Judicialis Rechtsprechung

1. Vor In-Kraft-Treten der Thüringer Kommunalordnung und der Thüringer Bekanntmachungsverordnung musste noch nicht in der Hauptsatzung geregelt sein, wo die kommunale Körperschaft öffentliche Bekanntmachungen vollzieht. Es genügte auch ein formloser Beschluss der Vertretungskörperschaft (z. B. Geschäftsordnung), eine durch ständige Übung bestimmte Form oder jede Festlegung in anderer Weise, die für den Normadressaten hinreichend sicherstellt, dass er sich dort (und nicht etwa an anderer Stelle) über das aktuell geltende Recht informieren kann.

2. Wenn eine gültige Bekanntmachungsregelung existiert, müssen Bekanntmachungen, um Wirksamkeit zu erlangen, in der festgelegten Form erfolgen.

3. Eine Änderung der Bekanntmachungsform oder des Bekanntmachungsorgans muss mindestens in der Qualität geschehen, die die bis dahin geltende Regelung vorschreibt. Auch die Bekanntmachung der Änderung hat grundsätzlich in der bisherigen Form zu erfolgen.

4. Eine echte kumulative Bekanntmachungsregelung (Bekanntmachung in mehreren Zeitungen) ist unbedenklich, solange die Zahl der vorgeschriebenen Veröffentlichungen noch überschaubar bleibt.

5. Die originäre Bildung eines neuen Landkreises durch das Thüringer Neugliederungsgesetz hatte zur Folge, dass die erstmalig beschlossene Hauptsatzung des neuen Landkreises - auch - in der durch sie selbst bestimmten neuen Form bekannt gemacht werden durfte.

6. Einzelfall, in dem die missverständliche Neubekanntmachung einer Verbandssatzung nicht konstitutiv zur Entstehung des Zweckverbands gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG führt.

7. Zur Teilnichtigkeit einer Verbandssatzung wegen unwirksamer In-Kraft-Tretens-Regelung und zum Eingreifen der gesetzlichen Regelung (§ 19 Abs. 1 Satz 3, 1. Var. ThürKGG).

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THÜRINGER OBERVERWALTUNGSGERICHT - 4. Senat - Im Namen des Volkes Urteil

4 KO 583/03

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Benutzungsgebühren,

hier: Berufung

hat der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. Aschke, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gravert und den an das Gericht abgeordneten Richter am Verwaltungsgericht Dr. Hinkel auf Grund der mündlichen Verhandlung am 9. Dezember 2003

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben (Vorauszahlungen für das Gebührenjahr 1996).

Das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 22. Oktober 1998 (Az. 3 K 1708/96.We) ist insoweit wirkungslos.

Im Übrigen wird die Berufung des Beklagten zurückgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens im ersten und zweiten Rechtszug hat der Beklagte zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Kläger zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen einen Bescheid des Beklagten über Wasser- und Abwassergebühren.

Der Beklagte setzte gegen den Kläger durch Bescheid vom 02.02.1996 (Kunden-Nr. 050220100188) für das Jahr 1995 Verbrauchs- und Grundgebühren für Wasser und Abwasser in Höhe von insgesamt 737,84 DM fest und verlangte abzüglich bereits gezahlter 380,-- DM eine Restforderung von 357,84 DM. Zugleich wurden für das Jahr 1996 Vorauszahlungen von fünf Abschlägen in Höhe von jeweils 166,- DM erhoben. Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger mit Schreiben vom 13.02.1996 Widerspruch, der am 19.02.1996 einging. Mit Schreiben vom 14.05.1996 wurde dem Kläger mitgeteilt, dass sein Verfahren an die Widerspruchsbehörde abgegeben worden sei. Über den Widerspruch ist, soweit ersichtlich, nicht entschieden worden (Az. 165/96).

Der Kläger hat am 18.06.1996 gegen den Bescheid des Beklagten "betreffend die Jahresendrechnung 1995 und die Abschlagsrechnung 1996 Wasser/Abwasser in dem Umfang der Erhöhungen seit Januar 1995" Klage erhoben. Darin machte er geltend, die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig, weil seit Erhebung des Widerspruchs acht Monate verstrichen seien. Zur Begründung der Klage trug er vor, dass gegen die Richtigkeit der Gebührenfestsetzung und der letzten Erhöhungen Bedenken bestünden. Die zentrale Kläranlage in Gotha sei auf 150.000 Einwohnergleichwerte ausgelegt, der Zweckverband habe jedoch nur 70.000 Einwohner. Obwohl die von Fördergeldern nicht gedeckten Restkosten der zentralen Kläranlage ca. 38 Mio. DM betrügen, betrage der Schuldenstand des Beklagten im Abwasserbereich ca. 133 Mio. DM. Der Schuldenüberhang in Höhe von 95 Mio. DM sei nicht nachvollziehbar. Im Trinkwasserbereich seien Gelder an den Fernwasserzweckverband gezahlt worden, die nicht gebraucht worden seien.

Der Kläger sei auch gegenüber dem Beklagten nicht abwassergebührenpflichtig. Der beklagte Zweckverband sei weder wirksam gegründet worden, noch benutze der Kläger eine Anlage des Zweckverbandes. Eine wirksame Satzung des Beklagten liege nicht vor. Unterstellt, der Abwasserzweckverband "Gotha, Umland und Nessetalgemeinden" sei überhaupt wirksam gegründet worden und der Abwasserzweckverband "Gotha und Landkreisgemeinden" sei dessen Rechtsnachfolger, so gehöre der vom Kläger in Anspruch genommene Straßenentwässerungskanal nicht zu den Verbandsanlagen. Zum einen erfassten die Verbandsanlagen nicht die innerörtliche Kanalisation, zum anderen habe die Gemeinde B______ den Kanal nicht an den Beklagten übergeben. Der Kläger besitze eine Hauskläranlage, deren Überlauf in eine Straßenentwässerung münde, die zu dem Fluss Nesse in der Gemeinde B______ führe. Der beklagte Zweckverband sei Rechtsnachfolger des Abwasserzweckverbands "Gotha, Umland und Nessetalgemeinden". Eine Auflösung des alten und eine Neugründung des neuen Zweckverbandes habe nicht stattgefunden, jedenfalls nicht mit Beschluss der Gemeinde B______. Es komme vielmehr nur eine Satzungsänderung hinsichtlich des Namens und der Mitglieder in Betracht, die hier als wirksam unterstellt werde.

Unabhängig davon sei offen, ob die Gemeinde B_____ den Zweckverband mit gegründet habe. Beschlüsse der Gemeindevertretungen zu der Satzung des Beklagten bestünden nicht. Selbst wenn, sei aber der Abwasserzweckverband "Gotha, Umland und Nessetalgemeinden" nur für die Abwässer ab den örtlichen Übergabebauwerken zuständig (§ 4 Abs. 1). Die Erstellung, Unterhaltung und der Betrieb der Ortskanalisation sowie der Zuleitungen und Anschlüsse an die Verbandsanlagen obliege den Verbandsmitgliedern (§ 5 Abs. 3). Folglich sei das innerörtliche Straßenentwässerungssystem von B_____ nicht automatisch auf den Abwasserzweckverband übertragen worden. Daran habe sich durch die Überleitung der Verbandsvorgängeranlagen auf den Beklagten nichts geändert. Zuständig für die Straßenentwässerung und innerörtliche Abwasserableitung sei allenfalls die Gemeinde B_____. Diese habe den Straßenkanal nicht an den Beklagten übergeben, auch der automatische Übertragungsmodus nach dem Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit (vom 11.06.1992, GVBl. S. 232 - ThürKGG) greife nicht. Im Übrigen bestünden auch Zweifel gegen die Zuständigkeit der Gemeinde B_____ selbst, da der Straßenkanal weder durch die Gemeinde selbst, noch in ihrem Auftrag, noch durch den VEB WAB Erfurt, die Treuhand, NWA Erfurt, den Abwasserzweckverband "Gotha, Umland und Nessetalgemeinden" oder den Beklagten gebaut oder unterhalten werde.

Der Kläger hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 02.02.1996, Kunden-Nr. 050220100188, aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hat zunächst geltend gemacht, dass die Untätigkeitsklage wegen der Vielzahl der erhobenen Widersprüche und des Verwaltungsaufwands unzulässig sei. Abgesehen davon sei die Gründung des Zweckverbandes formell und materiell ordnungsgemäß erfolgt. Die Beschlüsse der Mitgliedsgemeinden zum Beitritt und zur Gründung des Beklagten seien in der vorgeschriebenen Form erfolgt. Die Behauptung des Klägers, es existiere ein Abwasserzweckverband "Gotha, Umland und Nessetalgemeinden" entziehe sich der Kenntnis des Beklagten. Tatsächlich sei der "Wasser- und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden" zum 01.01.1993 gegründet worden. Das Vorbringen des Klägers zur innerörtlichen Kanalisation sei nicht nachvollziehbar. Die Gemeinde B_____ habe wie die weiteren Mitglieder des Zweckverbands die Aufgaben der Wasserver- und entsorgung auf den Beklagten übertragen. Aus der Verbandssatzung ergebe sich eindeutig, welche Aufgaben der Zweckverband übernommen habe (§ 4 der Verbandssatzung) und wie die Verbandsanlagen zu behandeln seien (§ 5 der Verbandssatzung).

Das Verwaltungsgericht hat zur Klärung der Zulässigkeit der Klage eine Auskunft beim Landratsamt Gotha eingeholt, warum über den Widerspruch des Klägers noch nicht entschieden sei. Das Landratsamt hat hierauf mit Schreiben vom 15.04.1998 mitgeteilt, dass die Widerspruchsbehörde auf Grund zahlreicher Widerspruchsverfahren überlastet sei. Auf die Einzelheiten wird Bezug genommen.

Das Verwaltungsgericht hat der Klage durch Urteil auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 22.10.1998 stattgegeben und den Bescheid des Beklagten vom 02.02.1996 insgesamt aufgehoben. Zur Begründung hat es ausgeführt, die Klage sei als Untätigkeitsklage zulässig, da über den Widerspruch des Klägers ohne zureichenden Grund noch nicht entschieden sei. Die Klage sei auch begründet. Der Beklagte hätte den Bescheid nicht wirksam erlassen können, da die Verbandssatzung zur Gründung des Beklagten in der Fassung der Veröffentlichung vom 09.09.1992 nicht in Kraft getreten sei. Sie enthalte keine wirksame Regelung über das In-Kraft-Treten. Auch eine In-Kraft-Tretens-Regelung müsse den Anforderungen des Rechtsstaatsprinzips an Rechtsklarheit und Bestimmtheit von Rechtsnormen entsprechen. Diesen Anforderungen genüge die In-Kraft-Tretens-Regelung der Satzung nicht. § 25 der Satzung sei nicht hinreichend bestimmt oder bestimmbar genug. Ein Zweckverband entstehe gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung, wenn nicht in der Verbandssatzung ein späterer Zeitpunkt bestimmt sei. Die veröffentlichte Fassung der Verbandssatzung enthalte in § 25 die Festlegung eines solchen selbst bestimmten Zeitpunkts. Nach der in § 25 getroffenen Regelung trete die Satzung erst nach Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags der Gemeinden gemäß dieser Satzung und ihrer Veröffentlichung gemäß § 8 Abs. 4 der Satzung in Kraft. Die Verweisung auf § 8 Abs. 4 sei aber völlig unverständlich. § 8 Abs. 4 regele die Amtszeit der Verbandsräte und ihrer Stellvertreter. Eine Regelung über die Bekanntmachung werde hingegen nicht getroffen. Der Bürger könne also aus der Formulierung in § 25 nur den Schluss ziehen, dass es zum In-Kraft-Treten der Verbandssatzung einer bestimmten Form der Veröffentlichung bedürfe, die für ihn aber nicht erkennbar und nachvollziehbar sei. Dies entspreche nicht dem Gebot der Rechtsklarheit, weil sowohl Bürger als auch Verwaltung und Rechtsprechung nicht feststellen könnten, ab wann die neue Vorschrift anzuwenden sei. Es sei für alle Betroffenen nämlich nicht erkennbar, ob die nach § 25 der Satzung gewollte Form der Veröffentlichung tatsächlich vorliege oder noch nicht; ebenso sei unklar, ob der öffentlich-rechtliche Vertrag bereits abgeschlossen sei. Eine Teilnichtigkeit der Verbandssatzung mit der Folge, dass statt § 25 der Verbandssatzung die gesetzliche Regelung nach § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG eingreife, sei nicht anzunehmen. Der Rückgriff auf das Gesetz entspreche nicht dem erklärten Willen des Satzungsgebers.

Der Satzungsgeber zeige mit seiner in § 25 abweichend getroffenen Normierung nämlich, dass er gerade nicht diese gesetzliche Regelung gewählt hätte, sondern eine andere, deren Sinngehalt sich allerdings verschließe. Dieser Rechtsfehler könne für die Vergangenheit auch nicht nach § 19 Abs. 1 Satz 4 ThürKGG geheilt werden.

Nach dieser Vorschrift könnten Rechtsverstöße bei der Gründung des Zweckverbands nur mit Wirkung für die Zukunft geltend gemacht werden. Die mangelhafte In-Kraft-Tretens-Regelung sei aber kein Rechtsverstoß bei der Gründung des Zweckverbands im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 4 ThürKGG. Ein Gründungsfehler im Sinne dieser Vorschrift sei anzunehmen, wenn die Gründung des Zweckverbands wegen der Verletzung von Formvorschriften formell fehlerhaft und der Zweckverband aus diesem Grund nicht wirksam gebildet worden sei. Damit bezwecke die Bestimmung, die nach außen bekundete und für den Betroffenen kaum überprüfbare Wirksamkeit der Verbandsgründung zu gewährleisten, nicht aber die Gründung selbst zu fingieren. Da bereits die Satzung zur Gründung des Beklagten nicht in Kraft getreten sei und dieser somit keine wirksamen Gebührenbescheide habe erlassen können, bedürfe es keiner Erörterung der Frage, ob die dem Bescheid zu Grunde liegende Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 01.01.1993 einen unzulässigen Gebührenmaßstab enthalte.

Auf den Antrag des Beklagten hat der Senat die Berufung durch Beschluss vom 24.07.2003, dem Beklagten zugestellt am 04.07.2003, wegen besonderer tatsächlicher und rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen. Der Beklagte hat die Berufung mit Schriftsatz vom 01.08.2003, eingegangen am gleichen Tage, begründet.

In der Berufungsbegründung wiederholt der Beklagte im Wesentlichen sein Vorbringen im Zulassungsantrag und macht geltend, dass die Verbandssatzung in der Fassung der Veröffentlichung vom 09.09.1992 wirksam in Kraft getreten sei und der Bescheid wirksam habe erlassen werden können. Es komme nicht darauf an, ob § 25 der Satzung hinreichend bestimmbar sei. Es liege eine Vereinbarung einer Verbandssatzung vor, die Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde sowie die ordnungsgemäße Bekanntmachung. Damit seien alle Voraussetzungen des ThürKGG erfüllt. Die von § 17 Abs. 1 ThürKGG geforderte Vereinbarung der Verbandssatzung liege in der Unterzeichnung der Verbandssatzung durch die Vertreter aller Mitgliedsgemeinden. Dies regele im Übrigen § 26 der Verbandssatzung vom 09.09.1992, wonach die Verbandssatzung von den nachstehend aufgeführten Gemeinden vertraglich vereinbart werde. § 25 vermöge daran nichts zu ändern. Diese Regelung widerspreche sowohl § 17 Abs. 1 ThürKGG als auch § 26 der Verbandssatzung und sei daher unwirksam, die Satzung bleibe aber im Übrigen in entsprechender Anwendung von § 139 BGB wirksam. Wegen der Unwirksamkeit von § 25 der Verbandssatzung bleibe es somit bei der gesetzlichen Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG, wonach ein Zweckverband am Tage nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung entstehe. Dies sei hier der 10.09.1992. Keiner der Beteiligten habe die Gründung des Zweckverbands, erst recht nicht nach In-Kraft-Treten des ThürKGG von dem Abschluss eines öffentlichrechtlichen Vertrags abhängig machen wollen, der zusätzlich zu einer Vereinbarung gemäß § 17 ThürKGG zu schließen gewesen wäre. Außerdem habe sich die Rechtslage nach Erlass des erstinstanzlichen Urteils geändert. Der Beklagte habe zwischenzeitlich am 03.11.1998 durch Beschluss Nr. 18/98 seine 9. Änderung der Verbandssatzung beschlossen und den § 25 der Verbandssatzung ersatzlos gestrichen. Die Satzungsänderung sei rückwirkend zum 10.09.1992 in Kraft getreten.

Somit gelte die gesetzliche Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG, wonach der Zweckverband am Tag nach der Bekanntmachung entstehe, hier am 10.10.1992.

Ferner habe der Beklagte seine Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung vom 01.09.1993 in der Fassung der Neubekanntmachung im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 29.01.1997 rückwirkend zum 01.01.1993 geändert. Darin habe der Beklagte den vom Verwaltungsgericht in einem anderen Verfahren beanstandeten Gebührenmaßstab geheilt und die sog. Bagatellgrenze für vom Abzug ausgeschlossene Abwassermengen auf 1 m³ monatlich reduziert.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 22.10.1998 abzuändern und die Klage gegen den Bescheid des Beklagten vom 02.02.1996 abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er ist der Auffassung, dass die Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts zur konstitutiven Wirkung der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung gemäß § 19 Abs. 4 Satz 1 ThürKGG auf den vorliegenden Fall nicht anwendbar sei. Die Rechtsprechung betreffe die Frage, inwieweit Bürger Gründungsfehler bei einem Zweckverband rügen könnten, der nach In-Kraft-Treten des ThürKGG entstanden sei. Der vorliegende Verband sei jedoch schon vorher gegründet worden. Der vom Verwaltungsgericht festgestellte Fehler sei kein Gründungsmangel im Sinne der gesetzlichen Vorschrift, sondern ein universeller Satzungsmangel. Der Abschluss einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung, wie es § 25 der Verbandssatzung bestimme, liege noch nicht vor. Die Änderung der Verbandssatzung, durch die § 25 rückwirkend aufgehoben worden sei, sei unwirksam, da nur die Verbandsversammlung eines rechtlich wirksamen Verbandes die Verbandssatzung ändern könne. Außerdem entspreche die Bekanntmachung der Verbandssatzung vom 09.09.1992 nicht den rechtsstaatlichen Erfordernissen, weil die dort veröffentlichte Verbandssatzung nicht der vorher am 15.04.1992 vereinbarten Fassung entsprochen habe und weil das Datum des Inkrafttretens für den normalen Bürger nicht mehr zu bestimmen sei. Da die bekannt gemachte Satzung nicht der vereinbarten entsprochen habe, sei sie auch nicht ordnungsgemäß ausgefertigt gewesen. Der Beklagte habe sich zum 01.01.1999 neu konstituiert. Der neue Verband könne jedoch für das Gebührenjahr 1996 die Rechtsnachfolge des alten namensgleichen Verbandes nicht antreten. Das Urteil sei auch im Ergebnis richtig. Denn der Gebührensatz sei wasser- und abwasserseitig wegen wesentlicher Kalkulationsfehler fehlerhaft (wird eingehend ausgeführt).

Der Vertreter des Öffentlichen Interesses hat keinen Antrag gestellt und nicht zur Sache Stellung genommen.

Die Beteiligten haben den Rechtsstreit sodann in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit es die mit dem Bescheid vom 02.02.1996 geforderten Vorauszahlungen für das Gebührenjahr 1996 betrifft, weil der Bescheid insoweit durch den Gebührenbescheid vom 30.01.1997 vollständig abgelöst wurde. Denn dieser enthält die endgültige Festsetzung der Wasser- und Abwassergebühren für das Verbrauchsjahr 1996 und ein neues Leistungsgebot über die vollständige Gebührenhöhe für 1996, weil der Kläger in diesem Zeitraum keine Gebühren mehr gezahlt hat (vgl. zur Ablösungswirkung Beschluss des Senats vom 29.06.2001 - 4 ZEO 917/97 -, Abdruck S. 5 ff.).

Der Senat hat im Rahmen eines Verfahrens gegen einen anderen Aufgabenträger (4 KO 199/02) zu der Frage des Amtsblatts der Aufsichtsbehörde eine amtliche Auskunft des Landrats des Landkreises Gotha eingeholt und die Behördenvorgänge zur Hauptsatzung des Landkreises vorlegen lassen. Die Auskunft vom 16.05.2002 sowie die Behördenunterlagen sind zu dem vorliegenden Verfahren beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Wegen der näheren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie den Inhalt der beigezogenen Gerichtsakten und Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren (Gerichtsakten im Verfahren 4 N 1068/97 mit drei Beiakten Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gerichtsakten im Verfahren 4 N 35/98 mit vier Beiakten Verwaltungsvorgänge des Beklagten, die Gerichtsakten im Verfahren 4 ZKO 23/00 mit zwei Beiakten Verwaltungsvorgänge des Beklagten und die Gerichtsakten im Verfahren 4 EO 613/00 mit vier Beiakten Verwaltungsvorgänge des Beklagten).

Entscheidungsgründe:

I. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 125 Abs. 1 VwGO einzustellen, das Urteil des Verwaltungsgerichts in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang zur Klarstellung für wirkungslos zu erklären und über die Kosten des Verfahrens zu entscheiden (dazu unten).

II. Im Übrigen hat die Berufung keinen Erfolg. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht der Klage stattgegeben und den angefochtenen Bescheid vom 02.02.1996 aufgehoben.

1. Die Klage ist, wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, als Untätigkeitsklage gemäß § 75 VwGO zulässig. Sie ist insbesondere auch insoweit zulässig, als der Kläger in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht seinen ursprünglichen Antrag erweitert hat. Denn der verfahrenseinleitende Antrag im Klageschriftsatz war zwar noch auf den Gebührenbescheid "in dem Umfang der Erhöhungen seit Januar 1995" beschränkt. Jedoch hat der Kläger im erstinstanzlichen Termin einen unbeschränkten Anfechtungsantrag gestellt, auf den sich der Beklagte eingelassen und den das Verwaltungsgericht - zumindest stillschweigend - als sachdienlich angesehen hat. Das Verwaltungsgericht ist deshalb auch nicht über den Antrag hinausgegangen (§ 88 VwGO). Da die Klage als Untätigkeitsklage erhoben wurde, lief keine Klagefrist gemäß § 74 Abs. 1 VwGO, die einzuhalten gewesen wäre.

2. Die Klage ist auch begründet, weil der Gebührenbescheid des Beklagten vom 02.02.1996 rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt wird (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Der Beklagte war nicht ermächtigt, einen Gebührenbescheid für das Jahr 1995 zu erlassen.

Die Gemeinden sind gemäß § 2 Abs. 2 Thüringer Kommunalordnung (Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung vom 16.08.1993, GVBl. S. 501 - ThürKO) im eigenen Wirkungskreis Aufgabenträger für die Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung. Gemäß §§ 58 Abs. 5, 61 Abs. 2 Thüringer Wassergesetz können sie Gebühren und Beiträge nach Maßgabe des ThürKAG erheben. Die Gemeinden können die Aufgaben und die dazu notwendigen Befugnisse einschließlich der Ermächtigung zum Erlass von Satzungen auf einen Zweckverband übertragen (§ 20 ThürKGG). Nach der Übergangsvorschrift des § 47 ThürKGG können auch Zweckverbände, die vor dem In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit zum 20.06.1992 auf der Grundlage des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17.05.1990 gegründet worden sind (GBl. 1990, S. 255 - KommVerf-DDR) nach Anpassung ihrer Rechtsverhältnisse Träger dieser Aufgaben und Befugnisse werden. Im hier relevanten Verbrauchtszeitraum 1995 war der Beklagte aber noch nicht als öffentlich-rechtlicher Zweckverband entstanden, so dass die Ermächtigung, durch Verwaltungsakt Gebühren zu erheben, noch nicht auf ihn übergegangen war.

Dies ist, wie nachfolgend im Einzelnen auszuführen ist, erst durch die Bekanntmachung der Verbandssatzung am 27.03.2002 geschehen, also erst erhebliche Zeit nach dem hier in Streit stehenden Gebührenzeitraum.

a) Der Beklagte ist als Zweckverband nicht schon vor In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit zum 20.06.1992 entstanden (vgl. § 61 KommVerf-DDR, die gemäß Art. 9 Abs. 1 Satz 1 des Einigungsvertrags als Landesrecht fortgalt). Dabei kann offen bleiben, ob ein solcher Verband mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit ausgestattet und zum Erlass von Verwaltungsakten befugt gewesen wäre. In den beigezogenen Verwaltungsvorgängen befindet sich zwar der Text einer Verbandssatzung des "Wasser- und Abwasserzweckverbandes Gotha, Umland- und Nessetalgemeinden", der mit den Unterschriften der Bürgermeister und Dienstsiegeln der beteiligten Gemeinden versehen ist. Bei den ersten beiden Unterschriften ist handschriftlich das Datum "15.04.1992" beigefügt.

Dieser Zeitpunkt liegt auch noch vor In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit am 20.06.1992. Allerdings existieren nach Aktenlage keine Bekanntmachungsnachweise für die Zweckverbandssatzung in dieser Fassung. Wie der Senat bereits entschieden hat, konnte jedoch auch vor In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit ohne Veröffentlichung der Verbandssatzung kein Zweckverband im Sinne der Überleitungsvorschrift des § 47 ThürKGG gebildet werden (vgl. Urteil vom 30.08.2001 - 4 KO 199/00 -, LKV 2002, S. 138 [139]). Ein Bekanntmachungsnachweis für die Zweckverbandssatzung in der Fassung vom 15.04.1992 existiert aber, wie ausgeführt, nicht. Den Akten sind keine Hinweise auf eine solche Bekanntmachung zu entnehmen. Vielmehr deutet das Protokoll einer späteren Sitzung vom 16.07.1992 darauf hin, dass auch die Beteiligten das bis dahin bestehende Stadium so angesehen haben, als sei es die Vorstufe eines erst später mit Außenwirkung entstehenden Zweckverbands.

Der Abdruck einer Verbandssatzung im "Gothaer Wochenblatt" vom 09.09.1992 kann nicht als Bekanntmachung eines noch nach den Vorschriften der Kommunalverfassung der DDR gegründeten Zweckverbands angesehen werden. Die Genehmigung der Satzung durch die Aufsichtsbehörde und die Bekanntmachung erfolgten erst nach In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit. Zudem wurde in der Wiedergabe der Genehmigung und in § 1 der Satzung ausdrücklich auch auf das Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit Bezug genommen. Abgesehen davon handelt es sich entgegen der abgedruckten Datumsangabe auch tatsächlich nicht um die Fassung vom 15.04.1992.

b) Seit In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit zum 20.06.1992 richtet sich die Entstehung eines Zweckverbands nach § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG. Danach entsteht ein kommunaler Zweckverband am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung, wenn in der Verbandssatzung kein späterer Zeitpunkt bestimmt ist.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats hat die Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde konstitutive Wirkung. Sie lässt den Zweckverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts in der Form der bekannt gemachten Verbandssatzung entstehen. Fehler im Gründungsvorgang oder Mängel der Verbandssatzung stellen die rechtliche Existenz des Zweckverbands grundsätzlich nicht in Frage (vgl. Urteil des Senats vom 18.12.2000 - 4 N 472/00 -, LKV 2001, 415 ff.; Urteil vom 30.08.2001, a. a. O.).

Nach der Auswertung des umfangreichen, dennoch lückenhaften und in weiten Teilen unübersichtlichen Aktenmaterials ist davon auszugehen, dass die erste Bekanntmachung einer Verbandssatzung im "Gothaer Wochenblatt" in der Ausgabe vom 09.09.1992 vollzogen wurde. Unter der Überschrift "Amtliche Bekanntmachungen des Landkreises Gotha - Ausgabe September - S. 6" ist nachrichtlich die Genehmigung der Verbandsatzung durch den Landrat des Landkreises Gotha vom 01.09.1992 und im Anschluss daran die "Verbandssatzung des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Gotha und Landkreisgemeinden" mit Datum vom 15.04.1992 abgedruckt. Inhaltlich handelt es sich um die Fassung einer Verbandssatzung, der handschriftlich das Datum vom 15.04.1992 beigefügt ist, die jedoch nicht an diesem Tag, sondern in einer Sitzung vom 16.07.1992 beschlossen worden sein muss. Dies ergibt sich aus dem Protokoll einer Verbandsversammlung vom 16.07.1992 sowie aus dem Satzungstext, der nur in Kopie vorgelegt werden konnte, bei genauer Betrachtung aber offenbar erneut unterschrieben und gesiegelt wurde. Die Bekanntmachung im "Gothaer Wochenblatt" war gleichwohl nicht wirksam. Der wirksamen Bekanntmachung steht zwar nicht entgegen, dass es sich bei dem "Gothaer Wochenblatt" um ein kostenloses Anzeigenblatt handelt. Denn Landkreise, die kein eigenes Amtsblatt unterhalten und statt dessen für öffentliche Bekanntmachungen eine wöchentlich erscheinende Zeitung nutzen, können sich auch einer kostenlosen Anzeigenzeitung bedienen (vgl. Beschluss des Senats vom 29.10.2001 - 4 ZEO 53/00 -, ThürVBl. 2002, S. 72 ff.). Dies hat der Senat zur Rechtslage nach der Thüringer Bekanntmachungsverordnung (ThürBekVO) entschieden; es gilt erst recht für die weniger strengen Vorschriften des § 5 KommVerf-DDR oder § 5 VKO (vgl. Beschluss des Senats vom 23.08.2002 - 4 ZEO 380/00 -, a. E.). Die Bekanntmachung war jedoch deshalb unwirksam, weil das "Gothaer Wochenblatt" nicht dasjenige Publikationsorgan war, in dem der Landrat des Landkreises Gotha als Aufsichtsbehörde des Zweckverbands Bekanntmachungen wirksam vollziehen konnte. Dabei ist unter dem Amtsblatt des Landrats als Aufsichtsbehörde das Amtsblatt des Landkreises zu verstehen (vgl. dazu näher Urteil des Senats vom 01.10.2002 - 4 N 771/01 -, LKV 2003, S. 237 ff.).

Unter der Geltung der als Landesrecht fortgeltenden Kommunalverfassung der DDR sowie der Vorläufigen Kommunalordnung war noch nicht vorgeschrieben, dass in der Hauptsatzung geregelt sein muss, wo der Landkreis amtliche Bekanntmachungen vollzieht. Auch war nicht normiert, ob überhaupt und in welcher Weise eine Bestimmung über die Form öffentlicher Bekanntmachungen getroffen werden muss (etwa Satzung, formloser Beschluss des Kreistags, Festlegung des Hauptamts).

Solche Vorschriften enthielten erst die Thüringer Kommunalordnung (§§ 21 Abs. 1 Satz 2, 100 Abs. 1 Satz 2 ThürKO) und die auf Grund des § 129 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ThürKO erlassene Thüringer Bekanntmachungsverordnung (§ 1 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 5 ThürBekVO). Das bedeutet indessen noch nicht, dass vor In-Kraft-Treten der Thüringer Kommunalordnung auf jegliche Festlegung verzichtet werden konnte.

Auch ohne die Existenz näherer Vorschriften musste der Bekanntmachungsvorgang dem rechtsstaatlichen Verkündungsgebot genügen. Das setzt nicht voraus, dass eine Regelung über das Bekanntmachungsorgan in der Form einer Satzung oder gar in der Hauptsatzung getroffen sein muss. Das rechtsstaatliche Publizitätsgebot verlangt aber namentlich bei der Verkündung von Rechtsnormen, sie der Öffentlichkeit in einer Weise zugänglich zu machen, dass sich die Betroffenen verlässlich Kenntnis vom Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit der Kenntnisnahme darf nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein. Konkrete weitere Gebote für die Ausgestaltung des Verkündungsvorganges im Einzelnen ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip unmittelbar nicht. Es obliegt vielmehr dem zuständigen Normgeber, das Verkündungsverfahren so auszugestalten, dass es seine rechtsstaatliche Funktion erfüllt, der Öffentlichkeit die verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu ermöglichen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 [291]). Damit ergeben sich auch gewisse Anforderungen an die Festlegung des Bekanntmachungsorgans. Sie ist als ausreichend anzusehen, wenn durch sie gewährleistet ist, dass die Normadressaten Kenntnis vom Norminhalt erlangen können (vgl. auch OVG Nds., Urteil vom 09.01.1970, III OVG A 46/68, DVBl. 1970, S. 424 [425]). Das bedeutet, dass die Regelung über die Art und Weise der Bekanntmachung in einer Hauptsatzung geregelt sein kann, aber nicht muss. Es genügt auch ein formloser Beschluss der Vertretungskörperschaft (z. B. Geschäftsordnung), eine durch ständige Übung bestimmte Form oder jede Festlegung in anderer Weise, die für den Normadressaten hinreichend sicherstellt, dass er sich dort (und nicht etwa an anderer Stelle) über das aktuell geltende Recht informieren kann.

Der Senat ist des Weiteren - mit Blick auch auf etwaige weitere Fälle - der Auffassung, dass vor In-Kraft-Treten der Thüringer Kommunalordnung die Bekanntmachungsregelung in einer Hauptsatzung auch dann verbindlich sein kann, wenn sich die Hauptsatzung später als unwirksam erweist (bejahend OVG NW, Urteil vom 22.10.1969, II A 919/68, DVBl. 1970, S. 426 [427]; vgl. auch OVG Nds., Urteil vom 09.01.1970, a. a. O., S. 425). Dagegen könnte zwar eingewandt werden, dass sich die kommunale Körperschaft, wenn sie sich für die Regelung in der Hauptsatzung entscheidet, auch an der gewählten Qualität festhalten lassen muss, m. a. W. dass die Bekanntmachungsregelung nur wirksam ist, wenn auch die Satzung ihrerseits Wirksamkeit erlangt hat. Andererseits ist kaum einzusehen, warum die Regelung in der unwirksamen Hauptsatzung nicht ausreichen soll, wenn grundsätzlich keine Satzungsqualität erforderlich ist. Nach Auffassung des Senats ist zu differenzieren, aus welchen Gründen die Hauptsatzung unwirksam ist: Leidet sie an einem geringfügigen Fehler etwa beim Satzungsverfahren oder bei der Ausfertigung, ist sie aber bekannt gemacht worden, dann ist auch eine Bestimmung in einer unwirksamen Hauptsatzung als taugliche Festlegung der Bekanntmachungsform anzusehen. Denn gerade im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip darf nicht übersehen werden, dass dem Normadressaten solche Fehler meist verborgen bleiben und dass er auf die Wirksamkeit einer Bekanntmachungsregelung in einer veröffentlichten Satzung vertrauen wird. Leidet die Hauptsatzung hingegen an schwer wiegenden Wirksamkeitsmängeln, etwa weil sie niemals nach außen bekannt gemacht wurde, dann kann einer darin enthaltenen Bekanntmachungsregelung als solche keine Verbindlichkeit zukommen. Ob die nicht bekannt gemachte Regelung durch eine entsprechende Übung über längere Zeit zur Festlegung der ortsüblichen Bekanntmachung führen kann, ist eine andere Frage.

Existiert eine gültige Bekanntmachungsregelung, dann ist weiter zu fordern, dass Bekanntmachungen, um Wirksamkeit zu erlangen, in der festgelegten Form erfolgen müssen (vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 03.06.1975, 60 I 72, BRS 29 Nr. 15).

Ferner ist zu verlangen, dass eine Änderung der Bekanntmachungsform oder des Bekanntmachungsorgans mindestens in der Qualität zu geschehen hat, die die bis dahin geltende Regelung vorschreibt. Ist mithin die Bekanntmachungsregelung in einer wirksamen Hauptsatzung getroffen worden, dann kann auch eine Änderung nur durch eine wirksame und wirksam bekannt gemachte Änderung der Hauptsatzung erfolgen. Wurde das Bekanntmachungsorgan in einem formlosen Beschluss bestimmt, ist für eine Änderung mindestens wieder ein formloser Beschluss zu fordern. Auch die Bekanntmachung der Änderung hat grundsätzlich in der bisherigen Form zu erfolgen (ebenso für Zweckverbände HessVGH, Beschluss vom 06.04.1982, IV N 11/81, HessVGRspr. 1982, S. 75 [76]; vgl. nunmehr § 1 Abs. 5 Satz 1 ThürBekVO). Denn der Normadressat, der auf eine gültige Bekanntmachungsform vertraut, würde ansonsten nicht auf die Bekanntmachung im neuen Bekanntmachungsorgan aufmerksam, sondern geradewegs daran vorbeigeführt. Lediglich dann, wenn eine formlose Festlegung oder eine Regelung in einer unwirksamen Hauptsatzungsregelung bestand und eine erstmals wirksame Hauptsatzung ein anderes Bekanntmachungsorgan vorsieht, hält der Senat eine Bekanntmachung - auch allein - in der förmlich festgelegten neuen Form kraft ihrer Rechtsqualität für denkbar (ähnlich der späteren Regelung in § 1 Abs. 5 Satz 1 und 2 ThürBekVO).

Vor diesem rechtlichen Hintergrund ergibt sich für das Amtsblatt des Landkreises Gotha folgendes Bild: Die in den Satzungsunterlagen des Landkreises befindliche "Vorläufige Hauptsatzung" vom 19.05.1990 ist nicht wirksam geworden. Sie existiert nur als Textfassung. Nach Aktenlage gibt es keine Hinweise auf eine Beschlussfassung oder eine Bekanntmachung. Auch die Hauptsatzung vom 23.06.1990 ist, soweit feststellbar, nicht wirksam geworden. Zwar existiert ein vom Kreistagsvorsitzenden unterzeichnetes Beschlussprotokoll. Ein ausgefertigtes Satzungsexemplar ist jedoch nicht vorhanden. Ferner fehlt es an der notwendigen Bekanntmachung der Satzung. § 9 Abs. 1 dieser Hauptsatzung bestimmte, dass öffentliche Bekanntmachungen des Landkreises durch Abdruck in vier Tageszeitungen erfolgen, nämlich in der "Thüringischen Landeszeitung in Anzeigengemeinschaft mit der Thüringer Allgemeinen", in der "Gothaer Neuen Zeitung" und in der "Gothaer Tagespost". Allerdings sollte die Hauptsatzung nach deren § 10 Abs. 3 durch öffentliche Auslegung (erstmals) bekannt gemacht werden.

Wo die Auslegung nach § 10 Abs. 3 der Hauptsatzung erfolgen sollte, ist darin nicht genannt. Den Behördenvorgängen sind auch keinerlei Hinweise zu entnehmen, dass jemals eine Auslegung stattfand und wo.

Nach dem Ergebnis der Ermittlungen geht der Senat davon aus, dass es sich bei der Hauptsatzung vom 28.09.1991 um die erste wirksam gewordene Fassung handelt.

Vorhanden sind unter anderem die Beschlussvorlage, das Beschlussprotokoll vom 28.09.1991, sowie die Ausfertigung des Satzungstextes mit Datum, Unterschrift und Dienstsiegel. Die Satzung ist auch bekannt gemacht worden. Die Bekanntmachungsregelung in § 12 entsprach § 9 Abs. 1 der Vorfassung (Abdruck in Thüringischer Landeszeitung in Anzeigengemeinschaft mit der Thüringer Allgemeinen, in der Gothaer Neuen Zeitung und Gothaer Tagespost). Die In-Kraft-Tretens-Regelung in § 13 bestimmte, dass die Hauptsatzung gemäß § 12 bekannt zu machen ist. Die Regelung, dass amtliche Bekanntmachungen in mehreren Zeitungen zu erfolgen haben, ist auch rechtlich nicht zu beanstanden. Der Wortlaut des § 5 Abs. 4 KommVerf-DDR bzw. VKO verwendet bereits den Plural ("erscheinenden Druckwerken") und steht dem nicht entgegen. Auch die späteren, tendenziell strengeren Bestimmungen in § 1 Abs. 2 Nr. 2 und § 6 Satz 2 ThürBekVO sehen die Bekanntmachung in mehreren Zeitungen ausdrücklich vor. Eine kommunale Körperschaft, die in ihrer Hauptsatzung eine kumulative Bekanntmachung vorsieht, geht damit zwar ein gewisses Risiko im Hinblick auf die vollständige Veröffentlichung und den Zeitpunkt des Inkrafttretens ein. Eine (echte) kumulative Bekanntmachungsregelung ist aber jedenfalls unbedenklich, solange die Zahl der vorgeschriebenen Veröffentlichungen noch überschaubar bleibt. Das ist hier mit vier Zeitungen der Fall. Die Satzungsunterlagen enthalten Nachweise über die Bekanntmachung in zwei Zeitungen sowie Vermerke, denen zufolge die Hauptsatzung bestimmungsgemäß in allen vier Zeitungen bekannt gemacht wurde.

Aber selbst wenn die Hauptsatzung nicht vollständig in allen vorgesehenen Publikationsorganen bekannt gemacht worden wäre, genügt dies nach den obigen Ausführungen zumindest, um die Bekanntmachungsregelung verbindlich werden zu lassen. Der Senat war daher nicht gehalten, weitere Ermittlungen über die Wirksamkeit der Hauptsatzung anzustellen.

Dagegen ist die Änderung der Hauptsatzung durch Beschluss vom 22.05.1992, auf die es hier ankommt, nicht wirksam geworden. Durch sie sollte § 12 dahin geändert werden, dass öffentliche Bekanntmachungen künftig im "Gothaer Wochenblatt" erfolgen. In den Satzungsunterlagen, die der Senat hat vorlegen lassen, fehlt bereits das ausgefertigte Exemplar der Änderungssatzung. Vor allem lässt sich aber eine formgerechte Bekanntmachung dieser Änderungssatzung nicht nachweisen. Es existiert allein eine nachrichtliche Mitteilung im "Gothaer Wochenblatt" vom 27.05.1992, dass Bekanntmachungen des Landkreises künftig in dieser Zeitung abgedruckt würden. Dies reicht jedoch nach den oben dargestellten Maßstäben nicht aus. Eine Bekanntmachung nach der bisher gültigen Bestimmung, d. h. in den bisherigen Bekanntmachungsorganen, erfolgte offensichtlich nicht. Hinzu kommt, dass die Änderungssatzung im "Gothaer Wochenblatt" nicht im Wortlaut bekannt gemacht wurde, sondern nur ein nachrichtlicher Hinweis auf die künftige Bekanntmachungsform. Auch dies reicht für eine wirksame Satzungsbekanntmachung nicht aus (vgl. ThürOVG, Urteil vom 03.05.1995 - 1 KO 16/93 -, LKV 1996, S. 137). Daraus folgt, dass die Verbandssatzung zum damaligen Zeitpunkt in denjenigen vier Zeitungen hätte bekannt gemacht werden müssen, die § 12 der Hauptsatzung in der Fassung vom 28.09.1991 vorsah. Der Abdruck im "Gothaer Wochenblatt" vom 09.09.1992 hingegen erfolgte nicht im richtigen Bekanntmachungsorgan und konnte den Zweckverband nicht entstehen lassen.

c) In der Folgezeit wurden zunächst nur Änderungssatzungen bekannt gemacht. Änderungssatzungen sind jedoch keine Gründungssatzungen und daher nicht geeignet, durch ihre Bekanntmachung den Rechtsschein der Verbandsgründung zu erzeugen und die konstitutive Entstehungswirkung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG herbeizuführen (vgl. zur nachträglichen Bekanntmachung einer Verbandssatzung i. d. F. einer Änderungssatzung Urteil des Senats vom 30.08.2001 - 4 KO 199/00 -, LKV 2002, S. 138 [142]). In vollständiger Form wurde die Verbandssatzung erst wieder im Amtsblatt des Landkreises Gotha in der Ausgabe vom 19.11.1997 und vom 27.03.2002 bekannt gemacht. Auch dafür ist zunächst wieder die Bekanntmachungsregelung in der Hauptsatzung des Landkreises in den Blick zu nehmen.

Für die genannten Zeitpunkte ist die Bekanntmachungsregelung in der Hauptsatzung des Landkreises Gotha vom 13.07.1994 maßgeblich (spätere Änderungen der Hauptsatzung betrafen nicht die Bekanntmachungsregelung). Diese Fassung der Hauptsatzung bestimmt in § 13, dass öffentliche Bekanntmachungen im "Amtsblatt des Landkreises" zu vollziehen sind. Sie ist nach Aktenlage wirksam (vgl. zum Wirksamkeitserfordernis § 100 Abs. 1 Satz 2 ThürKO, § 5 Satz 3 i. V. m. § 1 Abs. 3 Satz 1 ThürBekVO). Die Satzung wurde laut Beschlussprotokoll am 13.07.1994 vom neuen Kreistag beschlossen und mit Schreiben vom 14.07.1994 der Aufsichtsbehörde vorgelegt. Das Landesverwaltungsamt bestätigte mit Schreiben vom 15.07.1994 den Eingang der Hauptsatzung und genehmigte deren Bekanntmachung vor Ablauf der Monatsfrist (§ 100 Abs. 3 Satz 2 und 3 ThürKO). In Nr. 3 dieses Schreibens wurde dem Landkreis aufgegeben, die Entschädigung der Kreistagsmitglieder und sachkundigen Bürger näher zu regeln und § 9 der Hauptsatzung unverzüglich entsprechend zu ergänzen. Der Kläger beanstandet zu Unrecht, dass die Hauptsatzung unwirksam sei, weil der Landkreis nicht noch vor der Bekanntmachung beschlossen habe, der Auflage beizutreten. Nr. 3 des Schreibens ist nicht als Beanstandung im engeren Sinne des § 100 Abs. 1 Satz 2 ThürKO und nicht als Genehmigung unter Maßgaben in dem Sinne zu verstehen, dass die Ergänzung des § 9 Bedingung für die Bekanntmachung und das Wirksamwerden der Hauptsatzung sein sollte. Es handelte sich lediglich um eine aufsichtsbehördliche Auflage, nachträglich eine Regelung in die Satzung aufzunehmen. Denn anderenfalls wäre es kaum sinnvoll gewesen, die vorzeitige Bekanntmachung zu gestatten.

Es war auch richtig, die neue Hauptsatzung entsprechend ihrer eigenen Bekanntmachungsregelung im Amtsblatt des Landkreises, also dem neuen Bekanntmachungsorgan, zu veröffentlichen. Zwar hatte der Landkreis, wie ausgeführt, bis dahin eine gültige Bekanntmachungsform. Nach den oben dargestellten Maßstäben hätte mithin die Hauptsatzung, welche auch die Form der öffentlichen Bekanntmachung neu regelt, in der bis dahin geltenden Form öffentlich bekannt gemacht werden müssen (so auch der wenig später in Kraft getretene § 1 Abs. 5 ThürBekVO). Dabei ist jedoch zu beachten, dass die Neugliederung der Landkreise eine rechtliche Zäsur brachte. Nach den Regelungen des Thüringer Neugliederungsgesetzes wurden die alten Landkreise (mit Ausnahme von Nordhausen) zum 01.07.1994 aufgelöst und neue Landkreise gebildet (vgl. § 8 Abs. 1 und 2 des Gesetzes zur Neugliederung der Landkreise und kreisfreien Städte in Thüringen vom 16.08.1993, GVBl. S. 545 - ThürNGG). Die originäre Bildung eines Landkreises hatte zur Folge, dass die erstmalig beschlossene Hauptsatzung des neuen Landkreises in der neuen Form bekannt gemacht werden durfte (ebenso OVG NW, Urteil vom 28.11.1973, II A 309/72, OVGE 29, S. 142 ff.). Gesetzlich war nicht vorgeschrieben, in welcher Form die Hauptsatzung der neu gebildeten Körperschaft bekannt zu machen ist. § 1 Abs. 5 Satz 1 ThürBekVO trat erst zum 01.11.1994 in Kraft; die Bestimmung wäre auch ungeachtet dessen nicht direkt anwendbar, weil ein neu entstandener Landkreis über keine "bis dahin ... geltende Bekanntmachungsform" verfügen kann. Dass die neu gebildeten Landkreise Rechtsnachfolger der alten Landkreise sind (§ 19 ThürNGG), ändert nichts daran, dass die vormaligen Gebietkörperschaften aufgehört haben zu existieren. Auch § 1 Abs. 5 Satz 2 ThürBekVO (Bekanntmachung in der neuen Form) regelt lediglich den Fall, dass die alte Bekanntmachungsregelung unwirksam war. Schließlich genießen auch die Normadressaten im Hinblick auf die Veröffentlichung in der bisherigen Form keinen besonderen Vertrauensschutz, weil schlechterdings keinem Bürger entgangen ist, dass in Thüringen zum 01.07.1994 eine Gebietsreform in Kraft trat. Zur Vermeidung von Missverständnissen ist anzumerken, dass der Thüringer Gesetzgeber für die erstmalige Bekanntmachung einer Hauptsatzung keine ausdrückliche Regelung vorgesehen hat und die Bekanntmachung daher nur an rechtsstaatlichen Anforderungen zu messen ist. Infolgedessen erschiene es vertretbar, für die Bekanntmachung einer neuen Hauptsatzung auch andere Formen der Bekanntmachung genügen zu lassen, die dem Publizitätsgebot gerecht werden.

So wäre es ebenfalls zu billigen, wenn die neue Hauptsatzung in der alten Bekanntmachungsform veröffentlicht worden wäre. Denn dann hätten die Normadressaten noch in der ihnen gewohnten, also ortsüblichen Weise einen Hinweis auf die Form der anschließenden Bekanntmachungen erhalten.

