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Beginn der Entscheidung

Gericht: Thüringer Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 28.11.2002
Aktenzeichen: 4 N 563/02
Rechtsgebiete: VwGO, ThürKGG, ThürKO


Vorschriften:

VwGO § 47 Abs. 2 Satz 1
VwGO § 47 Abs. 6
ThürKGG § 36 Abs. 1 Satz 1
ThürKGG § 38 Abs. 2
ThürKO § 66
ThürKO § 71 Abs. 1
ThürKO § 73 Abs. 1
1. Über den Erlass einer einstweiligen Anordnung ist gemäß § 47 Abs. 6 VwGO grundsätzlich im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Dabei bleiben die Gründe, die für die Ungültigkeit der angefochtenen Norm geltend gemacht werden, regelmäßig außer Betracht. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind bei der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur dann als Bestandteil der Folgenabwägung in die Bewertung einzubeziehen, wenn sich schon bei summarischer Prüfung im Anordnungsverfahren erweist, dass der Normenkontrollantrag unzulässig, offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet ist.

2. Im Übrigen Einzelfall, in dem ein Zweckverband, der Mitglied eines überörtlichen Fernwasserzweckverbands ist, die vorläufige Außerkraftsetzung einer Änderung der Verbandssatzung des Fernwasserzweckverbands begehrt, um dessen Beteiligung an einer Anstalt des öffentlichen Rechts zu verhindern.


THÜRINGER OBERVERWALTUNGSGERICHT - 4. Senat - Beschluss

4 N 563/02

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Verfassung, Verwaltung und Organisation der Gemeinden und Gemeindeverbände/kommunalen Gebietskörperschaften,

hier: einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGO

hat der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Aschke, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gravert und den an das Gericht abgeordneten Richter am Verwaltungsgericht Dr. Hinkel

am 28. November 2002 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung wird abgelehnt.

Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsteller zu tragen.

Der Streitwert wird auf 5.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

I.

Der Antragsteller, ein kommunaler Trink- und Abwasserzweckverband, wendet sich als Mitglied des Antragsgegners gegen dessen Vierzehnte Satzung zur Änderung der Verbandssatzung. Der Antragsgegner ist ein überörtlicher Fernwasserzweckverband. Seine Verbandssatzung und die Genehmigung durch das Thüringer Landesverwaltungsamt wurden im Thüringer Staatsanzeiger Nr. 2/1993 vom 18.01.1993 bekannt gemacht. Nach § 2 dieser Verbandssatzung waren Verbandsmitglieder zunächst die Stadt Erfurt, der Trinkwasserzweckverband Nordhausen, der Zweckverband "Mittleres Elstertal" sowie der Zweckverband Wasser und Abwasser Landkreis Lobenstein. Gemäß § 4 Abs. 1 der Verbandssatzung in der damaligen Fassung war Aufgabe des Verbandes die Gewinnung, der Bezug, die Aufbereitung und Speicherung von Wasser für die öffentliche Versorgung und die Lieferung an die Verbandsmitglieder. Nach § 4 Abs. 2 der Verbandssatzung konnte der Verband Wasser von anderen Unternehmen beziehen und sich an solchen beteiligen. In der vierten Verbandsversammlung vom 19.06.1993 wurde beschlossen, weitere 15 kommunale Zweckverbände sowie eine Verwaltungsgemeinschaft als Mitglieder in den Fernwasserzweckverband aufzunehmen und § 2 der Verbandssatzung entsprechend zu ändern. Zu den neu aufzunehmenden Mitgliedern gehörte auch der Antragsteller. Diese erste Satzung zur Änderung der Verbandssatzung und die Genehmigung durch das Thüringer Landesverwaltungsamt wurden im Thüringer Staatsanzeiger Nr. 26/1993 vom 05.07.1993 bekannt gemacht. Nach weiteren Änderungen der Verbandssatzung fand am 21.06.2002 die 37. Verbandsversammlung statt. Unter Punkt 4. der Tagesordnung wurde die Vierzehnte Satzung zur Änderung der Verbandssatzung behandelt. Hierbei erklärte der Vertreter des Antragstellers, dass er an der weiteren Beratung und Abstimmung nicht teilnehme. Nach Feststellung der weiteren Beschlussfähigkeit (275 von 310 satzungsmäßig möglichen Stimmen) beschloss die Verbandsversammlung mit 262 Ja-Stimmen und ohne Gegenstimme die Vierzehnte Satzung zur Änderung der Verbandssatzung (Beschluss Nr. W 44/02). Unter Tagesordnungspunkt 5. beschloss die Verbandsversammlung sodann mit 173 Ja-Stimmen und ohne Gegenstimme, dem Beitritt des Fernwasserzweckverbandes zur Thüringer Fernwasserversorgung TFW - Anstalt des öffentlichen Rechts - auf der Grundlage des Inhalts des vorliegenden Entwurfs der Satzung der TFW vom 07.06.2002 zuzustimmen (Beschluss Nr. W 45/02); Voraussetzung sei der Beschluss des Thüringer Landtages zum entsprechenden grundlegenden Gesetz zur Errichtung der TFW (ThürFWG). Nach der Anzeige beim Thüringer Landesverwaltungsamt wurde die Vierzehnte Satzung zur Änderung der Verbandssatzung des Fernwasserzweckverbandes Nord- und Ostthüringen im Thüringer Staatsanzeiger Nr. 33/2002 vom 19.08.2002 bekannt gemacht. Danach hat die Satzungsänderung folgenden Wortlaut:

"Artikel 1

§ 4 wird um einen Absatz mit folgendem Wortlaut ergänzt:

(8) Der Verband ist zu allen Maßnahmen und Geschäften berechtigt, durch die Verbandsaufgaben gefördert werden können. Er kann sich zur Erfüllung seiner Aufgaben anderer Unternehmen bedienen, sich an anderen Unternehmen beteiligen oder solche Unternehmen erwerben, errichten oder pachten. Er kann auch selbstständige Vermögensverwaltung betreiben.

Artikel 2

Die Änderungssatzung tritt am Tage nach ihrer öffentlichen Bekanntmachung in Kraft."

Mit Schriftsatz vom 22.08.2002, eingegangen am 26.08.2002, hat der Antragsteller ein Normenkontrollverfahren anhängig gemacht mit dem sinngemäßen Begehren festzustellen, dass die Vierzehnte Satzung zur Änderung der Verbandssatzung des Antragsgegners nichtig sei (Az: 4 N 562/02). Zugleich hat er um einstweiligen Rechtsschutz nachgesucht, der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.

Er macht geltend, dass die angegriffene Änderungssatzung bereits aus formellen Gründen nichtig sei. Gemäß § 38 Abs. 2 ThürKGG bedürfe u. a. der Beschluss über eine Übernahme weiterer Aufgaben des Einverständnisses aller betroffenen Verbandsmitglieder. Ein Vergleich des ursprünglichen Satzungstextes mit dem neuen § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung ergebe eindeutig, dass vom Antragsgegner weitere Verbandsaufgaben übernommen werden sollten. Als Förderung der Verbandsaufgabe sei nun sogar vorstellbar, dass der Antragsgegner Immobilienhandel betreibe oder an der Börse spekuliere, was mit der eigentlichen Aufgabe der Wasserförderung und Lieferung nichts mehr zu tun habe. Anders als nach der bisherigen Fassung des § 4 Abs. 2 der Verbandssatzung solle sich der Antragsgegner nunmehr auch anderer Unternehmen bedienen, solche Unternehmen erwerben, errichten oder pachten können. Nach dem bisherigen § 4 Abs. 7 der Verbandssatzung habe er sich zur Aufgabenerfüllung nur eines Eigenbetriebs bedienen können. Dem Antragsgegner stehe keine "Kompetenz-Kompetenz" zu.

Die Änderungssatzung sei auch materiell rechtswidrig. Die Formulierung, wonach der Antragsgegner zu allen Maßnahmen und Geschäften berechtigt sei, durch welche der Verbandszweck gefördert werden könne, sei zu unbestimmt. Der Antragsgegner leite seine eigene Zuständigkeit von der Zuständigkeit der ihm angehörenden Verbandsmitglieder ab, diese wiederum von den in ihnen zusammengeschlossenen Mietgliedskommunen. Diese hätten gemäß § 2 Abs. 2 ThürKO, §§ 61 Abs. 1 und 63 ThürWG die Aufgabe der öffentlichen Wasserversorgung, aber keine weitergehenden Kompetenzen, welche nach dem Wortlaut des neuen § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung zulässig sein müssten. Gemäß §§ 71 ff. ThürKO dürften Kommunen gerade nicht wie jeder Private Unternehmen gründen, erwerben oder anteilig besitzen. Aus den vorstehenden Gründen verstoße die Änderungssatzung auch inhaltlich gegen § 2 Abs. 2 ThürKO, §§ 61 Abs. 1 und 63 ThürWG. Denn der Antragsgegner könne sich keine Zuständigkeiten anmaßen, die nicht auch seinen Mitgliedern zustünden.

Darüber hinaus verstoße das eigentliche Ziel der Satzungsänderung, nämlich eine Fusionierung des Antragsgegners mit der Anstalt des öffentlichen Rechts vorzubereiten, gegen §§ 1 Abs. 1, 2 Abs. 1 und § 16 Abs. 2 ThürKGG. Die Anstalt könne zwar Mitglied des Antragsgegners werden, die Erfüllung der Verbandsaufgabe durch eine fusionierte Landesanstalt sehe das Gesetz aber nicht vor. Ein kommunaler Aufgabenträger dürfe sich nicht an Aufgaben beteiligen, die in die Kompetenz des Landes fallen. Das aber sei mit dem geplanten Fusionsgesetz beabsichtigt.

Der Antragsteller beantragt,

die Vierzehnte Satzung zur Änderung der Verbandssatzung des Fernwasserzweckverbandes Nord- und Ostthüringen vom 21.06.2002 (veröffentlicht im Thüringer Staatsanzeiger Nr. 33/2002, Seite 2210) vorläufig bis zum Abschluss des Normenkontrollverfahrens außer Kraft zu setzen.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Er hält den Normenkontrollantrag und den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung bereits für unzulässig. Eine Verletzung eigener Rechte des Antragstellers durch die angegriffene Satzungsänderung sei offensichtlich ausgeschlossen. Dem Normenkontrollantrag fehle auch das Rechtsschutzbedürfnis. Denn es sei nicht ersichtlich, welche Rechtsverletzung des Antragstellers durch die Feststellung der Nichtigkeit verhindert, beseitigt oder gemildert werden könne. Es bestehe kein Zusammenhang zwischen der Änderungssatzung und dem eventuellen Erlass eines Fusionsgesetzes. Dieses Gesetz würde einen späteren Rechtsakt des Gesetzgebers bilden und rechtlich nicht vom Bestand der Änderungssatzung abhängen. Jedenfalls sei der Antrag nach den strengen Maßstäben des § 47 Abs. 6 VwGO unbegründet. Die Änderungssatzung sei rechtmäßig. Es sei keine Erweiterung der bereits bestehenden Aufgaben erfolgt. Die Ermächtigung zum Erlass der Regelung in § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung ergebe sich bereits aus kommunalrechtlichen Vorschriften und habe lediglich deklaratorischen Charakter. Für die Vermögensverwaltung ergebe sich dies aus § 23 ThürKGG i. V. m. § 66 Abs. 2 ThürKO und außerdem aus § 53 ThürKO. Die Rügen, dass durch die Satzungsänderung weitergehende Kompetenzen begründet würden, seien fern liegend. Die Neuregelung des § 4 Abs. 8 unterliege den Bindungen der §§ 60 ff. und §§ 71 ff. ThürKO und sei ggf. gesetzeskonform auszulegen. Rechtmäßig sei auch die Regelung, dass der Verband zu allen Maßnahmen und Geschäften berechtigt sei, durch die Verbandsaufgaben gefördert werden können. Damit sollten nur die Möglichkeiten zur Erfüllung bestehender Aufgaben beschrieben, aber keine neuen Aufgaben geschaffen oder übernommen werden. Die Vorschrift wiederhole nur die gesetzliche Rechtslage. Es sei richtig, dass der Antragsgegner nicht die Kompetenz besitze, Aufgaben seiner Mitglieder gegen deren Willen an sich zu ziehen. Dies sei aber nicht der Fall, da er nur im Rahmen der übertragenen Aufgaben tätig werden solle. Falls der Antragsteller beabsichtige, das künftige Gesetzgebungsverfahren zu verhindern, sei das einstweilige Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO gegen die falsche Norm gerichtet. Rechtsschutz sei allenfalls gegen das Gesetz nach dessen In-Kraft-Treten zu erlangen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses bezweifelt ebenfalls die Zulässigkeit des Antrags. Es stelle sich die Frage, ob einem überstimmten Verbandsmitglied überhaupt die Befugnis zukomme könne, durch einen entsprechenden Antrag seine Position letztlich durchzusetzen, ohne an den demokratischen Abstimmungsprozess gebunden zu sein. Materiell-rechtlich gehe die Neufassung des § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung nicht über die bisherige Beschreibung der Aufgabenwahrnehmung hinaus. Die Vermögensverwaltung sei schon bisher gemäß § 66 Abs. 2 ThürKO i. V. m. § 23 Abs. 1 ThürKGG zulässig gewesen. Im Hinblick auf die Beteiligung an Unternehmen kämen über § 23 Abs. 1 ThürKGG die Vorschriften der kommunalwirtschaftlichen Betätigung der §§ 71 ff. ThürKO zur Anwendung. Diese Vorschriften hätten schon vor der Satzungsänderung für den Antragsgegner gegolten. Bei der neuen Berechtigung zu allen Maßnahmen und Geschäften, durch die Verbandsaufgaben gefördert werden können, handele es sich um keine Aufgabenerweiterung, weil die bestehenden Aufgaben gefördert werden sollten. Daher sei für die Änderungssatzung weder das Einverständnis aller Verbandsmitglieder noch eine 2/3-Mehrheit erforderlich gewesen.

Hierauf repliziert der Antragsteller, die eingefügte Satzungsbestimmung wiederhole nicht bloß die über § 36 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG anwendbaren gesetzlichen Regelungen der §§ 66 ff. und 71 ff. ThürKO. § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung weiche vielmehr vom Wortlaut der gesetzlichen Vorschriften ab, insbesondere würden die gesetzlichen Einschränkungen für die unternehmerische Betätigung von Kommunen nicht genannt. Die mangelnde Bestimmtheit führe so zu einer offensichtlich möglichen Rechtsverletzung des Antragstellers, wenn der Antragsgegner nicht wisse, mit welchen Kompetenzen er ausgestattet sei. Selbst wenn man mit Blick auf § 71 Abs. 1 ThürKO den Inhalt der Satzungsnorm noch für bestimmbar halte, ergebe sich aus den Begleitumständen, dass damit eine Aufgabenerweiterung beabsichtigt sei. Dies ergebe sich aus dem Begriff des "sich Bedienens" in § 4 Abs. 8 Satz 2 der Verbandssatzung. Im Gegensatz zur früher nur möglichen Aufgabenerfüllung durch einen Eigenbetrieb sei hiermit eine Verlagerung der Hauptaufgabe auf einen anderen Dritten gemeint. Sowohl aus dem geplanten Fusionierungsgesetz als auch aus den angebotenen Fernwasserlieferungsverträgen folge eindeutig, dass die zu gründende TFW die bisher vom Antragsgegner zu erfüllende Aufgabe nunmehr eigenständig wahrnehmen solle, dessen Personal und Vermögen übernehmen und die Wasserlieferung besorgen werde. Dieser Befund werde durch die zwischenzeitlich beschlossene, aber noch nicht in Kraft getretene Fünfzehnte Änderungssatzung bestätigt. Wenn der Antragsgegner seine Hauptaufgabe abgebe und seine bisherige Nebenaufgabe, die Vermögensverwaltung und wirtschaftliche Betätigung, zur Hauptaufgabe werde, liege insoweit eine Aufgabenerweiterung vor, die nach § 38 Abs. 2 ThürKGG einen einstimmigen Beschluss verlange.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten dieses und des Normentrollverfahrens in der Hauptsache (Az: 4 N 562/02) sowie der beigezogenen Behördenvorgänge (ein Ordner) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung hat keinen Erfolg.

Gemäß § 47 Abs. 6 VwGO kann das Gericht auf Antrag eine einstweilige Anordnung erlassen und eine untergesetzliche Norm vorläufig außer Vollzug setzen, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile oder aus anderen wichtigen Gründen dringend geboten erscheint. Mit diesen Voraussetzungen stellt § 47 Abs. 6 VwGO an die Aussetzung des Vollzugs einer untergesetzlichen Norm erheblich strengere Anforderungen, als § 123 VwGO sie sonst an den Erlass einer einstweiligen Anordnung knüpft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 18.05.1998 - 4 VR 2/98 -, NVwZ 1998, S. 1065 [1066]). Zur näheren Bestimmung der Anordnungsvoraussetzungen sind nach Auffassung des Senats im Grundsatz die Maßstäbe heranzuziehen, die das Bundesverfassungsgericht zu § 32 Abs. 1 BVerfGG entwickelt hat (vgl. nur BVerfG, Urteil vom 13.04.1983 - 1 BvR 209, 269/83 -, BVerfGE 64, 67 [69 f.], st. Rspr.). Dies ergibt sich nicht zuletzt aus der engen Anlehnung des § 47 Abs. 6 VwGO an den Wortlaut des § 32 Abs. 1 BVerfGG, die auch im Gesetzgebungsverfahren ausdrücklich Niederschlag gefunden hat (vgl. BT-Drucks. 7/4324 S. 12). Dementsprechend ist über den Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 47 Abs. 6 VwGO grundsätzlich im Wege einer Folgenabwägung zu entscheiden. Die Folgen, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung nicht erginge, der Normenkontrollantrag später aber Erfolg hätte, sind denjenigen gegenüberzustellen, die einträten, wenn die einstweilige Anordnung erginge, der Normenkontrollantrag aber später erfolglos bliebe. Dabei haben die Gründe, die für die Ungültigkeit der angefochtenen Norm geltend gemacht werden, regelmäßig außer Betracht zu bleiben. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind bei der Entscheidung über den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung nur dann als Bestandteil der Folgenabwägung in die Bewertung einzubeziehen, wenn sich schon bei summarischer Prüfung im Anordnungsverfahren erweist, dass der Normenkontrollantrag unzulässig, offensichtlich unbegründet oder offensichtlich begründet ist. Der Senat schließt sich damit den Maßstäben an, wie sie von der herrschenden Rechtsprechung vertreten werden (vgl. ThürOVG, Beschluss vom 29.09.2000 -2 N 804/00 -, ThürVBl. 2001, S. 87 [88]; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.12.2000 -1 S 1763/00-, NVwZ 2001, S. 827, m. w. Nw.; BayVGH, Entscheidung vom 28.10.1996 - 20 NE 96.3118 -, Juris; OVG NW, Beschluss vom 13.02.1997 - 10a B 3010/96.NE -, BRS 59 Nr. 52). Er teilt nicht die namentlich von Schoch (vgl. ders. in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Stand 1/2002, §47 Rdnr. 155 ff.) an dieser Auffassung geübte Kritik. Das bedarf jedoch hier keiner Vertiefung.

Nach Auffassung des Senats ist die Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens in der Hauptsache nicht frei von Bedenken; auch gegen die Begründetheit bestehen die nachstehend noch auszuführenden Zweifel. Er hält den Normenkontrollantrag aber nach summarischer Prüfung - und mit Verbindlichkeit nur für das einstweilige Anordnungsverfahren - nicht mit hinreichender Eindeutigkeit für unzulässig oder offensichtlich unbegründet.

Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der seit dem 01.01.1997 geltenden Fassung kann ein Normenkontrollantrag u. a. von jeder juristischen Person gestellt werden, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in eigenen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, der sich der Senat bereits angeschlossen hat, setzt die Geltendmachung einer Rechtsverletzung ebenso wie bei der Klagebefugnis gemäß § 42 Abs. 2 VwGO voraus, dass eine Verletzung eigener Rechte des Antragstellers nach seinem Vorbringen möglich, das heißt nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise unmöglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 10.03.1998 - 4 CN 6.97 -, NVwZ 1998, S. 732 [732 f.]; Urteil des Senats vom 03.02.1999 - 4 N 547/98 -, LKV 2000, S. 79, m. w. Nw.). Entgegen der Ansicht des Vertreters des öffentlichen Interesses ist der Normenkontrollantrag in der Hauptsache nicht schon deshalb von vornherein unzulässig, weil sich der Antragsteller seinem Unterliegen in einem demokratischen Abstimmungsprozess zu fügen hätte. Zwar bewahren weder die verfassungsrechtlich verbürgte Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 91 Abs. 1 ThürVerf) noch die landesrechtlichen Vorschriften des ThürKGG eine Mitgliedsgemeinde oder -körperschaft davor, in der Verbandsversammlung überstimmt zu werden. Das gilt grundsätzlich auch dann, wenn durch die getroffene Entscheidung die effektiven Einflussmöglichkeiten des jeweiligen Verbandsmitglieds beschränkt werden. Die Gestaltungsfreiheit der Verbandsversammlung ist aber rechtlich begrenzt. Um die Geltendmachung einer Rechtsverletzung geht es dem Antragsteller hier. Bedenken gegen die Zulässigkeit bestehen allerdings wegen der Frage, ob der eigentliche Angriffsgegenstand des Antragstellers, nämlich die bevorstehende Beteiligung des Antragsgegners an einer Anstalt des öffentlichen Rechts, kausal mit der angegriffenen Satzungsnorm verknüpft ist oder ob er nicht vielmehr erst durch einen anderen Rechtsakt bewirkt wird (dazu noch unten). Der Senat entscheidet die Frage der Zulässigkeit jedoch im Rahmen der nur überschlägigen Prüfung im Anordnungsverfahren noch nicht abschließend.

In der Sache hält der Senat die Erfolgsaussichten des Normentrollantrags für fraglich. Die von dem Antragsteller vorgetragenen Gründe lassen nicht erkennen, dass die angegriffene Norm offensichtlich an einem Fehler leidet.

Die Rüge des Antragstellers, dass § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung zu unbestimmt sei, dürfte sich nicht als stichhaltig erweisen. Eine zur Nichtigkeit führende Unbestimmtheit ist weder darin zu sehen, dass der Verband zu allen Maßnahmen und Geschäften berechtigt sein soll, durch die Verbandsaufgaben gefördert werden können, noch darin, dass bei den aufgezählten konkreten Möglichkeiten der Aufgabenerfüllung die gesetzlichen Einschränkungen nicht genannt werden. Bei den in § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung gewählten Wendungen handelt es sich teilweise um Begriffe, die auslegungsbedürftig sein mögen. Die Verwendung insbesondere von unbestimmten Rechtsbegriffen ist jedoch im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Erfordernis hinreichender Bestimmtheit grundsätzlich unbedenklich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 [133], m. w. Nw., st. Rspr.). Wie der Senat im Anschluss an die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung bereits entschieden hat (Beschluss vom 12.07.2002 - 4 ZEO 243/00 -, Umdruck S. 6 ff., zur Veröffentlichung vorgesehen), ist ein Normgeber grundsätzlich gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist, damit die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Notwendigkeit der Auslegung einer Bestimmung nimmt ihr aber noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einer Norm fordert. Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn Auslegungsschwierigkeiten mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.07.1963 -1 BvR425, 786, 787/58 -, BVerfGE 17, 67 [82]; Beschluss vom 27.11.1990 - 1 BvR 402/87-, BVerfGE 83, 130 [145], m. w. Nw.). Andere Maßstäbe sind auch nicht deshalb anzulegen, weil es sich bei der Zweckverbandssatzung um das Ergebnis kommunaler Rechtsetzungstätigkeit handelt. Auch für Satzungen gelten die allgemeinen Auslegungsgrundsätze (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.01.1998 -4 NB 3/97-, NVwZ 1988, S. 1067 [1069]; vgl. auch Entscheidung vom 15.11.1995 -11 B 72/95 -, zitiert nach Juris, m. w. Nw.). Der Erlass ortsrechtlicher Satzungen ist zwar trotz gewisser legislatorischer Züge im System der staatlichen Gewaltenteilung dem Bereich der Verwaltung und nicht dem der Gesetzgebung zuzuordnen (vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 [289]). Dieser Unterschied führt aber nicht dazu, dass das Rechtsstaatsprinzip und namentlich das Bestimmtheitsgebot an förmlich gesetzte Rechtsnormen von Kommunen oder kommunalen Verbänden strengere Anforderungen stellen würde (vgl. Beschluss des Senats vom 12.07.2002, a. a. O.).

Eine Auslegung der beanstandeten Satzungsnorm nach den anerkannten juristischen Auslegungsmethoden hätte sich auch an den einschlägigen verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Vorschriften zu orientieren. Das höherrangige Recht kann nicht nur Anhaltspunkte für die inhaltliche Bestimmung einer Satzungsnorm liefern. Es kann auch eine Auslegung in bestimmter Weise gebieten, wenn der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zulassen, von denen nur eine zu einem verfassungs- oder gesetzeskonformen Ergebnis führt.

Nach diesen Maßstäben wirft § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung keine nennenswerten Auslegungsprobleme auf. Die Formulierung "zu allen Maßnahmen und Geschäften berechtigt, durch welche die Verbandsaufgaben gefördert werden können" findet sich in ähnlicher Weise in § 16 Abs. 2 Satz 2 ThürKGG, und zwar auch dort als eine tatbestandsmäßige Voraussetzung (für die Mitgliedschaft natürlicher oder juristischer Personen in einem Zweckverband). Mit dieser Wendung soll dem Antragsgegner wohl keine Freizeichnung für ein beliebiges Handeln erteilt werden. Vielmehr dürften ihm auch danach nur Maßnahmen eröffnet sein, sofern und soweit sie sich in den Grenzen dessen halten, was nach näherer Maßgabe ggf. bestehender gesetzlicher Vorschriften zulässig ist. Auch die in § 4 Abs. 8 Satz 2 der Verbandssatzung genannten konkreten Möglichkeiten der Aufgabenerfüllung ließen sich mit Blick auf die gesetzlichen Vorschriften inhaltlich näher bestimmen, ohne sie erst im Wege geltungserhaltender Reduktion auf einen gesetzeskonformen Inhalt zurückführen zu müssen. Dass sich der Antragsgegner zur Erfüllung seiner Aufgaben anderer Unternehmen bedienen kann, folgt beispielsweise mittelbar aus der über § 36 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG anwendbaren Bestimmung des § 71 Abs. 1 Nr. 4 ThürKO. Die Möglichkeit, sich an anderen Unternehmen zu beteiligen, sie zu erwerben, zu errichten oder zu pachten, ergibt sich ausdrücklich bzw. sinngemäß aus §§ 71 Abs. 1, 73 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürKO (vgl. auch LT-Drucks. 1/2149, S. 102 f.). Zu berücksichtigen ist ferner, dass die Möglichkeiten zur wirtschaftlichen Betätigung durch das Dritte Gesetz zur Änderung der Thüringer Kommunalordnung vom 18.07.2000 (GVBl. 2000, S. 177) erweitert wurden (vgl. die amtliche Begründung LT-Drucks. 3/333). Zu einer konkreten inhaltlichen Deutung der einzelnen Tatbestände des § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung besteht hier indessen kein Anlass. Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens ist entscheidend und ausreichend, dass Möglichkeiten für eine Auslegung bestehen, wonach der beanstandeten Satzungsvorschrift ein hinreichend bestimmter Inhalt gegeben werden kann, der mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang steht.

Soweit der Antragsteller geltend macht, dass der Antragsgegner mit der Satzungsänderung weitere Aufgaben übernehme und daher gemäß § 38 Abs. 2 ThürKGG das Einverständnis aller betroffenen Verbandsmitglieder erforderlich gewesen sei, erkennt der Senat hierfür keine genügenden Anhaltspunkte. Gegen eine solche Deutung spricht schon der Wortlaut des eingefügten § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung. Diese Bestimmung regelt, in welcher Weise der Zweckverband seine Aufgaben erfüllen kann, nicht jedoch, welche Aufgaben dies sind. Ebenso spricht die Systematik der Norm dagegen, weil die Aufgaben des Antragsgegners in § 4 Abs. 1 der Verbandssatzung definiert sind, der jedoch durch die Vierzehnte Satzungsänderung unberührt blieb. In eine andere Richtung weist ferner eine Auslegung mit Blick auf die grundlegenden gesetzlichen Vorschriften der §§ 66, 71, 73 ThürKO, die, wie oben ausgeführt, entsprechend heranzuziehen und ihrerseits als Bestimmungen über die Aufgabenerfüllung anzusehen sind. Regelungen über die Aufgaben der Gemeinden sind hingegen in § 2 ThürKO enthalten. Auch in der Bestimmung über die Vermögensverwaltung in § 4 Abs. 8 Satz 3 der Verbandssatzung ist keine Übernahme weiterer Aufgaben zu erblicken. Dass eine solche Bestimmung bisher fehlte, lässt keine weiteren Schlüsse zu, weil es insoweit keiner ausdrücklichen satzungsmäßigen Regelung bedurfte.

Das Erfordernis eines Einverständnisses aller betroffenen Verbandsmitglieder ergibt sich auch nicht aus dem Argument des Antragstellers, dass mit der Satzungsänderung die Beteiligung des Antragsgegners an der Anstalt des Öffentlichen Rechts (TFW) vorbereitet werden solle. Das Einverständnis aller betroffenen Verbandsmitglieder bzw. deren Vereinbarung mag notwendig sein, wenn ein Zweckverband Aufgaben förmlich abgibt (vgl. amtl. Begründung LT-Drucks. 1/788, S. 34/35 zu § 38 Abs. 2). In gleicherweise könnte die Frage nach der Notwendigkeit eines allseitigen Einverständnisses auftreten, wenn ein Zweckverband ihm obliegende Aufgaben zwar formal behält, aber in so weitem Umfang sich zur Erfüllung dritter Stellen bedient oder solchen die Erfüllung überlässt, dass ihm selbst praktisch keine Aufgaben mehr verbleiben, und wenn er durch die nähere Ausgestaltung die eigenverantwortliche Wahrnehmung derart aus der Hand gibt, dass nur noch ein inhaltsleeres Korsett verbleibt (vgl. aber auch amtl. Begründung zum Dritten Gesetz zur Änderung der Thüringer Kommunalordnung LT-Drucks. 3/333, S. 7 zu § 71 Abs. 1). Ob und inwieweit dies zulässig wäre, ob die Vorschriften des ThürKGG für sich genommen hierzu eine ausreichende Grundlage böten und ob § 38 Abs. 2 ThürKGG direkt oder indirekt Anwendung fände, ist hier aber deshalb nicht streiterheblich, weil solche Maßnahmen schwerlich allein auf § 4 Abs. 8 der Verbandssatzung gestützt werden könnten und erst recht nicht durch diese Bestimmung selbst schon herbeigeführt werden. Davon gehen auch beide Beteiligte übereinstimmend aus. Wenn sich der Antragsgegner gegen die bevorstehende Beteiligung in der neu zu organisierenden Anstalt des öffentlichen Rechts wenden will, bietet sich als Angriffsgegenstand allenfalls derjenige Rechtsakt, der diese Rechtswirkungen herbeiführt. Nur dieser kann die behauptete Rechtsverletzung kausal und unmittelbar bewirken.

Dieses Ergebnis bestätigt sich bei näherer Betrachtung der geplanten Beteiligung des Antragsgegners an der Anstalt des öffentlichen Rechts. Nach § 2 Abs. 1 des Entwurfs einer Satzung der Thüringer Fernwasserversorgung - TFW - sollen Träger der Anstalt das Land sowie der Antragsgegner sein. Gemäß § 4 Abs. 1 dieser Satzung ist Aufgabe der TFW u. a. die Gewinnung und Bereitstellung von Rohwasser zur Trinkwasseraufbereitung, der Bezug von Roh- und Trinkwasser, die Aufbereitung von Rohwasser zu Trinkwasser für die öffentliche Wasserversorgung und die Lieferung an diese Abnehmer; der Antragsgegner wird für die Dauer seiner Mitgliedschaft von Wasserlieferverpflichtungen gegenüber seinen Verbandsmitgliedern freigestellt (vgl. dazu auch § 10 Abs. 2 des Entwurfs eines Kaufvertrags über Fernwasser). Eine Kündigung ist gemäß § 7 Abs. 1 erstmals 28 Jahre nach In-Kraft-Treten der Satzung mit einer Frist von 24 Monaten zum Ende des Kalenderjahrs möglich. Dem entsprechend sieht die inzwischen am 20.09.2002 beschlossene und - soweit ersichtlich - noch nicht bekannt gemachte Fünfzehnte Satzung zur Änderung der Verbandssatzung des Antragsgegners in der Neufassung des § 4 Abs. 1 und 2 als künftige Aufgaben des Zweckverbandes u. a. vor: die Sicherstellung der Versorgung mit Fernwasser an Verbandsmitglieder und die Wahrnehmung von Rechten und Erfüllung von Pflichten nach dem Gesetz über die Thüringer Fernwasserversorgung sowie nach der Satzung der Thüringer Fernwasserversorgung. Mit diesen bloß satzungsmäßigen Regelungen hat es allerdings nicht sein Bewenden. So stand schon der Beschluss des Antragsgegners vom 21.06.2002, der TFW auf der Grundlage des Inhalts des vorliegenden Entwurfs der Satzung der TFW beizutreten (Beschluss Nr. W 45/02), unter der Voraussetzung, dass der Thüringer Landtag das grundlegende Gesetz zur Errichtung der TFW beschließt. In dem Entwurf des Ersten Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung der Thüringer Talsperrenverwaltung (LT-Drucks. 3/2731) sind in §§2 Abs. 1, 4 Abs. 1 und 7 Abs. 1 Regelungen vorgesehen, die denen im Entwurf der Anstaltssatzung inhaltlich gleichen und mithin die Beteiligung des Antragsgegners als Träger der TFW regeln.

Die letztlich gebotene Folgenabwägung muss zum Nachteil des Antragstellers ausgehen. Der Antragsteller hat schon selbst keine Umstände vorgetragen oder glaubhaft gemacht, die erkennen ließen, dass die Außervollzugsetzung der angegriffenen Norm zur Abwehr schwerer Nachteile geboten wäre. Der Antragsteller beruft sich im Wesentlichen nur auf die Gründe, die nach seiner Ansicht zur Rechtswidrigkeit der angegriffenen Satzungsänderung führen. Die mutmaßliche Rechtswidrigkeit und die geltend gemachte Verletzung in eigenen Rechten ist indessen nicht gleichzusetzen mit dem Nachteil, den § 47 Abs. 6 VwGO für den Erlass einer einstweiligen Anordnung fordert. Denn auch dann, wenn eine Norm rechtswidrig ist und den Antragsteller in eigenen Rechten verletzt, kann es an einem schweren Nachteil fehlen (vgl. HessVGH, Beschluss vom 26.11.1999 - 4 NG 1902/99 -, NVwZ-RR 2000, S. 655 [656]). Andere Rechtsakte, die die vom Antragsteller missbilligte "Fusion" vorbereiten oder herbeiführen könnten, bleiben hierbei außer Betracht. Im Übrigen sind auch insoweit - eine Verletzung in eigenen Rechten unterstellt - greifbare und nicht bloß spekulative Anhaltspunkte für einen schweren Nachteil des Antragstellers weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, zumal mit der Neuorganisation der Fernwasserversorgung letztlich einem Anstieg der Abgabepreise für Trinkwasser entgegengewirkt werden soll (vgl. die amtl. Begründung zum Ersten Gesetz zur Änderung des Gesetzes zur Errichtung der Thüringer Talsperrenverwaltung LT-Drucks. 3/2731). Andere wichtige Gründe i. S. d. § 47 Abs. 6 VwGO, die den Erlass einer einstweiligen Anordnung dringend geboten erscheinen ließen, sind nach den vorstehenden Darlegungen ebenfalls nicht zu erkennen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Dabei bewertet der Senat das Interesse des Antragstellers ähnlich wie dasjenige von Gemeinden, die die Feststellung erstrebten, nicht Mitglied in einem Zweckverband geworden zu sein. In solchen Verfahren hat der Senat das klägerische Interesse in Ermangelung anderer Anhaltspunkte mit 20.000,- DM bemessen (vgl. Urteil und Beschluss vom 30.08.2001 - 4 KO 199/00-; Beschluss vom 16.11.2001 - 4 EO 221/96 -, ThürVGRspr. 2002, S. 89 [96]; Urteil und Beschluss vom 01.10.2002 -4 N 771/01 -). Dementsprechend bringt der Senat hier 10.000,- Euro als Ausgangswert in Ansatz und ermäßigt diesen im Verfahren über die einstweilige Anordnung auf die Hälfte.

Hinweis:

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung


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