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Az.: 2 A 101/08

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Besoldung nach der 2. BesÜV

hier: Antrag auf Zulassung der Berufung

hat der 2. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts Dr. Grünberg, den Richter am Oberverwaltungsgericht Dehoust und die Richterin am Oberverwaltungsgericht Hahn

am 31. August 2009

beschlossen:

Tenor:

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 10. Januar 2008 - 3 K 2002/04 - wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 6.322,32 € festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Chemnitz vom 10.1.2008 ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin, die im Februar 1992 in das Beamtenverhältnis auf Probe berufen wurde und seit März 1994 Beamtin auf Lebenszeit ist, steht als Polizeivollzugsbeamtin im mittleren Dienst der Beklagten. Sie war zunächst bei der Grenzschutzabteilung Ost 1 in Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern eingesetzt, wurde zum 1.10.1995 zum Grenzschutzamt Pirna, Grenzschutzstelle Klingenthal, versetzt und mit Wirkung vom 1.1.1998 unter gleichzeitiger Übertragung des Dienstpostens einer Kontroll- und Streifenbeamtin in der Bundesgrenzschutzinspektion Klingenthal dem Bundesgrenzschutzamt Chemnitz zugeordnet. Ab dem 8.10.2001 war die Klägerin an dem (nunmehr) auf tschechischem Hoheitsgebiet gelegenen Grenzübergang Klingenthal eingesetzt. Ihren Antrag auf Zahlung einer nicht nach § 2 der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung (2. BesÜV) abgesenkten Besoldung hat die Beklagte abgelehnt. Die dagegen gerichtete Klage ist erfolglos geblieben. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf das Urteil des Senats vom 11.10.2006 - 2 B 24/05 - ausgeführt, die Klägerin werde seit ihrer erstmaligen Ernennung dauerhaft im Beitrittsgebiet verwendet. Ihre Tätigkeit auf tschechischem Hoheitsgebiet am Grenzübergang Klingenthal begründe keinen Anspruch auf eine ungekürzte Besoldung nach dem Bundesbesoldungsgesetz. Nach dem Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Tschechischen Republik über Erleichterungen der Grenzabfertigung vom 19.5.1995 (BGBl. II S. 19) seien die von Bediensteten des Nachbarstaats im Gebietsstaat durchgeführten Amtshandlungen als in der Gemeinde des Nachbarstaats durchgeführt anzusehen, in deren Gebiet sich der Grenzübergang befinde. Diese Zuordnung sei ohne Einfluss auf das Dienstverhältnis der Klägerin. Die Klägerin sei und bleibe deshalb Inlandsbeamtin, die im Beitrittsgebiet Verwendung finde.

Dagegen wendet sich die Klägerin mit dem Antrag auf Zulassung der Berufung. Sie ist der Auffassung, für die Bemessung der Höhe der Inlandsbesoldung komme es auf den Ort der tätigkeitsbezogenen Verwendung, nicht auf den (dienstlichen) Wohnsitz an. Möglicherweise habe das Bundesverwaltungsgericht bei seiner Entscheidung vom 8.3.2007 - 2 B 5/07 - unberücksichtigt gelassen, dass der Wortlaut des § 1 Satz 2 und des § 6 der 2. BesÜV geändert und deren Anwendungsbereich erweitert worden sei. Danach beschränkten sich die Fälle der vorübergehenden Verwendung nicht mehr nur auf das übrige, d. h. das bisherige Bundesgebiet; vielmehr würden nunmehr die Fälle der vorübergehenden Verwendung "außerhalb des Bundesgebiets" und damit auch im Ausland erfasst. Daher scheide bei einer dauerhaften Verwendung außerhalb des Beitrittsgebiets - sei es im bisherigen Bundesgebiet oder im Ausland - die Anwendung der 2. BesÜV aus. Darüber hinaus sei es nicht mit dem Gleichheitssatz vereinbar, wenn Beamte, die ihren Dienst im Ausland ausübten und dort ihren Wohnsitz hätten, sowie Beamte, die auf Dauer im bisherigen Bundesgebiet verwendet würden, aber ihren Wohnsitz im Beitrittsgebiet hätten, die vollen Dienstbezüge erhielten. Diese Erwägungen verleihen der Rechtssache weder grundsätzliche Bedeutung i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO (dazu 1) noch führen sie zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit des Urteils i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu 2).