§ 28 ThürNGG zwingt demgegenüber nicht zu einer Bekanntmachung in den Bekanntmachungsorganen der alten Landkreise. Diese Vorschrift bestimmt, dass das alte Kreisrecht in den Gebieten der bisherigen Landkreise fortgilt, bis es durch neues Kreisrecht ersetzt wird oder aus anderen Gründen außer Kraft tritt. Die Bestimmung ist nicht eindeutig. Aus ihr lässt sich jedoch nicht der Schluss ziehen, dass eine neue Hauptsatzung zunächst in dem bisherigen Bekanntmachungsorgan oder mehreren Bekanntmachungsorganen veröffentlicht werden musste, weil das alte Kreisrecht insoweit fortgilt. Wenn etwa ein neuer Landkreis aus der Zusammenlegung dreier alter Landkreise hervorgegangen ist, hätte dies zur Folge, dass die neue Hauptsatzung nach Maßgabe aller drei früheren Bekanntmachungsregelungen hätte veröffentlicht werden müssen - was durchaus eine Veröffentlichung in mehr als drei Publikationsorganen bedeuten kann. Eine solche Verfahrensweise wäre in hohem Maße fehleranfällig gewesen und hätte die kommunale Neugliederung mit erheblichen Folgerisiken belastet (zu diesem Gesichtspunkt schon OVG NW, Urteil vom 28.11.1973, a. a. O., S. 142 [144, 145]).

Hinzu kämen erhebliche rechtliche und technische Probleme, wenn etwa eine von mehreren Bekanntmachungsregelungen unwirksam war, ein Publikationsorgan Fehler aufwies oder nicht mehr aufgelegt wurde. Auch könnte das Amtsblatt eines Altkreises bei genauer Betrachtung nicht mehr erscheinen, weil es von dem durch Gesetz aufgelösten Landkreis nicht mehr herausgegeben werden kann. Wenn der Gesetzgeber ein derart aufwändiges und fehlerträchtiges Verfahren gewollt hätte, hätte dies in § 28 ThürNGG deutlicheren Niederschlag finden müssen. Vielmehr ist § 28 ThürNGG nur dahin zu verstehen, dass in den bisherigen Kreisgrenzen vorübergehend unterschiedliche Regelungen fortbestehen sollten, die auch als partiell geltendes Recht für das frühere Kreisgebiet eine sinnvolle Übergangsregelung bieten (z. B. Benutzungssatzung für Einrichtungen des Landkreises). Auch die amtliche Begründung deutet in die Richtung, dass nur solches Kreisrecht einstweilen weiter gelten sollte, bei dem der Regelungsgegenstand einer vorübergehend uneinheitlichen Regelung nicht entgegen steht (LT-Drucks. 1/2233 zu §§ 27 und 25 des Gesetzesentwurfs). § 28 ThürNGG ist hingegen nicht anzuwenden auf Sachverhalte und Rechtsvorgänge, die im ganzen Landkreis sinnvollerweise nur einheitlich geregelt werden können und wegen der originären Neubildung des Landkreises auch originär zu treffen sind.

Mit dieser Auffassung setzt sich der Senat nicht in Widerspruch zum Urteil vom 20.06.1996 (2 KO 229/96, ThürVBl. 1997, S. 110 ff.), in dem der 2. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts aus § 28 ThürNGG herleitete, dass die Bekanntmachungsvorschrift in einer Hauptsatzung eines aufgelösten Landkreises in dessen ehemaligem Gebiet vorübergehend weitergelte. Die Entscheidung befasste sich nicht mit der Bekanntmachung einer neuen Bekanntmachungsvorschrift, sondern mit der ortsüblichen oder für Satzung vorgesehenen Form der Bekanntmachung des Ergebnisses der Wahlen zum neuen Kreistag, bevor eine neue Hauptsatzung beschlossen und bekannt gemacht war. Folglich konnte es naturgemäß noch keine neue Hauptsatzung des neuen Landkreises (mit neuer Bekanntmachungsregelung) geben; diese wurde vielmehr erst Monate später beschlossen. Die Begründung des 2. Senats, die alten Bekanntmachungsregelungen würden über § 28 ThürNGG fortgelten, trifft auf den dort zu beurteilenden Fall zu, aber nicht für den hier vorliegenden Sachverhalt. Damit weicht die hier vertretene Lösung auch nicht im Sinne des § 12 Abs. 1 Satz 1 VwGO von dem Urteil des 2. Senats oder dessen tragenden Erwägungen ab.

Die Bekanntmachung der Hauptsatzung vom 13.07.1994 im Amtsblatt des Landkreises vom 20.07.1994 lässt keine Rechtsfehler erkennen. Zu diesem Zeitpunkt galten insbesondere noch nicht die Vorschriften der Thüringer Bekanntmachungsverordnung (in Kraft getreten am 01.11.1994), so dass etwa im Hinblick auf das Impressum und den Bezugshinweis noch keine erhöhten Anforderungen zu erfüllen waren.

War demnach das Amtsblatt des Landkreises Gotha das richtige Verlautbarungsorgan, so hat die Bekanntmachung der Verbandssatzung in der Ausgabe vom 19.11.1997 dennoch nicht zur Entstehung des Zweckverbands geführt.

Sie konnte deshalb nicht zur Entstehung eines Zweckverbandes führen, weil sie zwei Fassungen der Verbandssatzung enthält, die jeweils als Gründungssatzungen geeignet wären, die aber hinsichtlich der Mitgliedsgemeinden inhaltlich nicht übereinstimmen. Welche Fassung der Verbandssatzung die für die Entstehung des Zweckverbands maßgebliche Gründungssatzung sein soll, lässt sich auch im Wege der Auslegung des gesamten Inhalts der Bekanntmachung nicht mit der für eine konstitutiv wirkende Bekanntmachung erforderlichen Bestimmtheit feststellen. Das ergibt sich aus den folgenden Erwägungen:

Maßstab für die Beurteilung, ob die Bekanntmachung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG konstitutiv wirkt, ist die mit der Vorschrift bezweckte Verlässlichkeit im Rechtsverkehr. Durch die Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung soll im Interesse der Rechtssicherheit erreicht werden, dass Verbandsgründung und Verbandssatzung mit dem veröffentlichten Inhalt keinen rechtlichen Bedenken unterliegen und dass die verlässliche Kenntnisnahme von der aufsichtsbehördlich unbeanstandeten rechtlichen Entstehung eines neuen Hoheitsträgers gewährleistet ist. Dies bezieht sich nicht nur auf die Existenz eines näher bestimmten Hoheitsträgers als neu entstandene juristische Person des öffentlichen Rechts, sondern schließt auch die verlässliche Kenntnisnahme davon ein, zu welchem Zeitpunkt dieser im Rechtsverkehr aufzutreten berechtigt ist.

Entscheidend ist, ob die Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung bei einem verständigen Adressaten im Hinblick auf die Entstehung eines Zweckverbandes zu einem bestimmten Zeitpunkt Rechtsunsicherheit hervorruft und so eine dem Gesetzeszweck entgegenstehende Erschwernis schafft (vgl. Urteil des Senats vom 30.08.2001 - 4 KO 199/00 -, a. a. O.).

So liegt es aber hier. Denn in der Ausgabe des Amtsblatts vom 19.11.1997 sind - neben zwischenzeitlich beschlossenen acht Änderungssatzungen - zwei Fassungen einer vollständigen Verbandssatzung enthalten: Zunächst die nachrichtliche Genehmigung des Landrats vom 01.09.1992 für eine nachstehend abgedruckte Verbandssatzung mit Datum vom 15.04.1992, nach der dem Zweckverband die Stadt Gotha sowie weitere 15 Gemeinden als Verbandsmitglieder angehören sollten. Daran schließt sich die 1. Änderung der Verbandssatzung (ohne Datum) mit der Genehmigung des Landrats vom 18.12.1992 an. Sie betrifft ausschließlich § 1 der Verbandssatzung (Mitglieder). Für Wasser und Abwasser sind Verbandsmitglieder nunmehr die Städte Gotha und Tambach-Dietharz sowie insgesamt 22 weitere Gemeinden; nur für Wasser sind eine Reihe weiterer Verbandsmitglieder neu aufgeführt. Dem folgt die Genehmigung des Landrats vom 18.12.1992 für die nachstehende Verbandssatzung mit Datum vom 07.12.1992.

Diese Fassung enthält die durch die 1. Änderungssatzung aufgenommenen Gemeinden. Die Bekanntmachung lässt nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, welche Fassung als Gründungssatzung Geltung beanspruchen soll. Jede Satzungsfassung könnte für sich genommen grundsätzlich die Anforderungen erfüllen, die nach der Rechtsprechung des Senats an die konstitutive Bekanntmachung einer Verbandssatzung zu stellen sind. Beide Satzungen haben den Inhalt, den eine vollständige Verbandssatzung gemäß § 17 Abs. 2 ThürKGG haben muss. Zu beiden Satzungen ist jeweils die Genehmigung der Aufsichtsbehörde abgedruckt. Für den Betrachter entsteht mithin ein Widerspruch, weil die zwei abgedruckten Verbandssatzungen die Gründung des namensgleichen Verbandes dokumentieren, aber hinsichtlich der Verbandsmitglieder teilweise voneinander abweichen.

Der Senat hat eingehend erwogen, ob die Verbandssatzung mit der Bekanntmachung in der ersten oder zweiten Satzungsfassung wirksam geworden sein könnte. Jedoch bleiben selbst für den gewissenhaften Leser Zweifel, weil sich die Fassungen - ohne nähere Aktenkenntnis - nicht in ein Rangverhältnis bringen lassen. Durch die Neubekanntmachung der ersten Fassung der Gründungssatzung wäre am Tag nach der Neubekanntmachung einerseits ein Zweckverband mit der entsprechenden kleineren Zahl von Mitgliedsgemeinden entstanden (zum Zeitpunkt des Inkrafttretens näher unten). Durch die gleichzeitige Neubekanntmachung einer am gleichen Tage in Kraft tretenden zweiten Fassung der Verbandssatzung wäre am Tage nach der Neubekanntmachung vom 19.11.1997 ein Zweckverband gleichen Namens, aber mit einer größeren Zahl von Mitgliedsgemeinden entstanden. Dieses untragbare Resultat ließe sich nur vermeiden, wenn sich aus der Bekanntmachung mit hinreichender Deutlichkeit entnehmen ließe, dass nur eine der beiden Verbandssatzungen maßgeblich sein soll, und welche dies sein soll. Das ergibt sich aber aus dem Text der Neubekanntmachung vom 19.11.1997 nicht mit der Verlässlichkeit, die für eine konstitutiv wirkende Bekanntmachung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG erforderlich wäre.

Die Neubekanntmachung vom 19.11.1997 lässt zum einen die Deutung zu, dass die auf den 07.12.1992 datierte Fassung der Verbandssatzung die allein maßgebliche Gründungssatzung sein soll, weil es sich um die später beschlossene Verbandssatzung handelt, die zudem den Beitritt weiterer Verbandsmitglieder, der durch die 1. Änderungssatzung beabsichtigt war, inhaltlich aufnimmt. Danach wäre der letzte und deshalb maßgebliche Wille der Mitgliedsgemeinden die Gründung eines Zweckverbands in der Gestalt der am 07.12.1992 beschlossenen Verbandssatzung. Der Umstand, dass in der Neubekanntmachung vom 19.11.1997 auch eine von einer kleineren Zahl von Mitgliedsgemeinden getragene ursprüngliche Fassung der Verbandssatzung abgedruckt wird, hätte danach rechtlich keinerlei Bedeutung.

Für die Maßgeblichkeit der an erster Stelle abgedruckten früheren Fassung der Verbandssatzung könnte dagegen die folgende Überlegung sprechen: Für den Leser der Neubekanntmachung vom 19.11.1997 liegt es nahe, bereits die zuerst gelesene Fassung der Verbandssatzung als Gründungssatzung zu verstehen, sofern sie nicht ausdrücklich nur als Entwurf bezeichnet und lediglich nachrichtlich mitgeteilt wird, was hier nicht der Fall ist. An dieser Stelle der Lektüre wird der Leser mit guten Gründen zu der Schlussfolgerung gelangen, dass der Zweckverband in der Gestalt dieser an erster Stelle abgedruckten Fassung der Verbandssatzung entstehen soll.

Dann liegt es aber auch nahe, dass er die nachfolgend abgedruckten Texte vor diesem Hintergrund liest und interpretiert. Er kann dann wiederum mit guten Gründen zu der Auffassung gelangen, dass alle nachfolgend abgedruckten Texte für den durch die Neubekanntmachung entstehenden Zweckverband unerheblich sind: Bei der Lektüre der im Anschluss abgedruckten 1. Änderungssatzung stellt sich das Problem, dass Änderungen der Verbandssatzung erst nach der Entstehung des Zweckverbands, also nach dem 20.11.1997 durch die dann erst legitimierte Verbandsversammlung wirksam beschlossen werden können. Vor dem Hintergrund der im Anschluss an die zuerst abgedruckte Fassung der Verbandssatzung abgedruckten Änderung der Verbandssatzung kann auch und gerade ein sorgfältiger und verständiger Leser zu der Auffassung gelangen, dass es sich bei der daran anschließend abgedruckten, auf den 07.12.1992 datierten Fassung der Verbandssatzung nicht um eine neue, eigenständige, von den Mitgliedsgemeinden nochmals beschlossene Gründungssatzung handelt, sondern lediglich um die redaktionelle Fassung der ursprünglichen Verbandssatzung in der durch die 1. Änderungssatzung geänderten Fassung. Demnach würde sich die Fassung der Verbandssatzung vom 07.12.1992 aber gerade nicht als Gründungssatzung darstellen. Sie würde sich vielmehr zwanglos in die Reihe der weiteren Änderungssatzungen einreihen, die in der Neubekanntmachung abgedruckt sind, und wäre wie diese Änderungssatzungen rechtlich unerheblich. Eine solche Interpretation läge auf Grund der Reihenfolge der Texte nahe und wäre in sich ebenfalls schlüssig; sie hätte gegenüber der alternativen Deutung den Vorzug, dass der Abdruck der früheren Fassung der Verbandssatzung sinnvoll ist, während der Abdruck der späteren Fassung der Verbandssatzung im Kontext des Abdrucks aller Änderungssatzungen zu sehen ist.

Die Frage, welche Auslegungsalternative der tatsächlichen Beschlusslage entspricht, lässt sich zwar anhand der vorliegenden Behördenakten klären. Darin befindet sich neben der 1. Änderungsatzung auch eine Satzungsfassung vom 07.12.1992 als vollständig neue Gründungssatzung, die von den Bürgermeistern neuerlich unterzeichnet und gesiegelt wurde. Darauf kann es aber nicht ankommen. Denn der Inhalt einer Bekanntmachung, die konstitutive Wirkung nach § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG haben soll, muss aus sich heraus verständlich und eindeutig sein. Daran fehlt es hier. Der Text der Neubekanntmachung vom 19.11.1997 ermöglicht keine Entscheidung der Frage, ob die als Verbandssatzung vom 07.12.1992 abgedruckte Fassung eine Gründungssatzung darstellt oder ob es sich lediglich um die redaktionelle Einarbeitung der durch die 1. Änderungssatzung aufgenommenen weiteren Mitgliedsgemeinden in die eingangs abgedruckte Gründungssatzung handelt. Das bedeutet aber, dass sich allein auf Grund des Textes der Neubekanntmachung vom 19.11.1997 und ohne Hinzuziehung umfangreicher Behördenakten nicht feststellen lässt, in welcher Form und insbesondere mit welchen Verbandsmitgliedern am 20.11.1997 ein Zweckverband entstanden sein soll. So kann der Eigentümer eines Grundstücks in der Stadt Tambach-Dietharz, die durch die 1. Änderungssatzung zum Verbandsmitglied gemacht werden sollte, nicht erkennen, ob ab dem 20.11.1997 der Zweckverband oder weiterhin die Stadt Tambach-Dietharz Aufgabenträger der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung für sein Grundstück ist. Schließlich existieren auch keine anderen klarstellenden Hinweise, etwa eine Regelung über das Außer-Kraft-Treten der früheren Satzung oder eine Einleitung, die das Verhältnis zwischen den beiden Fassungen der Verbandssatzung erklärt. Im Ergebnis konnte deshalb durch die Neubekanntmachung vom 19.11.1997 ein Zweckverband überhaupt nicht entstehen.

d) Entstanden ist der Beklagte als Zweckverband schließlich mit der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung im Amtsblatt des Landkreises vom 27.03.2002. Diese und alle weiteren dem Senat vorgelegten Ausgaben des Amtsblatts genügen den engeren Voraussetzungen der §§ 5 Satz 3, 2 Abs. 1 ThürBekVO. Der Landkreis hat zwar sogar nach Erlass der neuen Hauptsatzung amtliche Bekanntmachungen teilweise noch im "Gothaer Wochenblatt" abgedruckt. Soweit aber Veröffentlichungen im Amtsblatt erfolgten, sind alle vorliegenden Ausgaben eigenständige Druckwerke, sie führen in der Überschrift den Namen Amtsblatt und bezeichnen den Geltungsbereich ("des Landkreises Gotha").

Sie sind fortlaufend nummeriert und geben den Ausgabetag an. Im Impressum ist als Herausgeber das "Landratsamt Gotha, Büro des Landrats/Pressestelle" mit Anschrift genannt. Die Bezugsbedingungen sind vollständig ("Kostenlose Verteilung an alle Haushalte des Landkreises Gotha. Der Abonnementpreis beträgt bei Postversand 2,65 € inkl. Porto. Einzelbezug: 0,51 € [bei Abholung]"). Dass das Amtsblatt vom 27.03.2002 in eine Anzeigenzeitung, das "Thüringer Wochenblatt", eingelegt ist, dient ersichtlich nur Vertriebszwecken und ändert nichts an der Eigenschaft als eigenständiges Druckwerk. Das Amtsblatt hat insbesondere ein anderes Format, eine eigene Aufmachung und eigene Seitenzahlen, ist lose und quer eingelegt.

Unerheblich ist schließlich, dass die Verbandssatzung gleichzeitig auch noch in mehreren Zeitungen, unter anderem im "Thüringer Wochenblatt", abgedruckt wurde.

Dieser Abdruck erfolgte in nicht maßgeblichen Publikationsorganen und war ohne rechtliche Relevanz.

Der Kläger beanstandet ohne Erfolg, dass es Beschlüsse der Gemeindevertretungen nur zu einer anderen Zweckverbandssatzung, aber nicht zu der des Antragsgegners gebe, und dass die veröffentlichte Satzung nicht der vereinbarten Satzung entspreche. Nach der bereits dargestellten Rechtsprechung des Senats entsteht ein Zweckverband in der Gestalt, die aus der konstitutiv wirkenden Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung ersichtlich ist. Etwaige Fehler im Gründungsvorgang oder Mängel der Verbandssatzung stellen die rechtliche Existenz des Zweckverbands grundsätzlich nicht in Frage. Sie können von denjenigen, die durch die Verbandsgründung in eigenen Rechten verletzt werden (Mitgliedsgemeinden), nach § 19 Abs. 1 Satz 4 ThürKGG nur mit Wirkung für die Zukunft geltend gemacht werden. Dabei hat es der Senat insbesondere unter Berücksichtung verfassungsrechtlicher Gesichtspunkte nicht beanstandet, dass der Landesgesetzgeber mit der Regelung des § 19 Abs. 1 Satz 3 und 4 ThürKGG auch fehlerhaft zustande gekommenen Verbandssatzungen rechtliche Wirkung beilegen wollte und im Interesse der Verlässlichkeit im Rechtsverkehr der Rechtssicherheit den Vorrang einräumt (vgl. u. a. Urteil des Senats vom 18.12.2000, a.a.O., S. 416 - 420; Beschluss vom 15.07.1999 - 4 ZEO 978/98 -, LKV 2000, S. 75 [67 f.]).

Demnach kommt es für das Wirksamwerden der Zweckverbandssatzung und die Existenz des Zweckverbands grundsätzlich nicht darauf an, ob von allen Mitgliedsgemeinden Beschlüsse zur Gründung des Zweckverbands gefasst wurden und ob die den Gemeinden vorliegende Satzungsfassung, die tatsächlich vereinbarte und die veröffentlichte Fassung übereinstimmen (vgl. Urteil vom 18.12.2000, a. a. O.; Beschluss vom 16.11.2001 - 4 EO 221/96 -, LKV 2002, S. 336 [337 f.]).

Die Rüge, dass ein Ausfertigungsmangel vorliege, greift ebenfalls nicht durch. Die Ausfertigung der Gründungssatzung eines kommunalen Zweckverbandes bzw. die Veröffentlichung eines Ausfertigungsvermerks unter dem Text der Verbandssatzung gehört nach § 19 Abs. 1 ThürKGG nicht zu den Voraussetzungen für die Entstehung eines Zweckverbandes. Da vor der rechtlichen Existenz eines Zweckverbandes kein gesetzlicher Vertreter vorhanden ist, der zur Bestätigung der Identität der Gründungsatzung mit den Beschlüssen aller Mitgliedsgemeinden berufen wäre, wird die sonst der Ausfertigung zukommende Identitätsfunktion bei Gründungssatzungen eines Zweckverbandes nach der Systematik und Intention der Vorschriften des ThürKGG durch die von der Rechtsaufsichtsbehörde zu veröffentlichende Genehmigung der Verbandssatzung erfüllt (vgl. hierzu näher Urteil des Senats vom 18.12.2000, a. a. O., S. 419). Dementsprechend ist unschädlich, dass dem Abdruck der Verbandssatzung das Datum vom 15.04.1992 beigefügt worden war, das im Übrigen weder dem Datum dieser Satzungsfassung (16.07.1992) noch dem Datum der "Ausfertigung" (28.12.1992) entspricht. Unbeschadet dessen hängt, wie bereits ausgeführt, die Existenz eines Zweckverbandes nach § 19 Abs. 1 Satz 1 und 3 ThürKGG allein von der konstitutiven Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung ab. Sofern es im Genehmigungsverfahren zu Fehlern gekommen sein sollte oder einzelne Mitgliedsgemeinden Einwände gegen die veröffentlichte Satzungsfassung erheben, wäre dies für die Existenz des Beklagten zunächst unerheblich. Derartige Rügen könnten von fehlerhaft zu Mitgliedern erklärten Gemeinden nach § 19 Abs. 1 Satz 4 ThürKGG lediglich mit Wirkung für die Zukunft geltend gemacht werden (vgl. Urteil des Senats vom 18.12.2000, a. a. O., S. 418).

Die Bekanntmachung genügt auch nach dem Inhalt der Verbandssatzung den Anforderungen an die Entstehung eines Zweckverbands. Allerdings enthält sie ebenso die vom Kläger beanstandete Inkrafttretensregelung des § 25, wonach die Satzung erst nach Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages der Gemeinden gemäß dieser Satzung und ihrer Veröffentlichung gemäß § 8 Abs. 4 der Satzung in Kraft tritt. Eine andere Kammer des Verwaltungsgerichts hat die Inkrafttretensregelung in § 25 der Verbandssatzung für auslegungsfähig gehalten und entschieden, dass der Zweckverband am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung entstanden ist (vgl. u. a. Urteil vom 10.11.1999 - 6 K 1672/98). Sie hat dies im Wesentlichen damit begründet, dass die in § 25 der Verbandssatzung vorausgesetzte Vereinbarung in § 26 enthalten und als Teil der Verbandssatzung im amtlichen Bekanntmachungsorgan des Landkreises veröffentlicht worden sei. Der Verweis auf eine Veröffentlichungsvorschrift in § 8 Abs. 4 der Verbandssatzung sei ein Redaktionsversehen; die Veröffentlichungsvorschrift sei vielmehr in § 10 Abs. 4 Satz 3 und 4 der Verbandssatzung enthalten, verstoße aber gegen § 22 Abs. 1 Satz 1 und 2 ThürKGG, wonach der Zweckverband seine Satzungen in seinem Amtsblatt, hilfsweise im Amtsblatt des Landkreises zu veröffentlichen habe. Da der Zweckverband über kein eigenes Amtsblatt verfüge, entspreche die Veröffentlichung im Amtsblatt des Landkreises den gesetzlichen Vorschriften. Der Senat hat sich mit dieser Rechtsfrage u. a. im Beschluss vom 12.07.2002 befasst (4 ZEO 243/00 - NVwZ-RR 2003, S. 229 [230 f.]). Dabei hat er insbesondere die Frage erörtert, ob es mit dem rechtsstaatlichen Gebot der Rechtsklarheit noch vereinbar ist, wenn die Inkrafttretensregelung in einer kommunalen Satzung auslegungsbedürftig ist. Er hat die grundsätzliche Frage bejaht, im Rahmen des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens allerdings nicht abschließend entschieden, ob die konkrete Regelung in § 25 der Verbandssatzung noch ausgelegt werden kann.

Es kann auch hier offen bleiben, ob die Inkrafttretensregelung noch in einer Weise auslegungsfähig wäre, die dem Normadressat zugemutet werden kann. Denn es liegt ein Fall vor, bei dem nach der Senatsrechtsprechung im Falle der Teilnichtigkeit der Verbandssatzung die gesetzliche Regelung eingreift. Wie der Senat in dem erwähnten Beschluss vom 12.07.2002 bereits angemerkt hat, hat eine Unwirksamkeit der Inkrafttretensregelung nicht zwangsläufig auch die Unwirksamkeit der gesamten Verbandssatzung zur Konsequenz. Dies richtet sich vielmehr in entsprechender Anwendung von § 139 BGB danach, ob die restlichen Regelungen ohne den nichtigen Teil sinnvoll bleiben und ob angenommen werden kann, dass sie auch ohne diesen Teil erlassen worden wären (vgl. Urteil des Senats vom 18.12.2000, S. 415 [424], m. w. Nw.). Unterstellt man, dass die In-Kraft-Tretens-Regelung unwirksam ist, wäre hier an die Stelle einer unwirksamen Satzungsvorschrift die gesetzliche Regelung getreten und der Zweckverband gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3, 1. Var. ThürKGG am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung entstanden (vgl. auch Urteil des Senats vom 30.08.2001 - 4 KO 199/00 -, a. a. O.). Es entspricht dem mutmaßlichen Willen des Satzungsgebers, den Zweckverband am Tag nach der öffentlichen Bekanntmachung entstehen zu lassen. Hintergrund der unklaren Inkrafttretensregelung bzw. Veröffentlichungsvorschrift ist wohl nicht, wie der Bevollmächtigte des Beklagten vermutet, dass die Verbandssatzung von einer Satzung eines Verbandes in einem alten Bundesland abgeschrieben wurde. Es dürfte eher so gewesen sein, dass in den ursprünglichen Satzungsentwurf eine Regelung aufgenommen - und versehentlich beibehalten - wurde, die noch in Unkenntnis des bevorstehenden ThürKGG formuliert war und sich an die damals geltenden Vorschriften der KommVerf-DDR anlehnte. Unter Berücksichtigung der gewollten Regelung hätte aber die Verbandssatzung unmittelbar nach der Bekanntmachung wirksam werden sollen und nicht, wie das Verwaltungsgericht gemeint hat, zu einem erheblich späteren Zeitpunkt. Des Weiteren hat der Beklagte in der 9. Änderungssatzung vom 03.11.1998 die rückwirkende Aufhebung des § 25 der Verbandssatzung beschlossen. Auch wenn dem allein keine entscheidende Bedeutung beigemessen werden kann, weil die Änderungssatzung ersichtlich als Reaktion auf das hier angegriffene Urteil erging, gab er damit erneut zu erkennen, dass das Wirksamwerden der Verbandssatzung am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung seinem Willen entspricht.

Der Beklagte ist nach den vorstehenden Ausführungen am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung im Amtsblatt des Landkreises vom 27.03.2002, mithin am 28.03.2002 entstanden. Ungeachtet dessen, dass es an einer Rückwirkungsanordnung in der Satzung fehlte, kann ein Zweckverband gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG erst am Tag nach der Bekanntmachung oder einem in der Verbandssatzung bestimmten - späteren - Zeitpunkt entstehen, aber nicht rückwirkend. Dies bedeutet, dass der Beklagte als Zweckverband auch erst nach dem Erlass des fraglichen Gebührenbescheids und nach Ablauf des fraglichen Gebührenjahres entstanden ist.

Da es sich bei der Wasser- und Abwassergebühr um eine zeitabschnittsbezogene Abgabe, hier für das Jahr 1995, handelt, kann die nachträgliche Verbandsgründung den angegriffenen Gebührenbescheid nicht heilen. Zwar können Gebührensatzungen unter gewissen Voraussetzungen auch rückwirkend erlassen werden. Das gilt aber nicht für Veranlagungszeiträume, in denen eine hoheitliche Befugnis des Beklagten zur Erhebung von Gebühren noch nicht bestanden hat.

III. Die Kostenentscheidung für den durch Urteil entschiedenen Teil folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, ergibt sich die Kostenentscheidung aus § 161 Abs. 2 VwGO. Nach dieser Vorschrift ist über die Kosten des Verfahrens nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes zu entscheiden. In der Regel entspricht es billigem Ermessen, demjenigen die Verfahrenskosten aufzuerlegen, der ohne die Erledigung in dem Rechtsstreit voraussichtlich unterlegen wäre. Danach fallen auch die Kosten des erledigten Teils dem Beklagten zur Last.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO entsprechend.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstands für das Verfahren im ersten und zweiten Rechtszug wird zugleich unter Abänderung der erstinstanzlichen Wertfestsetzung auf 1.567,84 DM (entspricht 801,62 Euro) festgesetzt, wobei im Berufungsverfahren auf den für erledigt erklärten Teil 830,-- DM (entspricht 424,37 Euro) und auf den durch Urteil entschiedenen Teil 737,84 DM (entspricht 377,25 Euro) entfallen.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 25 Abs. 2 Satz 1 und 2, 14, 13 Abs. 2 und § 21 Abs. 1 GKG. Bei der Wertermittlung war zu berücksichtigen, dass der Kläger seine Klage noch in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht auf den gesamten Bescheid erweitert hat, sodass sowohl die Gebühren für das Jahr 1995 als auch die Abschlagszahlungen für das Jahr 1996 in voller Höhe in Ansatz zu bringen waren.

Hinweis:

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung