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Das Landratsamt handelt bei dem Erlass eines Abgabenbescheides im Wege der Ersatzvornahme kraft der ihm gesetzlich zugewiesenen Kompetenz im eigenen Namen und eigenverantwortlich.

4 EO 194/03

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Ausbaubeiträge,

hier: Beschwerde nach 80, 80a VwGO

hat der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. Aschke, die Richterin am Oberverwaltungsgericht Blomenkamp und den an das Gericht abgeordneten Richter am Verwaltungsgericht Becker

am 6. Oktober 2003 beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Gera vom 13. Februar 2003 - 5 E 2437/02 GE - wird zurückgewiesen.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen hat der Antragsgegner zu tragen.

Der Streitwert wird auch für das Beschwerdeverfahren auf 296,72 € festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde hat keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht ist bei seiner Entscheidung zu Recht davon ausgegangen, dass der Freistaat Thüringen richtiger Antragsgegner im Eilverfahren über die Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs des Antragstellers gegen den im Wege der Ersatzvornahme vom Landratsamt des Saale-Orla-Kreises erlassenen Beitragsbescheid vom 04.12.2002 ist.

Der Antragsgegner hat im Beschwerdeverfahren im Wesentlichen geltend gemacht, das Verwaltungsgericht hätte den gegen den Freistaat Thüringen gerichteten Eilantrag ablehnen müssen, weil nicht dieser, sondern die für die Beitragserhebung zuständige beigeladene Gemeinde richtiger Antragsgegner im Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO sei. Das Landratsamt des Saale-Orla-Kreises habe den Beitragsbescheid als zuständige Rechtsaufsichtsbehörde im Wege der Ersatzvornahme nach § 121 Abs. 1 Satz 1 ThürKO anstelle der Gemeindeverwaltung erlassen. Damit habe die Rechtsaufsichtsbehörde gegenüber dem Beitragspflichtigen in Vertretung der Gemeinde gehandelt, also als deren Behörde. Demzufolge sei die Gemeinde nicht nur richtiger Prozessgegner nach § 78 VwGO im gerichtlichen Eil- und Klageverfahren, sondern sie sei auch für alle weiteren Entscheidungen zuständig, die den im Wege der Ersatzvornahme erlassenen Bescheid betreffen, also etwa für die Entscheidung nach §§ 130, 131 AO, die Abhilfeentscheidung im Widerspruchsverfahren nach § 72 VwGO oder die Entscheidung über eine Aussetzung der Vollziehung nach § 80 Abs. 4 und 6 VwGO.

Der Senat vermag sich dieser Rechtsauffassung, die so teilweise auch in Rechtsprechung und Literatur vertreten wird (vgl. etwa BayVGH, Urteil vom 04.10.1975 - 108 XIII 73 - BayVBl. 1976, 48; Schnapp, DÖV 1971, 659; Hölzl/Hien, BayGO, Stand 2000, Anm. 4 b zu Art. 113; Wachsmuth/Oehler, Thüringer Kommunalrecht, Stand 2001, Abschnitt 1.4.0 zu § 121 ThürKO), nicht anzuschließen. Er teilt vielmehr die vom Verwaltungsgericht sowie in der Rechtsprechung und Literatur wohl überwiegend vertretene Ansicht, dass der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes entsprechend § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen den Rechtsträger der staatlichen Aufsichtsbehörde zu richten ist, die den sofort vollziehbaren Bescheid im Wege der Ersatzvornahme erlassen hat, also gegen den Freistaat Thüringen. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Richtiger Antragsgegner im Verfahren auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruchs gegen einen kraft Gesetzes sofort vollziehbaren Abgabenbescheid gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1, 1. Alt. und Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO ist in entsprechender Anwendung von § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO das Land bzw. die Körperschaft, deren Behörde den Abgabenbescheid erlassen hat (sog. Rechtsträgerprinzip). Der im vorliegenden Eilverfahren angegriffene "Festsetzungsund Leistungsbescheid" vom 04.12.2002 weist als erlassende Behörde das Landratsamt des Saale-Orla-Kreises aus, das den Bescheid "als untere staatliche Verwaltungsbehörde im Wege der Ersatzvornahme nach § 121 ThürKO an Stelle der Gemeinde Krölpa" erlasse. Bei dem Erlass eines Verwaltungsaktes im Wege der Ersatzvornahme wird das Landratsamt in Thüringen gemäß §§ 118 Abs. 1 Satz 1, 111 Abs. 2, 130a Abs. 1 i. V. m. § 121 Abs. 1 Satz 1 der Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung (Thüringer Kommunalordnung) - ThürKO -, zuletzt geändert durch das Gesetz zur Änderung der ThürKO und anderer Gesetze vom 18.12.2002 (GVBl. S. 467), als Rechtsaufsichtsbehörde und untere staatliche Verwaltungsbehörde tätig, mithin als Behörde des Freistaates Thüringen. Demzufolge sind ein gerichtlicher Eilantrag oder eine etwaige Anfechtungsklage gegen einen im Wege der Ersatzvornahme von der Rechtsaufsichtsbehörde erlassenen Abgabenbescheid seitens der in eigenen Rechten betroffenen Gemeinde ebenso wie seitens des betroffenen Bescheidadressaten entsprechend § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO gegen den Freistaat Thüringen als Rechtsträger der handelnden Aufsichtsbehörde zu richten (ebenso OVG NW, Beschluss vom 23.02.1989 -15 B 2575/88 - NVwZ-RR 1990, 23 und ihm folgend die Kommentarliteratur zu § 78 VwGO: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, Bd. I, Stand: Jan. 2000, Rn. 35 zu § 78; Kopp/Schenke, VwGO, 13. Auflage 2003, Rn. 7 zu § 78; Redeker/von Oertzen, VwGO, 11. Auflage 1994, Rn. 2 zu § 78; Eyermann, VwGO, 11. Auflage 2000, Rn. 15 zu § 78).

Entgegen dem Beschwerdevorbringen kann dem Thüringer Landesrecht nicht entnommen werden, dass das Landratsamt des Saale-Orla-Kreises den Beitragsbescheid im Außenverhältnis gegenüber dem beitragspflichtigen Antragsteller im Namen, in Vertretung oder als Behörde der beigeladenen und für die Beitragserhebung nach § 7 ThürKAG eigentlich zuständigen Gemeinde erlassen hat bzw. hätte erlassen müssen. Nach § 121 Abs. 1 Satz 1 ThürKO hat die zuständige Rechtsaufsichtsbehörde in dem Fall, dass eine Gemeinde innerhalb einer gesetzten angemessenen Frist den Anordnungen der Rechtsaufsichtsbehörde nicht nachkommt, die notwendigen Maßnahmen anstelle und auf Kosten der Gemeinde zu treffen und zu vollziehen. Zu diesen notwendigen Maßnahmen gehört insbesondere der Erlass, die Aufhebung oder Änderung von Verwaltungsakten, die gegenüber der Gemeinde gemäß § 120 Abs. 1 ThürKO beanstandet wurden bzw. zu deren Erlass, Aufhebung oder Änderung die Gemeinde von der Rechtsaufsichtsbehörde zuvor erfolglos aufgefordert wurde. In der Rechtsprechung und Kommentarliteratur zu vergleichbaren Vorschriften in anderen Bundesländern ist streitig, ob die Verwendung des Begriffs "anstelle der Gemeinde" zur Folge hat, dass die Aufsichtsbehörde bei der Ersatzvornahme namens und in Vertretung der Gemeinde handelt (sog. Aufsichtsvertretung) oder ob sie statt der Gemeinde die notwendigen Maßnahmen eigenverantwortlich trifft (sog. gesetzliche Kompetenzübertragung auf die Aufsichtsbehörde). Zur Überzeugung des Senats ist § 121 Abs. 1 Satz 1 ThürKO in letztgenanntem Sinn auszulegen. Dafür sprechen nicht nur die Entstehungsgeschichte der Norm, sondern auch ihr Wortlaut, der Zusammenhang mit dem weiteren Regelungsinhalt und ihr daraus erkennbarer Sinn und Zweck.

Nach der Begründung der Landesregierung zum Entwurf der Ausgangsfassung der ThürKO greifen die Bestimmungen über die staatliche Aufsicht in §§ 116 - 123 ThürKO die bewährten Regelungen zur staatlichen Aufsicht in anderen Ländern und in der VKO auf und schreiben sie fort (vgl. LTDrucks. 1/2149 vom 15.04.1993, S. 114). Die Ersatzvornahme durch die Rechtsaufsichtsbehörde war vor Inkrafttreten der ThürKO geregelt in § 68 der vorläufigen Kommunalordnung für das Land Thüringen -VKO- vom 24.07.1992 (GVBl. S. 383) und sah vor, dass die Rechtsaufsichtsbehörde die erforderlichen Maßnahmen an Stelle und auf Kosten der Gemeinde selbst durchführen oder die Durchführung einem Dritten übertragen kann. Bereits die Verwendung der Formulierung "an Stelle der Gemeinde ... selbst" lässt keinen Zweifel daran, dass unter der Geltung des § 68 VKO von einer gesetzlichen Übertragung der Kompetenz für die im Wege der Ersatzvornahme zu treffenden Maßnahmen von der eigentlich zuständigen Gemeinde auf die nunmehr selbst und damit eigenverantwortlich handelnde Rechtsaufsichtsbehörde auszugehen war und nicht von einer Vertretung der Gemeinde durch die Aufsichtsbehörde (vgl. insoweit gleichlautend § 109 Abs. 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen; zur daraus abgeleiteten Kompetenzübertragung: OVG NW, Beschluss vom 23.02.1989 - B 2575/88 - NVwZ-RR 1990, 23).

Es ist nach der Gesetzesbegründung zur ThürKO nicht erkennbar, dass der Landesgesetzgeber bei der Neufassung der Bestimmungen über die staatliche Aufsicht in §§ 116 ff. ThürKO diese "bewährte" Rechtslage ändern wollte, auch wenn in § 121 Abs. 1 Satz 1 ThürKO auf die Verwendung des Wortes "selbst" verzichtet wurde (so auch der Wortlaut in Art. 113 Satz 1 BayGO). Denn bereits der Wortlaut der Vorschrift und ihr Regelungsinhalt im Übrigen genügen, um eine Kompetenzübertragung auf die Rechtsaufsichtsbehörde anzunehmen. Mit der Formulierung "anstelle... der Gemeinde" wird deutlich, dass die Rechtsaufsichtsbehörde statt der zuständigen Gebietskörperschaft Gemeinde (und nicht statt deren gesetzlichem Vertreter bzw. der Gemeindebehörde oder -verwaltung) tätig werden soll, die trotz vorheriger Beanstandung untätig geblieben ist bzw. rechtswidrig gehandelt hat. Die Aufsichtsbehörde trifft und vollzieht folglich die von ihr für notwendig gehaltenen Maßnahmen kraft der ihr zugewiesenen eigenen Kompetenz sowohl gegenüber der Gemeinde als auch im Außenverhältnis gegenüber den sonst Betroffenen im eigenen Namen und eigenverantwortlich (so auch OVG NW, Beschluss vom 23.02.1989 -15 B 2575/88 - a. a. O.; BayVGH, Urteil vom 22.06.1982 - 21 B 81 A.1353 - BayVBl. 1983, 212; BayVGH, Urteil vom 29.09.1960 -163 IM 59- BayVBl. 1961, 24; Knemeyer, Verwaltungsgerichtliche Überprüfung von Maßnahmen der Kommunalaufsicht, BayVBl. 1977, 129 ff. (132); Uckel/Hauth/Hoffmann, Kommunalrecht in Thüringen, Stand: Jun. 2003, Rn. 4.2 zu § 121; Widtmann/Grasser, BayGO, Stand: Mai 2003, Rn. 6 zu Art. 113 in Abkehr von der in der 4. Auflage vertretenen Rechtsauffassung; Waechter, Kommunalrecht, 3. Auflage 1997, Rn. 221; Stumpp, BayVBl. 1967, 54 ff.). Hätte der Gesetzgeber demgegenüber eine gesetzlich angeordnete Vertretung der Gemeinde bei den für sie getroffenen Maßnahmen durch die Aufsichtsbehörde vorsehen wollen (so BayVGH zum Flurbereinigungsverfahren: Urteil vom 03.10.1975 -108 XIII 73 - BayVBl. 1976, 48; Wachsmuth/Oehler, Thüringer Kommunalrecht, Stand 2001, Abschnitt 1.4.0 zu § 121 ThürKO; Hölzl/Hien, BayGO, Stand: 2000, Anm. 4 b zu Art. 113; Gern, Deutsches Kommunal recht, 2. Auflage 1997, Rn. 814, Anm. 4.4.4; Schnapp, DÖV1971, 659 ff. <663>), hätte dies die Verwendung entsprechender Formulierungen wie "in Vertretung der Gemeinde" oder "namens der Gemeinde" nahe gelegt.