1. Grundsätzliche Bedeutung i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn mit ihr eine grundsätzliche, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung bisher obergerichtlich nicht geklärte Frage von allgemeiner Bedeutung aufgeworfen wird, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortbildung des Rechts gerichtlicher Klärung bedarf. Die Darlegung dieser Voraussetzungen erfordert zumindest die Bezeichnung der konkreten Frage, die für das Berufungsverfahren erheblich sein würde (vgl. SächsOVG, Beschl. v. 16.4.2008, SächsVBl. 2008, 191, 194).

Die von der Klägerin in der Begründung ihres Zulassungsantrags aufgeworfene Frage, "ob die Bundespolizeibeamten, die zur Grenzabfertigung nach Maßgabe des Abkommens zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Republik Tschechien über Erleichterungen der Grenzabfertigung vom 19.5.1995 in gemeinsamen deutsch-tschechischen Grenzdienststellen auf tschechischem Territorium herangezogen werden, im Beitrittsgebiet oder außerhalb des Beitrittsgebiets verwendet werden", rechtfertigt die Durchführung eines Berufungsverfahrens nicht. Die Frage ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.3.2007 - 2 B 5/07 - und v. 23.9.2008 - 2 B 81/07 -, beide juris) und in der Rechtsprechung des Senats (vgl. Senatsurt. v. 11.10.2006 - 2 B 24/05 -; Senatsbeschl. v. 21.5.2007 - 2 B 388/07 - ; Senatsbeschl. v. 22.6.2009 - 2 B 469/07 -) geklärt. Danach hat die Klägerin lediglich Anspruch auf Zahlung gekürzter Dienstbezüge nach § 2 Abs. 1 Satz 1, § 1 der 2. BesÜV.

Gemäß § 1 Satz 1 der 2. BesÜV in der Fassung der Bekanntmachung vom 2.6.1993 (BGBl. I S. 778), zuletzt neu gefasst am 27.11.1997 (BGBl. I S. 2764) und zuletzt geändert durch Art. 15 Abs. 48 des Gesetzes vom 5.2.2009 (BGBl. I S. 160) sind für Beamte, die nach dem Inkrafttreten des Einigungsvertrags in dem in Art. 3 des Einigungsvertrags genannten Gebiet (Beitrittsgebiet) verwendet werden, die Vorschriften des Bundesbesoldungsgesetzes und die zur Regelung der Besoldung erlassenen besonderen Rechtsvorschriften anzuwenden, soweit nicht in dieser Verordnung etwas anderes bestimmt ist. Dies gilt gemäß § 1 Satz 2 der 2. BesÜV auch in den Fällen einer vorübergehenden Verwendung "im übrigen Bundesgebiet" (Wortlaut der Vorschrift in der bis zum 30.6.1998 geltenden Fassung) bzw. "außerhalb des Beitrittsgebiets" (Wortlaut der Vorschrift in der aufgrund der Verordnung vom 17.6.1998 [BGBl. I S. 1378] seit dem 1.7.1998 geltenden Fassung). Für Beamte, die von ihrer erstmaligen Ernennung an im Beitrittsgebiet verwendet werden, betragen die Dienstbezüge gemäß § 2 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV einen bestimmten prozentualen Anteil der für das bisherige Bundesgebiet geltenden Dienstbezüge. Die Klägerin unterfällt dieser Regelung, weil sie seit ihrer erstmaligen Ernennung zur Polizeihauptwachtmeisterin im BGS z. A. unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe beim Grenzschutzpräsidium Ost am 11.2.1992 dauerhaft im Beitrittsgebiet verwendet worden ist.

Auch die Verwendung der Klägerin am Grenzübergang Klingenthal seit dem 8.10.2001 begründet keinen Anspruch auf eine ungekürzte Besoldung nach dem Bundesbesoldungsgesetz. Dies gilt ungeachtet dessen, dass sich der Grenzübergang auf tschechischem Hoheitsgebiet befindet. Auch insoweit liegt entgegen der von der Klägerin im Zulassungsverfahren geäußerten Auffassung eine "Verwendung im Beitrittsgebiet" i. S. v. § 2 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV vor (vgl. BVerwG, Beschl. v. 8.3.2007 und v. 23.9.2008 a. a. O.; Senatsurt. v. 11.10.2006; Senatsbeschl. v. 21.5.2007 und v. 22.6.2009 a. a. O.).

a) Die Frage, wie die Klägerin zu besolden ist, richtet sich ausschließlich nach besoldungsrechtlichen Vorschriften. Die finanziellen Leistungen bei einem Dienst, den der Beamte im Ausland leistet, sind in dienst- und besoldungsrechtlichen Gesetzen und Verordnungen, vorrangig den §§ 52 ff. BBesG und der Auslandsverwendungszuschlagsverordnung, geregelt. Diese sind, was auch die Klägerin nicht in Abrede stellt, hier nicht einschlägig, weil es sich bei der Tätigkeit auf einem auf fremdem Hoheitsgebiet gelegenen Grenzübergang weder um Auslandsdienst noch um eine Verwendung im Ausland handelt. Vor diesem Hintergrund ist die Klägerin, die zu keinem Zeitpunkt im bisherigen Bundesgebiet eingesetzt war, gemessen an den sonach allein maßgeblichen besoldungsrechtlichen Übergangsvorschriften der 2. BesÜV seit ihrer Ernennung im Beitrittsgebiet verwendet worden.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus § 1 Satz 2 und § 6 der 2. BesÜV in der Fassung vom 17.6.1998 (BGBl. I S. 1378), soweit die Worte "im übrigen Bundesgebiet" durch die Worte "außerhalb des Beitrittsgebiets" ersetzt wurden. Die Änderung betrifft allein den Fall der vorübergehenden Verwendung, um die es der Klägerin aber nicht geht, und bezieht insoweit neben dem bisherigen Bundesgebiet auch das Ausland ein. Jedoch kommt es auch in diesen Fällen darauf an, wo der Beamte seinen Wohnsitz hat, im Bundesgebiet oder außerhalb des Bundesgebiets: Denn nach § 6 Abs. 1 Satz 2 der 2. BesÜV wird der Zuschuss nicht gewährt, wenn der Beamte täglich an seinen Wohnort im Beitrittsgebiet zurückkehrt oder ihm dies zuzumuten ist. Von daher führen § 1 Satz 2 und § 6 der 2. BesÜV weder nach dem Wortlaut noch nach Sinn und Zweck zu einer Erweiterung des Anwendungsbereichs des § 2 Abs. 1 Satz 1 der 2. BesÜV dergestalt, dass auch ein erstmalig im Beitrittsgebiet ernannter Beamter bei einer auf Dauer angelegten Verwendung an einem auf fremden Hoheitsgebiet gelegenen Grenzübergang Anspruch auf ungekürzte Besoldung nach dem Bundesbesoldungsgesetz hätte. Da bei dieser Tätigkeit, wie dargelegt, kein Auslandsdienst und keine Verwendung im Ausland vorliegt, kann es sich besoldungsrechtlich nur um eine Verwendung entweder im bisherigen Bundesgebiet oder aber im Beitrittsgebiet handeln (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.9.2008 a. a. O.). Eine hiervon abweichende Betrachtungsweise, wie sie die Klägerin für geboten erachtet, scheidet auch deshalb aus, weil besoldungsrechtliche (Sonder-)Regelungen angesichts der strengen Gesetzesbindung der Beamtenbesoldung (vgl. § 2 Abs. 1 BBesG) nicht im Wege des Analogie- oder des Erst-Recht-Schlusses auf andere besoldungsrechtliche Sachverhalte übertragen werden können.

Nach der Rechtsprechung sowohl des Bundesverwaltungsgerichts als auch des Senats ist für die Anwendbarkeit der Zweiten Besoldungs-Übergangsverordnung entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht an den Ort der tatsächlichen dienstlichen Verwendung des Beamten anzuknüpfen. Dies ergibt sich aus Sinn und Zweck der Zweiten Besoldungs-Überleitungsverordnung, die den unterschiedlichen Lebensverhältnissen im bisherigen Bundesgebiet und im Beitrittsgebiet Rechnung tragen will. In § 73 BBesG hat der formelle Gesetzgeber den Verordnungsgeber ermächtigt, die Höhe der Besoldung an den finanziellen und wirtschaftlichen Verhältnissen im Beitrittsgebiet auszurichten. Von dieser Ermächtigung hat der Verordnungsgeber entsprechend Gebrauch gemacht und sich dabei von der (zulässigerweise) generalisierenden Annahme leiten lassen, dass Beamte dort, wo sie eingesetzt sind, mithin verwendet werden, auch ihren Lebensmittelpunkt haben und somit von den andersartigen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnissen im Beitrittsgebiet betroffen sind (vgl. Senatsurt. v. 11.10.2006 - 2 B 24/05 -). Diese Überlegungen treffen auch für die Klägerin zu, die auch nach Aufnahme ihrer Tätigkeit am Grenzübergang Klingenthal am 8.10.2001 weiterhin ihren Lebensmittelpunkt in Klingenthal, mithin im Beitrittsgebiet hatte. Von daher waren aus Sicht der Klägerin wie ihres Dienstherren - Sinn und Zweck der Übergangsvorschriften entsprechend - nach wie vor die die unterschiedliche Besoldung rechtfertigenden besonderen Verhältnisse im Beitrittsgebiet, vor allem hinsichtlich der finanziellen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der sie wiederspiegelnden Lohn- und Gehaltsentwicklung, maßgebend. Unabhängig davon passt das von der Klägerin herangezogene Abgrenzungskriterium des Ortes ihrer Dienststelle im Falle eines auf fremdem Hoheitsgebiet gelegenen Grenzübergangs deshalb nicht, weil die Zweite Besoldungs-Übergangsverordnung, wie dargelegt, das Differenzierungskriterium der Verwendung des Beamten im "Ausland" nicht kennt, weshalb eine solche Verwendung, so das Bundesverwaltungsgericht (Beschl. v. 8.3.2007 und v. 23.9.2008 a. a. O.), als eine solche in der Gemeinde der Bundesrepublik Deutschland zu betrachten ist, in deren Bereich sich der Grenzübergang befindet, mithin im Beitrittsgebiet.

b) Grundsätzliche Bedeutung gewinnt die Rechtssache ferner nicht wegen des von der Klägerin geltend gemachten Verstoßes gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Dass eine ungerechtfertigte Ungleichbehandlung der Klägerin gegenüber den Beamten, die auf Dauer oder vorübergehend im Ausland tätig sind und dort ihren Wohnsicht haben bzw. die auf Dauer im bisherigen Bundesgebiet verwendet werden, aber im Beitrittsgebiet ihren Wohnsitz haben, nicht vorliegt, bedarf ebenfalls keiner ober- oder höchstrichterlichen Klärung mehr.

Gegen die niedrigere Besoldung für Beamte im Beitrittsgebiet gemäß § 73 BBesG i. V. m. § 2 der 2. BesÜV bestanden keine verfassungsrechtlichen Bedenken (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.2.2003, BVerfGE 107, 218 ff. und BVerfGE 107, 257 ff.; BVerwG, Beschl. v. 23.9.2008 a. a. O.). Der Absenkung der Besoldung standen weder Art. 143 Abs. 1 und Abs. 2 GG noch hergebrachte Grundsätze des Berufsbeamtentums i. S. d. Art. 33 Abs. 5 GG entgegen; auch im Hinblick auf den Gleichheitssatz war sie noch gerechtfertigt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.2.2003 a. a. O., 218, 243 ff.). Der allgemeine Gleichheitssatz ist verletzt, wenn die gleiche oder ungleiche Behandlung der geregelten Sachverhalte mit Gesetzlichkeiten, die in der Natur der Sache selbst liegen, und mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise nicht mehr vereinbar ist, wenn also bezogen auf den jeweils in Rede stehenden Sachbereich und seiner Eigenart ein vernünftiger, einleuchtender Grund für die Regelung fehlt. Beim Erlass besoldungsrechtlicher Vorschriften hat der Gesetzgeber einen weiten Spielraum politischen Ermessens, innerhalb dessen er das Besoldungsrecht den tatsächlichen Notwendigkeiten und der fortschreitenden Entwicklung anpassen und verschiedenartige Gesichtspunkte berücksichtigen darf. Der Gleichheitssatz ist nicht schon dann verletzt, wenn der Gesetzgeber nicht die gerechteste, zweckmäßigste oder vernünftigste Lösung gewählt hat. Die Gerichte können, sofern nicht von der Verfassung selbst getroffene Wertungen entgegenstehen, nur die Überschreitung äußerster Grenzen beanstanden, jenseits derer sich gesetzliche Vorschriften bei der Abgrenzung von Lebenssachverhalten als evident sachwidrig erweisen.

Das ist hier nicht der Fall. Zwar sind im Bereich des Besoldungsrechts Beamte mit gleichen oder gleichwertigen Ämtern in der Regel gleich zu besolden. Die allgemeinen wirtschaftlichen und finanziellen Verhältnisse im Beitrittsgebiet, die aus der historischen Ausnahmesituation der Vereinigung der beiden Teile Deutschlands folgen, stellten jedoch einen Grund von hinreichendem Gewicht für eine besoldungsrechtliche Differenzierung dar (vgl. BVerfG, Beschl. v. 12.2.2003 a. a. O., S. 245). Wie dargelegt (zu 1.a), gehört die Klägerin zu dem in § 2 Abs. 1 Satz 1 der 2. des BesÜV genannten Personenkreis, der lediglich eine abgesenkte Besoldung erhält. Solange sie auf dem auf fremdem Hoheitsgebiet gelegenen Grenzübergang eingesetzt war, war die Klägerin - was Voraussetzung für eine Anwendung der Vorschriften des Besoldungsgesetzes und der zur Regelung der Besoldung ergangenen Rechtsvorschriften ist - weder dauerhaft im bisherigen Bundesgebiet noch dauerhaft oder vorübergehend im Ausland mit Wohnsitz im Ausland tätig. Vielmehr erfolgte ihre Verwendung im Beitrittsgebiet. Wollte man demgegenüber, der Klägerin folgend, an den Ort der tatsächlichen Verwendung anknüpfen, läge eine Ungleichbehandlung im Verhältnis zu den Beamten vor, die auf einem im Beitrittsgebiet gelegenen Grenzübergang eingesetzt sind. Hierfür lassen sich mit Blick auf die vorstehenden Erwägungen des Bundesverfassungsgerichts keine Rechtfertigungsgründe finden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 23.9.2008 a. a. O.).

Unabhängig davon hat der Verordnungsgeber verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die weitere Aufrechterhaltung zweier unterschiedlicher Besoldungen im Beitrittsgebiet und im bisherigen Bundesgebiet als solcher zwischenzeitlich Rechnung getragen: Gemäß § 12 Abs. 2 der 2. BesÜV (eingefügt durch Gesetz vom 10.9.2003 [BGBl. I S. 1798]) erhalten u. a. Beamte der Besoldungsgruppen A 2 bis A 9 - zu denen die Klägerin, die mit Wirkung vom 1.4.1995 in eine Planstelle der Besoldungsgruppe A 8 eingewiesen wurde, gehört - seit dem 1.1.2008, gemäß § 12a Abs. 2 der 2. BesÜV (eingefügt durch Gesetz vom 29.7.2008 [BGBl. I S. 1582]) Bundesbeamte der Besoldungsgruppen A 10 und höher seit dem 1.4.2008 Bezüge nach den Bundesbesoldungsgesetz.

2. Die von der Klägerin auf die gleichen Gründe gestützten ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit des verwaltungsgerichtlichen Urteils i. S. v. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO bestehen, wie sich aus den vorstehenden Ausführungen (zu 1) ergibt, nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 63 Abs. 2 Satz 1, § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 68 Abs. 1 Satz 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 Satz 3 GKG).

Ende der Entscheidung