch ausreichend in §§ 60 ff SchulG getan hat. Entgegen der Auffassung des Klägers hat er dabei nicht dem Verordnungsgeber oder gar der Verwaltung wesentliche Regelungsbereiche überlassen, indem er den in § 60 Abs. 1 Satz 2 SchulG verwandten Begriff "Schularten" an keiner Stelle des Schulgesetzes in Bezug auf die verschiedenen Sonderschulen abschließend definiert hat. Er hat hier vielmehr insoweit mit einem offenen, unbestimmten Begriff gearbeitet, indem er einmal in § 8 Abs. 1 SchulG die Schularten definiert und dort unter Nr. 4 (im Plural) die Sonderschulen nennt, zu denen er in § 25 Abs. 4 Satz 1 SchulG beispielhaft einzelne Schularten aufzählt. Insofern gilt, dass bei der Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe dem im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Bestimmtheitsgebot immer dann ausreichend Rechnung getragen wird, wenn diese unbestimmten Rechts-begriffe durch Auslegung konkretisiert werden können, so dass zumindest im Umriss feststeht, was gemeint ist. Der Normgeber ist nicht gezwungen, Regelungstatbestände stets mit genau erfassbaren Maßstäben zu umschreiben, wenn er auch seine Regelungen so bestimmt zu fassen hat, wie dies nach der Eigenart des zu ordnenden Lebenssachverhalts mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 102, 254 <337>).

Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang zutreffend darauf hingewiesen, dass der Gesetzgeber bei der Regelung in § 8 Nr. 4 SchulG - dies ergibt sich aus einem Vergleich der bewusst unterschiedlichen Verwendung der Begriffe im Plural bzw. im Singular in der Vorschrift einerseits und der offenen Aufzählung der einzelnen Schularten der Sonderschulen in § 25 Abs. 4 Satz 1 SchulG andererseits - nicht abschließend die einzelnen Schularten in dem Bereich der Sonderschulen aufzählen konnte und wollte, um die Vorschriften für neue pädagogische Erkenntnisse und Entwicklungen offen zu halten. Durch die von ihm in § 25 Abs. 4 Satz 1 SchulG beispielhaft aufgezählten Schularten gibt er aber vor, unter welchen Voraussetzungen von einer weiteren, bislang im Gesetz noch nicht ausdrücklich benannten Sonderschulart auszugehen wäre, nämlich wenn es sich um eine den dort aufgezählten Sonderschularten gleichwertige Schulart handeln würde. Unabhängig davon, dass die Frage, ob eine neue Sonderschulart vorliegt oder nicht, sich mithin im Wege der Auslegung über § 25 Abs. 4 Satz 1 SchulG ermitteln lässt, sind die hier streitigen Sonderschularten - die bereits seit 1975 geförderte Schule für Lernbehinderte des Klägers und die neu eingerichtete Schule für Geistigbehinderte - beide in § 25 Abs. 4 Satz 1 SchulG explizit aufgezählt.

Auch im Übrigen verstößt die einzuhaltende Wartefrist nicht gegen Art. 7 Abs. 4 oder Art 3 Abs. 1 oder 3 GG. Das Verwaltungsgericht hat in diesem Zusammenhang bereits darauf hingewiesen, dass insofern anerkannt ist, dass Wartefristen für private Ersatzschulen vor Einsetzen der staatlichen Finanzhilfe mit Art. 7 Abs. 4 und Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar sind (vgl. BVerfGE 90, 107 <117>; 90, 128 <138>). Schutz und Förderung von Ersatzschulen müssen so ausgestaltet sein, dass auch Neugründungen möglich sind. Allerdings gebietet die Verfassung keine volle Übernahme der Kosten, sondern aus dem sich aus Art. 7 Abs. 4 Sätze 3 und 4 GG ergebenden Förderungsziel kann nur die Verpflichtung des Staates folgen, einen Beitrag zu den Kosten zu tragen. Ob eine Förderungsregelung mit Art. 7 Abs. 4 GG vereinbar ist, lässt sich letztlich nur aufgrund einer Gesamtschau beurteilen, in die außer der Dauer der Wartezeit insbesondere auch während dieser Zeit geleistete freiwillige Zuschüsse, Schulgeldzahlungen, die Höhe der nach Ablauf der Wartefrist einsetzenden Leistungen und etwaige Ausgleichszahlungen einzubeziehen sind (vgl. BVerfGE 90, 107 <121>). Hier sind die bereits für die Kinder aus dem Haus Arild/Bliestorf vom Beklagten gem. § 60 Abs. 1 Satz 3 SchulG zugesagten Zuschüsse zu bedenken. Hinzu kommt, dass in der Aufbauphase für den Schulbetrieb noch nicht sehr hohe Kosten anfallen (vgl. BVerfGE 90, 128 <140>, auch zum Nachfolgenden). Die Schule verfügt erst über eine, dann über wenige weitere Klassen. Der Personalaufwand ist noch gering. Dass die vorgesehene Wartefrist Neugründungen generell verhindert, ist nicht ersichtlich. Ob sie im konkreten Fall den Kläger von einem Betrieb der Sonderschule für Geistigbehinderte abhalten könnte, wäre für die Frage, ob die Regelung des § 60 Abs. 1 Satz 2 SchulG mit Art. 7 Abs. 4 und Art 3 Abs. 1 und 3 GG vereinbar ist, zudem unerheblich (vgl. BVerfGE 90, 128 <141>).

Der Staat darf seine Finanzhilfe von einer hinreichend soliden Existenzbasis einer Ersatzschule abhängig machen, die der Gründung Aussicht auf dauerhaften Bestand verleiht. Er darf erwarten, dass der Schulträger seinem Interesse an der Verwirklichung eigener Ziele und Vorstellungen im schulischen Bereich eigenes finanzielles Engagement folgen lässt. Der Staat darf ferner berücksichtigen, dass öffentliche Mittel effektiv einzusetzen sind und bei Neugründungen nicht absehbar ist, ob sie auf Dauer Bestand haben werden. Diese Fragen werden nicht im Genehmigungsverfahren geprüft. Insofern begibt sich jede neu gegründete Schule in Konkurrenz zu vorhandenen öffentlichen und privaten Schulen, denen sie Schüler abgewinnen und an sich binden muss. Hierfür muss sie sich pädagogisch bewähren. Ob ihr dies gelingt, darf der Gesetzgeber eine Zeitlang abwarten (BVerfGE 90, 107 <118>). Aus diesem Grunde führt gerade der mit Blick auf den sich aus den Gesetzesmaterialien zur Zuschussgewährung an private Ersatzschulen vom Verwaltungsgericht hervorgehobene Zweck der Vorschrift auch zu dem Ergebnis, dass es sich hier um unterschiedliche Schularten handelt.

Die an einer Sonderschule tätigen Lehrkräfte haben die gleiche Ausbildung, wenn auch in der jeweiligen Sonderschule vermehrt Lehrkräfte mit der dieser entsprechenden Fachrichtung eingesetzt werden. Hinzu kommt bei den Sonderschulen für Geistigbehinderte aber ein erhöhter Personaleinsatz nicht nur im pädagogischen, sondern auch im therapeutischen Bereich. Auch der Unterrichtsstoff verändert sich insofern im Vergleich zu einer Sonderschule für Lernbehinderte als er reduziert wird, da langsamer gearbeitet wird mit stärkerem Übungsanteil. Ob eine Sonderschule für Geistigbehinderte den sich hieraus an sie - im Vergleich zu einer Sonderschule für Lernbehinderte - ergebenden besonderen personellen, pädagogischen und therapeutischen Anforderungen dem Grunde nach gewachsen ist, ist bereits Bestandteil der im Genehmigungsverfahren erfolgenden Prüfungen. Ob der Kläger auch ausreichend (weitere) Schüler für seine Sonderschule für Geistigbehinderte wird gewinnen können, erschließt sich weder aus diesen Prüfungen noch aus dem erfolgreichen Betrieb einer Sonderschule für Lernbehinderte. Unter "pädagogischer Bewährung" ist gemeint, dass sich das pädagogische und therapeutische Konzept des Klägers erfolgreich gegenüber dem konkurrierender öffentlicher oder privater Sonderschulen für Geistigbehinderte bei deren Eltern durchsetzen und dauerhaft behaupten können muss. Hier könnte sich der Standort generell als ungeeignet erweisen oder aber in Konkurrenz stehende andere private oder öffentliche Sonderschulen für Geistigbehinderte ein pädagogisches und therapeutisches Angebot unterbreiten, das die Eltern der Kinder vorrangig in Anspruch nehmen möchten. Hiervon aber hängt es wesentlich ab, ob die Neugründung der Schule für Geistigbehinderte auf Dauer Bestand haben wird und dies ist letztlich entscheidend für das in Bezug auf den Betrieb einer neuen Schulart bei der Zuschussgewährung vom Staat auch zu beachtenden Gebot des sparsamen Einsatzes öffentlicher Mittel.

Dies bedeutet aber keineswegs, dass der Kläger innerhalb der Wartefrist für weitere geistig behinderte Kinder, die er neben den im Bescheid vom 25. Juni 2002 gesondert erwähnten und bereits jetzt bezuschussten vier Kindern unterrichtet, keine Zuschüsse erhalten kann. Vielmehr hat der Gesetzgeber, um seiner sich aus Art. 7 Abs. 4 GG ergebenden Schutz und Förderpflicht, nach der sich eine Wartefrist nicht als faktische Sperre gegen Neugründungen auswirken darf, hierfür in § 60 Abs. 1 Satz 3 SchulG vorgesehen, dass das Land im Einzelfall Zuschüsse nach Maßgabe des Haushaltes gewähren kann (vgl. zur verfassungsrechtlichen Notwendigkeit einer solchen Ermessensregelung BVerfGE 90, 107 <120 f., 124>). Ob eine solche im Ermessen des Beklagten stehende Zuschussgewährung im Einzelfall zu erfolgen hat, wird der Beklagte nach entsprechender Antragstellung mit Darlegung der besonderen Umstände des Einzelfalles durch den Kläger auch unter Berücksichtigung der Art. 3 Abs. 1 (und 3) GG zu prüfen und zu bescheiden haben und ist nicht Gegenstand dieses Verfahrens.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Gründe, die Revision zuzulassen (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.



Ende der Entscheidung

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