Judicialis Rechtsprechung

Die 5. Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 09.09.2003 (GVBl. S. 468) wird den Anforderungen der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage nach § 49 Abs. 3 BBesG (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 19.08.2004 - 4 C 41.03 -) gerecht. Der zum Zwecke der Bürokostenentschädigung den Gerichtsvollziehern für das Jahr 2002 gewährte pauschale Gebührenanteil in Höhe von 51,5 % bis zu einem Jahreshöchstbetrag von 18.600,00 Euro zuzüglich der von den Gerichtsvollziehern vollständig vereinnahmten Dokumentenpauschale ist geeignet, die im Durchschnitt sämtlichen Gerichtsvollziehern im Geltungsbereich entstandenen Kosten im Kalenderjahr zu decken.

Die 5. Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung verstößt nicht gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot.

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THÜRINGER OBERVERWALTUNGSGERICHT - 2. Senat - Im Namen des Volkes Urteil

2 N 249/04

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Rechts der Landesbeamten, hier: Normenkontrollverfahren

hat der 2. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch den Vizepräsidenten des Oberverwaltungsgerichts Graef, den Richter am Oberverwaltungsgericht Bathe und den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Hinkel ohne weitere mündliche Verhandlung am 24. Oktober 2006 für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin hat die Kosten des Verfahrens zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten des Antragsgegners vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vorher Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich mit ihrer Normenkontrolle gegen die Fünfte Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 9. September 2003 (GVBl. S. 468), die die den Thüringer Gerichtsvollziehern für das Jahr 2002 gewährte Entschädigung für die Einrichtung und Unterhaltung eines Büros festsetzt.

1. Die Antragstellerin ist Gerichtsvollzieherin im Thüringer Landesdienst. Die Direktorin des Amtsgerichts W hat mit Bescheid vom 4. November 2003 auf Grundlage der streitgegenständlichen Verordnung gegenüber der Antragstellerin eine Bürokostenentschädigung für das Jahr 2002 festgesetzt und zuviel einbehaltene Gebührenanteile zurückverlangt. Hiergegen hat die Antragstellerin am 5. Dezember 2003 Widerspruch eingelegt. Dieses Rechtsbehelfsverfahren ist - wie auch in den vergleichbaren Fällen anderer Thüringer Gerichtsvollzieher - im Hinblick auf das vorliegende Normenkontrollverfahren ausgesetzt.

2. Die Vergütung der Gerichtsvollzieher besteht im Wesentlichen aus folgenden drei Elementen:

a. der Besoldung aus dem dem Gerichtsvollzieher übertragenen Statusamt:

Dies ist ein Amt der Besoldungsgruppe A8 (Gerichtsvollzieher) oder A9 (Obergerichtsvollzieher), hinzu kommen kann noch eine Amtszulage;

b. der sogenannten "Anspornvergütung" nach § 49 Abs. 1 und 2 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) in Verbindung mit der bundesrechtlichen Vollstreckungsvergütungsverordnung.

Danach erhalten im Außendienst beschäftigte Gerichtsvollzieher eine Vergütung in Höhe von 15 % der durch den Beamten für die Erledigung der Aufträge vereinnahmten Gebühren, wobei eine Höchstgrenze in Höhe von 2.392,85 Euro gilt. Wird dieser Höchstbetrag überschritten, verbleiben dem Gerichtsvollzieher 40 % des Mehrbetrages.

c. der hier streitigen Bürokostenentschädigung, diie den Gerichtsvollziehern zu Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros (§§ 45 bis 54 Gerichtsvollzieherordnung) entstehenden Aufwands gewährt wird. Rechtsgrundlage zum Erlass der diese Entschädigung gewährenden Landesverordnungen ist § 49 Abs. 3 BBesG, der wie folgt lautet:

"Die Landesregierungen werden ermächtigt, durch Rechtsverordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln. Die Ermächtigung kann auf das zuständige Ministerium übertragen werden."

Die Landesjustiz- und -finanzminister vereinbarten zuletzt 1975 ein bundeseinheitliches Verfahren zur Berechnung der Bürokostenentschädigung. Danach wird die Bürokostenentschädigung als Pauschale in Höhe eines Anteils der einem Gerichtsvollzieher im Kalenderjahr zustehenden Gebühren bis zu einem Jahreshöchstbetrag gewährt. Wird der Jahreshöchstbetrag an Gebührenanteilen überschritten, so verbleiben dem Gerichtsvollzieher 50 % des Mehrbetrages. Über diesen Gebührenanteil hinaus erhält der Gerichtsvollzieher die vereinnahmten Schreibauslagen (Dokumentenpauschale) in voller Höhe. Die jährliche Festsetzung des Gebührenanteils beruht zunächst auf einem bundesweit ermittelten Jahreskostenbetrag, der die durchschnittlichen Personal- und Sachkosten des Gerichtsvollziehers bei einer Belastung von 100 % wiedergeben soll. Der Belastungsannahme liegt dabei der im Wesentlichen seit 1962 unverändert gebliebene sogenannte "Bad-Nauheimer Pensenschlüssel" zu Grunde. Hinsichtlich des Personalkostenanteils wird weiterhin angenommen, dass ein zu 100 % belasteter Gerichtsvollzieher eine Halbtagskraft beschäftigt, die nach BAT VIb bzw. BAT VII vergütet wird. Bei der weiteren Berechnung des Jahreskostenbetrages wird ferner davon ausgegangen, dass 30 % der Ausgaben eines Gerichtsvollziehers belastungsunabhängig und 70 % belastungsabhängig sind. Die jährliche Anpassung dieses Jahreskostenbetrages berücksichtigt zwischenzeitliche Lohn- und Preissteigerungen. Der so ermittelte Jahreskostenbetrag wird sodann in jedem Bundesland aufgrund der dort bestehenden durchschnittlichen Belastung der Gerichtsvollzieher (in der Regel weit über 100 %) und besonderer Vergütungsstrukturen sowie unter weiterer Berücksichtigung der von den Gerichtsvollziehern vollständig vereinnahmten durchschnittlichen Schreibauslagen durch Rechtsverordnung für ein Kalenderjahr festgelegt. Der einzubehaltende Gebührenanteil bis zur Höchstgrenze ergibt sich aus dem Verhältnis des landesbezogenen Jahreskostenbetrages zu den durchschnittlichen Gebühreneinnahmen der Gerichtsvollzieher im Vorjahr.

In Anwendung dieses Gebührenmodells lag der bundesweite Jahreskostenbetrag für das Jahr 1998 bei 38.000,00 DM (Sachkosten 12.000,00 DM, Personalkosten 26.000,00 DM). Aufgrund der Empfehlung einer Arbeitsgruppe aus Vertretern der Länderfinanz- und -justizverwaltungen wurde dieser Jahreskostenbetrag infolge der Übertragung von weiteren Aufgaben auf die Gerichtsvollzieher durch die Zweite Zwangsvollstreckungsnovelle im Jahre 1999 ab diesem Jahr vorläufig pauschal um 8.000,00 DM erhöht.

In Folge der Beanstandungen verschiedener Landesrechnungshöfe fand 2001 bundesweit eine Erhebung der Landesjustizverwaltungen zur Ermittlung der tatsächlichen Kosten der Gerichtsvollzieher statt. An der Erhebung nahmen nach unterschiedlichen Auswahlverfahren in allen Bundesländern (außer Hamburg und Berlin) 298 Gerichtsvollzieher teil. In Thüringen wurden aufgrund eines Zufallverfahrens 10 Gerichtsvollzieher in die Untersuchung einbezogen, wovon 9 von ihnen in der abschließenden bundesweiten Untersuchung Berücksichtigung fanden. Nach dem bundesweiten Ergebnis dieser Untersuchung ergaben sich bei einem durchschnittlichen Arbeitspensum von 154 % Gesamtkosten für die Einrichtung und Unterhaltung eines Büros in Höhe von 32.641,00 DM, was einem Jahreskostenbetrag von 23.725,00 DM entsprach. Dieser Betrag lag deutlich unter dem bis dahin angenommenen Jahreskostenbetrag, der für das Jahr 2000 auf 47.652,00 DM festgesetzt worden war.

Auf Grundlage der Ergebnisse dieser Untersuchung beschlossen die Justiz- und Finanzminister auf längere Sicht eine grundlegende Reform der Gewährung der Bürokostenentschädigung. Für das Jahr 2002 vereinbarten sie vorerst, den für das Jahr 2000 festgesetzten Jahreskostenbetrag um 8.000,00 DM zu reduzieren und zwischenzeitliche Lohnsteigerungen unberücksichtigt zu lassen. Der (bundesweite) Jahreskostenbetrag errechnete sich danach auf 20.274,00 Euro bei einem Personalkostenanteil von 14.138,00 Euro und einem Sachkostenanteil von 6.136,00 Euro.

3. In Thüringen erließ der Justizminister in Ablösung einer entsprechenden Verordnung die Thüringer Verordnung zur Abgeltung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher (Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung - ThürGVEntschVO -) vom 23. Dezember 1998 (GVBl. 1999 S. 41). Darin wird u. a. bestimmt:

"§ 1

(1) Die im Außendienst beschäftigten Gerichtsvollzieher (planmäßige und hilfsweise beschäftigte Beamte) erhalten zur Abgeltung des ihnen durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Aufwands eine Entschädigung.

...

§ 2

(1) Als Entschädigung werden die erhobenen Schreibauslagen und ein Anteil der für die Erledigung der Aufträge eingenommenen Gebühren (Gebührenanteil) gewährt.

(2) Der Gebührenanteil wird jeweils jährlich festgesetzt, für das Kalenderjahr 1997 auf 66 v. H. Solange für ein Kalenderjahr noch kein Gebührenanteil festgesetzt ist, gilt der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres vorläufig weiter. In diesem Fall wird der endgültige Gebührenanteil rückwirkend zum 1. Januar des Kalenderjahres neu festgesetzt, für das noch kein Gebührenanteil bestimmt ist.

§ 3

(1) Gebührenanteil für die Erledigung eines einzelnen Auftrags darf im Regelfall den Betrag von 600 Deutschen Mark nicht übersteigen. Über einen höheren Gebührenanteil entscheidet der Präsident des Oberlandesgerichts.

(2) Der Höchstbetrag der einem Gerichtsvollzieher zustehenden Gebührenanteile beträgt im Kalenderjahr 1997 37 500 Deutsche Mark. Wird der Höchstbetrag an Gebührenanteilen überschritten, so verbleiben dem Gerichtsvollzieher 50 v. H. des Mehrbetrags. Bei der Festsetzung und Anweisung der Gebührenanteile in den ersten drei Kalendervierteljahren ist Satz 2 mit der Maßgabe anzuwenden, dass jeweils 25 v. H. des Höchstbetrags zugrunde zu legen sind. Für den Höchstbetrag an Gebührenanteilen gilt § 2 Abs. 2 Satz 2 und 3 entsprechend.

...

(7) Von den Absätzen 2, 4 und 5 darf nur in besonderen Fällen und nur mit Zustimmung des für Justiz zuständigen Ministeriums abgewichen werde.

...

§ 5

Die Entschädigung im Sinne des § 2 wird in Höhe von 30 v. H. als Aufwandsentschädigung gezahlt. Damit sind alle Kosten für die Einrichtung und die Unterhaltung des Büros mit Ausnahme der Kosten für die Beschäftigung einer Bürokraft abgegolten.

...

§ 9

(1) Diese Verordnung tritt mit Wirkung vom 1. Januar 1998 in Kraft.

...

Diese Verordnung wurde in der Folge jährlich geändert, wobei in allen Fällen die Gebührenanteile für das jeweilige Kalenderjahr erst durch eine Verordnung festgesetzt wurden, die in dem diesem Erstattungsjahr folgenden Jahr erlassen wurde und jeweils mit Rückwirkung zum 1. Januar des Erstattungsjahres in Kraft trat.

Aufgrund der genannten bundesweiten Vereinbarung für das Jahr 2002 erließ der Thüringer Justizminister die Fünfte Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 9. September 2003 (GVBl. S. 468). Diese Verordnung geht von einem für die neuen Bundesländer bereinigten Jahreskostenbetrag 2002 in Höhe von 18.021,48 Euro aus, von landesweit vereinnahmten Schreibauslagen in Höhe von 329.933,74 Euro bei einer Zahl von ganzjährlich eingesetzten Gerichtsvollziehern in Höhe von 131,42, deren durchschnittliches Pensum bei 124 % lag. Hieraus errechnete sich ein aufgerundeter einzubehaltener Jahresgebührenhöchstbetrag in Höhe von 18.600,00 Euro und ein Gebührenanteil in Höhe von 51,04 %. Die Fünfte Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung lautet:

"Artikel 1

Die Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 23. Dezember 1998 (GVBl. 1999 S. 41), zuletzt geändert durch Verordnung vom 28. Mai 2002 (GVBl. S. 279), wird wie folgt geändert:

1. In § 2 Abs. 2 Satz 1 wird die Angabe "2001 auf 69,4 v. H." durch die Angabe "2002 auf 51,1 v. H." ersetzt.

2. In § 3 Abs. 2 Satz 1 wird die Angabe "2001 46 200 Deutsche Mark (23 621,68 Euro)" durch die Angabe "2002 18 600" ersetzt.

Artikel 2

Diese Verordnung tritt mit Wirkung vom 1. Januar 2002 in Kraft."

In der amtlichen Begründung der Verordnung verwies der Justizminister darauf, dass die erhebliche Verringerung des Höchstbetrages und des Vom-Hundert-Satzes gegenüber dem Vorjahr 2001 zum einen aus der vereinbarten pauschalen Senkung des Jahreskostenbetrages und zum anderen auf die gesunkene durchschnittliche Belastung der Gerichtsvollzieher von 133 % auf 124 % sowie durch die in Folge der Änderung des Gerichtsvollzieherkostengesetzes gestiegenen Gebühreneinnahmen bei gleichzeitig zurückgegangenen Schreibauslagen begründet sei.

4. Bereits im Rahmen der quartalsweisen Abrechnung der Bürokostenentschädigung für 2002 legte der Antragsgegner aufgrund einer vorläufigen Regelung mit Schreiben vom 27. März 2002 gegenüber dem Präsidenten des Thüringer Oberlandesgerichts im Hinblick auf die zu erwartenden Absenkungen nach der endgültigen Verordnung einen Jahresgebührenhöchstbetrag von 20.000,00 Euro und ein Vom-Hundert-Satz von 62 % zu Grunde. Dieser Berechnung widersprachen die Gerichtsvollzieher nicht.

Auf die Kritik des Deutschen Gerichtsvollzieher-Bundes an der beabsichtigten Senkung der Gebührenanteile forderte der Antragsgegner den Verband auf, ihm Belegfälle zu benennen, in denen mit der beabsichtigten Höhe der Bürokostenentschädigung eine ordnungsgemäße Büroführung nicht mehr gewährleistet sei. Dem kam der Verband nicht nach.

5. Gegen die im Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Thüringen am 30. September 2003 veröffentlichte Verordnung hat die Antragstellerin am 31. März 2004 beim Thüringer Oberverwaltungsgericht einen Normenkontrollantrag gestellt.

Zur Begründung führt sie an, die streitgegenständliche Verordnung sei rechtswidrig. Sie verletze den aus der Ermächtigungsgrundlage in Verbindung mit dem Gebot auf amtsangemessene Alimentation zu folgernden Anspruch der Gerichtsvollzieher auf eine angemessene Entschädigung einschließlich eines gewissen "Unternehmergewinnes". Dies entspreche der besonderen Stellung der Gerichtsvollzieher, die ein wirtschaftliches Risiko trügen und bei der Verrichtung der Amtsgeschäfte selbstständig und eigenverantwortlich handelten. Die Bürokostenabgeltung sei ihrem Wesen nach eine Abgeltungsregelung eigener Art ("sui generis") mit Alimentationsfunktion, also keine reine Aufwandsentschädigung im Sinne des § 17 BBesG. Dies bestätigten auch Stellungnahmen der Justizverwaltungen in der Vergangenheit. Die streitgegenständliche Verordnung stelle aber noch nicht einmal sicher, dass die notwendigen Kosten, die bei pauschalierender und typisierender Betrachtung für ein ordnungsgemäß, sparsam und wirtschaftlich arbeitendes Gerichtsvollzieherbüro objektiv erforderlich seien, abgegolten würden. Im Rahmen der gebotenen Sichtweise komme es nicht darauf an, welche Personal- und Sachkosten konkret beim jeweiligen Gerichtsvollzieher angefallen seien. Der Verordnungsgeber habe vielmehr sicher zu stellen, dass die objektiv erforderlichen Bürokosten, jedenfalls aber die bei wirtschaftlicher Betrachtung unter Einschluss sog. Substitutionspreise bei realitätsnaher Betrachtung anfallenden "erlaubten" Bürokosten abgegolten werden. Nach dem vom Deutschen Gerichtsvollzieher-Bund vorgelegten Gutachten der Unternehmensberatung ____ B vom Juli 2001 ergebe sich an Hand eines objektiv bedarfsorientierten Maßstabes der Gesamtbedarf eines Gerichtsvollzieherbüros bei Normalpensum in Höhe von 31.190,00 Euro. Andere Gutachten kämen zu weitaus darüber hinaus liegenden Werten. Die Einstellung fiktiver Kosten in diesem Gutachten entspräche auch dem Modell, dass der Antragsgegner seiner Berechnung zu Grunde läge. Im Übrigen stimme es mit dem Leitbild des Gerichtsvollziehers überein, ein dem modernen Mindeststandard in Bezug auf Lage und Ausstattung entsprechendes Geschäftszimmer zu betreiben sowie im Rahmen vernünftiger Delegation von Bürotätigkeiten qualifiziertes Büropersonal einzustellen. Dieser Umstand bedinge weiter die Pflicht des Dienstherrn, die dafür notwendig anfallenden Sach- und Personalkosten zu erstatten. Hinsichtlich des beschäftigten Personals komme es nicht darauf an, ob und in welchem Umfang den Gerichtsvollziehern tatsächlich Kosten entstanden seien, insbesondere, ob Familienangehörige kostenfrei die Arbeit unterstützten. Aus solchen Einsparungsbemühungen der Gerichtsvollzieher dürfe der Antragsgegner keinen Nutzen ziehen. Hinsichtlich der Sachkosten sei entgegen der nicht mehr aktuellen Annahmen des Antragsgegners von anderen Ansprüchen hinsichtlich der Lage und der Einrichtung moderner Büros auszugehen. Neben den rechtlichen Erwägungen, die gegen eine realitätsbezogene Sichtweise der Bürokostenentschädigung sprächen, stünden dem auch Praktikabilitätserwägungen entgegen. Folge man aber der von ihr - der Antragstellerin - favorisierten, am objektiven Bedarf orientierten Sichtweise nicht, käme allenfalls eine Rückerstattungsregelung in Betracht, die durch eine empirisch bereinigte normative Sichtweise ermittelt werden müsse. Hierbei sei von einer normativ vorgegebenen Ausstattung eines Büros in sachlicher und personeller Hinsicht auszugehen und dessen Aufwand an den im Durchschnitt tatsächlich zu den jeweiligen Positionen anfallenden Kosten der Gerichtsvollzieher zu ermitteln. Überobligatorische Einsparbemühungen der Gerichtsvollzieher, insbesondere durch eigene Mehrarbeit oder Einschaltung von Hilfskräften aus dem Familienverbund, dürften auch dabei rechnerisch nicht berücksichtigt werden. Unter Berücksichtigung eines solchen Maßstabes belege die empirische Untersuchung der von ihrem Prozessbevollmächtigten beauftragten Wissenschaftlerin Sch, dass die derzeit gewährte Bürokostenentschädigung die erstattungsfähigen Kosten deutlich unterschreite. Nach diesem Gutachten müssten bis zu 31.658,00 Euro als Höchstbetrag festgesetzt werden, um sicher zu stellen, dass die Gesamtbürokosten der am günstigsten wirtschaftenden 90 % der Thüringer Gerichtsvollzieher abgedeckt würden. Um dies bei 80 % der Thüringer Gerichtsvollzieher sicher zu stellen, müsste ein Betrag in Höhe von 25.690,00 Euro gewährt werden. Auf diese Werte sei abzustellen. Ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz und das beamtenrechtliche Gebot der Gleichbehandlung liege jedenfalls dann vor, wenn der in der Verordnung des Antragsgegners zugrunde gelegte Normaltyp eines Gerichtsvollzieherbüros in weniger als 90 % der Fälle mit dem zugesprochenen Entschädigungsbetrag nicht die Kosten des Unterhalts eines Büros decken könne. Die Verordnung verstoße überdies gegen das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Die Verordnung stelle mit ihrer rückwirkenden Inkrafttretungsregelung zum 1. Januar 2002 einen Fall der echten Rückwirkung dar. Der Rechtsanspruch auf die Gewährung der Bürokostenentschädigung entstehe nicht erst durch die endgültige Festsetzung der Entschädigungssumme, sondern bereits mit dem Zeitpunkt, in dem dem Gerichtsvollzieher der abzugeltende Bürokostenbedarf entstehe. Der hier geregelte Lebenssachverhalt, nämlich die Abgeltung der Bürokosten für das Jahr 2002, sei mit Ablauf dieses Kalenderjahres unabhängig von der endgültigen Festsetzung abgeschlossen gewesen. Die in diesem abgeschlossenen Lebenssachverhalt eingreifende Verordnung besäße keine Rechtfertigung. Die Gerichtsvollzieher hätten ein Vertrauen in den Fortbestand der Festsetzung der Bürokostenentschädigung für das Vorjahr 2001 gehabt. Eine Durchbrechung dieses Vertrauens sei aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls nicht gerechtfertigt. Eine bloße Ankündigung, es werde voraussichtlich eine rückwirkende Änderung der Bürokostenabgeltung erforderlich, könne das berechtigte Vertrauen nicht erschüttern.

Die Antragstellerin beantragt,

die Fünfte Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 9. September 2003 (ThürGVBl. S. 468) für unwirksam zu erklären.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt er an, der in der angegriffenen Verordnung bestimmte Jahreshöchstbetrag reiche zusammen mit der den jeweiligen Gerichtsvollziehern zustehenden Dokumentenpauschale aus, um unter Berücksichtigung üblicher "Finanzierungskalkülen" für Investitionen die jeweiligen Bürokosten der Gerichtsvollzieher in Thüringen im Jahre 2002 und den Folgejahren zu decken. Die dem festgesetzten Gebührenanteil zu Grunde liegende Berechnung folge einem bundesweit vereinbarten Modell, das auf im Einzelnen begründeten Annahmen fuße. Aus der Ermächtigungsgrundlage und dem verfassungsrechtlichen Prinzip der amtsangemessenen Alimentation folge weiter, dass die Länder verpflichtet seien, Gerichtsvollzieheraufwendungen, die sich aus der Unterhaltung und dem Betrieb eines Büros ergäben, regelmäßig vollständig zu erstatten. Anstelle einer Erstattung im Einzelfall könne eine pauschale und typisierte gebührenabhängige Entschädigung für alle Gerichtsvollzieher bestimmt werden, wenn nicht erhebliche Unterschiede zu einer gebotenen Differenzierung im Einzelfall zwängen. Diese Bestimmung beabsichtige eine Aufwandsentschädigung und diene nicht einer zusätzlichen Alimentation. Er - der Antragsgegner - habe im Jahre 2001 eine realitätsnahe und aktuelle Ermittlung der Bürokosten der Gerichtsvollzieher in Thüringen vorgenommen, die aufzeigten, dass die gewährten Bürokostenentschädigungen zur Deckung der Kosten ausreichend seien. Die von der Antragstellerin vorgelegten Untersuchungen beträfen nicht die maßgeblichen durchschnittlichen Bürokosten der Gerichtsvollzieher in Thüringen. Sie gingen von unzutreffenden rechtlichen Annahmen aus und berücksichtigten Kosten, die nicht durch die Tätigkeit der Gerichtsvollzieher veranlasst seien. Selbst wenn die von ihm durchgeführten Erhebungen und Berechnungen zu beanstanden wären, sei die Verordnung rechtmäßig, da sie jedenfalls eine deutlich über den tatsächlichen durchschnittlichen Bürokosten der Thüringer Gerichtsvollzieher liegende Entschädigung gewähre. Härten im Einzelfall könnten durch die Ausnahmenbestimmung des § 3 Abs. 7 ThürGVEntschVO entgegen getreten werden. Auch verletze die Verordnung nicht das verfassungsrechtliche Rückwirkungsverbot. Die betroffenen Gerichtsvollzieher hätten mit der erstmaligen Regelung der Bürokostenentschädigung für das Jahr 2002 im Jahr 2003 rechnen müssen. Dies ergebe sich bereits aus der Verordnung. Überdies seien die Gerichtsvollzieher durch seine, des Antragsgegners, Schreiben frühzeitig auf die anstehenden Veränderungen hingewiesen worden.

Wegen weiterer Einzelheiten wird auf die Gerichtsakten (2 Bände) sowie die beigezogenen Behördenakten zum Normsetzungsverfahren (3 Bände) verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:

Die Entscheidung kann im Einverständnis der Beteiligten ohne weitere mündliche Verhandlung ergehen (§ 102 Abs. 2 VwGO).

Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg. Die Fünfte Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 9. September 2003 (ThürGVBl. S. 468) ist mit höherrangigem Recht vereinbar.

Der Antrag ist zulässig.

Die Normenkontrolle ist statthaft. Die Antragstellerin wendet sich gegen eine im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Der Rechtsweg zu dem Oberverwaltungsgericht ist nach § 4 ThürAGVwGO eröffnet. Die Antragstellerin hat die Normenkontrolle auch fristgerecht erhoben (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

Die Antragstellerin ist auch antragsbefugt (§ 47 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Antragsbefugt ist nach dieser Bestimmung jede natürliche oder juristische Person, die geltend macht, durch eine unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Ausreichend ist, dass der Antragsteller hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass er durch den zur Prüfung gestellten Rechtssatz in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 10. März 1998 - 4 CN 6/97 -, NVwZ 1998, 732 ff., und vom 24. September 1998 - 4 CN 2.98 -, BVerwGE 107, 215 jeweils zitiert nach Juris; Urteile des Senats vom 21. November 2000 - 2 N 163/97 -, ThürVGRspr. 2001, 149 und vom 11. Februar 2003 - 2 N 607/00 -). Nach dieser Rechtsprechung können an die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne des § 47 Abs. 2 VwGO keine höheren Anforderungen gestellt werden, als sie auch für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Die Geltendmachung einer Rechtsverletzung im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO setzt dabei voraus, dass eine Verletzung eigener Rechte des Antragstellers nach seinem Vorbringen möglich, das heißt nicht offensichtlich und eindeutig nach jeder Betrachtungsweise unmöglich ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1994 - 1 C 24.92 -, BVerwGE 95, 133, 134 m. w. N.).

Dies ist bei der Antragstellerin der Fall. Als Gerichtsvollzieherin ist sie von der Regelung der angegriffenen Verordnung betroffen. Eine Verletzung ihres Rechts auf amtsangemessene Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG) in ihrer einfachgesetzlichen Ausprägung in § 49 Abs. 3 BBesG erscheint nach dem substantiierten Vortrag der Antragstellerin möglich. Hierbei ist auch zu beachten, dass die Antragstellerin gegenüber den Vorjahren aufgrund der streitigen geänderten Fassung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung Mindereinnahmen erleiden muss und Rückzahlungsverpflichtungen ausgesetzt ist.

Die Normenkontrolle hat sich auch nicht dadurch erledigt, dass die hier streitgegenständliche Verordnung mittlerweile durch die Sechste Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 30. Juni 2005 (GVBl. S. 332) und die Siebte Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 22. Mai 2006 (GVBl. S. 297) geändert wurde. Diese Änderungen traten mit Wirkung zum 1. Januar 2003 bzw. 1. Januar 2005 in Kraft und regeln lediglich die Bürokostenentschädigung für die Jahre 2003 bis 2005, ändern mithin nicht die Entschädigungsregelung für das hier maßgebliche Jahr 2002.

Die zulässige Normenkontrolle, die den Weg zu einer objektiven Rechtskontrolle der beanstandeten Norm eröffnet und nicht lediglich auf die Prüfung einer subjektiven Rechtsverletzung der Antragstellerin beschränkt ist, ist aber unbegründet. Die angegriffenen Bestimmungen der Fünften Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung vom 9. September 2003 sind rechtmäßig. Die Verordnung beruht auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage und ist auch sonst mit höherem Recht vereinbar.

Die Verordnung ist formell nicht zu beanstanden. Sie ist vom zuständigen Organ im vorgesehenen Verfahren erlassen worden. Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage sind eingehalten (§ 49 Abs. 3 BBesG), und die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 GG wurden beachtet. Insbesondere ergibt sich eine Zuständigkeit des Thüringer Justizministers zum Erlass der Verordnung. Die zunächst nach der Ermächtigungsgrundlage zuständige Landesregierung hat durch die Thüringer Verordnung zur Übertragung der Ermächtigung nach § 49 Abs. 3 des BBesG vom 8. April 1992 (GVBl. S. 136) ihre Befugnis auf den Thüringer Justizminister übertragen. Diese Verordnung galt auch noch zum Zeitpunkt des Erlasses der streitgegenständlichen Verordnung. Erst bei Erlass der nachfolgenden Sechsten Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung war die Thüringer Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen im Bereich der Rechtspflege vom 25. Oktober 2004 zu beachten, nach der nunmehr der Justizminister nur nach Einvernehmen mit dem für das Besoldungsrecht zuständigen Ministerium zum Erlass einer Verordnung nach § 49 Abs. 3 BBesG befugt ist.

Die Verordnung ist auch materiell rechtmäßig. Sie entspricht inhaltlich den Vorgaben der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage.

Es bestehen zunächst keine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage des § 49 Abs. 3 BBesG. Solche Bedenken werden weder von den Beteiligten vorgetragen, noch sind diese objektiv erkennbar.

Die Verordnung ist im Rahmen dieser gesetzlichen Ermächtigung ergangen. § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG ermächtigt den Verordnungsgeber, durch Rechtsverordnung die Abgeltung der den Gerichtsvollziehern für die Verpflichtung zur Errichtung und Unterhaltung eines Büros entstehenden Kosten zu regeln.

Zu den Anforderungen, die sich aus dieser Ermächtigungsnorm an die auf sie gestützten landesrechtlichen Verordnungen stellen, hat das Bundesverwaltungsgericht bereits mit Urteil vom 19. August 2004 (Az. 4 C 41.03, NVwZ-RR 2005, 214; zuletzt bestätigend: Beschluss vom 18. April 2006 - 2 BN 1/05 -, juris) grundlegend Stellung genommen. Es besteht keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. Danach gilt:

§ 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG enthält nicht nur eine bloße Ermächtigung zum Erlass einer Abgeltungsregelung, sondern verpflichtet den Dienstherrn zugleich zum regelmäßigen Ersatz der angefallenen Bürokosten. Dies folgt aus dem verfassungsrechtlichen Gebot amtsangemessener Alimentation (Art. 33 Abs. 5 GG). Den Gerichtsvollziehern soll nicht zugemutet werden, Kosten selbst zu übernehmen, die ihnen zwangsläufig aufgrund dienstlicher Verpflichtungen entstehen und die andere Beamte gleichen Amtes nicht zu tragen haben. Deshalb ist die Entschädigung an den anfallenden notwendigen Sach- und Personalkosten auszurichten und realitätsnah festzusetzen, wobei der Dienstherr zur Pauschalierung und Typisierung, im Falle gravierender regionaler Unterschiede auch zu Staffelungen befugt oder gar verpflichtet ist. Ein bestimmtes Entschädigungsmodell sieht § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG nicht vor (vgl. Urteil vom 4. Juli 2002 - BVerwG 2 C 13.01 - Buchholz 240 § 49 BBesG Nr. 2; Beschluss vom 10. April 1996 - BVerwG 2 B 48.96 - n.v.). Dies folgt aus Wortlaut, systematischer Stellung, Sinn und Zweck sowie der Entstehungsgeschichte des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG, so dass an der Rechtsprechung des Senats festzuhalten ist.

Nach dem Wortlaut des § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG werden die Landesregierungen zur Regelung einer Kostenabgeltung für die "den Gerichtsvollziehern" und nicht für die "dem Gerichtsvollzieher" entstehenden Kosten ermächtigt. Aus der Verwendung der Mehrzahl - anstelle der Einzahlform - folgt, dass Abgeltungsmaßstab nicht die dem einzelnen Beamten konkret entstehenden Kosten sind, sondern die im Durchschnitt sämtlichen Gerichtsvollziehern im Geltungsbereich einer landesrechtlichen Abgeltungsregelung entstehenden Kosten. Damit erlaubt die bundesrechtliche Ermächtigung die Normierung einer typisierenden und pauschalierenden Aufwandsentschädigung, die sich jedoch realitätsnah an den tatsächlich entstehenden Kosten zu orientieren hat. Dies wiederum bedeutet, dass der Dienstherr im Falle großer regionaler Unterschiede verpflichtet ist, entsprechend zu staffeln oder diesen Umstand im Rahmen seiner Durchschnittsberechnung auf andere Weise zu berücksichtigen.

Auch die Stellung der Vorschrift im systematischen Kontext spricht für die Annahme, dass § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG nicht zur Regelung einer Vergütung, sondern einer Kostenabgeltung ermächtigt. Zwar steht die Vorschrift im 4. Abschnitt des Bundesbesoldungsgesetzes, der "Zulagen und Vergütungen" regelt. Doch sind dort nicht nur Zulagen und besondere Vergütungen, sondern auch die Aufwandsentschädigungen für besondere Beamtengruppen zusammengefasst.

Der Zweck der Vorschrift besteht - wie der Senat bereits im Urteil vom 4. Juli 2002 - BVerwG 2 C 13.01 - (a.a.O.) ausgeführt hat - nicht darin, den Gerichtsvollziehern eine zusätzliche Alimentation zu gewähren, sondern darin, eine landesrechtliche Aufwandsentschädigung zu ermöglichen, um die Beamten nicht mit Kosten zu belasten, die ihnen aufgrund dienstlicher Verpflichtungen effektiv entstehen und die sie sonst aus ihrer Alimentation zu bestreiten hätten.

Auch die Entstehungsgeschichte der Vorschrift spricht für die Annahme einer Aufwandsentschädigung und gegen die Annahme einer zusätzlichen Alimentation. Da einem typisierend und pauschalierend ermittelten Kostenaufwand nicht zwingend ein gleich hoher tatsächlicher Aufwand gegenüber steht und es im Fall eines im Vergleich zur Abgeltung geringeren tatsächlichen Aufwandes zu einem steuerpflichtigen Einkommen des Gerichtsvollziehers kommen würde, sollte mit § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG eine im Verhältnis zu § 17 BBesG speziellere Vorschrift geschaffen werden, die den rechtlichen Tatbestand einer Aufwandsentschädigung klarstellt (vgl. Bericht des Innenausschusses zum Vierten Bundesbesoldungserhöhungsgesetz vom 26. Mai 1975, BTDrucks 7/3689, Teil A, Art. IV Nr. 1 a).

Die den Gerichtsvollziehern entstehenden Kosten sind nach § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG in dem Umfang typisierend und pauschalierend abzugelten, in dem sie durch die Einrichtung und Unterhaltung eines Büros entstehen. Nach der bundeseinheitlich gefassten Gerichtsvollzieherordnung - GVO - darf der Gerichtsvollzieher seinen Geschäftsbetrieb zwar nach eigenem Ermessen gestalten, soweit hierüber keine besonderen Bestimmungen bestehen (§ 45 Abs. 1 GVO), er muss aber jedenfalls an seinem Amtssitz ein Geschäftszimmer unterhalten, dessen Ausstattung im Einzelnen in § 46 Abs. 3 GVO geregelt ist. Nach § 49 Abs. 1 GVO ist er verpflichtet, Büro- und Schreibhilfen zu beschäftigen, soweit es der Geschäftsbetrieb erfordert. An den Kosten dieses Einsatzes von Hilfskräften hat sich die Abgeltung realitätsnah zu orientieren.

Bundesrechtlich ist kein bestimmtes Entschädigungsmodell vorgeschrieben. Der Verordnungsgeber ist in den beschriebenen Grenzen frei. Er darf pauschalieren, typisieren und regional staffeln. Er muss sich aber, da er lediglich zum Kostenersatz verpflichtet ist, realitätsnah an den tatsächlich entstehenden Kosten orientieren. Dies verbietet es, auf einen - wie immer definierten - für erforderlich gehaltenen Bedarf abzustellen. Denn der Ersatz eines fiktiven Aufwandes ist keine Abgeltung eines tatsächlich entstehenden Aufwandes. Daher ist der Rechtssatz des Berufungsgerichts, ein idealtypisches, ordentlich organisiertes, an den Grundsätzen der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit ausgerichtetes Gerichtsvollzieherbüro benötige eine halbtags beschäftigte Bürohilfskraft, nicht mit § 49 Abs. 3 Satz 1 BBesG vereinbar. Bereits der gedankliche Ausgangspunkt des Berufungsgerichts, einen fiktiven Personalkostenaufwand zugrunde zu legen, um die "Selbstausbeutung der Gerichtsvollzieher und ihrer mitarbeitenden Familienangehörigen" zu verhindern, ist unzutreffend. Es mag zwar sein, dass Gerichtsvollzieher trotz Erforderlichkeit keine Bürohilfskraft beschäftigen, sondern die Büroarbeit selbst erledigen oder sich von Familienangehörigen unentgeltlich unterstützen lassen. Richtig ist auch, dass dieser Umstand wegen der anzustellenden typisierenden und pauschalierenden Durchschnittsberechnung statistisch zu einem geringeren Aufwand führt. Beschäftigt der Gerichtsvollzieher jedoch eine Bürohilfskraft oder - gegen vertraglich vereinbartes Entgelt - einen Familienangehörigen, so erhöht sich zwangsläufig der vom Beklagten realitätsnah zu ermittelnde durchschnittliche Kostenaufwand. Die vom Berufungsgericht beabsichtigte Gegensteuerung zu der unterstellten Fehlentwicklung mit Hilfe fiktiver Personalkosten ist daher nicht geboten.

Andererseits darf die grundsätzlich zulässige Kompensation von Sach- und Personalaufwand nicht dazu führen, dass ein vom Beklagten zu niedrig bemessener Sachkostenersatz durch unentgeltliche Büroarbeit des Gerichtsvollziehers oder seiner Angehörigen - faktisch - ausgeglichen werden muss. Der Dienstherr ist vielmehr gehalten, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu ermitteln. Typisiert und pauschaliert er anhand eines landesweit oder gar bundesweit einheitlich ermittelten Aufwandes, wird er dieser Verpflichtung nur gerecht, wenn keine wesentlichen regionalen Unterschiede (z.B. Stadt-Land-Gefälle) zur Differenzierung zwingen. Eine arbeitnehmergleiche Beschäftigung von Angehörigen, die ohne Entgelt und ohne die Entrichtung von Sozialbeiträgen erfolgt, hat er, da es sich um ein Umgehungsgeschäft handelt, bei der Auswertung seiner Erhebungen außer Betracht zu lassen.

Von diesen Grundsätzen ausgehend ist das von der Antragstellerin in der Antragsschrift in der Hauptsache vorgetragene Argument, der Antragsgegner habe der Bürokostenentschädigung einen objektiv bedarfsorientierten Maßstab zu Grunde zu legen bzw. er habe von dem objektiven Bedarf eines durchschnittlichen Gerichtsvollziehers bei gewissen empirisch begründeten Bereinigungen auszugehen, nicht haltbar.

Das Bundesverwaltungsgericht hat mit der zitierten Entscheidung die auch von der Antragstellerin zur Begründung ihrer Auffassung angeführte Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofes (Urteil vom 5. September 2003 - 3 B 02.2266 u. a. -, DGVZ 2003, 170) aufgehoben. § 49 Abs. 3 BBesG bezweckt eine Aufwandsentschädigung, die die den Gerichtsvollziehern im Geltungsbereich der Verordnung entstehenden Kosten durch die Verpflichtung zur Einrichtung und Betrieb eines Büros ausgleicht. Die Gerichtsvollzieher sollen nicht mit Kosten belastet werden, die ihnen aufgrund dienstlicher Verpflichtungen effektiv entstehen und die sie ansonsten aus ihrer Alimentation zu bestreiten hätten. Maßstab sind dabei die tatsächlich entstandenen Kosten. Es ist nicht auf einen wie immer definierten und für erforderlich gehaltenen Bedarf abzustellen. Denn der Ersatz eines solchen fiktiven Aufwandes ist keine Abgeltung eines tatsächlich entstandenen Aufwandes.

Die streitige Verordnungsbestimmung wird aber dem Erfordernis gerecht, den Thüringer Gerichtsvollziehern eine solche kostendeckende Aufwandsentschädigung für das Kalenderjahr 2002 zu gewähren.

§ 49 Abs. 3 BBesG verlangt - wie vom Bundesverwaltungsgericht mehrfach betont -keine Einzelfallentschädigung. Es sind also nicht die dem Gerichtsvollzieher im konkreten Einzelfall im maßgeblichen Zeitraum entstandenen Bürokosten zu erstatten. Die gesetzliche Bestimmung ermöglicht vielmehr, ohne dass im Übrigen ein bestimmtes Entschädigungsmodell vorgegeben ist, eine Erstattungsregel, die in typisierender und pauschalierender Weise auf den Gesamtbedarf der von der Landesregelung betroffenen Gerichtsvollzieher abstellt. Ein solcher Maßstab lässt es zu, dass die gewährte Entschädigung im Einzelfall zu einer Unter- bzw. Überdeckung der entstandenen Kosten führt. Auch ist es unschädlich, dass in der Berechnung einzelne Sach- oder Personalausgaben unterdurchschnittlich zugrundegelegt werden, wenn diese durch überdurchschnittliche Einstellungen in anderen Positionen ausgeglichen werden.

Es ist nicht ersichtlich, dass der Antragsgegner mit den Festsetzungen in der streitgegenständlichen Verordnung diesen primären Zweck der Ermächtigungsgrundlage verfehlt hat. Der zum Zwecke der Bürokostenentschädigung den Gerichtsvollziehern gewährte pauschale Gebührenanteil in Höhe von 51,5 % bis zu einem Jahreshöchstbetrag von 18.600,00 Euro zuzüglich der von den Gerichtsvollziehern vollständig vereinnahmten Dokumentenpauschale - dies waren 2002 im Durchschnitt aller Thüringer Gerichtsvollzieher 2.510,53 Euro - ist geeignet, die im Durchschnitt sämtlichen Gerichtsvollziehern im Geltungsbereich entstandenen Kosten im Kalenderjahr zu decken.

Diese Feststellung rechtfertigt sich aufgrund der dem Senat vorliegenden Untersuchungen und sonstigen Sachverhaltsangaben. Dabei ist grundsätzlich zur Begründung der ausreichenden Aufwandsentschädigung von dem gewährten Jahreshöchstbetrag an den vereinnahmten Gebühren auszugehen. Die Festsetzung des Gebührenanteils bei Unterschreitung dieser Summe ist eine von den Beteiligten bislang weder rechtlich noch sachlich angezweifelte Pauschalierung. Diese ist aus dem Erfahrungssatz sachlich gerechtfertigt, dass die Höhe der Bürokosten mit der Belastung des Gerichtsvollziehers, die durch die Gebühreneinnahmen indiziert wird, jedenfalls bis zur Grenze des Jahreshöchstbetrages korrespondiert.

Nach den Erhebungen des Antragsgegners im Jahr 2001 lagen die durchschnittlichen Gesamtkosten eines Thüringer Gerichtsvollziehers im Jahr 2000 bei 15.838,72 Euro, wobei hierin Aufwendungen für nicht sozialversicherungspflichtig beschäftigte Familienangehörige berücksichtigt sind. Deren Berücksichtigung ist aber nach der oben aufgeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts grundsätzlich nicht möglich, da gegen diese Vergütung die Vermutung des unzulässigen und nicht ersatzfähigen Umgehungsgeschäftes streitet. Bei Absetzung dieser Personalkosten ergeben sich nach der Erhebung durchschnittliche Gesamtkosten in Höhe von lediglich 10.972,50 Euro. Dieser Durchschnittsbetrag liegt ersichtlich unter dem Erstattungsbetrag, der nach der streitigen Verordnung den Gerichtvollziehern zur Einrichtung und Unterhaltung Ihres Büros gewährt wird (18.600,00 Euro zuzüglich Dokumentenpauschale). Dieses Ergebnis wird ersichtlich auch nicht unter Berücksichtigung der Preis- und Lohnsteigerungen zwischen dem Jahr der Erhebung 2000 und dem Ausgleichsjahr 2002 in Frage gestellt.

Eine andere Bewertung ist auch nicht dann angezeigt, wenn nicht auf den Durchschnittswert der Bürokosten abgestellt wird, sondern auf die Anzahl der Gerichtvollzieher, deren Gesamtkosten von der gewährten Entschädigung gedeckt werden. Geht man dabei von den unbereinigten Angaben der neun in die Erhebung einbezogenen Gerichtsvollzieher aus, werden die Bürokosten von sieben Gerichtsvollziehern voll abgedeckt (6 Gerichtsvollzieher hatten Aufwendungen in Höhe von 6.962,84 Euro bis 13.214,39 Euro; 1 Gerichtsvollzieher hatte Bürokosten in Höhe von 18.081,91 Euro), lediglich in zwei Fällen wird der Höchstbetrag überschritten, nämlich bei Aufwendungen in Höhe von 24.126,19 Euro und 31.490,97 Euro. Dieses Bild ändert sich jedoch nochmals bei Außerachtlassung der in der Erhebung zunächst berücksichtigten fraglichen Personalkosten für Familienangehörige. In diesem Fall wird lediglich noch in einem Fall der Jahreshöchstbetrag bei Gesamtaufwendungen von 21.058,44 Euro überschritten. Dieser Betrag liegt jedoch in ungefährer Höhe des Betrages, der sich aus der Addition des Jahreshöchstbetrages und der durchschnittlichen, 2002 von den Gerichtsvollziehern vereinnahmten Dokumentenpauschale (2.510,53 Euro), ergibt. Die möglicherweise in Einzelfällen auftretende fehlende Deckung von Bürokosten stellt aber - wie ausgeführt - das auf zulässige Pauschalierungen und Typisierungen beruhende Erstattungsmodell im Ergebnis nicht in Frage. Dies gilt hier umso mehr, als die Erhebung nachweist, dass in der überwiegenden Mehrheit der Fälle eine ausreichende Kostendeckung erfolgt. Überdies kann in besonderen Fällen - also in Fällen außerordentlicher Kostenüberschreitung - nach § 3 Abs. 7 ThürGVEntschVO eine besondere Entschädigung im Einzelfall gewährt werden, d. h. dem betroffenen Gerichtsvollzieher steht die Möglichkeit offen, aufgrund der Umstände des Einzelfalls eine höhere Kostenentschädigung zu beantragen.

Auch ist die Verwertbarkeit der vom Antragsgegner im Rahmen einer bundesweiten Initiative vorgenommenen Erhebung nicht in Frage gestellt. Zwar war diese Untersuchung nicht empirisch wissenschaftlich begleitet, so dass insoweit statistische Ungenauigkeiten nicht auszuschließen sind. Jedoch beruht die Erhebung auf einer Auswahl der Teilnehmer nach dem Zufallsprinzip, was einer willkürlichen Manipulation der Zahlen entgegensteht. Überdies wird der repräsentative Charakter der Untersuchung nicht von der Antragstellerin substantiiert in Frage gestellt. Zudem ist anhand der dem Senat möglichen Einsichtnahme in die Untersuchungsgrundlagen festzustellen, dass Gerichtsvollzieher in allen Landesteilen, auch unter Berücksichtigung von städtischen und ländlichen Regionen, an der Untersuchung teilgenommen haben. Für die Richtigkeit der bei der - im Übrigen von dem Berufsverband der Gerichtsvollzieher begleiteten - Untersuchung gewonnenen Zahlen spricht im Übrigen die Bestätigung der jeweiligen Angaben durch die zuständigen Prüfbeamten der Gerichtsvollzieher.

Das Ergebnis der Erhebung des Antragsgegners wird aber insbesondere auch durch das von der Antragstellerin vorgelegte Gutachten (sog. Schäfter-Gutachten) bestätigt. Dieses Gutachten basiert auf den ungeprüften Eigenangaben von 33 Thüringer Gerichtsvollziehern, wovon 32 ihre Angaben zu Bürokosten auf das Jahr 2002 bezogen. Nach der insoweit entscheidenden Tabelle 43 dieses Gutachtens liegen in Thüringen die durchschnittlichen Gesamtkosten eines Gerichtsvollziehers bei 12.642,00 Euro; nach der Tabelle 44 werden die Gesamtkosten von 80 % der befragten Gerichtsvollzieher durch die Höchstentschädigung vollständig entschädigt. Unter Berücksichtigung der hinzuzurechnenden Dokumentenpauschale steigert sich dieser Anteil dann auf über 90 %.

Das Ergebnis ausreichender Kostendeckung wird auch nicht durch die persönlichen Angaben der Antragstellerin in Frage gestellt. Sie hat auch in ihrem Fall bislang nicht nachgewiesen, dass ihr im hier streitigen Jahr 2002 höhere Kosten entstanden sind als ihr erstattet werden. Ungeachtet dessen wäre selbst im gegenteiligen Fall - wie bereits aufgezeigt - aufgrund der zulässigen Pauschalierung und Typisierung die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Verordnung nicht dargelegt. Überdies wäre auch in diesem Fall eine Ausnahmeregelung nach § 3 Abs. 7 ThürGVEntschVO zu prüfen.

Es stehen auch keine weiteren Erkenntnisse zur Verfügung, die der Feststellung ausreichender Kostendeckung durch die streitgegenständliche Verordnung widerstreiten. So ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass der Berufsverband der Gerichtsvollzieher, der Deutsche Gerichtsvollzieher-Bund, auch auf mehrmalige Nachfrage des Antragsgegners keine Einzelfälle benannt hat, in denen die festgesetzte Bürokostenentschädigung nicht die Gesamtkosten eines Gerichtsvollziehers decken konnte.

Erreicht die Verordnung aber den von der Ermächtigungsgrundlage beabsichtigten Zweck der Kostendeckung, so bedarf es keiner weitergehenden Prüfung, ob die von dem Antragsgegner im Einzelnen zur Ermittlung der gewährten Kostenentschädigung angestellten Erwägungen zutreffend sind. Der Vorwurf der Antragstellerin, der Antragsgegner habe der Festsetzung der Bürokostenentschädigung in der streitgegenständlichen Verordnung eine untaugliche Berechnung zugrunde gelegt, kann die Rechtmäßigkeit der Rechtsnorm nicht erschüttern.

Dies folgt aus folgenden Erwägungen: Die rechtliche Geltung einer Norm hängt zumindest dann nicht davon ab, ob die Vorstellung des Normgebers bei ihrem Erlass zutreffend war, wenn der Normgeber - wie hier - keine widerstreitenden Grundrechtspositionen gegeneinander abzuwägen hat oder der Vorgang der Willensbildung selbst keinen besonderen gesetzlichen Anforderungen unterworfen ist (vgl. SächsOVG, Urteil vom 9. Dezember 2005 - 2 D 7/04 -, DGVZ 2006, 8). Die Bestimmung des § 49 Abs. 3 BBesG enthält keine Vorgaben für ein bestimmtes Berechnungsmodell zur Ermittlung der Bürokostenentschädigung, wie dies auch der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. neben der zitierten Entscheidung BVerwG, Beschluss vom 10. April 1996 - 2 B 48.96 -, nicht veröffentlicht) entspricht.

Dem steht auch nicht entgegen, dass nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung der Dienstherr gehalten ist, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu ermitteln (vgl. zuletzt: BVerwG, Beschluss vom 18. April 2006 - 2 BN 1/05 -, a. a. O.). Damit ist kein Berechnungsmodell vorgegeben, sondern nur eine Auflage für den Verordnungsgeber formuliert, das Ergebnis des von ihm angewandten Verfahrens an dem Normzweck ständig zu überprüfen. Die Berechnung selbst ist aber nicht Gegenstand der Entscheidung des Verordnungsgebers und ist dementsprechend auch nicht Gegenstand der gerichtlichen Prüfung. Für die richterliche Kontrolle des in der Verordnung festgelegten Gebührensatzes kommt es darauf an, dass dieser im Ergebnis zu einer effektiven Entschädigung der dem Gerichtsvollzieher durch anderweitige Bestimmung auferlegten Verpflichtung zur Einrichtung und zum Betrieb eines Büros dienen kann. Innerhalb dieses normativen Zwecks der Ermächtigungsgrundlage steht dem Verordnungsgeber ein normatives Ermessen zu. Dies hat einen anderen Inhalt als das der Exekutive sonst eingeräumte Verwaltungsermessen. Dies schließt eine Übertragung der Ermessensfehlerlehre auf den Normsetzungsbereich aus. Für die materielle Rechtmäßigkeit von Normen der Exekutive kommt es daher grundsätzlich nur auf das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, nicht aber auf die tragenden Motive des Normgebers an. Fehler in der Berechnung führen nur dann in der Konsequenz zur Rechtswidrigkeit, wenn sie zu Ergebnissen außerhalb des von der Ermächtigungsgrundlage vorgegebenen Normzwecks führen. Dies ist aber - wie aufgezeigt - hier gerade nicht der Fall.

Ungeachtet dieser grundsätzlichen Überlegungen gehen die Einwände, die die Antragstellerin gegen die bundesweit durchgeführte Untersuchung der Gerichtsvollzieherkosten aus dem Jahr 2001 vorträgt, schon deshalb fehl, da diese Prüfung zwar Kontrollmaßstab, jedoch nicht Berechnungsgrundlage der Verordnung war. Dies war ausweislich der amtlichen Begründung zur Verordnung die seit 1975 zwischen der Landesjustiz- und der Finanzverwaltung vereinbarte Berechnungsmethodik mit den 2002 beschlossenen Modifikationen. Der Antragsgegner hat der Verordnung gerade nicht den in der Erhebung 2002 bundesweit ermittelten Jahreskostenbetrag von 23.725,00 DM (= 12.130,40 €), sondern den wesentlich höheren Betrag von 20.274,00 € (= 39.652,50 DM) zugrunde gelegt.

Der Antragsgegner ist auch der bereits aufgezeigten Verpflichtung des Bundesverwaltungsgerichts zur Ergebniskontrolle nachgekommen, wonach der Dienstherr gehalten ist, den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah zu ermitteln. Bereits das Sächsische Oberverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 9. Dezember 2005 - 2 D 7/04 -, a. a. O.) hat hierzu zu einem zeitlich und sachlich vergleichbaren Sachverhalt ausgeführt, dass diese Verpflichtung beachtet ist. Das Gericht führt zutreffend aus:

"Das Bundesverwaltungsgericht fordert lediglich "den jährlichen Sach- und Personalkostenaufwand aktuell und realitätsnah" zu ermitteln. Diese Formulierung, in der sich das Adjektiv "jährlich" nur auf den zu ermittelnden Aufwand bezieht, lässt offen, in welchem zeitlichen Rahmen und in welcher Form der Dienstherr seiner Überwachungspflicht nachkommen muss. Allerdings folgt bereits aus der dem Dienstherrn aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung erlaubten Typisierung und Pauschalierung bei der Höhe der Bürokostenentschädigung, dass er zur Feststellung der im Durchschnitt tatsächlich angefallenen Bürokosten keinen Verwaltungsaufwand treiben muss, der nicht mehr im Verhältnis zu dem durch die Pauschalierung gewonnenen Vorteil steht. Insofern ist zu berücksichtigen, dass der Aufwand für eine jährliche Ermittlung und Auswertung der tatsächlich im Durchschnitt angefallenen Bürokosten demjenigen für eine Abrechnung auf Einzelnachweis gleichkommt. Bereits aus diesem Grund dürfte dem Verordnungsgeber ein längerer Überprüfungs- und Anpassungszeitraum zuzubilligen sein, ohne dass es zu einem Verstoß gegen das vom Bundesverwaltungsgericht geforderte Aktualitätsprinzip kommt. Angesichts der aktuellen geringen Preissteigerungsrate in Deutschland begegnet es jedenfalls vorliegend keinen Bedenken, zur gebotenen Ergebniskontrolle auf Daten zurückzugreifen, die der Antragsgegner drei bzw. zwei Jahre vor dem in der Verordnung geregelten Zeitraum erhoben hat. Dies gilt zumal deshalb, weil die für die Schäfter-Studie für einen späteren Zeitraum (2001) erhobenen Daten im Wesentlichen zu demselben Ergebnis führen."

Entsprechend der für Sachsen gewonnenen Erkenntnis gilt auch für Thüringen, dass angesichts der aktuellen geringen Preissteigerungsrate in Deutschland es keinen Bedenken begegnet, zur gebotenen Ergebniskontrolle auf Daten zurückzugreifen, die der Antragsgegner für das Kalenderjahr 2000 erhoben hat, zumal das von der Antragstellerin vorgelegte Schäfter-Gutachten für den Zeitraum 2002 zu keinen wesentlich anderen abweichenden Ergebnissen gelangt.

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich auch, dass die angegriffene Verordnungsbestimmung nicht gegen das Alimentationsprinzip (Art. 33 Abs. 5 GG) verstößt. Denn das kann nur angenommen werden, wenn die Gerichtsvollzieher mit Kosten belastet werden, die ihnen aufgrund der Verpflichtung, ein Büro zu unterhalten, effektiv entstehen und die sie aus ihrer Alimentation zu bestreiten hätten. Dies ist aber - wie aufgezeigt - nicht der Fall.

Die streitige Verordnung ist auch mit dem verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz vereinbar; sie verstößt nicht gegen das Rückwirkungsverbot.

Zu dem Problem der Rückwirkung und des damit im Zusammenhang stehenden, von der Antragstellerin behaupteten Anspruchs auf Festsetzung der jährlichen Bürokostenentschädigung noch im Entschädigungsjahr hat bereits das Niedersächsische Oberverwaltungsgericht (Urteil vom 7. Juli 2005 - 5 KN 239/03 -, DGVZ 2005, 155) für die vergleichbare Regelung der Niedersächsischen Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung wie folgt umfassend ausgeführt:

"Zu Unrecht rügt der Antragsteller, dass die angegriffene Änderungsverordnung gegen das Jährlichkeitsprinzip und das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot verstoße.

Wie bereits ausgeführt, ist aus § 49 Abs. 3 BBesG nicht ein bestimmtes Entschädigungsmodell abzuleiten; auch enthält diese Vorschrift nicht die Festlegung eines bestimmten Zeitpunktes für die Neufestsetzung. Auch dem Wortlaut des § 2 Abs. 2 Sätze 2 und 3 GVEntschVO ist nicht zu entnehmen, dass eine Neufestsetzung zwingend noch im selben Kalenderjahr erfolgen muss (vgl. VG Regensburg, Urt. v. 09.07.2003 - RN 1 K 03.321 und RN 1 K 03.587 -). Wenn nach § 2 Abs. 2 Satz 1 GVEntschVO der Gebührenanteil "jeweils jährlich" festzusetzen ist, so bezieht sich dies nur auf den für die endgültige Festsetzung geltenden Zeitraum, sagt aber nichts aus über den Zeitpunkt, zu dem die jeweilige Änderungsverordnung zu erlassen ist. Entgegen der von dem Antragsteller vertretenen Auffassung kann eine Verpflichtung des Verordnungsgebers, den Gebührenanteil innerhalb des Jahres, für das er bestimmt ist (hier: 2001), festzusetzen, aus § 2 Abs. 2 Satz 2 GVEntschVO nicht hergeleitet werden. Nach dieser Regelung gilt der Gebührenanteil des vorangegangenen Kalenderjahres bis zu einer Neufestsetzung vorläufig weiter. Dem kann eine zeitliche Begrenzung der vorläufigen Weitergeltung und eine Bestimmung, nach der die Neufestsetzung innerhalb des dem vorangegangenen Kalenderjahr folgenden Jahres (hier: innerhalb des Jahres 2001 für das Jahr 2001) zu normieren ist, nicht entnommen werden. Die vorgesehene jährliche Festsetzung des Gebührenanteils wird durch den Zeitpunkt ihrer Normierung nicht beeinflusst und die Auswirkungen einer zunächst vorläufigen und später endgültigen Festsetzung des Gebührenanteils werden durch den Zeitpunkt der Normierung nur in relativ geringem Umfang beeinflusst. Ein Verstoß gegen ein einheitliches Entschädigungsmodell und gegen eine eventuelle Selbstbindung der Verwaltung liegt daher nicht vor.

Auch gegen das aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Rückwirkungsverbot verstößt die angegriffene Verordnung nicht. Gemäß § 2 Abs. 2 und § 4 Abs. 1 Satz 1 GVEntschVO waren die Gebührenanteile für das Jahr 2001 bis zur Anpassung durch die neue Entschädigungsverordnung vorläufig nach den für das Jahr 2000 geltenden Sätzen zu berechnen und einzubehalten. Die Gerichtsvollzieher konnten dem Text der Verordnung selbst entnehmen, dass noch eine endgültige Festsetzung und Abrechnung rückwirkend zum 1. Januar 2001 zu erwarten war. Durch die endgültige Festsetzung in der GVEntschVO wurde somit nicht in bereits abgewickelte und abgeschlossene Sachverhalte eingegriffen. Es liegt daher nicht eine echte, sondern nur eine unechte Rückwirkung vor, gegen deren Zulässigkeit verfassungsrechtliche Bedenken grundsätzlich nicht bestehen (vgl. BVerfG, Beschl. v. 18.02.1998 - 1 BvR 1318, 1484/86 -, BVerfGE 97, 271 (289)). Zudem wurden die Gerichtsvollzieher mit Schreiben des Niedersächsischen Justizministeriums vom 10. Dezember 2001 darauf hingewiesen, dass eine Änderung erfolgen würde. Sie konnten und durften mit Ablauf des Jahres 2001 daher nicht darauf vertrauen, dass eine abweichende endgültige Festsetzung nicht mehr erfolgen würde.

Dem schließt sich der erkennende Senat an.

Bei inhaltlich identischer Rechtslage sind diese Ergebnisse auf Thüringen uneingeschränkt übertragbar. Eine echte Rückwirkung liegt nicht vor. Es wurde durch die im September 2003 veröffentlichte und mit Rückwirkung zum 1. Januar 2002 in Kraft getretene Verordnung nicht in abgeschlossene Lebenssachverhalte eingegriffen. Insofern ist der Wortlaut des § 2 Abs. 2 Satz 2 ThürGVEntschVO eindeutig. Seit dem 1. Januar 2002 bestand eine, gesetzlich auch so ausdrücklich genannte, vorläufige Regelung, die durch die zwingend zu erwartende Neuregelung der später erlassenen streitgegenständlichen Verordnung endgültig abgelöst wurde.

Ein Vertrauen der Gerichtsvollzieher in den Bestand der für das 2001 bestandenen günstigeren Bürokostenentschädigungsregelung bestand nicht.

Insoweit wäre selbst eine Regelung im unterstellten Fall einer echten Rückwirkung zulässig. Angesichts der deutlichen und unmissverständlichen Bestimmung konnte sich ein solches Vertrauen nicht entwickeln. Darüber hinaus waren die Gerichtsvollzieher landesweit mehrfach im Jahr 2002 auf die zu erwartende Absenkung der Bürokostenentschädigung hingewiesen worden. Überdies ist bereits den quartalsweisen, wenn auch vorläufigen Berechnungen der Bürokostenentschädigung im Jahr 2002 im Hinblick auf die erwartete Absenkung ein gegenüber der Vorjahresregelung reduzierter Gebührenanteil und Jahreshöchstbetrag zu Grunde gelegt worden, ohne dass die Gerichtsvollzieher dieser Praxis, die keine Rechtsgrundlage hatte, widersprochen haben. Ferner mussten die Gerichtsvollzieher mit einer Festsetzung der Bürokostenentschädigung erst im Jahr 2003 rechnen, da dies auch der ihnen bekannten Übung der Vorjahre entsprach. Alle Veränderungsverordnungen der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung, die die Neufestsetzung der Bürokostenentschädigung betrafen, wurden nicht im Festsetzungsjahr, sondern erst im Folgejahr erlassen. So wurde zuletzt auch die die Entschädigung für das Jahr 2001 festsetzende Vierte Verordnung zur Änderung der Thüringer Gerichtsvollzieherentschädigungsverordnung unter dem 28. Mai 2002 erlassen und am 27. Juni 2002 veröffentlicht. Wie den Gerichtsvollziehern wohl bekannt, war diese späte Veröffentlichung notwendig, weil der Berechnung Zahlen aus dem Festsetzungsjahr selbst zu Grunde gelegt wurden.

Soweit das Sächsische Oberverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 9. Dezember 2005 - 2 D 7/04 -, a. a. O.) zu einem anderen Ergebnis gelangt, lag dem eine andere Rechtslage zugrunde. Die diesem Gericht zur Entscheidung vorgelegte Verordnung löste eine Entschädigungsverordnung ab, die gerade nicht eine vorläufige Bestimmung wie die des § 2 Abs. 2 ThürGVEntschVO enthielt.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Bestimmung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO in der maßgeblichen neuen, seit dem 1. September 2004 geltenden Fassung in entsprechender Anwendung.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt. Zu den den Rechtsstreit bestimmenden rechtlichen Grundsatzfragen hat das Bundesverwaltungsgericht in der zitierten Entscheidung umfassend Stellung genommen.

Ende der Entscheidung