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Beginn der Entscheidung

Gericht: Thüringer Oberverwaltungsgericht
Beschluss verkündet am 16.12.2002
Aktenzeichen: 4 ZEO 4/02
Rechtsgebiete: VwVfG, AO-1977, ThürKGG, ThürStrG


Vorschriften:

VwVfG § 35 Satz 1
AO-1977 § 118 Satz 1
ThürKGG § 37 Abs. 1
ThürKGG § 37 Abs. 2
ThürKGG § 37 Abs. 3
ThürStrG § 23 Abs. 5 Satz 3
1. Erhebt ein Zweckverband (hier: kommunaler Abwasserverband) von den verbandsangehörigen Mitgliedsgemeinden eine Fehlbedarfsumlage, so handelt es sich dabei um einen Verwaltungsakt. Die Ermächtigungsgrundlage ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung in § 37 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG, die durch die satzungsmäßigen Bestimmungen über den Verteilungsmaßstab und die Höhe der Umlage die gesetzlich geforderte Konkretisierung erfährt.

2. Zu den Kosten für den Betrieb der Straßenoberflächenentwässerung und zum Umlagemaßstab.


THÜRINGER OBERVERWALTUNGSGERICHT - 4. Senat - Beschluss

4 ZEO 4/02

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Verfassung, Verwaltung und Organisation der Gemeinden und Gemeindeverbände/kommunalen Gebietskörperschaften,

hier: Antrag auf Zulassung der Beschwerde

hat der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Aschke, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gravert und den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Hinkel

am 16. Dezember 2002 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Weimar vom 28. November 2001 - 6 E 2576/OO.We - wird abgelehnt.

Die Kosten des Zulassungsverfahrens hat die Antragstellerin zu tragen.

Der Streitwert wird für das Zulassungsverfahren auf 2.452,95 DM (entspricht 1.254,17 Euro) festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Beschwerde ist unter keinem der geltend gemachten Gründe zuzulassen.

Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Beschwerde wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung (§ 146 Abs. 4 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO in der bis zum 31.12.2001 geltenden und hier noch anzuwendenden Fassung) sind nicht erfüllt. Ernstliche Zweifel in diesem Sinne bestehen nur dann, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Erfolg des Rechtsmittels - hier der Beschwerde -wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Ob solche Zweifel vorliegen, hat das Rechtsmittelgericht grundsätzlich nur an Hand der Gesichtspunkte zu überprüfen, die zur Begründung des geltend gemachten Zulassungsgrundes dargelegt werden (vgl. Beschluss des Senats vom 21.08.2000 - 4 ZEO 1239/98 -, LKV 2001, S. 231 [232]). Die Darlegungen im Zulassungsantrag vermögen jedoch die Richtigkeit des angegriffenen Beschlusses nicht stichhaltig in Frage zu stellen.

Das Verwaltungsgericht hat seine Entscheidung unter anderem damit begründet, dass der Antragsgegner befugt sei, die Verbandsumlage für den Anteil an den Kosten der Straßenentwässerung gegenüber der Antragstellerin als verbandsangehörige Gemeinde durch den Bescheid vom 27.06.2000, mithin durch Verwaltungsakt geltend zu machen. Die Befugnis dafür ergebe sich aus § 37 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG, wonach der Zweckverband von den Verbandsmitgliedern eine Umlage "erhebe". Daraus sei die ausdrückliche Ermächtigung zum Handeln in Form eines Verwaltungsakts zu folgern. Diese ausdrückliche gesetzliche Ermächtigung stehe auch der Auffassung der Antragstellerin entgegen, dass mangels Subordinationsverhältnisses zwischen der Mitgliedsgemeinde und dem Zweckverband die Verbandsumlage nicht per Verwaltungsakt erhoben werden dürfe. Die finanziellen Mittel für die Wahrnehmung der hoheitlichen Aufgabe müssten dem Verband im Wege der Abgabenerhebung und der damit gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO verbundenen erleichterten Durchsetzungsmöglichkeit zur Verfügung stehen. Der Umlagebescheid verstoße auch nicht gegen § 23 Abs. 5 Satz 3 Thüringer Straßengesetz (ThürStrG). Aus dem systematischen Zusammenhang folge, dass die Kosten für den Betrieb der Straßenentwässerung beim Träger der Aufgabe der Abwasserbeseitigung verblieben. Hierbei handele es sich um klassische ungedeckte Betriebskosten, die der Antragsgegner nach § 26 Abs. 1 Satz 3 der Verbandssatzung auf seine Mitgliedsgemeinden verteilen könne. Auch die Berechnung der Straßenentwässerungskosten pauschal mit 10% sei nicht offensichtlich zu beanstanden. Die Antragstellerin habe keinen nachvollziehbaren Grund angeführt, warum diese pauschale Berechnung bei einer den Bürger belastenden Gebührenkalkulation zulässig sein soll, nicht aber bei der Berechnung der umlagefähigen Kosten nach § 26 Abs. 1 Satz 3 der Verbandssatzung. Im Übrigen bedürfe es keiner detaillierten Überprüfung der der Festsetzung der Straßenentwässerungskosten in § 5 der Haushaltsatzung des Antragsgegners zugrunde liegenden Kalkulation. Denn dies sei nicht Aufgabe des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens.

Demgegenüber verteidigt die Antragstellerin ihren Standpunkt, dass die Auffassung des Verwaltungsgerichts durch den Wortlaut des § 37 ThürKGG wiederlegt werde. Diese Vorschrift ermächtige zwar zur Erhebung einer Umlage, enthalte aber keine Formulierung, dass die Umlage durch Verwaltungsakt zu erheben sei. Zwischen dem Zweckverband und seinen Mitgliedsgemeinden bestehe kein Über-/Unterordnungsverhältnis. Mit der Übertragung der Aufgaben auf den Zweckverband sei er an die Stelle der Gemeinden getreten und stehe neben ihnen.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts begegnet indessen keinen Zweifeln. Die Ermächtigung zum Handeln durch Verwaltungsakt muss nicht ausdrücklich vorliegen, sondern kann auch durch Auslegung ermittelt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.11.1994 - 1 C 22.92 -, BVerwGE 97, 117 [119f.], Beschluss des Senats vom 16.11.2001 - 4 EO 221/96 -, LKV 2002, S. 336 [337]). Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, ist schon aus dem Begriff "erheben" in § 37 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG die Befugnis zu entnehmen, die fragliche Forderung hoheitlich festzusetzen und durch Verwaltungsakt anzufordern. Denn "erheben" ist in diesem Sinne eindeutig begrifflich besetzt (vgl. OVG NW, Urteil vom 07.10.1996 - 9 A 4145/94 -, EzW/K, V D/2 2.3, a. E.). Der Senat schließt sich insoweit der teilweise schon vom Verwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung an, wonach bei der Anforderung der Umlage nicht die einem Verbandsmitglied zustehenden organschaftlichen Mitwirkungsrechte betroffen sind, sondern Pflichten, welche die Mitglieder des Zweckverbands gegenüber diesem als selbstständige Rechtssubjekte zu erfüllen haben. Der Zweckverband tritt mit der Anforderung der Umlage den Mitgliedern als außenstehender Rechtsträger gegenüber. Der Umlagebescheid ist insoweit "auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet". Dem steht nicht entgegen, dass das Rechtsverhältnis zwischen dem Antragsgegner und der Antragsstellerin auf einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung der Mitgliedsgemeinden ruht und mithin auf der Ebene der Gleichordnung begründet wurde. Die Pflicht, eine Umlage zu leisten, folgt nicht aus dem (freiwilligen) Zusammenschluss zu einem Zweckverband, sondern aus der gesetzlichen Regelung in § 37 ThürKGG, die durch die satzungsmäßigen Bestimmungen über den Verteilungsmaßstab und die Höhe der Umlage (§ 26 Abs. 1 Satz 3 Verbandssatzung, § 5 Haushaltssatzung 2000) die gesetzlich geforderte Konkretisierung erfährt (vgl. VGH BW, Urteil vom 14.05.1996 - 2 S 590/94 -, Juris; zur Umlageerhebung einer Verwaltungsgemeinschaft OVG LSA, Urteil vom 18.03.1998 -A 2 S 96/96 -, VwRR MO 1998, S. 167 [168]; vgl. auch HessVGH, Urteil vom 28.11.2001 -5UE 1390/99-, ES VGH 52, S. 114, zitiert nach Juris, i. E. abgelehnt). An der Auffassung der Antragstellerin ist richtig, dass durch Vertrag begründete Pflichten grundsätzlich nicht durch den Erlass von Verwaltungsakten durchgesetzt werden dürfen. Denn die Inanspruchnahme durch Verwaltungsakt greift in Rechte des Adressaten ein und bedarf deshalb einer gesetzlichen Grundlage. Der öffentlich-rechtliche Vertrag bietet keine solche Ermächtigungsgrundlage, schließt aber andererseits den Erlass eines Verwaltungsakts nicht aus, sofern er durch eine ausreichende normative Grundlage gedeckt ist (BVerwG, Urteil vom 14.01.1992 - 3 C 33/86 -, NVwZ 1992, S. 769 [770]). Dies ist hier, wie ausgeführt, der Fall. Der öffentlich-rechtliche Vertrag ist nicht Grundlage für die Umlageerhebung, sondern nur ein Tatbestandsmerkmal für die gesetzliche Ermächtigung in § 37 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG.

Die Antragstellerin macht ferner geltend, der Anteil an den Straßenentwässerungskosten habe entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts nicht Umlage-, sondern Entgeltcharakter. Der Inhalt des Bescheids lasse nicht den Schluss zu, dass es sich um ungedeckte Betriebskosten handele. Werde die Straßenentwässerung über eine nicht straßeneigene von der Mitgliedsgemeinde eingerichtete Abwasseranlage durchgeführt, sei die Mitgliedsgemeinde als Trägerin der Straßenbaulast an den Kosten der Herstellung oder Erneuerung der Entwässerungsanlagen in dem Umfang zu beteiligen, wie es der Bau eines eigenen Regenwasserkanals erfordern würde. Diese Regelung in § 23 Abs. 5 Satz 1 ThürStrG werde ergänzt durch Satz 3 der Vorschrift, wonach für die Inanspruchnahme der Entwässerungsanlage darüber hinaus kein Entgelt zu erheben sei. Die laufenden Kosten der Straßenentwässerung könnten demnach nicht in den Entwässerungsgebühren nach § 12 ThürKAG berücksichtigt werden. Sie könnten auch gemäß § 23 Abs. 5 ThürStrG nicht auf den Straßenbaulastträger umgelegt werden. Sollte der Unterschiedsbetrag zwischen den anteiligen Kosten und den tatsächlich zu zahlenden Kosten zur Deckung der Betriebskosten nicht ausreichen, könnten sie durch Erhebung einer Fehlbedarfsumlage ausgeglichen werden. Allerdings sei nachzuweisen, warum ungedeckte Betriebskosten vorhanden seien. Das habe der Antragsgegner im Bescheid nicht getan. Er habe pauschal 10% der Ausgaben des Verwaltungshaushalts angesetzt, was grundsätzlich unzulässig sei. Für die Fehlbedarfsumlage bedürfe es eines Nachtragshaushalts, in dem konkret ausgewiesen werden müsse, wie der Fehlbedarf entstanden ist. Die Ausgaben des Verwaltungshaushalts seien nach der Gebührenkalkulation berechnet worden. Da nunmehr 10% dieser durch die Gebührenkalkulation errechneten Summe auf den Bereich Straßenentwässerung entfallen sollten, trage die Erhebung über den Anteil an der Straßenentwässerung eher Entgelt- als Umlagecharakter.

Auch diese Argumente wecken keine ernstlichen Zweifel an der erstinstanzlichen Entscheidung. Aus § 23 Abs. 5 Satz 3 ThürStrG kann die Antragstellerin nichts für ihren Standpunkt herleiten. Der Senat versteht die Lösung des Verwaltungsgerichts so, dass nach § 23 Abs. 5 ThürStrG ein Straßenbaulastträger nur an den Kosten der Herstellung oder Erneuerung der Straßenentwässerung zu beteiligen ist, nicht hingegen an den Kosten für den Betrieb der Straßenentwässerung, dass diese Kosten vom Aufgabenträger für die Abwasserbeseitigung nicht anderweit refinanziert und folglich als notwendig ungedeckte Kosten umgelegt werden können. Das erscheint richtig. Für die Auffassung des Verwaltungsgerichts spricht zunächst schon, dass § 23 Abs. 5 ThürStrG einen anderen Regelungsgegenstand als § 37 Abs. 1 ThürKGG hat, weil er das Verhältnis zwischen dem Aufgabenträger für die Abwasserbeseitigung und dem Träger der Straßenbaulast betrifft. Rechtsgrund für die Umlage gemäß § 37 Abs. 1 ThürKGG ist hingegen nicht die Eigenschaft der Mitgliedsgemeinde als Träger der Straßenbaulast, sondern ihre Rechts- und Pflichtenstellung als Mitglied des Zweckverbands. Bestätigt wird dies auch durch die Kontrollüberlegung, dass eine Gemeinde, die abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaft, aber nicht Mitglied eines Zweckverbands ist, mit den Kosten für die Straßenoberflächenentwässerung belastet bleibt, sofern sie sie nicht auf andere Weise decken kann. Daran ändert sich im Ergebnis nichts Grundlegendes, wenn die Gemeinde die Aufgabe der Abwasserbeseitigung auf einen Zweckverband übertragen hat und er diese Kosten ebenso wenig über Kostenbeteiligungen und Benutzungsgebühren refinanzieren kann. In diesem Fall sind die verbandsangehörigen Gemeinden von diesen Kosten nicht etwa befreit. Sie haben sie vielmehr indirekt über eine entsprechende Verbandsumlage zu tragen, weil der Zweckverband ansonsten in eine endlos ansteigende Schuldenspirale geriete. Deshalb hat das Verwaltungsgericht im Grundsatz zu Recht angenommen, dass es sich um "klassische ungedeckte Betriebskosten" handele. Dies auszugleichen ist Zweck des § 37 Abs. 1 Satz 1 ThürKGG.

Auch der Umlagemaßstab spricht nicht für den von der Antragstellerin behaupteten Entgeltcharakter. Anders wäre es möglicherweise dann, wenn die Kosten für die Straßenoberflächenentwässerung straßengenau demjenigen Verbandsmitglied auferlegt würden, in dessen Gebiet die jeweilige Straße liegt (vgl. HessVGH, Urteil vom 28.11.2001 - 5 UE 1390/99 -, ESVGH 52, S. 114 [115]). Hier werden jedoch die ungedeckten Kosten für die Straßenoberflächenentwässerung unabhängig von der Belegenheit der Straßen und ungeachtet des jeweiligen Straßenbaulastträgers verteilt. Maßgebend ist der allgemeine Umlageschlüssel für die Fehlbedarfsumlage in § 26 Abs. 1 Satz 3 der Verbandssatzung (Abwassermenge). Gemäß § 37 Abs. 2 ThürKGG soll die Umlage nach dem Verhältnis des Nutzens bemessen werden; es kann aber auch ein anderer Umlagemaßstab zugrunde gelegt werden, wenn das angemessen ist. Aus dieser Formulierung und aus der amtlichen Begründung zu § 37 ThürKGG folgt, dass der Gesetzgeber dabei von einem besonders weiten Ermessen des Zweckverbands ausgegangen ist (vgl. LT-Drucks. 1/788, S. 34: "jeder angemessene Umlageschlüssel"). Auch die Antragstellerin hat gegen den Umlagemaßstab keine substantiellen Einwände erhoben.

Aus den vorstehenden Erwägungen erhellt, dass es vorliegend nur darum gehen kann, ob die Höhe der umgelegten Kosten und die Festsetzung in der Haushaltsatzung zu beanstanden sein könnten. Dabei handelt es sich um Satzungs- und Kalkulationsfragen, die, wie der Antragsgegner zu Recht anführt, nach ständiger Rechtsprechung des Senats nicht im einstweiligen Anordnungsverfahren zu klären und grundsätzlich der Durchführung eines Hauptsacheverfahrens vorzubehalten sind (vgl. zu Abgabensatzungen Beschluss des Senats vom 23.04.1998 -4 ZE O6/97 -, LKV 1999, S. 70 [71, 73]). Dazu mag auch gehören, ob für die Festsetzung der Umlage in der jährlichen Haushaltssatzung ein prognostischer Ansatz genügt, wenn die Unterdeckung als sicher gelten kann, oder erst der erwiesene Fehlbedarf etwa in einer Nachtragshaushaltssatzung veranschlagt werden darf. Allerdings hat die Antragstellerin keine stichhaltigen Anhaltspunkte dafür vorgebracht, dass der Fehlbedarf für die Straßenoberflächenentwässerung geringer sein könnte als der Betrag der festgesetzten Umlage. Sofern, was zwischen den Beteiligten unstreitig ist, nach der Gebührenkalkulation als Kosten der Straßenoberflächenentwässerung pauschal 10% des Gesamtaufwandes nicht auf die Entwässerungsgebühren umgelegt wurden, ist dies auch nicht wahrscheinlich. Vor diesem Hintergrund sieht der Senat keinen Anlass für die Annahme, dass die Grundlagen für die Umlageerhebung mit einer für das einstweilige Anordnungsverfahren hinreichenden Offensichtlichkeit fehlerhaft sein könnten.

Die Voraussetzungen für eine Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache gemäß § 146 Abs. 4 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO a. F. sind nach den obigen Ausführungen ebenfalls nicht erfüllt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der für die Kostenberechnung maßgebende Streitwert ist gemäß §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 14, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG in der bis zum 31.12.2001 geltenden und hier gemäß § 73 Abs. 1 GKG noch anzuwenden Fassung in DM zu bestimmen und für das Zulassungsverfahren auf 2.452,95 DM (entspricht 1.254,17 Euro) festzusetzen.

Hinweis:

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung


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