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Az.: 3 LB 4/02 verkündet am 24.10.2003

In der Verwaltungsrechtssache

Streitgegenstand: Besoldung und Versorgung (Mietzuschuss)

hat der 3. Senat des Schleswig-Holsteinischen Oberwaltungsgerichts auf die mündliche Verhandlung vom 24. Oktober 2003 durch den Präsidenten des Oberverwaltungsgerichts ..., den Richter am Oberverwaltungsgericht ..., die Richterin am Verwaltungsgericht ... sowie die ehrenamtlichen Richter Frau ... und Herr ...

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts -16. Kammer - vom 29. November 2001 wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens; insoweit ist das Urteil vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Parteien streiten über die Höhe der dem Kläger während seiner Auslandsverwendung zu gewährenden Mietzuschüsse gemäß § 57 Abs. 1 BBesG für die Zeit vom 01. November 1996 bis 27. Juli 1997.

Der Kläger ist Oberinspektor. In dem hier streitigen Zeitraum war er Regierungsobersekretär im Dienste der Beklagten und wurde in der Zeit vom 02. Februar 1989 bis 25. Juli 1997 an der Bundeswehrverwaltungsstelle Cottesmore in Großbritannien verwendet. Die Beklagte - Bundeswehrverwaltungsstelle, Außenstelle Großbritannien - bewilligte dem Kläger zuletzt mit Änderungsbescheid vom 27. September 1995 einen Mietzuschuss dem Grunde nach und setzte für die Berechnung des Zuschusses den Mietpreis auf 582,34 englische Pfund fest. Auf dieser Grundlage berechnete die Beklagte - Wehrbereichsgebührnisamt I - die Mietzuschüsse nach § 57 Abs. 1 BBesG. Dem Kläger wurde im Zeitraum vom 01. November 1996 bis 26. Juli 1997 (vorausgehende Zeiträume sind nicht im Streit) als Mietzuschuss jeweils der Mehrbetrag ausgezahlt, um den die Miete den von ihm zu tragenden Eigenanteil i.H.v. 20 % seiner zu berücksichtigenden Bezüge überstieg. Dabei änderten sich die Beträge abhängig vom jeweiligen Wechselkurs und der sich ändernden Besoldung (Bescheide vom <29. Oktober 1996,> 20. Dezember 1996, 27. März 1997, 28. April 1997, 27. Mai 1997, 10. Juli 1997, 07. August 1997).

Mit Schreiben vom 04. März 2000 beantragte der Kläger eine Neuberechnung der Mietzuschüsse für die Zeit vom 01. November 1996 bis 26. Juli 1997. Er vertrat die Auffassung, die Berechnung sei fehlerhaft durchgeführt worden. Gemäß § 57 Abs. 1 S. 3 BBesG sei der "volle" Mehrbetrag zu erstatten. Dies sei 100 % des sich aus § 57 Abs. 1 S. 1 BBesG ergebenden Mehrbetrages.

Mit Bescheid vom 17. Mai 2000, zugestellt am 31. Mai 2000, lehnte die Beklagte den Antrag ab. Die Überprüfung habe ergeben, dass die Mietzuschüsse in der richtigen Höhe festgesetzt und gezahlt worden seien.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 19. Juni 2000 Widerspruch ein. Darin wiederholte er seine Ansicht, dass in den Fällen, in denen die Mietbelastung mehr als 20 % der Bezüge betrage, die Mieteigenbelastung nur 18 % der Bezüge betrage und der darüber hinausgehende Mehrbetrag zu zahlen sei. Dies folge bereits aus dem Wortlaut des § 57 Abs. 1 Satz 3 (Nr. 1) BBesG.

Mit Widerspruchsbescheid vom 27. September 2000 - dem Kläger zugestellt am 30. Oktober 2000 - wies die Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass gemäß § 57 Abs. 1 S. 3 Nr. 1 BBesG nur die über 20 % der Bezüge hinausgehende Mietbelastung als erstattungsfähig zu berücksichtigen sei. Nur diese Interpretation entspreche dem Regelungszweck des § 57 BBesG: Fielen erhebliche Mehrbelastungen für das Wohnen im Ausland an, sollten diese teilweise durch Zuschüsse ausgeglichen werden. Dabei setze sich die vom Bediensteten zu tragende Eigenleistung grundsätzlich aus dem Sockelbetrag von 18 % und dem bei einer Erstattung von 90 % verbleibenden Mehrbetrag von 10 % zusammen. Gründe, warum der Kläger bis zur Höchstgrenze besser gestellt werden sollte als diejenigen, die diesen Prozentsatz nicht überschritten, seien nicht erkennbar. Erst darüber hinausgehende Kosten würden dem Bediensteten voll erstattet. Auch aus dem Wortlaut des Gesetzestextes lasse sich nichts Gegenteiliges entnehmen. Der in Satz 3 gebrauchte Begriff "voller Mehrbetrag" beziehe sich auf die Grenze von 20 %. Eine andere Auslegung verfälsche nicht nur den Sinn der Regelung, er finde auch in der Stellung des Satzes 3 keine Stütze. Dass mit ihm die Sätze 1 und 2 als die grundsätzliche Regelung aufgehoben werden sollten, lasse sich ihm gerade nicht entnehmen.

Der Kläger hat am 30. November 2000 den Verwaltungsrechtsweg beschritten und an seiner Auffassung festgehalten: Die ausdrückliche Bezeichnung in § 57 Abs. 1 Satz 3 BBesG als "voller Mehrbetrag" meine den Betrag, der den Grenzwert von 18 % übersteige. Anderenfalls hätte der Mehrbetrag als "dieser Mehrbetrag" bezeichnet werden können und müssen oder aber der Begriff Mehrbetrag dahingehend eingeschränkt werden müssen, dass es sich nur um den Mehrbetrag handele, der die Grenze von 20 % überschreite. Eine andere Auslegung sei nach dem klaren Wortlaut des Gesetzes nicht möglich.

Der Kläger hat beantragt,

die Bescheide von 17. Mai und 27. September 2000 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den beantragten höheren Mehrbetrag zu bewilligen, auszuzahlen und ab Klageerhebung zu verzinsen.

Die Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung hat er seine Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid wiederholt und vertieft.

Das Verwaltungsgericht, Einzelrichterin, hat die Klage mit Urteil vom 29. November 2001 abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig. Die Beklagte habe die Mietzuschüsse korrekt gemäß § 57 Abs. 1 BBesG berechnet. Zur Begründung ist das Gericht gem. § 117 Abs. 5 VwGO der Begründung der angefochtenen Bescheide gefolgt. Entgegen der Auffassung des Klägers meine bei wörtlicher Auslegung in § 57 Abs. 1 BBesG der Begriff Mehrbetrag in Satz 2 als Bezugsgröße den Sockelbetrag von 18 % und in Satz 3 den Höchstbetrag von 20 %. Dies entspreche auch Sinn und Zweck der Regelung. Die vom Kläger vertretene Auslegung führe zu dem unsinnigen Ergebnis, dass der Miteigenanteil mit steigender Miete zunächst ebenfalls bis zu 20 % der Bezüge ansteige, bei weiterem Anstieg der Miete dann jedoch auf 18 % zurückgestuft werde. Dagegen spreche auch die Gesetzesbegründung (BT-Drs. 11/6543 S. 9), nach der durch die Regelung des § 57 Abs. 1 S. 3 BBesG erreicht werden solle, dass die Auslandsbediensteten nur noch eine Mehrbelastung zu tragen hätten, die weitgehend der eines Inlandsbeamten entspreche, und der Mieteigenbelastung nunmehr eine feste Obergrenze gesetzt sei.

Der Kläger hat gegen das ihm am 07. Januar 2002 zugestellte (berichtigte) Urteil am 6. Dezember 2001 die Zulassung der Berufung beantragt, die der erkennende Senat mit Beschluss vom 19. August 2002 zugelassen hat.

Die Berufung hat der Kläger am 17. September 2002 begründet und dabei seinen bisherigen Vortrag wiederholt und vertieft. Darüber hinaus führt er aus, dass die vom Verwaltungsgericht und vom Beklagten vorgenommene Auslegung nach Sinn und Zweck gegen den ausdrücklichen Wortlaut erfolge und bereits deshalb unzulässig sei. Eine Besserstellung gegenüber Personen, die die Höchstgrenze von 20 % nicht überschritten, sei wegen § 57 Abs. 1 Satz 2 BBesG nicht gegeben sei und weil eine den Grenzwert übersteigende Mietbelastung in aller Regel auch mit weiteren, nicht in die Bemessung einbezogenen Belastungen verbunden sei. Aufgrund dieser Mehrbelastungen gebiete auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn ein solches Verständnis des § 57 Abs. 1 S. 3 BBesG.

Der Kläger beantragt,

Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts - 16. Kammer, Einzelrichterin - zu ändern, den Bescheid vom 17. Mai 2000 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 27. September 2000 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, unter Änderung der Bescheide vom 20. Dezember 1996, 27. März 1997, 28. April 1997, 27. Mai 1997, 10. Juli 1997, 7. August 1997 den für die Zeit vom 1. November 1996 bis 26. Juli 1997 beantragten höheren Mietzuschuss nebst 4 % Zinsen seit Antragstellung festzusetzen,

hilfsweise, die Beklagte zu verpflichten, den Antrag auf höhere Festsetzung der mit Bescheiden vom 20. Dezember 1996, 27. März 1997, 28. April 1997, 27. Mai 1997, 10. Juli 1997, 7. August 1997 für die Zeit vom 1. November 1996 bis 26. Juli 1997 gewährten Mietzuschüsse unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Die Beklagte nimmt auf ihr bisheriges Vorbringen und die Urteilsgründe des Verwaltungsgerichts Bezug.

Wegen des weiteren Vorbringens der Parteien sowie des Sachverhalts im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der Verwaltungsvorgänge des Beklagten - diese haben dem Senat vorgelegen - Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist zulässig, aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen.

Ausgangspunkt für die Prüfung, ob der Kläger eine Neufestsetzung des bereits bestandskräftig (vgl. § 43 Abs. 2 VwVfG) mit Bescheiden vom 20. Dezember 1996, 27. März 1997, 28. April 1997, 27. Mai 1997, 10. Juli 1997, 7. August 1997 für die Zeit vom 1. November 1996 bis 26. Juli 1997 festgesetzten Mietzuschusses verlangen kann, ist § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG. Danach kann ein rechtswidriger Verwaltungsakt, auch nachdem er unanfechtbar geworden ist, ganz oder teilweise mit Wirkung für die Zukunft oder für die Vergangenheit zurückgenommen werden. Hiervon ausgehend müsste, damit die Beklagte ihr Rücknahmeermessen überhaupt ausüben kann, zunächst festgestellt werden, dass die genannten bestandskräftigen Bescheide den Mietzuschuss unzutreffend festgesetzt haben. Hieran fehlt es. Insoweit verweist der Senat zur Begründung gem. § 130b Satz 2 VwGO mit folgenden Maßgaben auf die - im Kern - zutreffenden Gründe des erstinstanzlichen Urteils:

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, warum die Beklagte die dem Kläger zustehenden Mietzuschüsse korrekt gemäß § 57 Abs. 1 BBesG in den Fassungen vom 22. Februar 1996 und 16. Mai 1997 berechnet hatte. Hiernach wird ein Mietzuschuss gewährt, wenn die Miete für den als notwendig anerkannten leeren Wohnraum 18 von Hundert der Summe aus Grundgehalt, Ortszuschlag der Stufe 1 oder 2 bzw. (ab 1. Juli 1997:) Familienzuschlag der Stufe 1, Amts- und Stellenzulagen mit Ausnahme des Kaufkraftausgleichs übersteigt (Satz 1). Satz 2 beziffert den Mietzuschuß mit 90 vom Hundert des Mehrbetrages. Satz 3 Nr. 1 (als hier relevante Alternative) bestimmt, dass, soweit die Mieteigenbelastung bei Beamten und Soldaten in den Besoldungsgruppen A 1 bis A 8 mehr als 20 vom Hundert der Bezüge nach Satz 1 beträgt, der volle Mehrbetrag als Mietzuschuss erstattet wird.

Dabei bezeichnet der in § 57 Abs. 1 Satz 3 BBesG genannte erstattungsfähige Mehrbetrag den Betrag, mit dem die Mieteigenbelastung die in Satz 3 Nr. 1 und 2 genannten Obergrenzen übersteigt. Er ist damit von dem in Satz 1 erwähnten Mehrbetrag zu unterscheiden (vgl. auch Massner in: Schwegmann/Summer, BBesG- Kommentar, § 57, Rn. 1 und 5 sowie das Rechenbeispiel bei Schinkel/Seifert in: Fürst GKÖD III K § 57 Rz 10). Dies ergibt sich neben dem insoweit eindeutigen Wortlaut auch aus dem Sinn und Zweck der Vorschrift, wie er in den Gesetzgebungsmaterialien Ausdruck gefunden hat. Danach soll durch die Regelung des § 57 Abs. 1 S. 3 BBesG erreicht werden, dass die Auslandsbediensteten nur eine Mieteigenbelastung zu tragen haben, die weitgehend der eines Inlandsbeamten entspricht. Der Gesetzgeber wollte dabei für die Mieteigenbelastung Obergrenzen von 20 bzw. 22 vom Hundert der Inlandsbezüge setzen (BT-Drucksache 11/6543, S. 9). Zwar kann den Gesetzgebungsmaterialien lediglich dann rechtliche Bedeutung zukommen, wenn der aus ihnen herzuleitende Wille der gesetzgebenden Körperschaft in der Regelung einen, wenn auch unvollkommenen Ausdruck gefunden hat. Entgegen der Auffassung des Klägers ist der Wortlaut des § 57 Abs. 1 BBesG jedoch insoweit bereits eindeutig. Denn dieser lässt - anders als dies der Kläger meint - nicht zwingend darauf schließen, dass der Terminus des "Mehrbetrages" in Satz 3 notwendigerweise inhaltlich mit dem in Satz 2 übereinstimmt. Vielmehr kann sich dieser bei wörtlicher Auslegung sowohl auf den in Satz 1 genannten Sockelbetrag von 18 von Hundert als auch auf den Satz 3 Nr. 1 zugrundeliegenden Höchstbetrag von 20 vom Hundert beziehen. Etwas anderes ergibt sich auch nicht durch das Attribut des "vollen". Dieses lässt nicht notwendigerweise darauf schließen, dass die gesamte, über 18 vom Hundert hinausgehende, Mietbelastung zu erstatten ist. Aus dem systematischem Zusammenhang des § 57 Abs. 1 BBesG erschließt sich, dass der "volle" Mehrbetrag in Satz 3 nur den Unterschied zu dem nach Satz 2 zu erstattenden Mehrbetrag in einer Höhe von lediglich 90 vom Hundert bezeichnen kann. § 57 Abs. 1 BBesG gibt in den einzelnen Sätzen der Reihe nach vorzunehmende Rechenschritte vor mit jeweils unterschiedlichen Bezugsgrößen, von denen ausgehend sowohl nach Satz 2 als auch nach Satz 3 ein darüber hinausgehender Betrag zu ermitteln ist, der jeweils als "Mehrbetrag" bezeichnet wird. Entsprechend der Absicht des Gesetzgebers, eine feste Obergrenze für die Mietbelastung bei Auslandseinsätzen zu schaffen, geht es in Satz 3 um die Erstattung der Mietbelastung, die über den dort genannten Obergrenzen liegt. Eine andere im Sinne des Klägers erfolgende Auslegung, wonach die gesamten, über dem Sockelbetrag von 18 vom Hundert liegenden Mietkosten zu erstatten sind, machte das Aufstellen dieser Obergrenze von 20 bzw. 22 vom Hundert sinnlos. Vielmehr hätte der Gesetzgeber für diesen Fall die Obergrenze in § 57 Abs. 1 Satz 3 BBesG auf 18 vom Hundert setzen müssen.

Entgegen der Ansicht des Klägers ergibt sich eine andere Auslegung auch nicht aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (§ 79 BBG) des Dienstherren. Seine Fürsorgepflicht hat der Gesetzgeber durch die Normierung des § 57 (Abs. 1 Satz 3) BBesG konkretisiert. Für eine über den gesetzgeberischen Willen hinausgehende Heranziehung der Fürsorgepflicht ist daher kein Raum. Aus der Fürsorgepflicht des Dienstherrn können grundsätzlich keine Ansprüche begründet werden, die über diejenigen hinausgehen, die im Beamtenrecht selbst speziell und abschließend festgelegt sind. Dies gilt insbesondere, soweit es um Besoldung und Versorgung geht. Zusätzliche Besoldungsleistungen können ausschließlich auf der Grundlage ergänzender besoldungsrechtlicher Vorschriften gewährt werden (vgl. zum Ganzen: BVerwG, DÖD 1982, 23 <24> m.w.N.). Zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums (Art. 33 Abs. 5 GG) gehört die Pflicht des Dienstherrn zur amtsangemessenen Alimentierung der Beamten, auf der die Besoldung beruht. Diese darf nur nach Maßgabe eines verfassungsmäßigen Gesetzes gewährt werden. Insofern lässt der für Besoldung und Versorgung gleichfalls richtungsweisende hergebrachte Grundsatz der Gesetzesbindung der Fürsorge- und Schutzpflicht nur als mitbestimmendes Rechtsprinzip Raum. Dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe entspricht die Regelung in § 2 BBesG (vgl. auch §§ 83, 183 Abs. 1 BBG). Danach wird die Besoldung der Beamten durch Gesetz geregelt und sind Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Besoldung verschaffen sollen, unwirksam. Im übrigen ist es nicht nachvollziehbar, warum der Dienstherr eines im Ausland tätigen Beamten eine unterhalb der Obergrenze als Vergleichskriterium der Mietbelastung von im Inland tätigen Beamten liegende Mietbelastung im vollem Umfang ausgleichen sollte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 ZPO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe gegeben ist.

Ende der Entscheidung