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2. Zu den Anforderungen an öffentliche Bekanntmachungen und Bekanntmachungsregelungen vor In-Kraft-Treten der Thüringer Kommunalordnung und der Thüringer Bekanntmachungsverordnung (Bestätigung der bisherigen Rspr., vgl. Urteil vom 09.12.2003, 4 KO 583/03, ThürVGRspr. 2005, S. 7).

4 N 1205/97 In dem Normenkontrollverfahren

wegen Benutzungsgebühren,

hier: Normenkontrollverfahren

hat der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. Aschke, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gravert und den Richter am Oberverwaltungsgericht Dr. Hinkel auf Grund der mündlichen Verhandlung am 5. September 2005

für Recht erkannt:

Tenor:

Das Verfahren wird eingestellt, soweit der Antragsteller den Antrag zurückgenommen hat.

§ 11 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 1 der Beitrags- und Gebührensatzung vom 27.11.1996 (BGS-EWS 1996) zur Entwässerungssatzung des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Apfelstädt-Ohra, bekannt gemacht im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 15.01.1997, wird für unwirksam erklärt.

Die Kosten des Verfahrens hat der Antragsgegner zu 7/10 und der Antragsteller zu 3/10 zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der jeweilige Vollstreckungsschuldner darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Vollstreckungsgläubiger zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller wendet sich gegen abwassergebührenrechtliche Regelungen der Beitrags- und Gebührensatzung zur Entwässerungssatzung des Antragsgegners vom 27.11.1996 (BGS-EWS 1996).

Der Antragsgegner ist ein Wasser- und Abwasserzweckverband, dem nach § 1 der Verbandssatzung die Stadt Ohrdruf und die Gemeinden Luisenthal, Crawinkel, Wölfis, Georgenthal, Hohenkirchen, Herrenhof, Gräfenhain und Nauendorf angehören (Gräfenhain und Nauendorf nur abwasserseitig). Nach dem Inhalt der dem Senat vorgelegten Satzungsunterlagen vereinbarten die Vertreter der Mitgliedsgemeinden eine Satzung des Wasser- und Abwasserzweckverbandes "Apfelstädt-Ohra". Das Original, das kein Datum trägt, ist mit den Unterschriften der Bürgermeister und Dienstsiegeln der beteiligten Gemeinden versehen. In einer Anlage, die als Seite 14 nummeriert ist, sind die Mitgliedsgemeinden des Verbandes nochmals aufgeführt. Auf einem weiteren Blatt, das damit nicht zusammengeheftet ist und die Überschrift "Erklärung" trägt, erklären die Bürgermeister der beteiligten Gemeinden, dass die bestehenden Beschlüsse der Gemeindevertretungen zum Beitritt in den Abwasserzweckverband zum Vollverband "Wasser-Abwasser" erweitert würden (ausgenommen Gemeinden Gräfenhain und Nauendorf). Die Erklärung ist wiederum mit den Unterschriften der Bürgermeister und Dienstsiegeln der beteiligten Gemeinden versehen; der ersten Unterschrift ist handschriftlich das Datum "10.11.1992" beigefügt.

Der Landrat des Landkreises Gotha genehmigte die Verbandssatzung durch Bescheid vom 19.11.1992. Die Verbandssatzung des Wasser- und Abwasserzweckverbandes "Apfelstädt-Ohra" wurde sodann (ohne Anlagen) im "Gothaer Wochenblatt" vom 25.11.1992 unter der Überschrift "Amtliche Bekanntmachungen des Landkreises Gotha" veröffentlicht. Vor der Verbandssatzung ist die Genehmigung des Landrats des Landkreises Gotha nachrichtlich abgedruckt.

In der folgenden Zeit wurde die Verbandssatzung durch Beschlüsse vom 07.02.1994, vom 22.03.1995, vom 07.03.1996 und schließlich vom 17.04.1996 geändert. Diese Satzungsänderungen wurden im "Gothaer Wochenblatt" bzw. im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 27.04.1994, 28.06.1995, 17.04.1996 sowie vom 24.07.1996 veröffentlicht. Die Verbandssatzung wurde danach erneut bekannt gemacht, und zwar im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 03.12.1997 (Text der Verbandssatzung mit Datum vom 10.11.1992, ohne Anlagen, mit allen bisherigen Änderungssatzungen) und schließlich im Amtsblatt vom 23.03.2002 (Verbandssatzung ohne Anlagen und Änderungssatzungen).

Am 11.10.1993 beschloss der Antragsgegner eine Entwässerungssatzung. Die Aufsichtsbehörde bestätigte unter dem 22.12.1993 die Anzeige der Satzung und gestattete die vorzeitige Veröffentlichung. Die Entwässerungssatzung wurde sodann im "Gothaer Wochenblatt" vom 29.12.1993 öffentlich bekannt gemacht. Nach einer Änderungssatzung vom 07.03.1996 beschloss der Antragsgegner am 27.11.1996 eine neue Entwässerungssatzung; gemäß § 22 sollte sie am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft und zugleich die Entwässerungssatzung vom 11.10.1993 außer Kraft treten. Die Rechtsaufsichtsbehörde bestätigte die Anzeige der Satzung mit Schreiben vom 19.12.1996. Die neue Entwässerungssatzung wurde im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 15.01.1997 öffentlich bekannt gemacht.

Die erste BGS-EWS wurde am 11.10.1993 beschlossen. Sie enthielt in § 11 Abs. 1 Satz 1 die Bestimmung, dass die Einleitungsgebühr nach der Menge der Abwässer berechnet wird, die der Entwässerungseinrichtung von den angeschlossenen Grundstücken zugeführt werden. Gemäß § 11 Abs. 1 Satz 2 BGS-EWS 1993 betrug die Gebühr 3,47 DM pro m³ Abwasser. Die Aufsichtsbehörde bestätigte unter dem 22.12.1993 die Anzeige der Satzung und gestattete die vorzeitige Veröffentlichung. Die BGS-EW S 1993 wurde sodann im "Gothaer Wochenblatt" vom 29.12.1993 öffentlich bekannt gemacht. Es folgten Änderungssatzungen vom 22.03.1995, 14.06.1995, 27.12.1995, 07.03.1996 (2 ÄS), 17.04.1996, 23.05.1996 (2 ÄS). Am 27.11.1996 schließlich beschloss der Antragsgegner eine neue BGS-EW S (BGSEWS 1996). Nach deren § 11 Abs. 1 Satz 2 beträgt die Einleitungsgebühr 6,80 DM pro m³ Abwasser. Die Satzung sollte gemäß § 16 am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft und die BGS-EWS vom 11.10.1993 zugleich außer Kraft treten. Die Aufsichtsbehörde bestätigte den Eingang mit Schreiben vom 19.12.1996 und gestattete die vorzeitige Bekanntmachung. Die Satzung wurde im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 15.01.1997 öffentlich bekannt gemacht.

Der Antragsteller hat am 30.10.1997 den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt. Darin hat er sich zunächst gegen die abwassergebührenrechtliche Regelung in § 11 Abs. 1 S. 2 i. V. m. § 11 Abs. 1 S. 1 der BGS-EW S 1993 und gegen die entsprechende Vorschrift der BGS-EWS 1996 gewandt. Er ist Adressat von Gebührenbescheiden für Abwasser von 1996 (Jahresabrechnung 1995 und Vorauszahlung 1996) und von 1997 (Jahresabrechnung 1996 und Vorauszahlung 1997). Diese Bescheide hat der Antragsteller angefochten, über die Rechtsmittel ist noch nicht rechtskräftig entschieden.

Der Antragsteller macht geltend, dass der Gebührensatz nichtig sei, da es an einer wirksamen Satzungsgrundlage fehle. So sei bereits die Gründung des Zweckverbands unwirksam. Die Verbandssatzung vom 10.11.1992 sei nicht durch den Verbandsvorsitzenden ausgefertigt worden. Die Verbandssatzung sei im "Gothaer Wochenblatt" veröffentlicht worden. Das "Gothaer Wochenblatt" sei jedoch kein Amtsblatt des Zweckverbandes, sondern ein Anzeigenblatt. Es werde lediglich durch Verteilen ohne ausdrückliche Bezugsmöglichkeiten vertrieben. Auch bestehe kein durchsetzbarer Anspruch auf Lieferung. Die Bekanntmachung widerspreche somit den Bekanntmachungsanforderungen des Thüringer Landesrechts. Es lägen keine wirksamen Gemeindebeschlüsse zum Verbandsbeitritt vor. § 28 der Verbandssatzung bestimme, dass der Verband durch Beschlussfassungen der Gemeindevertretungen gebildet werde. Diese Beschlüsse lägen entweder überhaupt nicht (Luisenthal), nicht zu diesem Verband (Wölfis) oder nicht ordnungsgemäß vor (Crawinkel). Die Verbandssatzung sei auch nicht beschlossen worden. Der Antragsgegner habe keine Beschlüsse des Gemeinderats Wölfis, der Gemeindevertretung von Gräfenhain, Nauendorf, Luisenthal und Herrenhof vorgelegt, die sich auf den Antragsgegner beziehen. Der vorgelegte Beschluss der Gemeindevertretung Crawinkel trage kein Amtssiegel. Die Anlagen, die von den Zweckverbandsmitgliedern zu übernehmen seien, hätten gemäß § 5 Abs. 6 S. 2 der Verbandssatzung in einem gesonderten Verzeichnis ausgewiesen werden sollen, das Anlage der Verbandssatzung ist. Eine Bekanntmachung hierzu fehle jedoch völlig. Ferner fehlten die zur Ausführung der Verbandssatzung notwendigen Ortssatzungen (§ 7 Abs. 1 S. 2 der Verbandssatzung).

Die Entwässerungssatzung vom 10.11.1993 sei ebenfalls unwirksam. Es fehle der Nachweis eines Beschlusses der Verbandsversammlung. Der Antragsgegner habe nicht den Nachweis der ortsüblichen Bekanntmachung gemäß § 22 der Verbandssatzung geführt. Die erste Bekanntmachung sei im "Gothaer Wochenblatt" vom 29.12.1993 erfolgt. Diese Bekanntmachung sei jedoch aus den zuvor genannten Gründen unwirksam. Die Neufassung der Entwässerungssatzung vom 27.11.1996, bekannt gemacht im Amtsblatt des Landkreises vom 15.01.1997, sei erst ab dem 16.01.1997 in Kraft gesetzt worden (§ 22 S. 1 EWS). Auch die Beitrags- und Gebührensatzung vom 11.10.1993 (BGS-EWS 1993) sei unwirksam. Ein Beschluss der Verbandsversammlung sei nicht nachgewiesen. Die Bekanntmachung sei im Gothaer Wochenblatt erfolgt und unwirksam (wie vorstehend). Die BGS-EWS 1996 wirke erst ab dem 16.01.1997 für die Zukunft (§ 18 S. 1 BGS-EWS 1996). Außerdem fehle dem Gebührensatz selbst eine wirksame Satzungsgrundlage. Den Beschlüssen über den Gebührensatz habe keine ordnungsgemäße Kalkulation zugrunde gelegen. Der Gebührensatz sei nicht ordnungsgemäß kalkuliert (wird ausgeführt).

Nachdem der Antragsteller mit Schriftsatz vom 26.08.2005 den ursprünglich ebenfalls gestellten Antrag gegen § 11 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. 11 Abs. 1 Satz 1 BGS-EWS 1993 zurückgenommen hat, beantragt er nunmehr,

festzustellen, dass § 11 Abs. 1 Satz 2 i. V. m. § 11 Abs. 1 Satz 1 der Beitrags- und Gebührensatzung vom 27.11.1996 (BGS-EW S 1996) zur Entwässerungssatzung vom 27.11.1996 des Wasser- und Abwasserzweckverbandes Apfelstädt-Ohra unwirksam ist.

Der Antragsgegner beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Das Vorbringen, dass der Antragsgegner nicht ordnungsgemäß gegründet worden sei, entbehre der Grundlage. Die Gründung des Antragsgegners sei formell und materiell rechtmäßig erfolgt. Die Mitgliedsgemeinden und -städte hätten den Beitritt ordnungsgemäß erklärt. Die Verbandssatzung vom 10.11.1992 sei am 19.11.1992 von der Rechtsaufsichtsbehörde genehmigt worden. Die Satzung sei mit Ausfertigungsdatum "10.11.1992" und mit der Genehmigung am 25.11.1992 im Amtsblatt des Landkreises veröffentlicht worden. Der Sachvortrag zum Amtsblatt gehe ins Leere. Die EWS und BGS-EWS von 1993 und 1996 seien ordnungsgemäß der Rechtsaufsicht angezeigt, der Eingang bestätigt und die Satzungen veröffentlicht worden. Die Behauptungen des Antragstellers, mit denen er die Gebührenkalkulationen des Antragsgegners bemängele, seien größtenteils unsubstantiiert oder entbehrten jeglicher Grundlage. Die Kalkulationen des Antragsgegners entsprächen den geltenden gesetzlichen Vorschriften.

Der Senat hat im Rahmen eines Verfahrens gegen denselben Aufgabenträger (Az. 4 KO 199/02) zu der Frage des Amtsblatts der Aufsichtsbehörde eine amtliche Auskunft des Landrats des Landkreises Gotha eingeholt und die Behördenvorgänge zur Hauptsatzung des Landkreises vorlegen lassen. Die Auskunft vom 16.05.2002 sowie die Behördenunterlagen sind zu dem vorliegenden Verfahren beigezogen und zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden. Wegen der näheren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und beigezogenen Verwaltungsvorgänge (ein Ordner) sowie den Inhalt der weiteren beigezogenen Gerichtsakten und Verwaltungsvorgänge, die Gegenstand der Verhandlung und Beratung waren, Bezug genommen (Gerichtsakte 4 KO 198/02 mit sechs Beiakten Verwaltungsvorgängen des Antragsgegners; Gerichtsakte 4 KO 199/02 mit zwei Beiakten).

Entscheidungsgründe:

I. Soweit der Antragsteller den Antrag zurückgenommen hat, ist das Verfahren einzustellen (§ 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO in entsprechender Anwendung).

II. Im Übrigen hat der Antrag Erfolg. Gegenstand des Normenkontrollantrags ist nach der Teilrücknahme nur noch die gebührenrechtliche Bestimmung in § 11 Abs. 1 der BGS-EWS vom 27.11.1996. Der Normenkontrollantrag ist insoweit begründet, weil die angegriffene Norm unwirksam ist. Denn der Antragsgegner war zum hier fraglichen Zeitpunkt noch nicht als öffentlich-rechtlicher Zweckverband entstanden und zum Erlass der angegriffenen Satzungsnorm nicht ermächtigt.

Die Gemeinden sind gemäß § 2 Abs. 2 Thüringer Kommunalordnung (Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung vom 16.08.1993, GVBl. S. 501 - ThürKO) im eigenen Wirkungskreis Aufgabenträger für die Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung. Gemäß § 58 Abs. 5 Thüringer Wassergesetz können sie Gebühren und Beiträge nach Maßgabe des Thüringer Kommunalabgabengesetzes erheben. Die Gemeinden können die Aufgaben und die dazu notwendigen Befugnisse einschließlich der Ermächtigung zum Erlass von Satzungen auf einen Zweckverband übertragen (§ 20 Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit vom 11.06.1992, GVBl. S. 232 - ThürKGG). Nach der Übergangsvorschrift des § 47 ThürKGG können auch Zweckverbände, die vor dem In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit zum 20.06.1992 auf der Grundlage des Gesetzes über die Selbstverwaltung der Gemeinden und Landkreise in der DDR vom 17.05.1990 gegründet worden sind (GBl. 1990, S. 255 - KommVerf-DDR) nach Anpassung ihrer Rechtsverhältnisse Träger dieser Aufgaben und Befugnisse werden. Zum Zeitpunkt des Beschlusses über die angefochtene Satzungsbestimmung (27.11.1996) war der Antragsgegner aber noch nicht als öffentlich-rechtlicher Zweckverband entstanden. Die Bekanntmachung der Verbandssatzung im "Gothaer Wochenblatt" vom 25.11.1992 war aus den noch auszuführenden Gründen nicht wirksam. Die nächste Bekanntmachung der Verbandssatzung erfolgte erst im Amtsblatt des Landkreises Gotha am 03.12.1997, also erst nach der Beschlussfassung über die hier in Streit stehende Norm.

a) Der Antragsgegner ist als Zweckverband nicht bereits vor In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit zum 20.06.1992 entstanden (vgl. § 61 KommVerf-DDR, die gemäß Art. 9 Abs. 1 Satz 1 des Einigungsvertrags als Landesrecht fortgalt). Dabei kann offen bleiben, ob ein solcher Verband mit einer eigenen Rechtspersönlichkeit ausgestattet und zum Erlass von Verwaltungsakten befugt gewesen wäre. In den beigezogenen Satzungsunterlagen des Antragsgegners befinden sich Hinweise auf frühe Vereinbarungen. Der erste protokollierte Beschluss über eine Zweckverbandssatzung (noch nicht "Vollverband") datiert zwar vom 16.05.1991 und damit noch vor In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit am 20.06.1992. Hierzu findet sich jedoch kein Satzungstext in den Unterlagen. Möglicherweise ist das vorhandene Original, das alle Unterschriften der Bürgermeister trägt, an diesem Tage unterzeichnet worden und erst nach dem Beschluss vom 10.11.1992 über die Erweiterung zum "Vollverband" ein dieser Beschlusslage angepasster Text vor die Unterzeichnung geheftet worden. Das ist jedoch nicht entscheidungserheblich. Denn es existieren nach Aktenlage weder Hinweise noch Nachweise für eine Bekanntmachung. Wie der Senat aber bereits mehrfach entschieden hat, konnte auch vor In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit ohne Veröffentlichung der Verbandssatzung kein Zweckverband im Sinne der Überleitungsvorschrift des § 47 ThürKGG gebildet werden (vgl. Urteil vom 30.08.2001 - 4 KO 199/00 -, LKV 2002, S. 138 [139]). Der Abdruck der Verbandssatzung im "Gothaer Wochenblatt" vom 25.11.1992 kann nicht als Bekanntmachung eines noch nach den Vorschriften der Kommunalverfassung der DDR gegründeten Zweckverbands angesehen werden. Die Genehmigung der Satzung durch die Aufsichtsbehörde (Bescheid vom 19.11.1992) und die Bekanntmachung erfolgten erst nach In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit. Zudem wurde in der Wiedergabe der Genehmigung und in § 1 der Satzung ausdrücklich auch auf das Thüringer Gesetz über die kommunale Gemeinschaftsarbeit Bezug genommen.

b) Seit In-Kraft-Treten des Thüringer Gesetzes über die kommunale Gemeinschaftsarbeit zum 20.06.1992 richtet sich die Entstehung eines Zweckverbands nach § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG. Danach entsteht ein kommunaler Zweckverband am Tag nach der Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung, wenn in der Verbandssatzung kein späterer Zeitpunkt bestimmt ist. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats hat die Bekanntmachung der Verbandssatzung und ihrer Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde konstitutive Wirkung. Sie lässt den Zweckverband als Körperschaft des öffentlichen Rechts in der Form der bekannt gemachten Verbandssatzung entstehen. Fehler im Gründungsvorgang oder Mängel der Verbandssatzung stellen die rechtliche Existenz des Zweckverbands grundsätzlich nicht in Frage (vgl. Urteil des Senats vom 18.12.2000 - 4 N 472/00 -, LKV 2001, 415 ff.; Urteil vom 30.08.2001, a. a. O.).

Die nach Aktenlage erste Bekanntmachung der Verbandssatzung erfolgte im "Gothaer Wochenblatt" vom 25.11.1992 und war abgedruckt unter der Überschrift "Amtliche Bekanntmachungen des Landkreises Gotha, Ausgabe: - 25. November 1992 - S. 1". Zuvor ist nachrichtlich die Genehmigung der Verbandsatzung durch den Landrat des Landkreises Gotha vom 19.11.1992 abgedruckt. Inhaltlich handelt es sich offenbar um die Fassung einer Verbandssatzung, wie sie am 10.11.1992 beschlossen wurde. Das Datum "10.11.1992" ist auch den abgedruckten Unterzeichnungen der Bürgermeister in § 28 der Verbandssatzung vorangestellt (insofern etwas abweichend vom Original; denn das Datum vom 10.11.1992 ist nur auf der gesonderten "Erklärung" hinzugesetzt). Die Bekanntmachung im "Gothaer Wochenblatt" war gleichwohl nicht wirksam. Der wirksamen Bekanntmachung steht zwar nicht entgegen, dass es sich bei dem "Gothaer Wochenblatt" um ein kostenloses Anzeigenblatt handelt. Denn Landkreise, die kein eigenes Amtsblatt unterhalten und statt dessen für öffentliche Bekanntmachungen eine wöchentlich erscheinende Zeitung nutzen, können sich auch einer kostenlosen Anzeigenzeitung bedienen (vgl. Beschluss des Senats vom 29.10.2001 - 4 ZEO 53/00 -, ThürVBl. 2002, S. 72 ff.). Dies gilt sowohl auf der Grundlage der Thüringer Bekanntmachungsverordnung (ThürBekVO) als auch noch unter Geltung der weniger strengen Vorläufervorschriften des § 5 KommVerf-DDR oder § 5 VKO (vgl. Beschluss des Senats vom 23.08.2002 - 4 ZEO 380/00 -, a. E.). Die Bekanntmachung war jedoch deshalb unwirksam, weil das "Gothaer Wochenblatt" nicht dasjenige Publikationsorgan war, in dem der Landrat des Landkreises Gotha als Aufsichtsbehörde des Zweckverbands Bekanntmachungen wirksam vollziehen konnte. Dabei ist unter dem Amtsblatt des Landrats als Aufsichtsbehörde das Amtsblatt des Landkreises zu verstehen (vgl. dazu näher Urteil des Senats vom 01.10.2002 - 4 N 771/01 -, LKV 2003, S. 237 ff.). Zu der auch hier entscheidungserheblichen Problematik hat der Senat im Urteil vom 09.12.2003 bereits grundsätzlich Stellung genommen (4 KO 583/03, ThürVGRspr. 2005, S. 7; AbfR 2004, S. 181 f. [LS]; LKV 2005, S. 30 [LS]). Danach gilt:

Unter der Geltung der als Landesrecht fortgeltenden Kommunalverfassung der DDR sowie der Vorläufigen Kommunalordnung war noch nicht vorgeschrieben, dass in der Hauptsatzung geregelt sein muss, wo der Landkreis amtliche Bekanntmachungen vollzieht. Auch war nicht normiert, ob überhaupt und in welcher Weise eine Bestimmung über die Form öffentlicher Bekanntmachungen getroffen werden muss (etwa Satzung, formloser Beschluss des Kreistags, Festlegung des Hauptamts). Solche Vorschriften enthielten erst die Thüringer Kommunalordnung (§§ 21 Abs. 1 Satz 2, 100 Abs. 1 Satz 2 ThürKO) und die auf Grund des § 129 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ThürKO erlassene Thüringer Bekanntmachungsverordnung (§ 1 Abs. 3 Satz 1 i. V. m. § 5 ThürBekVO). Das bedeutet indessen noch nicht, dass vor In-Kraft-Treten der Thüringer Kommunalordnung auf jegliche Festlegung verzichtet werden konnte. Auch ohne die Existenz näherer Vorschriften musste der Bekanntmachungsvorgang dem rechtsstaatlichen Verkündungsgebot genügen. Das setzt nicht voraus, dass eine Regelung über das Bekanntmachungsorgan in der Form einer Satzung oder gar in der Hauptsatzung getroffen sein muss. Das rechtsstaatliche Publizitätsgebot verlangt aber namentlich bei der Verkündung von Rechtsnormen, sie der Öffentlichkeit in einer Weise zugänglich zu machen, dass sich die Betroffenen verlässlich Kenntnis vom Inhalt verschaffen können. Diese Möglichkeit der Kenntnisnahme darf nicht in unzumutbarer Weise erschwert sein. Konkrete weitere Gebote für die Ausgestaltung des Verkündungsvorganges im Einzelnen ergeben sich aus dem Rechtsstaatsprinzip unmittelbar nicht. Es obliegt vielmehr dem zuständigen Normgeber, das Verkündungsverfahren so auszugestalten, dass es seine rechtsstaatliche Funktion erfüllt, der Öffentlichkeit die verlässliche Kenntnisnahme vom geltenden Recht zu ermöglichen (vgl. BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 22.11.1983 - 2 BvL 25/81 -, BVerfGE 65, 283 [291]). Damit ergeben sich auch gewisse Anforderungen an die Festlegung des Bekanntmachungsorgans. Sie ist als ausreichend anzusehen, wenn durch sie gewährleistet ist, dass die Normadressaten Kenntnis vom Norminhalt erlangen können (vgl. auch OVG Nds., Urteil vom 09.01.1970, III OVG A 46/68, DVBl. 1970, S. 424 [425]). Das bedeutet, dass die Regelung über die Art und Weise der Bekanntmachung in einer Hauptsatzung geregelt sein kann, aber nicht muss. Es genügt auch ein formloser Beschluss der Vertretungskörperschaft (z. B. Geschäftsordnung), eine durch ständige Übung bestimmte Form oder jede Festlegung in anderer Weise, die für den Normadressaten hinreichend sicherstellt, dass er sich dort (und nicht etwa an anderer Stelle) über das aktuell geltende Recht informieren kann.

Der Senat hat weiter entschieden, dass vor In-Kraft-Treten der Thüringer Kommunalordnung die Bekanntmachungsregelung in einer Hauptsatzung auch dann verbindlich sein kann, wenn sich die Hauptsatzung später als unwirksam erweist (bejahend OVG NW, Urteil vom 22.10.1969, II A 919/68, DVBl. 1970, S. 426 [427]; vgl. auch OVG Nds., Urteil vom 09.01.1970, a. a. O., S. 425). Dagegen könnte zwar eingewandt werden, dass sich die kommunale Körperschaft, wenn sie sich für die Regelung in der Hauptsatzung entscheidet, auch an der gewählten Qualität festhalten lassen muss, m. a. W. dass die Bekanntmachungsregelung nur wirksam ist, wenn auch die Satzung ihrerseits Wirksamkeit erlangt hat. Andererseits ist kaum einzusehen, warum die Regelung in der unwirksamen Hauptsatzung nicht ausreichen soll, wenn grundsätzlich keine Satzungsqualität erforderlich ist. Nach Auffassung des Senats ist zu differenzieren, aus welchen Gründen die Hauptsatzung unwirksam ist: Leidet sie an einem geringfügigen Fehler etwa beim Satzungsverfahren oder bei der Ausfertigung, ist sie aber bekannt gemacht worden, dann ist auch eine Bestimmung in einer unwirksamen Hauptsatzung als taugliche Festlegung der Bekanntmachungsform anzusehen. Denn gerade im Hinblick auf das Rechtsstaatsprinzip darf nicht übersehen werden, dass dem Normadressaten solche Fehler meist verborgen bleiben und dass er auf die Wirksamkeit einer Bekanntmachungsregelung in einer veröffentlichten Satzung vertrauen wird. Leidet die Hauptsatzung hingegen an schwer wiegenden Wirksamkeitsmängeln, etwa weil sie niemals nach außen bekannt gemacht wurde, dann kann einer darin enthaltenen Bekanntmachungsregelung als solche keine Verbindlichkeit zukommen. Ob die nicht bekannt gemachte Regelung durch eine entsprechende Übung über längere Zeit zur Festlegung der ortsüblichen Bekanntmachung führen kann, ist eine andere Frage.

Existiert eine gültige Bekanntmachungsregelung, dann ist weiter zu fordern, dass Bekanntmachungen, um Wirksamkeit zu erlangen, in der festgelegten Form erfolgen müssen (vgl. auch BayVGH, Beschluss vom 03.06.1975, 60 I 72, BRS 29 Nr. 15). Ferner ist zu verlangen, dass eine Änderung der Bekanntmachungsform oder des Bekanntmachungsorgans mindestens in der Qualität zu geschehen hat, die die bis dahin geltende Regelung vorschreibt. Ist mithin die Bekanntmachungsregelung in einer wirksamen Hauptsatzung getroffen worden, dann kann auch eine Änderung nur durch eine wirksame und wirksam bekannt gemachte Änderung der Hauptsatzung erfolgen. Wurde das Bekanntmachungsorgan in einem formlosen Beschluss bestimmt, ist für eine Änderung mindestens wieder ein formloser Beschluss zu fordern. Auch die Bekanntmachung der Änderung hat grundsätzlich in der bisherigen Form zu erfolgen (ebenso für Zweckverbände HessVGH, Beschluss vom 06.04.1982, IV N 11/81, HessVGRspr. 1982, S. 75 [76]; vgl. nunmehr § 1 Abs. 5 Satz 1 ThürBekVO). Denn der Normadressat, der auf eine gültige Bekanntmachungsform vertraut, würde ansonsten nicht auf die Bekanntmachung im neuen Bekanntmachungsorgan aufmerksam, sondern geradewegs daran vorbeigeführt. Lediglich dann, wenn eine formlose Festlegung oder eine Regelung in einer unwirksamen Hauptsatzungsregelung bestand und eine erstmals wirksame Hauptsatzung ein anderes Bekanntmachungsorgan vorsieht, hält der Senat eine Bekanntmachung - auch allein - in der förmlich festgelegten neuen Form kraft ihrer Rechtsqualität für denkbar (ähnlich der späteren Regelung in § 1 Abs. 5 Satz 1 und 2 ThürBekVO).

Vor diesem rechtlichen Hintergrund ergibt sich für das Amtsblatt des Landkreises Gotha folgendes Bild: Die in den Satzungsunterlagen des Landkreises befindliche "Vorläufige Hauptsatzung" vom 19.05.1990 ist nicht wirksam geworden. Sie existiert nur als Textfassung. Nach Aktenlage gibt es keine Hinweise auf eine Beschlussfassung oder eine Bekanntmachung. Auch die Hauptsatzung vom 23.06.1990 ist, soweit feststellbar, nicht wirksam geworden. Zwar existiert ein vom Kreistagsvorsitzenden unterzeichnetes Beschlussprotokoll. Ein ausgefertigtes Satzungsexemplar ist jedoch nicht vorhanden. Ferner fehlt es an der notwendigen Bekanntmachung der Satzung. § 9 Abs. 1 dieser Hauptsatzung bestimmte, dass öffentliche Bekanntmachungen des Landkreises durch Abdruck in vier Tageszeitungen erfolgen, nämlich in der "Thüringischen Landeszeitung in Anzeigengemeinschaft mit der Thüringer Allgemeinen", in der "Gothaer Neuen Zeitung" und in der "Gothaer Tagespost". Allerdings sollte die Hauptsatzung nach deren § 10 Abs. 3 durch öffentliche Auslegung (erstmals) bekannt gemacht werden. Wo die Auslegung nach § 10 Abs. 3 der Hauptsatzung erfolgen sollte, ist darin nicht genannt. Den Behördenvorgängen sind auch keinerlei Hinweise zu entnehmen, dass jemals eine Auslegung stattfand und wo.

Wie bereits im Urteil vom 09.12.2003 (a. a. O.) geht der Senat davon aus, dass es sich bei der Hauptsatzung vom 28.09.1991 um die erste wirksam gewordene Fassung handelt. Vorhanden sind unter anderem die Beschlussvorlage, das Beschlussprotokoll vom 28.09.1991, sowie die Ausfertigung des Satzungstextes mit Datum, Unterschrift und Dienstsiegel. Die Satzung ist auch bekannt gemacht worden. Die Bekanntmachungsregelung in § 12 entsprach § 9 Abs. 1 der Vorfassung (Abdruck in Thüringischer Landeszeitung in Anzeigengemeinschaft mit der Thüringer Allgemeinen, in der Gothaer Neuen Zeitung und Gothaer Tagespost). Die In-Kraft-Tretens-Regelung in § 13 bestimmte, dass die Hauptsatzung gemäß § 12 bekannt zu machen ist. Die Regelung, dass amtliche Bekanntmachungen in mehreren Zeitungen zu erfolgen haben, ist auch rechtlich nicht zu beanstanden. Der Wortlaut des § 5 Abs. 4 KommVerf-DDR bzw. VKO verwendet bereits den Plural ("erscheinenden Druckwerken") und steht dem nicht entgegen. Auch die späteren, tendenziell strengeren Bestimmungen in § 1 Abs. 2 Nr. 2 und § 6 Satz 2 ThürBekVO sehen die Bekanntmachung in mehreren Zeitungen ausdrücklich vor. Eine kommunale Körperschaft, die in ihrer Hauptsatzung eine kumulative Bekanntmachung vorsieht, geht damit zwar ein gewisses Risiko im Hinblick auf die vollständige Veröffentlichung und den Zeitpunkt des Inkrafttretens ein. Eine (echte) kumulative Bekanntmachungsregelung ist aber jedenfalls unbedenklich, solange die Zahl der vorgeschriebenen Veröffentlichungen noch überschaubar bleibt. Das ist hier mit vier Zeitungen der Fall. Die Satzungsunterlagen enthalten Nachweise über die Bekanntmachung in zwei Zeitungen sowie Vermerke, denen zufolge die Hauptsatzung bestimmungsgemäß in allen vier Zeitungen bekannt gemacht wurde.

Aber selbst wenn die Hauptsatzung nicht vollständig in allen vorgesehenen Publikationsorganen bekannt gemacht worden wäre, genügt dies nach den obigen Ausführungen zumindest, um die Bekanntmachungsregelung verbindlich werden zu lassen. Der Senat war daher nicht gehalten, weitere Ermittlungen über die Wirksamkeit der Hauptsatzung anzustellen.

Dagegen ist die Änderung der Hauptsatzung durch Beschluss vom 22.05.1992, auf die es hier ankommt, nicht wirksam geworden. Durch sie sollte § 12 dahin geändert werden, dass öffentliche Bekanntmachungen künftig im "Gothaer Wochenblatt" erfolgen. In den Satzungsunterlagen, die der Senat hat vorlegen lassen, fehlt bereits das ausgefertigte Exemplar der Änderungssatzung. Vor allem lässt sich aber eine formgerechte Bekanntmachung dieser Änderungssatzung nicht nachweisen. Es existiert allein eine nachrichtliche Mitteilung im "Gothaer Wochenblatt" vom 27.05.1992, dass Bekanntmachungen des Landkreises künftig in dieser Zeitung abgedruckt würden. Dies reicht jedoch nach den oben dargestellten Maßstäben nicht aus. Eine Bekanntmachung nach der bisher gültigen Bestimmung, d. h. in den bisherigen Bekanntmachungsorganen, erfolgte offensichtlich nicht. Hinzu kommt, dass die Änderungssatzung im "Gothaer Wochenblatt" nicht im Wortlaut bekannt gemacht wurde, sondern nur ein nachrichtlicher Hinweis auf die künftige Bekanntmachungsform. Auch dies reicht für eine wirksame Satzungsbekanntmachung nicht aus (vgl. ThürOVG, Urteil vom 03.05.1995 - 1 KO 16/93 -, LKV 1996, S. 137).

Daraus ergibt sich für den vorliegenden Fall, dass die Verbandssatzung zum damaligen Zeitpunkt in denjenigen vier Zeitungen hätte bekannt gemacht werden müssen, die § 12 der Hauptsatzung in der Fassung vom 28.09.1991 vorsah. Der Abdruck im "Gothaer Wochenblatt" vom 25.11.1992 hingegen erfolgte nicht im richtigen Bekanntmachungsorgan und konnte den Antragsgegner als Zweckverband nicht entstehen lassen. In der Folgezeit wurden zunächst nur Änderungssatzungen bekannt gemacht. Änderungssatzungen sind jedoch keine Gründungssatzungen und daher nicht geeignet, durch ihre Bekanntmachung den Rechtsschein der Verbandsgründung zu erzeugen und die konstitutive Entstehungswirkung im Sinne des § 19 Abs. 1 Satz 3 ThürKGG herbeizuführen (vgl. zur nachträglichen Bekanntmachung einer Verbandssatzung i. d. F. einer Änderungssatzung Urteil des Senats vom 30.08.2001 - 4 KO 199/00 -, LKV 2002, S. 138 [142]). In vollständiger Form wurde die Verbandssatzung erst wieder im Amtsblatt des Landkreises Gotha in der Ausgabe vom 03.12.1997 und vom 27.03.2002 bekannt gemacht. Die angegriffene Satzungsbestimmung, § 11 BGS-EWS 1996, wurde jedoch von der Verbandsversammlung bereits am 27.11.1996 beschlossen und sollte gemäß § 16 am Tag nach der Bekanntmachung im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 15.01.1997 in Kraft treten. Da der Antragsgegner zu diesem Zeitpunkt noch nicht entstanden war und keine Satzungsbefugnis hatte, ist die angegriffene Rechtsvorschrift unwirksam. Auf die Frage, ob der Antragsgegner als Zweckverband durch die Bekanntmachung der Verbandssatzung im Amtsblatt des Landkreises Gotha vom 03.12.1997 oder im Amtsblatt vom 23.03.2002 entstanden ist, kommt es nicht mehr an.

III. Soweit der Antrag zurückgenommen wurde, hat der Antragsteller die Kosten des Verfahrens zu tragen, § 155 Abs. 2 VwGO. Soweit der Antragsgegner unterliegt, hat er die Kosten gemäß § 154 Abs. 1 VwGO zu tragen. Da für beide Streitgegenstände (BGS-EWS 1993 und 1996) jeweils der Auffangstreitwert von 8.000,- DM anzusetzen ist (dazu siehe Streitwertbeschluss), jedoch für das fortgesetzte streitige Verfahren höhere Gerichtsgebühren und außergerichtliche Kosten anfallen (Urteilsgebühr, Verhandlungsgebühr), sind die Kosten nicht hälftig, sondern verhältnismäßig zu teilen. Dies ergibt hier eine Quote von 3/10 zu 7/10.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO entsprechend.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Beschluss

Der Streitwert wird auf 16.000,-- DM (entspricht 8.180,67 Euro) festgesetzt, wobei auf den durch Urteil entschiedenen Teil 8.000,-- DM entfallen.

Gründe

Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 13 Abs. 1 Satz 2 und § 21 Abs. 1 GKG (in der bis zum 31.12.2001 gültigen und hier noch anzuwendenden Fassung). Bei Normenkontrollverfahren gegen eine Beitrags- oder Gebührensatzung ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats auf die Höhe der Abgaben abzustellen, die auf Grund der angegriffenen Satzungsnorm erhoben werden können. Um dem Interesse des Antragstellers an einer objektiven Rechtskontrolle der Norm hinreichend gerecht zu werden, ist jedoch mindestens der Auffangstreitwert des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a. F. heranzuziehen (vgl. etwa Beschluss des Senats vom 26.01.2000 - 4 N 952/97 -, ThürVBl. 2000, S. 114 [115]). Demnach ist hier der Auffangstreitwert festzusetzen, weil die Gebührenforderungen gegen den Antragsteller den Auffangstreitwert nicht übersteigen. Der Auffangstreitwert ist zudem für jede angegriffene Satzungsbestimmung (1993 und 1996) gesondert mit je 8.000,- DM anzusetzen, weil die Bestimmungen unterschiedliche Zeiträume betreffen und daher gesondert zu beurteilen sind. Dies ergibt einen Gesamtstreitwert von 16.000,- DM (entspricht 8.180,68 Euro), über den der Senat allerdings nur teilweise streitig entschieden hat.

Hinweis:

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 2 VwGO, § 68 Abs. 1 S. 5 i. V. m. § 66 Abs. 3 S. 3 GKG).

Ende der Entscheidung