Der Annahme einer eigenen Kompetenz der Aufsichtsbehörde entspricht auch der weitere Regelungsinhalt in § 121 Abs. 1 Satz 1 ThürKO, wonach die Rechtsaufsichtsbehörde die notwendigen Maßnahmen "auf Kosten der Gemeinde" trifft. Wenn die Aufsichtsbehörde bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Vertretung und namens der Gemeinde handeln würde, hätte es des Zusatzes "auf Kosten der Gemeinde" nicht bedurft, weil die Gemeinde in diesem Fall bereits als Rechtsträger einer für sie handelnden Behörde bzw. ihres Vertreters alle Kosten zu tragen hätte, die der ihr zuzuordnenden Behörde bzw. in ihrer Vertretung entstehen. Im Lichte einer gesetzlichen Kompetenzübertragung auf die Aufsichtsbehörde ist auch die ausdrückliche Zuweisung an die Rechtsaufsichtsbehörde für die Vollziehung der im Wege der Ersatzvornahme getroffenen Maßnahmen zu sehen. Auch dies spricht dafür, dass der Landesgesetzgeber bezweckte, im Anschluss an ein erfolgloses Beanstandungsverfahren alle im Zusammenhang mit den notwendigen aufsichtsbehördlichen Maßnahmen und ihrer Durchsetzung stehenden Befugnisse in den eigenen Verantwortungsbereich der Rechtsaufsichtsbehörde zu übertragen und dem ursprünglichen Kompetenzbereich der rechtswidrig handelnden (bzw. nicht handelnden) Gemeinde zu entziehen. Dementsprechend überlagert die gesetzlich auf die Aufsichtsbehörde übertragene Kompetenz zur Wahrnehmung und Vollziehung der erforderlichen Maßnahmen im Wege der Ersatzvornahme insoweit die originäre Zuständigkeit der Gemeinde für Aufgaben in deren eigenem Wirkungskreis im Innen- und Außenverhältnis, ungeachtet des Umstandes, dass die aufsichtsbehördlich erlassenen Maßnahmen für und gegen die Gemeinde wirken (vgl. auch insoweit OVG NW, Beschluss vom 23.02.1989 - 15 B 2575/88 - a. a. O.; Gem., a.a.O., Anm. 4.4.4 zu Rn. 814; Hölzl/Hien, a.a.O., Anm. 3 zu Art. 113 BayGO).

Diese Auslegung erweist sich auch in ihren praktischen Konsequenzen als sinnvoll und zweckmäßig. Denn sowohl die Gemeinde als auch die sonstigen durch den Bescheid in eigenen Rechten Betroffenen können etwaige Rechtsbehelfe gegenüber derselben Behörde geltend machen. Die Gemeinde wird auf diese Weise nicht vor den Interessenkonflikt gestellt, einen Bescheid im Rechtsbehelfsverfahren gegenüber dem Bescheidadressaten oder sonstigen Drittbetroffenen verteidigen zu müssen, auf dessen Erlass sie keinen direkten Einfluss hat, den sie selbst trotz vorheriger Beanstandung nicht bzw. nicht so erlassen hat oder gegen den sie ggfs. sogar selbst Rechtsbehelf eingelegt hat (so OVG NW, Beschluss vom 23.02.1989 -15 B 2575/88 - a. a. O.; Knemeyer, BayVBl. 1977, 129 ff. (131)).

Insofern ist dem Verwaltungsgericht darin beizupflichten, dass die Rechtsaufsichtsbehörde aufgrund ihrer eigenverantwortlichen Kompetenz gemäß § 121 Abs. 1 Satz 1 ThürKO den im Wege der Ersatzvornahme erlassenen Abgabenbescheid bis zu dessen Bestandskraft nicht nur gegenüber der Gemeinde, sondern auch gegenüber dem Abgabepflichtigen im Widerspruchsverfahren bzw. im gerichtlichen Verfahren zu verteidigen hat. Nur ergänzend sei darauf hingewiesen, dass folglich entgegen dem Vorbringen des Beschwerdeführers das Landratsamt bis zur Bestandskraft des im Wege der Ersatzvornahme erlassenen Abgabenbescheides auch zuständig ist für die Entscheidung über eine Aussetzung der Vollziehung des Abgabenbescheides nach § 80 Abs. 4 und 6 VwGO, für die Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO sowie für die Weiterleitung des Widerspruchsvorgangs an die zuständige Widerspruchsbehörde gemäß § 73 VwGO.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Antragsgegner auch die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen aufzuerlegen, denn diese hat im Beschwerdeverfahren keinen Antrag gestellt und somit auch kein Kostenrisiko auf sich genommen (§ 154 Abs. 3 VwGO).

Die Streitwertfestsetzung für das Beschwerdeverfahren ergibt sich aus § 14 GKG i. V. m. §§ 20 Abs. 3 und 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Dabei legt der Senat in Anlehnung an den "Streitwertkatalog für die Verwaltungsgerichtsbarkeit" (DVBl. 1996, S. 605 ff.) im Abgabenrecht den Wert der streitigen Abgabe (1.186,88 €) zu Grunde und ermäßigt diesen im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auf ein Viertel.

Hinweis:

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung