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Die nach Maßgabe des § 8 Abs. 2 SächsLadÖffG von der Gemeinde auf bestimmte Ortsteile beschränkte Freigabe eines Sonntags als verkaufsoffen bewirkt dessen vollständigen Verbrauch in dem Sinne, dass dieser Sonntag für das gesamte Gemeindegebiet und nicht nur für die bestimmten Ortsteile auf die nach § 8 Abs. 1 SächsLadÖffG maximale Anzahl von vier Sonntagen angerechnet wird (Unwirksamkeit der Sonntagsregelungen in der Verordnung der Stadt Leipzig über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen und für das verlängerte Offenhalten an Werktagen im Jahr 2007).

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SÄCHSISCHES OBERVERWALTUNGSGERICHT Im Namen des Volkes Normenkontroll-Urteil

Az.: 3 D 33/07

In dem Normenkontrollverfahren

Wegen Gültigkeit einer Rechtsverordnung zum Offenhalten von Verkaufsstellen

hat der 3. Senat des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Ullrich, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Drehwald, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Düvelshaupt, den Richter am Oberverwaltungsgericht Meng und den Richter am Oberverwaltungsgericht Heinlein aufgrund der mündlichen Verhandlung

am 8. Mai 2008

für Recht erkannt:

Tenor:

Es wird festgestellt, dass § 1 Abschnitt I der Verordnung der Stadt Leipzig über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen und für das verlängerte Offenhalten an Werktagen im Jahr 2007 vom 19. September 2007, veröffentlicht im Leipziger Amtsblatt Nr. 18 vom 29. September 2007, unwirksam war.

Die Antragsgegnerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen § 1 Abschnitt I der Verordnung der Stadt Leipzig über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen und für das verlängerte Offenhalten an Werktagen im Jahr 2007 (im Folgenden: Verordnung) vom 19.9.2007, ausgefertigt am 20.9.2007 (Leipziger Amtsblatt Nr. 18 vom 29.9.2007).

Die Antragsgegnerin hat durch die auf Grund § 8 Abs. 1 und Abs. 2 und § 3 des Sächsischen Gesetzes über die Ladenöffnungszeiten (Sächsisches Ladenöffnungsgesetz - SächsLadÖffG) vom 16.3.2007 (SächsGVBl. S. 42) ergangene Verordnung unter anderem geregelt, an welchen Sonntagen im Jahr 2007 Verkaufsstellen abweichend von den Verbotsvorschriften des § 3 Abs. 2 SächsLadÖffG geöffnet haben dürfen.

In § 1 der Verordnung (Überschrift: Geltungsbereich) ist in Abschnitt I (Überschrift: Sonntagsregelungen gemäß § 8 Absatz 1 SächsLadÖffG) unter Nr. 1 bis 5 bestimmt, in welchen Ortsteilen der Stadt Leipzig an welchen Sonntagen Verkaufsstellen geöffnet haben dürfen. Die Sonntagsregelungen sehen im Einzelnen vor, dass an den folgenden acht Sonntagen Verkaufsstellen in der Zeit von 12 bis 18 Uhr geöffnet sein dürfen: Am 9.9.2007 im Ortsteil Zentrum-Südost (Gebiet im Bereich der Alten Messe); am 7.10.2007 und am 4.11.2007 im Ortsteil Burghausen-Rückmarsdorf; am 2.12.2007 im gesamten Stadtgebiet außer in den Ortsteilen Zentrum-Südost und Grünau-Mitte; am 9.12.2007 und am 16.12.2007 im gesamten Stadtgebiet außer im Ortsteil Burghausen-Rückmarsdorf; am 23.12.2007 im gesamten Stadtgebiet außer in den Ortsteilen Burghausen-Rückmarsdorf und Paunsdorf; am 30.12.2007 im Ortsteil Grünau-Mitte. Des Weiteren ist in Nr. 2 und 3 der Sonntagsregelungen festgehalten, dass bereits zuvor an den folgenden zwei Sonntagen des Jahres 2007 Öffnungen gestattet waren: Am 7.1.2007 im Ortsteil Paunsdorf; am 25.3.2007 im Ortsteil Burghausen-Rückmarsdorf.

Am 16.11.2007 hat die Antragstellerin den Antrag auf Normenkontrolle gestellt mit dem Begehren zu erkennen, dass § 1 Abschnitt I der Verordnung unwirksam ist. Zugleich hatte sie einen Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gestellt, über den der Senat mit Beschluss vom 29.11.2007 (3 BS 410/07, SächsVBl. 2008, 71) dahin entschieden hat, dass § 1 Abschnitt I der Verordnung ab dem 10.12.2007 außer Vollzug gesetzt worden ist.

Die Antragstellerin trägt vor: Sie sei gemäß § 47 Abs. 2 VwGO antragsbefugt, da sie geltend machen könne, durch die Verordnung oder deren Anwendung in eigenen subjektiven Rechten verletzt zu sein oder verletzt zu werden. Solche subjektiven Rechte ergäben sich für sie hier aus den Vorschriften des Evangelischen Kirchenvertrages Sachsen (EvKirV) und insbesondere dem in Art. 21 EVKirV verankerten Schutz des Sonntags.

Die Verordnung verstoße gegen höherrangiges Recht. So sei bereits die Rechtsgrundlage der Verordnung, § 8 Abs. 1 bis 3 SächsLadÖffG, verfassungswidrig, da diese Vorschrift dem Bestimmtheitsgebot nicht gerecht werde. Gemäß Art. 75 Abs. 1 Satz 2 SächsVerf müsse eine Ermächtigungsnorm Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung selbst hinreichend genau bestimmen. Vorliegend seien zwar Inhalt und Ausmaß der Regelung erkennbar, jedoch enthalte die Vorschrift keine Bestimmung bezüglich des Zweckes einer solchen Ausnahme. Sonderöffnungen an Sonntagen seien als intensiver Eingriff in Verfassungsrecht nach Art. 140 GG bzw. Art. 109 Abs. 4 SächsVerf i.V.m. Art. 139 WRV und den Sonntagsschutz, wie er nach dem Evangelischen Kirchenvertrag gewährleistet ist, einzustufen. Dementsprechend wäre es erforderlich gewesen, dass der Gesetzgeber den Zweck der Ausnahmeregelungen selbst in der Vorschrift hinreichend bestimme. Dies habe er vollständig unterlassen. Vielmehr sei den Kommunen freigestellt, ohne Anlass beliebig von diesen Ausnahmeregelungen Gebrauch zu machen oder nicht.

Darüber hinaus sei die Verordnung auch deshalb rechtswidrig, weil sie ihrerseits gegen die Ermächtigungsgrundlage verstoße, indem mehr als die danach maximal möglichen vier Sonntage als verkaufsoffen ausgewiesen werden. In § 8 Abs. 1 SächsLadÖffG sei geregelt, dass jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertage in der Zeit von 12.00 Uhr bis 18.00 Uhr verkaufsoffen sein dürfen. Aus § 8 Abs. 2 Satz 1 SächsLadÖffG ergebe sich, dass die Gemeinden ermächtigt werden, die Tage nach Absatz 1 zu bestimmen. Dabei können die Gemeinden die Öffnung gemäß § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖffG auf bestimmte Ortsteile beschränken. Aus der Systematik dieser Regelung folge, dass zunächst vier Sonn- und Feiertage pro Jahr und Gemeinde freigegeben werden dürfen. Diese Freigabe betreffe also das gesamte Gemeindegebiet. Von dieser einmal erfolgten Freigabe für die Gemeinde könnten dann einzelne oder mehrere Ortsteile wieder ausgenommen werden. Dies bedeute, die Ausnahmeregelung gelte dann nur noch für einen Teil der Gemeinde. Unabhängig davon, hinsichtlich welcher Ortsteile die Ausnahmeregelung wieder beschränkt werde, erfolge durch die Freigabe gemäß § 8 Abs.1 SächsLadÖffG zunächst einmal ein "Verbrauch" des freizugebenden Tages. Aus der Möglichkeit, diese Ausnahmen auf bestimmte Gebiete zu beschränken, folge daher nicht, dass die Gemeinde auf der Grundlage dieser Norm berechtigt wäre, die vier verkaufsoffenen Sonn- und Feiertage für einzelne Ortsteile gesondert zu vergeben. Dies hätte nämlich zur Folge, dass eine Gemeinde, je nach Größe und Untergliederung, beliebig viele Sonn- und Feiertage insgesamt pro Gemeinde freigegeben werden dürften. Dass ein Verbrauch der möglichen Sonn- und Feiertagsöffnungen durch eine auf einen Ortsteil beschränkte Ausnahmeregelung eintrete, ergebe sich aus der Genese des Gesetzes.

Auch verstoße die Verordnung, wonach ein Öffnen in großen Teilen Leipzigs an allen vier Adventssonntagen in Folge möglich sei, unmittelbar gegen das verfassungsrechtliche Gebot der Sonn- und Feiertagsruhe aus Art.140 GG bzw. Art. 109 Abs. 4 SächsVerf jeweils i. V. m. Art. 139 WRV. Zwar sei anerkannt, dass Ausnahmen vom Sonn- und Feiertagsgebot grundsätzlich möglich seien und insoweit vier verkaufsoffene Sonn- und Feiertage im Jahr wohl verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden wären. Allerdings ergäbe sich eine Besonderheit daraus, dass vorliegend eine Ausnahme für vier aufeinanderfolgende Sonntage getroffen werde. Dies habe eine Unterbrechung des Wochenrhythmus für einen Zeitraum von fünf Wochen zur Folge. Eine solche Unterbrechung des durch Sonntagsruhe gewährleisteten und beabsichtigten Wochenrhythmus für die Dauer von fünf Wochen sei nicht mit dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Schutz der Sonn- und Feiertagsruhe vereinbar. Darüber hinaus sei gerade eine Öffnung an Adventssonntagen verfassungsrechtlich bedenklich, da diese Sonntage auf Grund ihrer Stellung im Kirchenjahr einen besonderen Schutz genössen.

Mit Schriftsatz vom 23.1.2008 hat die Antragstellerin vorgetragen, dass trotz der mit Ablauf des 31.12.2007 eingetretenen Funktionslosigkeit der Verordnung weiterhin ein Interesse der Antragstellerin an der Fortsetzung des Verfahrens bestehe. Es sei damit zu rechnen, dass auch für das Jahr 2008 eine Rechtsverordnung ähnlichen Inhalts erlassen werde. Die Frage, ob ein nach Ortsteilen getrennter Verbrauch der Sonderöffnungen mit § 8 Abs. 2 SächsLadÖffG in Einklang stehe, sei einer der zentralen Streitpunkte in diesem Normenkontrollverfahren. Soweit eine Entscheidung in diesem Verfahren bezüglich der Verordnung für das Jahr 2007 nicht ergehen würde, hätte dies zur Folge, dass sich die gleiche Fragestellung aller Wahrscheinlichkeit nach im Zusammenhang mit einer Verordnung für das Jahr 2008 wieder ergeben würde. Auch die weiteren Probleme und Fragestellungen im Zusammenhang mit der Verordnung für das Jahr 2007 könnten sich so oder ähnlich im Zusammenhang mit einer Verordnung für das Jahr 2008 wieder stellen. Insofern ergebe sich das Interesse der Antragstellerin aufgrund einer offensichtlichen Wiederholungsgefahr.

Die Antragstellerin beantragt,

festzustellen, dass § 1 Abschnitt I der Verordnung der Stadt Leipzig über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen und für das verlängerte Offenhalten an Werktagen im Jahr 2007 vom 20.9.2007, veröffentlicht im Leipziger Amtsblatt Nr. 48 vom 29.9.2007, unwirksam war.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie macht geltend: Der Antrag auf Normenkontrolle sei unzulässig. Kirchen, die sich gegen eine Ausnahmeregelung von den allgemeinen Ladenschlusszeiten zur Wehr setzten, seien als Dritte nur antragsbefugt, wenn eine Verletzung subjektiver Rechte möglich sei. Aus den §§ 3 und 23 Ladenschlussgesetz könnten die Kirchen kein subjektives Recht herleiten, da diese Vorschriften nicht dem Schutz der Interessen der Kirchen zu dienen bestimmt seien. Auch aus Art. 140 GG i. V. m. Art 139 WRV, wonach der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung geschützt blieben, folge der überwiegenden Ansicht nach kein subjektives Recht der Kirchen. Die Regelung beinhalte lediglich eine objektivrechtliche institutionelle Garantie.

Der Antrag sei auch unbegründet. Die Rechtsverordnung sei nicht rechtswidrig. Es sei zulässig, die verkaufsoffenen Sonntage auf einzelne Stadtteile zu begrenzen. Die in Anspruch genommenen Sonntage würden nur für diese Ortsteile als verbraucht gelten. Hierzu zitiert die Antragsgegnerin aus der Ergebnisniederschrift zur Dienstberatung zwischen Vertretern der Regierungspräsidien und des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft vom 23.4.2007 zu einzelnen Vorschriften des Sächsischen Ladenöffnungsgesetz. Dort heiße es zu § 8 SächsLadÖffG, dass der Regelung der verfassungsrechtliche Schutz von Sonn- und Feiertagen zugrunde liege. Wegen dieses hohen Schutzgutes und wegen des Gleichbehandlungsgebots dürfe kein Händler dadurch bevorzugt werden, dass es an mehr als vier Sonn- und Feiertagen im Jahr sein Geschäft öffnen könne. Das hätten die Gemeinden sicherzustellen. Grundsätzlich könne es innerhalb einer Gemeinde stadtteil- oder branchenbezogen mehr als vier verkaufsoffene Sonn- und Feiertage geben. Durch entsprechende Rechtsverordnungen der Gemeinden sei sicherzustellen, dass festgestellt werden kann, welcher Händler an welchem Sonntag geöffnet habe.

Im Gesetzgebungsverfahren zum Sächsischen Ladenöffnungsgesetz hätten alle Beteiligten ausreichend Gelegenheit gehabt, im Rahmen der Anhörung ihre Vorschläge und Einwendungen vorzubringen. Die Vorschläge und Stellungnahmen der Religionsgemeinschaften seien im Gesetzgebungsverfahren ausreichend beachtet und in das Sächsische Ladenöffnungsgesetz eingearbeitet worden. Nach Stellungnahme der Stadt Plauen vom 25.1.2007, die nicht nach Stadtbezirken aufgeteilt sei und durch die in dem Gesetzentwurf der Staatsregierung enthaltenen Regelung, wonach in kreisfreien Städten bei einer auf bestimmte Stadtbezirke beschränkten Öffnung die verkaufsoffenen Sonn- und Feiertage nur für diese Stadtbezirke verbraucht seien, sei diese Formulierung im Gesetz nicht mehr aufgenommen worden. Die Intention des Gesetzgebers sei damit eine weitere Entbürokratisierung der Regelung und eine Verhinderung von Wettbewerbsnachteilen gewesen.

Die Verordnung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht und auch ihre Rechtsgrundlage sei nicht verfassungswidrig. Für die Freigabe der Ladenöffnung an Sonn- oder Feiertagen verzichte das Sächsische Ladenöffnungsgesetz auf die Anlassbezogenheit, weil sie nach der Begründung zum Gesetzentwurf nicht mehr der gesellschaftlichen Wirklichkeit entspreche.

Mit Schriftsatz vom 5.2.2008 hat die Antragsgegnerin vorgetragen, dass auch aus ihrer Sicht ein Feststellungsinteresse zu der Frage bestehe, ob die Verordnung rechtmäßig sei.

Dem Senat liegen die Akten der Antragsgegnerin (eine Heftung) und die Verfahrensakten des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes (3 BS 410/07) vor, welche Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren. Auf diese und die im vorliegenden Verfahren gewechselten Schriftsätze wird für die näheren Einzelheiten verwiesen. Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist zulässig und begründet.

A. Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

1. Die Antragsbefugnis der Antragstellerin ergibt sich aus § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach den Normenkontrollantrag jede juristische Person stellen kann, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Zutreffend beruft sich die Antragstellerin hierzu auf Art. 21 des Vertrages des Freistaates Sachsen mit den evangelischen Landeskirchen im Freistaat Sachsen (Evangelischer Kirchenvertrag Sachsen) vom 24.3.1994, der durch das Zustimmungsgesetz vom 24.6.1994 (SächsGVBl. S. 1252) den Rang eines Landesgesetzes erlangt hat. Nach Art. 21 Evangelischer Kirchenvertrag Sachsen wird der Schutz des Sonntags und der kirchlichen Feiertage gewährleistet. Damit wird der in Art. 140 GG bzw. 109 Abs. 4 SächsVerf i. V. m. Art. 139 Weimarer Verfassung verbriefte Sonn- und Feiertagsschutz - hiernach bleiben der Sonntag und die staatlich anerkannten Feiertage als Tage der Arbeitsruhe und der seelischen Erhebung gesetzlich geschützt - in den Vertrag aufgenommen, und zwar mit der spezifischen Blickrichtung darauf, dass den Kirchen der Sonntagsschutz und der Schutz ihrer - kirchlichen - Feiertage vom Staate garantiert wird. Es geht eben insoweit maßgeblich um den Schutz der christlich-religiösen Dimension der Sonn- und Feiertage (vgl. OVG M-V, Beschl. v. 22.12.1999, NVwZ 2000, 948 zu Art. 7 bzw. Art. 23 der in Landesrecht transformierten Verträge zwischen dem Land Mecklenburg-Vorpommern und dem Heiligen Stuhl bzw. der Evangelisch-Lutherischen Landeskirche Mecklenburgs und der Pommerschen Evangelischen Kirche). Hiernach kann es nicht zweifelhaft sein, dass sich die Antragstellerin auf den Sonntagsschutz als subjektives Recht aus dem Kirchenvertrag berufen kann. Da eine Verletzung dieses Rechts durch die mit der Verordnung geschaffenen Sonderöffnungszeiten an Sonntagen auch zumindest möglich ist, ist die Antragsbefugnis der Antragstellerin für den Normenkontrollantrag zu bejahen.

2. Die Antragstellerin hat auch das erforderliche Rechtsschutzinteresse für ihren auf die Feststellung gerichteten Antrag dargetan, dass die Sonntagsregelungen der - nach Ablauf des 31.12.2007 funktionslos gewordenen - Verordnung vom 19.9.2007 unwirksam waren. Unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl., 2007, § 47 Rn. 90) hat die Antragstellerin hinreichend konkreten - und auch von der Antragsgegnerin bestätigten - Anlass, mit einer vergleichbaren Verordnung zu rechnen.

B. Der Normenkontrollantrag ist auch begründet.

Die Sonntagsregelungen in § 1 Abschnitt I der Verordnung der Stadt Leipzig über das Offenhalten von Verkaufsstellen an Sonntagen und für das Offenhalten von Verkaufsstellen an Werktagen im Jahr 2007 vom 19.9.2007 haben gegen höherrangiges Recht verstoßen. Sie waren nicht von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 8 Abs. 1 und Abs. 2 SächsLadÖffG getragen.

Nach § 8 Abs. 1 SächsLadÖffG dürfen Verkaufsstellen an jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertagen zwischen 12 und 18 Uhr geöffnet sein. Gemäß § 8 Abs. 2 Satz 1 SächsLadÖffG sind die Gemeinden ermächtigt, diese Tage durch Rechtsverordnung zu bestimmen. Hiervon abweichend hat die Antragstellerin mit der streitigen Verordnung für das Jahr 2007 mehr als vier Sonntage - nämlich insgesamt acht - als verkaufsoffen ausgewiesen. Zwar hat sie in Anwendung des § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖffG, wonach bei der Freigabe die Öffnung auf bestimmte Ortsteile und Handelszweige beschränkt werden kann, jeweils an allen acht Sonntagen nicht das gesamte Gemeindegebiet sondern nur bestimmte Ortsteile von Leipzig als verkaufsoffen ausgewiesen; auch hat sie hierbei festgelegt, dass in jedem Ortsteil an nicht mehr als vier Sonntagen Verkaufsstellen geöffnet sein durften. Jedoch bewirkt auch die auf bestimmte Ortsteile beschränkte Freigabe den vollständigen Verbrauch des betreffenden Sonntags in dem Sinne, dass dieser Sonntag für das gesamte Gemeindegebiet und nicht nur für die bestimmten Ortsteile auf die maximale Anzahl von vier Sonntagen angerechnet wird.

1. Ausgehend von dem Wortlaut des § 8 SächsLadÖffG ist die grundlegende Aussage in Absatz 1 und Absatz 2 Satz 1 enthalten, dass die jeweilige Gemeinde ermächtigt ist, durch Rechtsverordnung für das betreffende Kalenderjahr bis zu vier Sonn- oder Feiertage zu bestimmen, an denen Verkaufsstellen in der Zeit zwischen 12 und 18 Uhr geöffnet sein dürfen. Wenn und soweit die Gemeinde von dieser Ermächtigung in vollem Umfang Gebrauch macht und vier Sonntage festlegt, an denen Verkaufsstellen geöffnet haben dürfen, so bezieht sich diese Festlegung entsprechend der Zuständigkeit des kommunalen Rechtsetzungsorgans danach auf das ganze Gemeindegebiet. Dies bedeutet, dass an diesen vier Sonntagen des betreffenden Jahres in der gesamten Gemeinde Verkaufsstellen in der angegebenen Zeit geöffnet haben dürfen. Mit dem Satz 2 des § 8 Abs. 2 SächsLadÖffG wird der Gemeinde die Möglichkeit eröffnet, bei der Freigabe dieser vier nach § 8 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 SächsLadÖffG festgelegten Sonntage in einem weiteren Schritt zu bestimmen, dass sich die Öffnung hiervon abweichend nicht auf das gesamte Gemeindegebiet sondern nur auf bestimmte Ortsteile - oder auch Handelszweige - erstrecken soll.

Im Zusammenspiel von § 8 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 SächsLadÖffG einerseits und § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖffG andererseits besteht hiernach ein Verhältnis von Regel und Ausnahme. Gleiches galt auch bereits im Falle des ähnlich lautenden § 14 des Gesetzes über den Ladenschluss (LadSchlG) vom 28.11.1956 (BGBl. I S. 875) in der Fassung vom 1.6.2003 (BGBl. I S. 744), das in Sachsen durch das Sächsische Ladenöffnungsgesetz abgelöst worden ist. Nach § 14 Abs. 1 Satz 1 LadSchlG durften Verkaufsstellen aus Anlass von Märkten, Messen oder ähnlichen Veranstaltungen an jährlich höchstens vier Sonn- oder Feiertagen geöffnet sein, und gemäß § 14 Abs. 1 Satz 2 LadSchlG wurden diese Tage von den Landesregierungen oder den von ihnen bestimmten Stellen durch Rechtsverordnung freigegeben. Bei dieser Freigabe konnte, und zwar nach § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG, ebenfalls die Offenhaltung auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden. Diese Regelung, die der Vorschrift des § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖffG entspricht, sieht eine ausdrückliche Ausnahme von dem Rechtsgrundsatz vor, dass das Recht im Allgemeinen für den gesamten Zuständigkeitsbereich des Rechtssetzungsorgans gelten soll (vgl. Stober, Ladenschlussgesetz, Kommentar, 4. Auflage, 2000, § 14 Rn. 19). Ausgehend davon, dass es sich bei den Abweichungen von den allgemeinen Ladenschlusszeiten, also auch bei den Abweichungen nach § 14 LadSchlG, um Ausnahmen handeln soll, enthält § 14 Abs. 2 Satz 1 LadSchlG also gewissermaßen die Ermächtigung zu einer "Rückausnahme" (vgl. VGH BW, Normenkontrollbeschl. v. 24.3.1981, GewArch 1981, 204).

Der Regelungsgehalt des § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖff erschöpft sich somit darin, dass er der Gemeinde die Ermächtigung dafür schafft, die eigentlich für das gesamte Gemeindegebiet geltende Freigabe der - maximal vier - Sonntage wiederum zu beschränken auf bestimmte Ortsteile. Damit ist kein Raum gegeben für eine dahin gehende Interpretation, dass auf der Grundlage dieser Vorschrift die Freigabe weiterer Sonntage in dem betreffenden Jahr verordnet werden könnte, an denen nunmehr Verkaufsstellen in denjenigen Ortsteilen geöffnet sein dürfen, die von der Beschränkung betroffen und gleichsam leer ausgegangen waren. Die vier nach § 8 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 SächsLadÖffG als verkaufsoffen freigegebenen Sonntage sind somit vollständig verbraucht, auch wenn nach § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖffG bei der Freigabe die Öffnung auf bestimmte Ortsteile beschränkt worden ist.

2. Dieses nach dem Textverständnis gewonnene Ergebnis steht auch in Einklang mit Sinn und Zweck der Vorschrift des § 8 SächsLadÖffG mit der darin enthaltenen Ermächtigung der Gemeinden, jährlich bis zu vier Sonn- oder Feiertage zu bestimmen, an denen Verkaufsstellen zwischen 12 und 18 Uhr geöffnet sein dürfen. Es entspricht insbesondere dem Ausnahmecharakter dieser Ermächtigung, der es nahelegt, sie im Sinne des Sonntagsschutzes nicht ausweitend zu interpretieren. Das von der Antragsgegnerin angenommene Normverständnis zu § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖffG - wonach bei einer ortsteilbezogenen Freigabe kein vollständiger Verbrauch des betreffenden Sonntags eintreten soll - ließe demgegenüber weiten Raum dafür, dass die Gemeinden es in der Hand hätten, auf ihrem Gebiet mehr als vier verkaufsoffene Sonntage im Jahr auszuweisen. Zwar bezöge sich die Freigabe nur auf bestimmte Ortsteile und es wäre auch gewährleistet, dass in jedem Ortsteil jährlich nicht mehr als vier Sonntage verkaufsoffen sein könnten. Jedoch wird es sich auch bei einer lediglich auf bestimmte Ortsteile beschränkten Freigabe eines Sonntags schwerlich vermeiden lassen, dass das Offenhalten von Verkaufsstellen in einzelnen Teilen der Gemeinde eine dem Sonntagsschutz abträgliche Ausstrahlungswirkung auch auf diejenigen Gemeindeteile - insbesondere die unmittelbar angrenzenden - haben kann, in denen Verkaufsstellen nicht geöffnet haben dürfen, so etwa bezogen auf Kundenströme, Verkehrsaufkommen, Einsatz von Beschäftigten auch aus diesen Gemeindeteilen mit den entsprechenden Folgen für gemeinsame Freizeitaktivitäten mit der Familie oder z. B. auch in den Vereinen.

Die von der Antragsgegnerin befürwortete, nur zum für den jeweiligen Ortsteil geltenden (teilweisen) Verbrauch des beschränkt freigegebenen Sonntags führende Interpretation würde in der weiteren Konsequenz den Gemeinden darüber hinaus die Möglichkeit eröffnen, auch - womöglich noch in Kombination mit ortsteilbezogenen Freigaben - über eine auf einzelne Handelszweige beschränkte Freigabe die Zahl von vier verkaufsoffenen Sonntagen zu übertreffen; hieran wird ebenfalls deutlich, dass diese Interpretation des § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadSchlG mit dem Ausnahmecharakter der darin enthaltenen Ermächtigung nicht zu vereinbaren ist.

Wenn und soweit geregelt sein soll, dass die beschränkte Freigabe nur zu einem - der jeweiligen Beschränkung entsprechenden - teilweisen Verbrauch des betreffenden Sonntags führt, so muss dies vom Gesetzgeber deshalb ausdrücklich bestimmt werden. Eine solche Regelung findet sich z. B. in § 8 des Gesetzes über die Ladenöffnung in Baden-Württemberg vom 14.2.2007 (GBl. S. 135), in welchem normiert ist, dass die Offenhaltung von Verkaufsstellen auf bestimmte Bezirke und Handelszweige beschränkt werden kann, und dass im Falle der Beschränkung auf bestimmte Bezirke die verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertage nur für diese Bezirke verbraucht sind.

3. Auf ein anderes als das vom Senat angenommene Normverständnis zu § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖffG deutet auch die Genese des Gesetzes nicht hin. So fällt auf, dass im Unterschied zu § 7 des Referentenentwurfs zum SächsLadÖffG, der in der Sitzung des Kabinetts am 26.9.2006 zur Anhörung freigegeben worden war, im Gesetzentwurf der Staatsregierung zum SächsLadÖffG vom 27.10.2006 in § 8 Abs. 2 Satz 3 nunmehr eine ausdrückliche Regelung enthalten war, wonach in den Fällen, in denen die Ladenöffnung in kreisfreien Städten auf bestimmte Stadtbezirke beschränkt wird, die von den Gemeinden bestimmten Sonn- oder Feiertage nur für diese Stadtbezirke verbraucht sind (Sächsischer Landtag, Drucksache 4/6839); dabei entsprach § 8 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 des Gesetzentwurfs bereits der heutigen Gesetzesfassung. Aus welchem Grunde diese "Verbrauchsklausel" aufgenommen wurde, wird in der Begründung zum Gesetzentwurf nicht erläutert. Hinweise hierauf kann auch den Stellungnahmen der verschiedenen Verbände und Institutionen nicht entnommen werden, die im Rahmen der Anhörung zum Referentenentwurf abgegeben worden waren. Die plausible Erklärung für die Aufnahme der Verbrauchsklausel kann aber nur darin liegen, dass die Staatsregierung - zutreffend - davon ausgegangen ist, dass die den Gemeinden nach § 8 Abs. 2 Satz 2 des Gesetzentwurfs zugedachte Ermächtigung, bei der Freigabe der jährlich möglichen vier Sonn- oder Feiertage die Öffnung auf bestimmte Ortsteile und Handelszweige zu beschränken, grundsätzlich dazu führt, dass eine entsprechend beschränkte Freigabe zum vollständigen Verbrauch des betreffenden Tages führt. Dieses Ergebnis hat die Staatsregierung in den Sonderfällen der kreisfreien Städte offenbar für nicht sachgerecht angesehen und dementsprechend die notwendige ausdrückliche Bestimmung vorgesehen, dass insoweit nur ein teilweiser - auf die Stadtbezirke bezogener - Verbrauch des betreffenden Sonntags eintritt. Die Verbrauchsklausel ist danach auch zunächst Gesetz geworden, und zwar in § 1 Abs. 2 Satz 3 des Vorschaltgesetzes zu den Ladenöffnungszeiten im Freistaat Sachsen (Sächsisches Ladenöffnungsvorschaltgesetz - SächsLadöffVschG) vom 16.11.2006 (SächsGVBl. S. 497), in welchem im Übrigen hauptsächlich die Weitergeltung des bundesrechtlichen Gesetzes über den Ladenschluss geregelt war.

In das geltende Sächsische Ladenöffnungsgesetz vom 16.3.2007, nach dessen Verkündung das Vorschaltgesetz am 1.4.2007 außer Kraft getreten ist, hat die nach dem Gesetzentwurf der Staatsregierung für Bezirke in kreisfreien Städten vorgesehene Verbrauchsklausel indes keinen Eingang gefunden. Damit hat der Gesetzgeber es in diesem Punkte letztlich wieder bei der Rechtslage belassen, die unter der damaligen Geltung des § 14 LadSchlG bestanden hatte, wonach die auf bestimmte Ortsteile beschränkte Freigabe ausnahmslos für jede Gemeinde den vollständigen Verbrauch des betreffenden Sonntags für das gesamte Gemeindegebiet zur Folge hat.

Was den Gesetzgeber dazu bewogen hat, die Verbrauchsklausel nicht in das Gesetz aufzunehmen, lässt sich den Gesetzesmaterialien nicht konkret entnehmen. Er hat insoweit den Gesetzentwurf der Staatsregierung in der vom Ausschuss für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr am 2.3.2007 beschlossenen Fassung angenommen (Sächsischer Landtag, Drucksache 4/8088 zu Drucksache 4/6839). Die darin erfolgte Streichung des § 8 Abs. 2 Satz 3 geht auf einen entsprechenden Änderungsantrag der CDU-Fraktion und der SPD-Fraktion zurück, der im Übrigen eine Fülle weiterer Änderungen gegenüber dem ursprünglichen Gesetzentwurf enthält (Anlage 2 zu vorgenannter Drucksache). Die zum Änderungsantrag gegebene Begründung, wonach er weitere Regelungsbedürfnisse enthält, die mit ihm ausgeräumt werden sollen, ist zur Frage der Streichung der Verbrauchsklausel wenig ergiebig. Möglicherweise hat in diesem Zusammenhang die Kritik eine Rolle gespielt, die Oberlandeskirchenrat S. in der Sachverständigen-Anhörung am 12.1.2007 zum Gesetzentwurf der Staatsregierung an dieser Klausel geübt hatte (Protokoll des Ausschusses für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr, 4/27 vom 12.1.2007 TOP 1 Drucksache 4/6839). Dort hatte er die Sorge geäußert, dass es den Sonntagsschutz weiter aushöhlen könnte, wenn § 8 Abs. 2 Satz 3 des Gesetzentwurfs es zulasse, dass es in kreisfreien Städten sogar möglich sein solle, dass die vier Sonntage nur in Bezug auf bestimmte Stadtbezirke verbraucht wären, da diese Regelung zur Folge hätte, dass in größeren Städten die Zahl von vier verkaufsoffenen Sonntagen bei einer Addition der Stadtbezirke und bei geschickter Gestaltung deutlich erhöht würde. Diesen Ausführungen, denen keiner der anderen Sachverständigen entgegen getreten war, hatte sich für die katholische Kirche Ordinariatsrat P. in der Anhörung angeschlossen. In die selbe Richtung wies bereits die Kritik, die der Präsident des Landeskirchenamtes in seinem an den Staatssekretär des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit gerichteten Schreiben vom 2.11.2006 an der Verbrauchsklausel des § 1 Abs. 2 Satz 3 SächsLadöffVschG zum Ausdruck gebracht hatte.

Wenn die Antragsgegnerin geltend macht, die Intention des Gesetzgebers sei im Falle der Streichung der Verbrauchsklausel eine weitere Entbürokratisierung der Regelung und eine Verhinderung von Wettbewerbsnachteilen gewesen, so mag dies richtig sein, vermag aber die von ihr vertretene Auffassung zum Regelungsgehalt des § 8 Abs. 2 Satz 2 SächsLadÖffG nicht zu stützen. Dies setzte nämlich voraus, dass der Gesetzgeber von der Vorstellung ausgegangen wäre, dass die auf bestimmte Ortsteile und Handelszweige beschränkte Freigabe eines Sonntags als verkaufsoffen grundsätzlich nicht zum vollständigen, sondern nur zu einem entsprechenden teilweisen Verbrauch des betreffenden Sonntags führt, und dass mit der Verbrauchsklausel diese Folge dahin hätte eingegrenzt werden sollen, dass sie nur noch im Falle von kreisfreien Städten eintreten sollte, wenn dort die Freigabe auf bestimmte Stadtbezirke erfolgt. Es kann jedoch nicht angenommen werden, dass der Gesetzgeber von dieser Betrachtungsweise ausgegangen ist. Denn sie ist - wie dies oben unter 1. und 2. dargelegt ist - rechtlich nicht tragfähig.

Deshalb kann auch dem Umstand kein Gewicht beigemessen werden, dass sich unter der Geltung des § 14 LadSchlG in einzelnen Kommunen möglicherweise die Praxis entwickelte hatte, die räumlich begrenzte Freigabe eines Sonntags territorial differenziert anzurechnen. In diese Richtung weist das Schreiben des Oberbürgermeisters der Stadt Plauen vom 25.1.2007 an den Staatssekretär des Sächsischen Staatsministeriums für Wirtschaft und Arbeit, in welchem kritisiert wird, dass die Verbrauchsklausel zu einer Schlechterstellung der Stadt Plauen im Verhältnis zur früheren Praxis und zu einer Benachteiligung gegenüber den kreisfreien Städten Dresden, Leipzig und Chemnitz führen würde. Denn wenn und soweit es eine solche Praxis gegeben hat, so hat sie sich außerhalb des gesetzlichen Rahmens entwickelt. Wenn der Gesetzgeber die Absicht gehabt hätte, eine solche Praxis auf eine gesetzmäßige Grundlage zu stellen, so hätte er den im Gesetzentwurf der Staatsregierung enthaltenen § 8 Abs. 2 Satz 3 dahin erweiternd gefasst, dass bei einer Beschränkung der Ladenöffnung auf bestimmte Ortsteile die betreffenden verkaufsoffenen Sonn- oder Feiertage nur für diese Ortsteile verbraucht sind. Einen entsprechenden Vorschlag hatte die FDP-Fraktion in ihren Änderungsantrag vom 14.2.2007 aufgenommen (Sächsischer Landtag, Anlage 1 Drucksache 4/8088 zu Drucksache 4/6839), ihn in der Sitzung des Ausschusses für Wirtschaft, Arbeit und Verkehr jedoch wieder zurückgezogen, nachdem zuvor auf den Änderungsantrag der Koalition der § 8 Abs. 2 Satz 3 wieder gänzlich gestrichen worden war (Ausschuss-Protokoll 4/28 vom 2.3.2007 TOP 4 Drucksache 4/6839).

4. Nach allem haben die Sonntagsregelungen in § 1 Abschnitt I der Verordnung vom 19.9.2007 gegen höherrangiges Recht verstoßen. Sie waren nicht von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 8 Abs. 1 und Abs. 2 SächsLadÖffG getragen, weil darin für das Jahr 2007 mehr als die hiernach maximal möglichen vier Sonntage als verkaufsoffen ausgewiesen wurden, nämlich die acht Sonntage 9.9., 7.10, 4.11., 2.12., 9.12., 16.12., 23.12. und 30.12.2007. Dahin gestellt bleiben kann, ob in diese Betrachtung auch noch die beiden Sonntage 7.1. und 25.3.2007 einzubeziehen sind, die noch unter der Geltung des SächsLadöffVSchG als verkaufsoffen ausgewiesen worden waren und in der Verordnung vom 19.9.2007 mit erwähnt wurden. Es bedarf auch nicht der Prüfung, ob auch die weiteren von der Antragstellerin gegen die Rechtmäßigkeit der Verordnung ins Feld geführten Rügen durchgreifen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

Beschluss

Der Streitwert wird in Ermangelung genügender Anhaltspunkte gemäß § 52 Abs. 2 GKG auf 5.000,- € festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 68 Abs. 1 Satz 5, § 66 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung