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Gericht: Thüringer Oberverwaltungsgericht
Urteil verkündet am 11.06.2007
Aktenzeichen: 4 N 1359/98
Rechtsgebiete: ThürKAG, GG, BauGB, ThürBekVO


Vorschriften:

ThürKAG § 7 Abs. 1 Satz 3
ThürKAG § 7a
GG Art. 105
BauGB § 127
BauGB § 242 Abs. 9
ThürBekVO § 3 Abs. 2 Satz 4
1. Mit dem wiederkehrenden Straßenausbaubeitrag nach § 7a ThürKAG werden bei verfassungskonformer Auslegung der Vorschrift greifbare Sondervorteile abgegolten. Deshalb handelt es sich um einen kommunalen Beitrag mit Entgeltcharakter, der in die Gesetzgebungskompetenz des Landes fällt, und nicht um eine Steuer, für die nach Art. 105 GG der Bund zuständig wäre.

2. Die Merkmale des räumlichen und funktionalen Zusammenhangs der zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Straßen sind auslegungsfähig und genügen dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot. Sie können verfassungskonform so ausgelegt werden, dass sie in ihrer wechselseitigen Ergänzung gewährleisten, dass die Erhebung des wiederkehrenden Straßenausbaubeitrags der Abgeltung eines greifbaren Sondervorteils dient.

3. Der räumliche Zusammenhang wird durch topographische und naturräumliche Gegebenheiten, Baugebietsgrenzen, Bahnanlagen, sonstige Trassen, große unbebaute Flächen, Parkanlagen usw. begrenzt. Eine verkehrsmäßige Verbindung ist für den räumlichen Zusammenhang nicht erforderlich.

4. Für den funktionalen Zusammenhang ist unter dem leitenden Gesichtspunkt des greifbaren Sondervorteils entscheidend, dass die zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Straßen ein Verkehrsnetz bilden, das der Erschließung eines abgrenzbaren Gebiets dient und dadurch die Nutzbarkeit der in diesem Gebiet und an diesem Verkehrsnetz anliegenden Grundstücke in einer besonderen, vom Allgemeingebrauch des übrigen Straßennetzes abgehobenen Weise gewährleistet oder verbessert. Dieser besondere Vorteil kann im Zugang zu einer räumlich nahen Infrastruktur gesehen werden. Dabei kommt für die Abgrenzung der Abrechnungseinheit eine ergänzende Anknüpfung an die städtebauliche Eigenart einer zusammenhängenden Bebauung und von geplanten oder faktischen Baugebieten in Betracht.

5. Zum Umfang der Beitragserhebungspflicht und zum Begriff der "Ortsstraßen" in § 7 Abs. 1 Satz 3 ThürKAG.

6. Nur Straßen, die i.S.d. § 242 Abs. 9 BauGB erstmals hergestellt worden sind, können in eine Abrechnungseinheit für die Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge einbezogen werden.

7. Die Festlegung der Abrechnungseinheit in einer Satzung über die Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge kann grundsätzlich sowohl textlich als auch durch eine Karte erfolgen. In jedem Fall muss mit genügender Zuverlässigkeit festgestellt werden können, welche Straßen oder Flurstücksflächen in welcher Ausdehnung zur jeweiligen Abrechnungseinheit gehören.

8. Wenn die Festlegung der Abrechnungseinheit durch eine Karte erfolgt, genügt der Abdruck einer verkleinerten Karte in der Bekanntmachung der Satzung regelmäßig nicht, weil sich die zur Abrechnungseinheit gehörenden Straßen- und Flurstücksflächen nicht zuverlässig feststellen lassen.

9. Zulässig ist eine Ersatzbekanntmachung durch Auslegung der Karte. Dabei sind die Anforderungen des § 3 Abs. 2 Satz 4 ThürBekVO zwingend zu beachten.

10. Zur Übergangsregelung des § 7a Abs. 7 ThürKAG für Straßen, für die vor der Erhebung wiederkehrender Beiträge einmalige Beitragspflichten nach § 7 Abs. 1 ThürKAG oder Erschließungsbeitragspflichten nach §§ 127, 242 Abs. 9 BauGB entstanden sind.


THÜRINGER OBERVERWALTUNGSGERICHT - 4. Senat - Im Namen des Volkes Urteil

4 N 1359/98

In dem Normenkontrollverfahren

wegen Ausbaubeiträgen,

hier: Normenkontrollverfahren

hat der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch den Vorsitzenden Richter am Oberverwaltungsgericht Prof. Dr. Aschke, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gravert und die an das Gericht abgeordnete Richterin am Verwaltungsgericht Siegl auf Grund der mündlichen Verhandlung am 11. Juni 2007

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Erste Satzung der Gemeinde Niederroßla zur Änderung der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für die öffentlichen Verkehrsanlagen der Gemeinde Niederroßla vom 11.07.1996, beschlossen am 01.07.1997, ausgefertigt am 16.07.1996, bekannt gemacht im Amtsblatt vom 26.07.1997 wird für unwirksam erklärt.

Die Kosten des Verfahrens hat die Antragsgegnerin zu tragen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht die Vollstreckungsgläubigerin zuvor Sicherheit in entsprechender Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Antragstellerin wendet sich gegen eine satzungsrechtliche Regelung über die Bestimmung einer Abrechnungseinheit in einer Straßenausbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin.

Die Antragstellerin ist Eigentümerin von Grundstücken in der Flur 2, Flurstücke a_ und b, und in der Flur 8, Flurstücke c__, d____ und e___ der Gemarkung Niederroßla. Die Antragstellerin wurde auf Grundlage der angegriffenen Satzung zu wiederkehrenden Straßenausbaubeiträgen herangezogen. Der Gemeinderat der Antragsgegnerin beschloss in seiner Sitzung vom 29.11.1994 eine "Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für die öffentlichen Verkehrsanlagen der Gemeinde Niederroßla" (SwAB). § 2 SwAB regelte, dass die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasst werden. Die Satzung enthielt selbst noch keinen Beitragssatz. § 8 SwAB regelte, dass der Beitragssatz aus dem Durchschnitt der zu erwartenden Investitionen eines Zeitraums von fünf Jahren ermittelt und in einer besonderen Beitragssatzung festgelegt werden soll. In der Sitzung vom 20.09.1995 beschloss die Antragsgegnerin die Erste Satzung zur Änderung der SwAB. Darin wurde § 2 (Abrechnungseinheiten) dahin geändert, dass die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen jeweils im östlich der Ilm gelegenen Ortsteil und im westlich der Ilm gelegenen Ortsteil zu je einer Abrechnungseinheit zusammengefasst werden. § 8 (Beitragssatz) wurde § 7 und regelte nunmehr, dass der Beitragssatz aus den jährlichen Investitionsaufwendungen zu ermitteln sei. In der Sitzung vom 02.11.1995 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin eine Zweite Satzung zur Änderung der SwAB. Darin wurde § 2 (Abrechnungseinheiten) um zwei Sätze ergänzt: "Die Abgrenzung wird in beiliegender Karte dargestellt. Die Karte ist Bestandteil der Satzung." In der Gemeinderatssitzung vom 27.02.1996 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin, die erste und zweite Änderungssatzung in einer Neufassung zusammenzufassen. In einer weiteren Sitzung am 26.03.1996 wurde beschlossen, in die Neufassung der SwAB Änderungen der §§ 5 (Beitragsmaßstab) und 11 (Überleitungsbestimmung) aufzunehmen. Diese Neufassung wurde am 27.03.1996 der Aufsichtsbehörde angezeigt, unter dem 02.04.1996 ausgefertigt und als Beilage im Amtsblatt vom 27.04.1996 öffentlich bekannt gemacht. Am 02.07.1996 beschloss die Gemeindevertretung der Antragsgegnerin erneut eine vollständige Neufassung der SwAB; der Satzung war eine Karte über die Festlegung der Abrechnungseinheiten beigefügt. Die Aufsichtsbehörde erlaubte mit Schreiben vom 04.07.1995 die vorzeitige Bekanntmachung der Satzung. Danach wurde sie unter dem 11.07.1996 ausgefertigt und im Amtsblatt "Ilmtal-Weinstraße-Report" vom 03.08.1996 und nochmals im Amtsblatt vom 31.08.1996 öffentlich bekannt gemacht. Die Karte ist jeweils stark verkleinert mit abgedruckt.

In der Sitzung vom 01.07.1997 beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin die - hier streitbefangene - Erste Satzung zur Änderung der SwAB vom 11.07.1996. Darin wurde § 2 SwAB (Abrechnungseinheiten) dahin geändert, dass die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen zu einer Abrechnungseinheit (wieder) zusammengefasst werden. Der Satzung ist eine mit Aktenzeichen und Beschlussdatum versehene Karte beigefügt, die nach § 2 Satz 2 SwAB Bestandteil der Satzung sein soll. Die Satzung sollte gemäß § 2 rückwirkend zum 01.01.1997 in Kraft treten. Die Kommunalaufsicht bestätigte unter dem 14.07.1997 den Eingang und erlaubte die vorzeitige Bekanntmachung. Die Änderungssatzung wurde am 16.07.1997 ausgefertigt und im Amtsblatt vom 26.07.1997 öffentlich bekannt gemacht. Am Schluss der Bekanntmachung ist die Karte (stark verkleinert) abgedruckt.

Am 31.03.1998 beschloss die Antragsgegnerin eine Zweite Satzung zur Änderung der SwAB, die § 5 (Beitragsmaßstab) und § 8 (Beitragspflichtige) betraf, und am 04.07.2000 die Dritte Änderungssatzung (geändertes Inkrafttreten der Zweiten Änderungssatzung).

In der Sitzung vom 08.10.2002 beschloss der Gemeinderat schließlich eine vollständige Neufassung der SwAB. Darin erhielt § 2 SwAB (Abrechnungseinheiten) - wie in der Fassung vom 20.09.1995 - den Inhalt, dass die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen im östlich der Ilm gelegenen Ortsteil ("Siedlung") und im westlich der Ilm gelegenen Ortsteil ("Dorf") zu je einer Abrechnungseinheit zusammengefasst werden. Satz 2 und 3 der Bestimmung regeln, dass die Abgrenzung in einer beiliegenden Karte dargestellt werde, die Bestandteil der Satzung sei. Die Satzung sollte nach deren § 12 rückwirkend zum 01.01.1996 in Kraft treten, die Satzung vom 11.07.1996 (gemeint: 02.07.1996) in der Fassung der letzten Änderung vom 17.07.2000 (gemeint 04.07.2000) gleichzeitig außer Kraft treten. Sie enthält neben den geänderten Abrechnungseinheiten eine geänderte Regelung über die Tiefenbegrenzung, erstmals eine Regelung über Außenbereichsgrundstücke und integriert die Festsetzung des Beitragssatzes, der vorher in einer eigenen Satzung geregelt war. Die Kommunalaufsicht bestätigte unter dem 15.10.2002 den Eingang und erlaubte die vorzeitige Bekanntmachung. Die Satzung wurde unter dem 22.10.2002 ausgefertigt und im Amtsblatt vom 09.11.2002 öffentlich bekannt gemacht. Bei dieser Bekanntmachung ist die Karte nicht abgedruckt. Die Bekanntmachung der Karte erfolgte nachträglich im Amtsblatt vom 14.12.2002. Dort ist die Karte unter Bezugnahme auf die Bekanntmachung der SwAB im Amtsblatt vom 09.11.2002 stark verkleinert abgedruckt. Der Abdruck enthält den Hinweis, dass "die Originalkarte in der Gemeindeverwaltung bzw. der Geschäftsstelle der Verwaltungsgemeinschaft eingesehen werden kann, um die grundstücksscharfen Grenzen der Abrechnungseinheit zu erkennen."

Nachfolgende Satzungsänderungen betreffen nur den Beitragssatz.

Die Antragstellerin hat mit Schriftsatz ihrer Bevollmächtigten vom 18.12.1998 am 22.12.1998 den vorliegenden Normenkontrollantrag gegen die am "11.07.1997" beschlossene Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für die öffentlichen Verkehrsanlagen der Gemeinde Niederroßla gestellt. Darin trägt sie vor, dass die Antragsgegnerin am "26.03.1996" die zum Zeitpunkt der Antragstellung gültige Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge erlassen habe. Gemäß § 2 dieser Satzung seien die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen einerseits im östlich der Ilm gelegenen Ortsteil sowie andererseits im westlich der Ilm gelegenen Ortsteil zu jeweils einer Abrechnungseinheit zusammengefasst worden. Die auf Grundlage dieser Satzung ergangenen Beitragsbescheide seien nach Änderung der Satzung zurückgenommen worden. Am "11.07.1996" habe die Antragsgegnerin rückwirkend zum "01.07.1996" die Erste Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge erlassen. Durch diese Satzung sei § 2 geändert worden, indem die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen der Gemeinde Niederroßla zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasst wurden. Auf dieser Grundlage seien Beitragsbescheide erlassen worden. Dies sei für Verkehrsanlagen und Nebenanlagen geschehen, an denen die Grundstücke der Antragstellerin nicht anlägen. Die Satzung sei aus formellen und materiellen Gründen nichtig. Sie schöpfe den durch § 7a Abs. 3 Nr. 1 ThürKAG eröffneten Anwendungsrahmen für die Bildung von Abrechnungseinheiten voll aus. Es bestünden erhebliche verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Satzung, aber auch gegen § 7a Abs. 3 ThürKAG. Die Zusammenfassung des gesamten Gemeindegebiets zu einer Abrechnungseinheit habe zur Folge, dass die Abrechnungseinheit eine Vielzahl von öffentlichen Verkehrsanlagen zusammenfasse. Es bestehe daher eine Beitragspflicht auch für den Ausbau solcher Straßen, die nicht am Grundstück der Antragstellerin vorbeiführten, sondern entfernt lägen. Wenn die Beiträge auf die Abgeltung des Vorteils der Inanspruchnahme des Straßennetzes gestützt würden, werde zwischen einem beitragsrechtlich relevanten Vorteil und dem beitragsfreien Allgemeinvorteil keine ausreichende Differenzierung getroffen. Die Heranziehung einer bestimmten abgrenzbaren Personengruppe zu einer Abgabe als Beitrag sei nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts nur dann möglich, wenn dem Abgabenpflichtigen ein besonderer Vorteil zuteil geworden sei. Der Gedanke der Gegenleistung zum Ausgleich von Vorteilen und Lasten sei der legitimierende Gesichtspunkt für den Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne. Das Bundesverfassungsgericht habe im Beschluss vom 05.07.1972 (BVerfGE 33, 265) eindeutig festgestellt, dass das Wegenetz einer gesamten Gemeinde oder Stadt keine Einheit im Sinne von § 130 Abs. 2 BBauG bilde, weil nicht sämtliche Straßen in einem derart engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang stünden, dass sie für die Erschließung eine Einheit bildeten. Diese Rechtsprechung zum Erschließungsbeitragsrecht sei auf das Straßenausbaubeitragsrecht übertragbar. Die Ausweitung der Abrechnungseinheit auf die im Zusammenhang bebauten Ortsteile ohne einen zwingenden Zusammenhang erscheine verfassungsrechtlich problematisch und verstoße gegen den Gleichheitssatz. Warum bei der Heranziehung zu wiederkehrenden Beiträgen auf Grundlage von Abrechnungseinheiten der Vorteil durch die Bereitstellung der Anlage gegeben sein solle und bei der Heranziehung zu einmaligen Beiträgen am überkommenen Sondervorteilsbegriff festgehalten werde, sei ein nicht gelöster Widerspruch zwischen §§ 7 und 7a ThürKAG. Die Bedenken würden auch nicht dadurch zerstreut, dass die zur Abrechnungseinheit zusammengefassten Straßen in räumlichem und funktionalem Zusammenhang zueinander stehen müssten. Ein derartiger Zusammenhang solle nämlich gerade gemäß § 7a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ThürKAG auch dann möglich sein, wenn die Verkehrsanlagen innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile einer Gemeinde lägen. Dies habe zur Folge, dass sämtliche Straßen einer Gemeinde einbezogen werden könnten. Die Lösung, einen räumlichen und funktionalen Zusammenhang zu fordern, könne schon deshalb nicht überzeugen, weil es sich hierbei um unbestimmte Rechtsbegriffe handele. Die Kriterien für das Vorliegen eines räumlichen und insbesondere funktionalen Zusammenhangs seien nicht ausreichend. Es werde keine Aussage darüber getroffen, wie die Beziehung der Straßen eines Systems untereinander beschaffen sein müsse, zudem gewähre jedes System von Verkehrsanlagen für sich genommen die Zufahrt zu den übrigen Straßensystemen.

Es liege nahe, diese Straßenausbaubeiträge als Steuern im Sinne des Grundgesetzes zu qualifizieren, wobei § 7a Abs. 3 ThürKAG gegen Art. 105 Abs. 2 i. V. m. Art. 72 Abs. 1 GG verstoße. Steuern seien einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellten. Bei den wiederkehrenden Beiträgen auf der Grundlage zu umfangreicher Abrechnungseinheiten handele es sich um laufende Geldleistungen, für die keine Gegenleistung gegeben sei. Die Kompetenz zum Erlass einer derartigen Steuer stehe in Frage, weil der wiederkehrende Beitrag der bundesrechtlich geregelten Grundsteuer gleichartig und somit der Kompetenz des Landes entzogen sei.

Die Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz stehe der Rechtsauffassung der Antragstellerin nicht entgegen. Noch im Jahr 1976 habe das OVG Rheinland-Pfalz entschieden, dass ein Grundstück im Allgemeinen nur durch diejenige Straße erschlossen werde, von der es unmittelbar erreicht werden könne. Im Urteil vom 08.10.1993 habe es erkannt, dass der Wortlaut der landesrechtlichen Regelung eine Auslegung zulasse, wonach der räumliche und funktionale Zusammenhang immer dann kraft gesetzlicher Fiktion vorliege, wenn eine Gemeinde eine Abrechnungseinheit aus den beispielhaft im Gesetz erwähnten Bereichen bilde. Der hierdurch provozierte Verzicht auf die Prüfung eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs könne zu Abrechnungseinheiten führen, die dem Vorteilsprinzip des Beitragsbegriffes widersprächen. Das OVG Rheinland-Pfalz habe also schon 1993 die Gefahr erkannt, eine Abrechnungseinheit auf ganze im Zusammenhang bebaute Ortsteile auszudehnen. Durch die Kriterien für das Vorliegen eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs werde nicht konkretisiert, wie groß der umfasste Raum einer Abrechnungseinheit sein dürfe. Auch topografische Besonderheiten fänden sich nicht auf dem Gebiet jeder Kommune. Jedes System von Verkehrsanlagen gewährleiste letztlich die Zufahrt zum übrigen Straßensystem. Das OVG Rheinland-Pfalz konkretisiere den Begriff "System" im Urteil vom 04.03.1998 deshalb dahin, dass es aus Verkehrsanlagen bestehe, die durch Straßen mit stärkerer Belastung zu einer Einheit zusammengefasst würden. Hier werde jedoch keine Aussage darüber getroffen, ob das System von Verkehrsanlagen zwingend auf diese Verkehrsachse angewiesen sein müsse oder ob die Ausweichmöglichkeit auf andere Verkehrsachsen von Relevanz sei. Außerdem bezögen sich die Urteile auf größere Abrechnungseinheiten in Innenstädten von Großstädten. Die Rechtslage zwischen Rheinland-Pfalz und Thüringen sei nicht vergleichbar.

Die Ursprungssatzung vom 02.07.1996 weise weitere Unstimmigkeiten auf. So lasse die Übergangsbestimmung in § 11 SwAB jene Fälle außer Acht, in denen eine Erschließungsbeitragspflicht oder die Pflicht zur Zahlung einmaliger Beiträge nach § 7 ThürKAG bis zum In-Kraft-Treten der Satzung noch nicht entstanden war. Das Grundstück der Antragstellerin liege an der A , die noch nicht ausgebaut oder ortsüblich hergestellt worden sei. Die Antragstellerin müsse ggf. zu Erschließungsbeiträgen gemäß § 127 BauGB herangezogen werden, dürfe aber nicht doppelt belastet werden. Die Übergangsregelung in § 11 SwAB sehe vor, dass Erschließungs- oder einmalige Beiträge längstens 20 Jahre seit Entstehung angerechnet würden. Die Bestimmung berücksichtige nicht, dass die Verkehrsanlagen in der Abrechnungseinheit eine unterschiedlich lange Lebensdauer hätten. Problematisch sei ferner, dass nach § 6 der Gemeindeanteil einheitlich 50 % betrage. Damit werde den unterschiedlichen Anteilen der Allgemeinheit an der Nutzung der verschiedenen Straßen nicht Rechnung getragen. Die Tiefenbegrenzungsregelung gemäß § 5 erfasse auch Grundstücke, die vollständig im Innenbereich gelegen seien.

Die Antragstellerin beantragt,

die Erste Satzung der Gemeinde Niederroßla zur Änderung der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für die öffentlichen Verkehrsanlagen der Gemeinde Niederroßla vom 11.07.1996, beschlossen am 01.07.1997, ausgefertigt am 16.07.1997, bekannt gemacht im Amtsblatt vom 26.07.1997, für unwirksam zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie macht geltend, dass die angegriffene Satzung formell und materiell rechtmäßig sei, insbesondere nicht gegen Art. 3 GG verstoße. Der vom Landesgesetzgeber neu definierte Vorteilsbegriff begegne keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Für diesen neu umschriebenen Vorteil stelle der wiederkehrende Beitrag eine Gegenleistung dar, so dass er Entgeltcharakter aufweise und sich die Frage der Anwendbarkeit des Art. 105 GG nicht stelle. Während beim einmaligen Beitrag grundsätzlich die einzelne Straße die öffentliche Einrichtung darstelle, umfasse der Begriff der öffentlichen Einrichtung beim wiederkehrenden Beitrag eine Mehrzahl von öffentlichen Verkehrsanlagen, die untereinander in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stünden. Der Gesetzgeber habe ganz bewusst einen neuen Vorteilsbegriff fundiert. Hierzu habe er den Begriff der öffentlichen Einrichtung von einer einzelnen Straßenanlage auf ein ganzes Verkehrsnetz ausgedehnt, das räumlich und funktionell in einem engen Zusammenhang stehende Straßen umfasse. Erst die Gesamtheit dieser Straßen erfülle die Erschließungsfunktion und schaffe den beitragsrelevanten Vorteil (amtliche Begründung LT-Drucksache 1/3357). Ein Grundstück sei zur Aufnahme des Ziel- und Quellverkehrs auf ein Netz von Verkehrsanlagen angewiesen, die funktional in einer engen Beziehung zueinander stünden. Deshalb sei es gerechtfertigt, alle Grundstücke mit Beiträgen zu belasten, denen die Vorhaltung der Verkehrsanlagen besondere Vorteile vermittle. Das OVG Rheinland-Pfalz habe sich zur vergleichbaren dortigen Rechtslage mit dem Vorteilsbegriff beschäftigt und ihn für verfassungsgemäß erachtet. Die Ausführungen des OVG Rheinland-Pfalz müssten für die thüringische Rechtslage erst recht gelten, da § 7a Abs. 1 Satz 2 ThürKAG ausdrücklich festlege, dass die zu einer Abrechnungseinheit gehörenden Verkehrsanlagen als einheitliche kommunale Einrichtung gelten würden. Die Ausführungen der Antragstellerin zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien nicht anwendbar, weil sie sich ausschließlich auf Erschließungsbeitragsrecht bezögen. Bei der Bildung von Abrechnungseinheiten müsse allerdings mit Blick auf das Willkürverbot beachtet werden, dass spürbare beitragsrechtlich relevante Vorteile im Einzelfall noch vorhanden seien. Dies habe auch das OVG Rheinland-Pfalz aufgegriffen und festgestellt, dass eine Abrechnungseinheit nur solche Straßen umfassen könne, die in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang zueinander stünden. Diesem Aspekt habe der Gesetzgeber hier durch § 7a Abs. 3 Satz 1 ThürKAG Rechnung getragen. Im Rahmen des der Gemeinde eingeräumten Gestaltungsspielraums habe sich die Antragsgegnerin zu Recht dafür entschieden, alle Straßen des Gemeindegebiets zu einer Einheit zusammenzufassen. Die Gemeinde sei ein typisches Haufendorf, dessen Verkehrsanlagen in einem räumlichen Zusammenhang stünden. Dieser räumliche Zusammenhang werde auch nicht etwa durch topografische Gegebenheiten, Bahnanlagen oder Baugebietsgrenzen unterbrochen, die die Bildung mehrerer Abrechnungseinheiten rechtfertigen müssten. Auch stünden die Verkehrsanlagen untereinander derart in Beziehung, dass sie in ihrer Gesamtheit den im Gemeindegebiet liegenden Grundstücken einen beitragsrechtlich relevanten Vorteil vermittelten.

Für die Feststellung der Gesetzgebungskompetenz komme es allein auf die Rechtsnatur der jeweiligen Abgabe an, nicht auf deren inhaltliche Verfassungsmäßigkeit. Nach dem Willen des Gesetzgebers würden wiederkehrende Beiträge zur Abgeltung des Vorteils erhoben, der sich aus der Vorhaltung der Verkehrsanlagen ergebe. Der wiederkehrende Beitrag sei deshalb keine Steuer, so dass sich die Frage der Anwendbarkeit des Art. 105 GG nicht stelle. Bei der Prüfung, ob der wiederkehrende Beitrag materiell verfassungsgemäß sei, sei zu berücksichtigen, dass es keinen einheitlichen bundesverfassungsrechtlichen Begriff des Beitrags gebe. Allerdings sei der kommunale Beitrag durch den Gesichtspunkt der Gegenleistung gekennzeichnet. Wegen des Fehlens eines bundes- und landesrechtlich einheitlichen Beitragsbegriffs habe der Landesgesetzgeber grundsätzlich die Befugnis, das Beitragsmerkmal "Gegenleistung" zu definieren. Sofern dem Begriff des Beitrags zusätzlich das Merkmal der Einmaligkeit wesensimmanent sein solle, sei auch dies erfüllt. Die Beitragsschuldner bezahlten die in dem jeweiligen Jahr entstandenen Kosten nur einmal. Entsprechendes gelte für den wiederkehrenden Beitrag nach dem Durchschnitt der zu erwartenden Aufwendungen der folgenden fünf Jahre.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat keinen Antrag gestellt und zur Sache nicht Stellung genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte (1 Band), die beigezogene Gerichtsakte des Verfahrens 3 K 546/99.We und die beigezogenen Behördenvorgänge (3 Ordner, 1 Heftung) Bezug genommen, die Gegenstand der Beratung waren.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag hat Erfolg.

I.

Gegenstand des Normenkontrollantrags ist die Erste Änderungssatzung zur SwAB, die am 01.07.1997 beschlossen und im Amtsblatt vom 26.07.1997 öffentlich bekannt gemacht wurde. Dies ergibt sich aus der Auslegung des Normenkontrollantrags und seiner Begründung. Der Antrag im verfahrenseinleitenden Schriftsatz lautet, die am 11.07.1997 beschlossene Satzung für ungültig zu erklären. Allerdings gibt es keine Satzung, die an diesem Tag beschlossen, ausgefertigt oder veröffentlicht wurde. In der Antragsbegründung wird ausgeführt "am 11.07.1996 erließ die Antragsgegnerin rückwirkend zum 01.07.1996 die erste Satzung zur Änderung der Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge ... Durch diese Satzung wurde der zitierte § 2 geändert. Er erhielt folgende Fassung: (es folgt der Wortlaut der Änderungssatzung vom 01.07.1997) ... Beweis Vorlage der Satzung vom 11.07.1996 in Kopie." Dem Normenkontrollantrag ist der Auszug aus dem Amtsblatt vom 26.07.1997 mit der Bekanntmachung der Ersten Änderungssatzung vom 01.07.1997 beigefügt. Legt man den formulierten förmlichen Antrag an Hand der Antragsbegründung aus, ergibt sich, dass die Antragstellerin die Änderungssatzung vom 01.07.1997 angreifen wollte. Denn diese Satzung hat sie ihrem Inhalt nach wörtlich wiedergegeben und außerdem in Kopie beigefügt. Außerdem zielt der Antrag erkennbar darauf, die beigefügte Satzung anzugreifen ("auf Grundlage dieser Änderungssatzung wurden... zu Straßenausbaubeiträgen herangezogen"). Schließlich richten sich auch die in der Antragsschrift vorgetragenen Argumente gegen die Festsetzung einer einzigen Abrechnungseinheit für die ganze Gemeinde. Bei den abweichenden Daten - im Antrag "11.07.1997" statt richtig 01.07.1997 (Beschluss) oder 16.07.1997 (Ausfertigung); ebenso im Beweisangebot "11.07.1996") - handelt es sich eindeutig um Schreibfehler, die leicht zu erklären sind, insbesondere weil die Erste Änderungssatzung in der Überschrift nur die geänderte Ausgangssatzung vom "11.07.1996" benennt und dann den Zusatz "Ausfertigung vom 16.07.1997". Die Wendung "Ausfertigung" ist indessen missverständlich, weil sie keine (weitere) Ausfertigung der Urfassung, sondern die Ausfertigung der Änderungsfassung meint.

Der Antrag ist nicht dadurch unzulässig geworden, dass die angegriffene Änderungssatzung vom 01.07.1997 inzwischen aufgehoben wurde und daher auch nicht mehr Grundlage für früher oder künftig erlassene Beitragsbescheide sein könnte. Tatsächlich wurde die angegriffene Bestimmung, § 2 SwAB in der Fassung vom 01.07.1997, gegenstandslos, indem die Antragsgegnerin am 08.10.2002 eine vollständige Neufassung der SwAB beschloss. Darin bestimmt § 2 SwAB Abrechnungseinheiten, die von der hier angegriffenen Norm abweichen. Die Satzung sollte rückwirkend zum 01.01.1996 in Kraft treten, die Satzung vom 11.07.1996 in der Fassung der letzten Änderung gleichzeitig außer Kraft treten. Durch diese neue Satzung wäre das Rechtsschutzbedürfnis für den Normenkontrollantrag entfallen, wenn die Aufhebung der angegriffenen, aber abgelösten Norm für die Antragstellerin nicht mehr nützlich wäre. Das Rechtsschutzbedürfnis wäre andererseits noch vorhanden, wenn die neue Satzung vom 08.10.2002 an Fehlern leiden würde, die zu ihrer Nichtigkeit führen, so dass die Satzung vom 02.07.1996 in der Fassung der angegriffenen Änderungsatzung vom 01.07.1997 wieder als Ermächtigungsgrundlage für Beitragsbescheide zum Tragen käme. Für diese inzidente Prüfung einer Satzung, die nur von Bedeutung ist, um das Rechtsschutzbedürfnis für ein anderes Verfahren zu klären, ist nicht die gleiche Prüfungsdichte geboten, wie in einem Verfahren gegen die Satzung selbst. Das Rechtsschutzbedürfnis ist als Zulässigkeitsvoraussetzung eines Normenkontrollantrags grundsätzlich nicht streng zu handhaben. Auch nach der seit 01.01.1997 auf das Vorliegen einer Rechtsverletzung eingeengten Antragsbefugnis (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO) ist das Rechtsschutzinteresse für einen Normenkontrollantrag erst dann zu verneinen, wenn die Feststellung der Nichtigkeit der Norm nichts dazu beizutragen vermag, das Rechtsschutzziel des Antragstellers zu erreichen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23.09.1997, 4 BN 17/97, NVwZ 1998, S. 613). Daher reicht es aus, wenn die neue, ablösende Beitragssatzung Rechtmäßigkeitszweifeln unterliegt, die nicht offensichtlich unbegründet sind, so dass eine Rechtsverletzung durch die vorhergehende Satzung noch als möglich erscheint. Dies ist hier der Fall. Denn die Wirksamkeit der SwAB vom 08.10.2002 begegnet erheblichen formell-rechtlichen Zweifeln.

Die SwAB vom 08.10.2002 wurde im Amtsblatt vom 09.11.2002 öffentlich bekannt gemacht. Bei dieser Bekanntmachung war allerdings die Karte, die gemäß § 2 SwAB die Abrechnungseinheiten bezeichnet und nach § 2 Satz 2 und 3 SwAB Bestandteil der Satzung ist, nicht mit abgedruckt. Die Bekanntmachung der Karte erfolgte erst im Amtsblatt vom 14.12.2002. Hierbei stellt sich die Frage, ob eine "gestreckte" Veröffentlichung von Teilen einer Satzung - der Textfassung und der Karte - noch den Anforderungen einer rechtsstaatlichen Bekanntmachung von Normen genügt.

Der Senat hat bereits entschieden, dass die rechtsstaatlich gebotene Bekanntmachung einer Satzung grundsätzlich die Wiedergabe des Textes im vollen Wortlaut erfordert. Dies schließt alle wesentlichen Teile ein, seien sie auch als Anhang oder Anlage bezeichnet (vgl. Urteil vom 30.08.2001, 4 KO 199/00, LKV 2002, 138). Ob die spätere Bekanntmachung allein der Karte die Bekanntmachung heilt, bedarf jedoch keiner abschließenden Klärung.

Die Bekanntmachung der neuen Satzung wird deshalb fehlerhaft sein, weil der Abdruck der Karte im Amtsblatt vom 14.12.2002 zu klein war, als dass daraus zu erkennen wäre, wo die Grenzen der Abrechungseinheiten verlaufen. Unbeschadet der unten näher auszuführenden Anforderungen an die Bekanntmachung ist es jedenfalls an Hand der abgedruckten Karte unmöglich, mit genügender Zuverlässigkeit festzustellen, welche Straßen- oder Flurstücks(teil)flächen zur jeweiligen Abrechnungseinheit gehören sollen. Zwar enthält die Bekanntmachung im Amtsblatt den Hinweis, dass "die Originalkarte in der Gemeindeverwaltung bzw. der Geschäftsstelle der Verwaltungsgemeinschaft eingesehen werden kann, um die grundstücksscharfen Grenzen der Abrechnungseinheit zu erkennen." Eine solche Ersatzbekanntmachung durch Auslegung der Karte gemäß § 3 Abs. 2 ThürBekVO scheitert nicht daran, dass dies nicht generell in der Hauptsatzung geregelt ist (so tendenziell aber VG Weimar, Beschluss vom 24.01.2006, 3 E 135/05 We, nicht rechtskräftig). Denn die Thüringer Bekanntmachungsverordnung schreibt nur vor, dass die Hauptsatzung regeln muss, in welcher Form die Gemeinde Satzungen bekannt macht (§ 1 Abs. 3 Satz 1 ThürBekVO). Ihr ist aber nicht zu entnehmen, dass die Hauptsatzung auch regeln müsste, ob oder in welchen Fällen Karten durch Ersatzbekanntmachung veröffentlicht werden; die Ermächtigung hierfür ist § 3 Abs. 2 Satz 1 ThürBekVO direkt zu entnehmen. Dies ist im Hinblick auf den Zweck der Bekanntmachung, die Kenntnisnahme durch den Normadressaten zu gewährleisten, unproblematisch. Wenn die Hauptsatzung (lediglich) regelt, wo die Gemeinde Satzungen öffentlich bekannt macht, kann der Normadressat mit der Bekanntmachung der Satzung zwar nicht schon die zugehörige Karte zur Kenntnis nehmen, doch wird ihm durch den gleichzeitigen Hinweis auf die Ersatzbekanntmachung die Kenntnisnahme der Karte zuverlässig ermöglicht. Allerdings schreibt § 3 Abs. 2 Satz 4 ThürBekVO für diesen Fall vor, dass der Hinweis auf die Auslegung auch Gegenstand, Ort (Gebäude und Raum), Zeit, Beginn und Dauer der Auslegung umfassen muss. Dies ist hier nicht geschehen. In der Bekanntmachung der Satzung ist nur ein Hinweis auf die Auslegung enthalten. Dieser Hinweis entspricht nicht den Vorgaben des § 3 Abs. 2 Satz 4 ThürBekVO, denn er klärt nur darüber auf, dass die Originalkarte in der Gemeindeverwaltung bzw. der Geschäftsstelle der Verwaltungsgemeinschaft eingesehen werden kann.

II.

Der Normenkontrollantrag ist auch begründet. Die angegriffene Norm, d. h. die Erste Änderungssatzung vom 01.07.1997 zur Änderung der SwAB ist aus formellen und materiellen Gründen unwirksam.

1. a) Zunächst ist festzustellen, dass die Abrechnungseinheiten bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge gemäß § 7a Abs. 3 Satz 3 ThürKAG zwingend durch Satzung zu bestimmen sind (vgl. auch OVG LSA; Beschluss vom 03.07.2002, 2 M 68/02, zitiert nach Juris). Da es Wesensmerkmal des wiederkehrenden Beitrags nach § 7a ThürKAG ist, mehrere Straßen zu einer öffentlichen Einrichtung zusammenzufassen, ist diese Festlegung erforderlich, damit die für die Ermittlung des Beitrags notwendigen Faktoren feststehen, namentlich für welche Straßen Aufwand verursacht wurde und auf welche Verteilungsfläche dieser Aufwand umzulegen ist. Hierbei kommt den Gemeinden ein normgeberischer Wertungsspielraum zu, der gerichtlich nur begrenzt überprüfbar ist (vgl. OVG Rh.-Pfalz, Urteil vom 08.10.1993, 10 C 10237/93, zitiert nach Juris, noch zu § 13 Abs. 2 KAG Rh.-Pfalz a. F.). Aus dem höherrangigen Recht ergeben sich für die Gemeinde Beschränkungen der Zusammenfassung von Verkehrsanlagen zu einer Abrechnungseinheit. Diese wirken sich aber in erster Linie dergestalt aus, dass sie die Zusammenfassung von Abrechnungseinheiten in der Größe nach oben begrenzen. Hingegen ist die Gemeinde durch vorrangige Rechtsvorschriften kaum gehindert, unterhalb dieser Obergrenze kleinere Abrechnungseinheiten zu bilden (vgl. Ritthaler, Thüringer Kommunalabgabengesetz, Ergänzungsband 1997, § 7a, Anm. 2). Die Gemeinde überschreitet die Grenzen ihres Ermessens erst, wenn die Bildung kleiner Abrechnungseinheiten willkürlich und sachlich nicht mehr vertretbar erscheint. Insoweit gibt es keine Veranlassung, von den allgemeinen Maßstäben abzuweichen (vgl. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, § 14 Rdnr. 24 ff.).

b) Das Verfahren bei der Beschlussfassung über die angegriffene Änderungssatzung weist, soweit dies aus den vorliegenden Akten zu ersehen ist, keine Fehler auf. Die Zuständigkeit der Antragsgegnerin zum Erlass der angegriffenen Satzung folgte aus § 1 Abs. 1, § 2 Abs. 1 ThürKAG; § 47 Abs. 2 ThürKO. Die Ratsmitglieder wurden durch Einladung vom 26.06.1997 zur Ratssitzung am 01.07.2007 eingeladen. Die Einladung wurde ausgehängt. Einzelheiten hierzu sind nicht aktenkundig; allerdings wurde in der Sitzung des Gemeinderats Form oder Frist der Ladung nicht gerügt (vgl. § 35 Abs. 3 ThürKO). Die Änderungssatzung wurde in der Sitzung am 01.07.1997 einstimmig beschlossen und unter dem 07.07.1997 bei der Kommunalaufsicht eingereicht. Die Kommunalaufsicht bestätigte mit Schreiben vom 14.07.1997 den Eingang, teilte mit, dass keine beanstandungswürdigen Mängel vorlägen, und erlaubte die vorzeitige Bekanntmachung. Die Änderungssatzung einschließlich Karte wurde am 16.07.1997 vom Bürgermeister der Antragsgegnerin ausgefertigt.

c) Allerdings ist die angegriffene Satzung unwirksam, weil die Veröffentlichung der Ausgangssatzung vom 02.06.1996 ohne gültige Bekanntmachungsregelung erfolgte und damit auch die Bekanntmachung der angegriffenen Änderungssatzung vom 02.07.1997 fehlschlug (vgl. auch VG Weimar, Urteil vom 23.07.2002, beigezogene Akte 3 K 546/99.We, auch in Juris).

Nach den vorgelegten, nicht ganz vollständigen Unterlagen beschloss der Gemeinderat der Antragsgegnerin am 02.08.1990 die erste Hauptsatzung (HS). § 16 Satz 1 HS regelte, dass öffentliche Bekanntmachungen der Gemeinde, die durch Rechtsvorschrift vorgeschrieben sind, "in den Schaukästen" vorgenommen werden. Auf der Grundlage des vorhandenen Normentstehungsvorgangs ist davon auszugehen, dass diese erste Hauptsatzung wirksam war, jedenfalls aber, dass nach der Rechtsprechung des Senats die damalige Bekanntmachungsregelung in § 16 HS ungeachtet der Wirksamkeit der Hauptsatzung für Bekanntmachungen verbindlich war (vgl. Urteil vom 09.12.2003, 4 KO 583/03, ThürVGRspr. 2005, S. 7; AbfR 2004, S. 181 f. [LS]; LKV 2005, S. 30 [LS]). Die Hauptsatzung vom 02.08.1990 wurde durch Beschluss vom 02.06.1992 lediglich in § 12 (Beigeordnete) geändert. Am 01.07.1994 traten § 21 Abs. 1 Satz 2 ThürKO und am 01.11.1994 die auf Grund des § 129 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 ThürKO erlassene Thüringer Bekanntmachungsverordnung (ThürBekVO) in Kraft, die für die Bekanntmachung von Satzungen strengere Voraussetzungen aufstellten. Ab diesem Zeitpunkt entsprach die Bekanntmachungsregelung in § 16 HS nicht mehr den Anforderungen des § 1 Abs. 3 Satz 4 ThürBekVO, wonach in der Hauptsatzung anzugeben ist, an welchen Standorten die Verkündungstafeln aufgestellt sind. Mag die Bezeichnung "in den Schaukästen" bei einer kleinen Gemeinde wie der Antragsgegnerin bis zum In-Kraft-Treten des § 1 Abs. 3 Satz 4 ThürBekVO ausnahmsweise noch genügt haben, so fehlte fortan eine hinreichend eindeutige Bezeichnung der Standorte. § 16 Satz 2 HS bestimmte nur für die Veröffentlichung der Einladungen zu Gemeindevertretersitzungen die Standorte der Schaukästen.

Am 29.11.1994 beschloss die Antragsgegnerin eine neue vollständige Hauptsatzung. Diese Hauptsatzung regelte in § 11: "Satzungen der Gemeinde werden öffentlich bekanntgemacht durch Veröffentlichung im Amtsblatt "Ilmtal-Weinstraße-Report" der Verwaltungsgemeinschaft "Ilmtal-Weinstraße" und ersatzweise bei Dringlichkeit durch Anschlag an den bestimmten Stellen (Verkündungstafeln). Entsprechende Verkündungstafeln sind an den folgenden Stellen aufgestellt bzw. angebracht: (es folgen vier genannte Standorte). Im Falle einer Dringlichkeit ist im Amtsblatt der auf diese Bekanntmachung folgenden Ausgabe darauf hinzuweisen." Die Hauptsatzung wurde nach Ausfertigung und Anzeige bei der Aufsichtsbehörde in zweierlei Weise öffentlich bekannt gemacht, durch Abdruck im Amtsblatt Nr. 22 vom "Jan. '95" und außerdem durch Aushang in der Zeit vom 13.12.1994 bis 10.01.1995. Da die Satzung bereits den Vorschriften der Thüringer Bekanntmachungsverordnung genügen musste, konnte sie in der Form bekannt gemacht werden, die sie selbst bestimmt, weil die ursprüngliche Hauptsatzung unwirksam geworden war (§ 1 Abs. 5 Satz 2 ThürBekVO).

Die Bekanntmachung im Amtsblatt vom "Jan. '95" hält der Senat nicht schon deshalb für fehlerhaft, weil das Amtsblatt jahrgangsübergreifend nummeriert war und nicht jahrgangsweise fortlaufend, wie es § 2 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 ThürBekVO vorschreibt. Die Formanforderungen der Thüringer Bekanntmachungsverordnung an ein Amtsblatt sind zwingend zu beachten (Urteil des Senats vom 01.10.2002, 4 N 771/01, LKV 2003, S. 237). Die Bestimmung, dass das Amtsblatt jahrgangsweise fortlaufend nummeriert sein muss, dient der leichten Zitierung und Auffindung einer bestimmten Ausgabe des Amtsblatts und darüber hinaus der Vergewisserung, ob alle Ausgaben vollständig zur Kenntnis genommen wurden. Dies wäre bei einer fehlenden oder willkürlichen (mehrmals im Jahr beginnenden) Nummerierung nicht gewährleistet. Die jahrgangsübergreifende Nummerierung hat hingegen gegenüber der jahrgangsweisen Nummerierung keinerlei Nachteile. Dem Normzweck ist ebenso Genüge getan. Andere sachliche Gründe, weswegen die jahrgangsweise Nummerierung die Möglichkeit zur Kenntnisnahme erleichtern könnte, bestehen nicht. Obwohl § 2 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 ThürBekVO nicht wortgetreu beachtet wurde, bleibt dieser Verstoß folgenlos, so dass insoweit nicht von einem Bekanntmachungsfehler auszugehen ist.

Allerdings fehlt auf der Ausgabe des Amtsblatts der Ausgabetag (§ 2 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 ThürBekVO). Der Senat hat bisher offen gelassen, ob vor dem In-Kraft-Treten der Thüringer Bekanntmachungsverordnung die bloße Angabe des Ausgabemonats statt der Benennung des Ausgabetags zur Unwirksamkeit der Bekanntmachung einer Satzung führt, wenn man annähme, dass die Bekanntmachung der Satzung dann spätestens zum letzten denkbaren Tag, also dem Monatsletzten erfolgt sei (vgl. Urteil vom 30.08.2001, 4 KO 199/00, LKV 2002, S. 138). Dennoch ist davon auszugehen, dass die Bekanntmachung ohne Angabe des Ausgabetags grundsätzlich unwirksam ist. Dies folgt nicht nur aus § 6 Satz 1 ThürBekVO, sondern auch daraus, dass in den vielfach üblichen Fällen, in denen die Satzung am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft treten soll, unklar wäre, wann die Satzung wirksam wird. Dies wird gerade im vorliegenden Fall deutlich, weil sowohl die 22. Ausgabe als auch die 23. Ausgabe des Amtsblatts im Januar 1995 ausgegeben wurden. Damit steht fest, dass die 22. Ausgabe vor Monatsende erschienen sein muss; unklar wäre hingegen, wann die (hier nicht streitgegenständliche und überholte) SwAB vom 29.11.1994 in Kraft trat, die ebenfalls in der 22. Ausgabe bekanntgemacht wurde; diese Satzung sollte nämlich nach deren § 13 am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft treten.

Erheblichen Bedenken begegnet das Amtsblatt ferner deshalb, weil die Gestaltung und das Impressum nicht eindeutig erkennen lassen, ob das Amtsblatt gemeinsam von mehreren Gemeinden oder von der Verwaltungsgemeinschaft gemeinsam mit den Gemeinden herausgegeben wurde und wer für die amtlichen Mitteilungen über die Verwaltungsgemeinschaft sowie für die nichtamtlichen Teile verantwortlich war. Darüber hinaus fehlen in der Ausgabe vom Januar 1995 die Angaben der Bezugsmöglichkeiten und -bedingungen (§ 2 Abs. 1 Satz 4 Nr. 3 ThürBekVO).

Zu den Bekanntmachungsmängeln kommt hinzu, dass die Bekanntmachungsregelung in dieser Satzung materiell unwirksam war. So sieht § 11 Abs. 1 HS vor, dass Satzungen der Gemeinde im Amtsblatt und ersatzweise bei Dringlichkeit durch Anschlag an den bestimmten Stellen (Verkündungstafeln) bekannt gemacht werden. Diese Bekanntmachungsregelung ist nichtig, da unklar und auch nicht durch Auslegung zu ermitteln ist, wann es sich um einen Fall der Dringlichkeit handelt. Wie der Senat in einem ähnlichen Fall entschieden hat, ist für den Normadressaten ungewiss, wann er sich im regulären Publikationsorgan zuverlässig über das aktuelle Recht informieren kann (Beschluss vom 15.09.2004, 4 ZKO 654/03, nicht veröffentlicht). Die Bestimmung ist auch nicht als Regelung über die Notbekanntmachung entsprechend § 1 Abs. 4 Satz 2 ThürBekVO anzusehen, da die Regelung für Fälle der "Dringlichkeit" begrifflich weiter gefasst ist als die gesetzlichen Fälle der Notbekanntmachung, "Naturereignisse" oder "andere unabwendbare Ereignisse", mithin Umstände, die der Bevölkerung in der Regel eher bekannt sein werden. Überdies sieht § 11 Abs. 1 HS nur vor, dass auf die Notbekanntmachung in der nächsten regulären Bekanntmachung hingewiesen wird. Demgegenüber schreibt § 1 Abs. 4 Satz 3 ThürBekVO vor, dass die ordnungsgemäße Bekanntmachung unverzüglich nachzuholen ist.

Unter dem 17.09.1996 beschloss die Antragsgegnerin wiederum eine neue Hauptsatzung. Die Kommunalaufsicht erteilte mit Schreiben vom 27.09.1996 Hinweise zu einzelnen Vorschriften und genehmigte mit Schreiben vom 07.10.1996 sodann uneingeschränkt die vorzeitige Bekanntmachung. Die Hauptsatzung wurde unter dem 02.10.1996 ausgefertigt und im Amtsblatt vom 12.10.1996 öffentlich bekannt gemacht. Die Hauptsatzung vom 17.09.1996 enthielt eine Bekanntmachungsregelung (wie bisher Bekanntmachung im Amtsblatt) nunmehr ohne Dringlichkeitsregelung. Die Bekanntmachung der Hauptsatzung durfte in der durch sie selbst bestimmten Form, d. h. im Amtsblatt erfolgen, weil die Vorgängersatzungen unwirksam waren. Das Amtsblatt vom 12.10.1996 hat eine ordnungsgemäße Überschrift, ist jahrgangsweise fortlaufend nummeriert, es trägt den Tag der Ausgabe, auch die Angabe der Bezugsmöglichkeiten und -bedingungen ist ausreichend. Unverändert vage ist jedoch die Angabe der Herausgeber. Sieht man über diesen letzten Punkt hinweg, so hätte die angegriffene Erste Änderungssatzung vom 01.07.1997 auf Grundlage dieser Hauptsatzung vom 17.09.1996 wirksam bekannt gemacht werden können. Allerdings gilt dies nicht für die zugrunde liegende (zu ändernde) vollständige Ausgangssatzung vom 02.07.1996, deren Wirksamkeit notwendig war, damit die Änderungssatzung nicht ins Leere ging. Die Ausgangssatzung der SwAB vom 02.07.1996 wurde bereits im Amtsblatt vom 03. bzw. 31.08.1996 bekanntgemacht, also vor dem Beschluss über die Hauptsatzung vom 17.09.1996. Die Hauptsatzung vom 17.09.1996 sollte zwar gem. § 12 Abs. 2 Satz 1 rückwirkend zum 09.01.1995 in Kraft treten. Eine solche Rückwirkung ist aber allenfalls dann denkbar, wenn die rückwirkende Bekanntmachungsregelung an die Stelle inhaltsgleicher Vorschriften einer insbesondere aus formellen Gründen nichtigen Hauptsatzung tritt (OVG NW , Urteil vom 30.06.1975, II A 1105/73, OVGE MüLü 31, S. 141 f.). Die Hauptsatzung vom 17.09.1996 regelt jedoch nicht inhaltsgleich dasjenige, was schon vorher scheinbar gegolten hat; denn die Bekanntmachungsregelung weicht von derjenigen der Hauptsatzung aus dem Jahr 1990 (Schaukästen) und 1994 (mit Dringlichkeitsvariante) ab. Die Bekanntmachung der SwAB vom 02.07.1996 fiel somit noch in den zeitlichen Anwendungsbereich der Hauptsatzung 1994, die jedoch, wie aufgezeigt, unwirksam war.

d) Darüber hinaus ist auch der Satzungsinhalt der angegriffenen SwAB nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Für die Frage, wie die Satzungsregelung über die festgesetzten Abrechnungseinheiten bekannt zu machen ist, ist zunächst entscheidend, in welcher Weise diese Abrechnungseinheiten zu bestimmen sind. Vorliegend ist die durch § 2 SwAB festgelegte Abrechnungseinheit neben der abstrakten verbalen Umschreibung ("innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen") durch eine Karte bezeichnet. Das Gesetz bestimmt in § 7a Abs. 3 Satz 3 ThürKAG nur, dass die Abrechnungseinheiten in der Satzung zu bestimmen sind. Auch der amtlichen Begründung zum Gesetzentwurf ist hierzu nichts zu entnehmen (LT-Drucks. 1/3357). Ritthaler (a. a. O., § 7a, Anm. 2 a. E.) führt hierzu aus, die Bestimmung könne durch Einzeichnung der Abrechnungseinheiten in Pläne erfolgen, die zum Bestandteil der Ausbaubeitragssatzung erklärt werden. Das Verwaltungsgericht Meiningen vertrat in mehreren Entscheidungen die Auffassung, es bedürfe einer Festlegung durch genaue Bezeichnung der dazu gehörenden Grundstücke oder durch eine veröffentlichte Karte als Anlage zur Satzung mit entsprechender Eingrenzung der Grundstücke (Beschlüsse vom 04.03.2002, 1 E 583/00.Me, ThürVBl. 2003, S. 18 [19]; Beschluss vom 12.03.2004, 1 E 518/03.Me; a. A. wohl noch Beschluss vom 02.02.2001, 1 E 187/00.Me). Das OVG-LSA hat zur wortgleichen Vorschrift § 6a Abs. 3 Satz 3 KAG-LSA entschieden, dass der Plan der Abrechnungseinheit selbst dem Bestimmtheitsgebot Rechnung tragen müsse, d. h. der Maßstab müsse geeignet sein, die Zugehörigkeit einer Verkehrsanlage zu einem Abrechnungsgebiet zweifelsfrei erkennen zu lassen. Zur Abgrenzung des Kreises der Beitragspflichtigen bedürfe der Plan einer parzellenscharfen Darstellung der Abrechnungseinheit in ihren äußeren Grenzen. Die so gekennzeichneten Grenzen müssten aus der Satzung und/oder dem Plan der Abrechnungseinheit für die Beitragspflichtigen hinreichend sicher und ohne besondere Schwierigkeiten erkennbar sein (Beschluss vom 03.07.2002, 2 M 68/02, zitiert nach Juris).

Nach Auffassung des Senats sind zwei Punkte zu trennen, zum einen, ob die Grenzen der jeweiligen Abrechnungseinheit durch die Kennzeichnung der Verkehrsanlagen (dazu neigend VG Weimar, Beschluss vom 24.01.2006, 3 E 135/05.We, nicht rechtskräftig) oder der anliegenden Grundstücke darzustellen ist, und zum anderen, ob die Festlegung des Abrechnungseinheit durch eine textliche Aufzählung von Flurstücksnummern, durch zeichnerische Darstellung in einer Karte oder auch kumulativ erfolgen kann. Da nähere gesetzliche Regelungen fehlen, muss vom Zweck der Festlegung der Abrechnungseinheiten ausgegangen werden. Diese dient dazu, mehrere Verkehrsanlagen, die nach herkömmlichen Maßstäben einzeln abzurechnen wären, zu einer Einheit zusammenzufassen, mit der Folge, dass alle beitragsfähigen Maßnahmen für diese Verkehrsanlagen bei der Aufwandsermittlung zusammengerechnet werden und der umlagefähige Aufwand auf alle Grundstücke verteilt wird, die von diesen zusammengefassten Verkehrsanlagen erschlossen werden. Anknüpfungspunkt ist somit die Verbindung mehrerer Verkehrsanlagen, insbesondere Straßen zu einer Abrechnungseinheit. Welche Grundstücke an diesen Straßen anliegen und damit beitragspflichtig sein sollen, mithin das Abrechnungsgebiet, ergibt sich als rechtliche Folge. Der Senat hält dennoch eine Festlegung nach beiden Varianten für zulässig. Es ist nicht zu beanstanden, wenn die Abrechnungseinheit nicht lediglich durch die zusammengefassten Straßen, sondern - wie hier - durch eine Grenzlinie gekennzeichnet wird, die alle in dieser Einheit liegenden Flurstücke (Straßen- und Anliegerflurstücke) umfasst, auch wenn damit schon die rechtliche Bewertung vorweggenommen wird, ob ein Grundstück beitragspflichtig ist.

Für die Beschreibung der in Gestalt von Straßen oder Flurstücken gekennzeichneten Einheiten genügt jede Form, an Hand deren zweifelsfrei zu erkennen ist, welche Straßen (ggf. auch Teilflächen) zu einer Abrechnungseinheit gehören und welche Flurstücke durch eine Abrechnungseinheit bevorteilt werden. Dies kann durch eine textliche Aufzählung der (Straßen-)Flurstücke in der Satzung geschehen. Eine derartige Kennzeichnung ist exakt, sofern sich nicht durch eine Begrenzung in der Länge der Straße Probleme bei der textlichen Beschreibung ergeben können, so bspw. im Übergang von der geschlossenen Ortslage zum Außenbereich. Ebenso ist es zulässig, der Satzung einen Plan als Anlage beizufügen (so zur vergleichbaren Bezeichnung des Sanierungsgebiets: BVerwG, Beschluss vom 25.02.1993, 4 NB 18/92, NVwZ-RR 1993, S. 457; vgl. auch OVG-LSA, Beschluss vom 03.07.2002, a. a. O.). Sowohl die Originalkarte, die Gegenstand der Satzung ist, als auch die bekannt gemachte Karte müssen die Abrechnungseinheit so präzise umgrenzen, dass eine zweifelsfreie Zuordnung möglich ist. Hierbei sind - wie in anderen Rechtsgebieten - wegen der notwendigen Bestimmtheit der Festsetzung und im Hinblick darauf, dass Straßenflurstücke geteilt und verschiedenen Abrechnungseinheiten zugewiesen werden könnten, durchaus strenge Maßstäbe anzulegen (vgl. OVG-LSA, Beschluss vom 03.07.2002, a. a. O., zur Abrechnungseinheit bei wiederkehrenden Beiträgen; ThürOVG, Beschluss vom 17.05.2004, 1 EN 1049/03, zu den Grenzen einer Veränderungssperre, wenn bei der Bekanntmachung des Plans die Flurstücksnummern nicht erkennbar sind und die namentlich aufgezählten Flurstücke nicht mit der vollen Fläche im Geltungsbereich liegen; HessVGH, Beschluss vom 22.10.1991, 4 N 670/88, zitiert nach Juris, zur Offenlegung eines Bebauungsplan-Entwurfs in verkleinertem, nicht feststellbarem Maßstab).

Diesen Anforderungen genügt die veröffentlichte, zur Satzung gehörende Karte nicht. Sie ist zu klein, um darauf mit genügender Sicherheit erkennen zu können, welche Flurstücke zur Abrechnungseinheit gehören. Die Flurstücksnummern sind ebenfalls nicht erkennbar. Außerdem ist sogar in der Originalkarte der die äußeren Grenzen markierende Dickstrich so breit, dass kaum auszumachen ist, ob die Grenzen der Abrechnungseinheit an der Grenze eines Flurstücks verlaufen oder das Flurstück teilen, ob ein (Straßen-)Flurstück vollständig einbezogen, ausgeklammert oder der Länge nach hälftig aufgeteilt sein soll. Dieser Mangel lässt sich nicht unter Hinweis darauf entkräften, dass § 2 SwAB in der Fassung der Änderungssatzung auch eine wörtliche Definition gab, nach der die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen, also alle Straßen innerhalb des bauplanungsrechtlichen Innenbereichs (§ 34 BauGB) als eine Abrechnungseinheit gelten sollten. Denn der Normtext steht zumindest teilweise im Widerspruch zur als Anlage beigefügten Karte, in der offenbar auch Straßenflächen im Übergang zum Außenbereich sowie vollständig im Außenbereich liegende Grundstücke den Abrechnungseinheiten zugeschlagen wurden (vgl. OVG-LSA, Beschluss vom 03.07.2002, a. a. O.). Unklar ist außerdem, wo die Abrechnungseinheit enden soll, wenn Straßen - auch wenn sie noch in der geschlossenen Ortslage liegen mögen - in den Außenbereich übergehen. Allenfalls der Eigentümer eines zentral im Ort gelegenen Grundstücks kann erkennen, ob sein Grundstück an der Abrechnungseinheit liegt. Das reicht aber selbst für diesen Beitragspflichtigen nicht aus, weil er sich auch Kenntnis darüber verschaffen können muss, welche Straße zur Abrechnungseinheit und welche anderen Grundstücke zum Verteilungsgebiet gehören.

2. Neben diesen formellen Mängeln ist die angegriffene Satzung auch in materieller Hinsicht fehlerhaft. Der Senat geht entgegen der Auffassung der Antragstellerin davon aus, dass die Erhebung wiederkehrender Beiträge gemäß § 7a ThürKAG nicht grundsätzlich verfassungswidrig ist. Jedoch widerspricht die Festlegung der Abrechnungseinheit in der angegriffenen Satzung den Voraussetzungen für die Bildung einer Abrechnungseinheit nach § 7a Abs. 1 und 3 ThürKAG.

a) Bei dem wiederkehrenden Beitrag handelt es sich um einen kommunalen Beitrag mit Entgeltcharakter, der in die Gesetzgebungskompetenz des Landesgesetzgebers fällt, und nicht um eine Steuer, für die der Bund zuständig wäre (Art. 105 GG). Für die verfassungsrechtliche Abgrenzung der Kompetenzbereiche der Bundes- und Landesgesetzgebung kommt es nicht darauf an, wie das Abgabengesetz selbst eine öffentlich-rechtliche Abgabe klassifiziert. Maßgebend ist, ob sich die öffentliche Abgabe nach ihrem materiellen Gehalt als Steuer darstellt. Nach dem Steuerbegriff des Grundgesetzes sind Steuern einmalige oder laufende Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlichrechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einkünften allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft. Für eine Steuer ist wesentlich, dass sie ohne Gegenleistung erhoben wird. Legitimierender Grund für den Beitrag im abgabenrechtlichen Sinne ist hingegen der Ausgleich von Vorteilen und Lasten. Kennzeichnend für den Begriff des Beitrags ist der Gesichtspunkt der Gegenleistung. Derjenige, der aus einer öffentlichen Einrichtung besonderen wirtschaftlichen Nutzen zieht, soll auch zu deren Kosten beitragen (BVerfG, Beschluss des Zweiten Senats vom 26.05.1976, 2 BvR 995/75, BVerfGE 42, 223 [227 f.], m. w. Nw.). Im Wortlaut des § 7a Abs. 1 ThürKAG kommt die gesetzgeberische Absicht zum Ausdruck, wiederkehrende Beiträge als Gegenleistung für den besonderen Vorteil zu erheben, der sich aus der Möglichkeit der Zufahrt oder des Zugangs zu einer zusammengefassten Einheit von mehreren Verkehrsanlagen ergibt (vgl. zum dortigen Landesrecht OVG Rhl.-Pf., Urteil vom 25.11.2003, 6 A 10631/03, zitiert nach Juris). Nach der normativen Ausgestaltung handelt es sich um einen Beitrag, der in die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes fällt. Die Gesetzgebungskompetenz ist dabei mit der materiell-verfassungskonformen Ausgestaltung dieses Beitrags verknüpft. Die Gesetzgebungskompetenz ist gegeben, weil mit dem wiederkehrenden Beitrag nach § 7a ThürKAG bei verfassungskonformer Auslegung greifbare Sondervorteile abgegolten werden.

Gegen die Zulässigkeit von wiederkehrenden Beiträgen lässt sich nicht einwenden, dass dem Begriff des Beitrags das Prinzip der Einmaligkeit wesensimmanent sei (so aber Driehaus, Kommunalabgabenrecht, Stand März 2007, § 8, Rdnr. 8c). Das Bundesverfassungsgericht hat schon im Beschluss vom 26.05.1976 ausdrücklich festgestellt, der Charakterisierung der Abgabe als Beitrag stehe nicht entgegen, dass sie laufend erhoben werde (Beschluss des Zweiten Senats vom 26.05.1976, 2 BvR 995/75, BVerfGE 42, 223 [229]). Sofern im kommunalen Beitragsrecht vom Grundsatz der Einmaligkeit die Rede ist, ist hierunter vielmehr ein Verbot der Doppelbelastung oder Doppelveranlagung zu verstehen. Im Urteil vom 26.02.1992 hat das Bundesverwaltungsgericht entschieden, eine abgabenrechtliche Doppelbelastung könne gegen den Gleichheitssatz verstoßen. Dazu hat es klarstellend angefügt, dass für ein nicht an den Gleichheitssatz geknüpftes Verbot einer mehrfachen Heranziehung und in diesem Sinne eines "Prinzips der Einmaligkeit der Beitragsheranziehung" das Bundesrecht nichts hergebe. Die Einmaligkeit des Entstehens der Erschließungsbeitragspflichten habe Gründe, die auf die Eigenart gerade des Erschließungsbeitragsrechts zurückgingen, nämlich darauf, dass bei den in § 127 Abs. 2 BauGB bezeichneten Erschließungsanlagen das bundesrechtliche Erschließungsbeitragsrecht und landesrechtliches (insbesondere Straßenausbau-)Beitragsrecht potenziell gewissermaßen aufeinanderfolgten und aus diesem Zusammentreffen zweier Rechtskreise ein Abgrenzungsbedarf folge. Dem sei jene Einmaligkeit des Entstehens zugeordnet; daraus ließen sich dementsprechend - jedenfalls kraft Bundesrechts - keine das Erschließungsbeitragsrecht überschreitenden Schlüsse ziehen (BVerwG, Urteil vom 26.02.1992, 8 C 70/89, NVwZ 1992, S. 668 [669]; vgl. auch Stamm, Wiederkehrende Beiträge im rh.-pf. Ausbaubeitragsrecht, Festschrift für Driehaus, 2005, S. 188 ff.). Eine solche Doppelbelastung ist hier nicht gegeben. Nach der gesetzlichen Konzeption wird der wiederkehrende Beitrag nicht als Abgabe für ein und dieselbe Maßnahme der Gemeinde mehrfach erhoben. Der Beitrag wird nach § 7a Abs. 1 und 2 ThürKAG entweder bei jährlich kalkuliertem Aufwand jährlich neu festgesetzt oder bei mehrjährig kalkuliertem Gesamtaufwand quasi in mehreren Raten festgelegt; er ist aber stets die Gegenleistung für den in jeder Kalkulationsperiode verschiedenen, insgesamt nur einmal zu deckenden Aufwand, welcher der Gemeinde für die zusammengefasste Einheit von mehreren Verkehrsanlagen entsteht. Der Begriff "wiederkehrend" ist von daher für die Beiträge nach der Thüringer Rechtslage missverständlich. Eine Doppelbelastung eines Abgabepflichtigen findet nicht statt.

Zu Unrecht beanstandet die Antragstellerin, § 7a ThürKAG müsse verfassungsrechtlichen Zweifeln begegnen, weil die Erhebung von Beiträgen für ein Wegenetz gegen das Vorteilsprinzip verstoße und weil es sich bei den gesetzlichen Voraussetzungen der räumlichen und funktionalen Einheit um unbestimmte Rechtsbegriffe handele. Der Antragstellerin ist zuzugestehen, dass es sich bei den in § 7a ThürKAG gewählten Wendungen um Begriffe handelt, die auslegungsbedürftig sind. Die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen ist jedoch im Hinblick auf das verfassungsrechtliche Erfordernis hinreichender Bestimmtheit grundsätzlich unbedenklich (vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.08.1978 - 2 BvL 8/77 -, BVerfGE 49, 89 [133], m. w. Nw., st. Rspr.). Wie der Senat im Anschluss an die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung bereits entschieden hat (Beschlüsse vom 12.07.2002, 4 ZEO 243/00, NVwZ-RR 2003, 229 ff.; und vom 28.11.2002, 4 N 563/02, AbfallR 2003, 97 [LS], Juris), ist ein Normgeber grundsätzlich gehalten, seine Regelungen so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte und mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist, damit die Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach einrichten können. Die Notwendigkeit der Auslegung einer Bestimmung nimmt ihr aber noch nicht die Bestimmtheit, die der Rechtsstaat von einer Norm fordert. Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn Auslegungsschwierigkeiten mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 24.07.1963, 1 BvR 425, 786, 787/58, BVerfGE 17, 67 [82]; Beschluss vom 27.11.1990, 1 BvR 402/87, BVerfGE 83, 130 [145], m. w. Nw.). Eine Auslegung der beanstandeten Norm nach den anerkannten juristischen Auslegungsmethoden muss sich auch an den einschlägigen verfassungsrechtlichen Vorschriften orientieren. Wenn der Wortlaut, die Entstehungsgeschichte, der Gesamtzusammenhang der einschlägigen Regelungen und deren Sinn und Zweck mehrere Deutungen zulässt, von denen eine zu einem verfassungskonformen Ergebnis führt, so ist diese geboten (BVerfG, Beschluss vom 09.01.1991, 1 BvR 929/98, BVerfGE 83, 201 [214 f.]; Beschluss vom 30.03.1993, 1 BvR 1045/89 u. a., BVerfGE 88, 145 [166]).

Die Begriffe der funktionalen und räumlichen Einheit sind auslegungsfähig und keineswegs so konturenlos, dass sie als zu unbestimmt anzusehen wären. Dabei ist auch in Rechnung zu stellen, dass es sich bei den Vorschriften über wiederkehrende Beiträge in allen Kommunalabgabengesetzen der Länder, die diese Abgabe eingeführt haben, um eine - vergleichsweise - neue Rechtsfigur handelt. Es existieren in anderen, wichtigen Rechtsgebieten zahlreiche Vorschriften, bei denen unbestimmte Rechtsbegriffe erheblichen Auslegungsbedarf auslösten, Kriterien in der Rechtsanwendung und Rechtsprechung von Fall zu Fall konkretisiert und so Auslegungsschwierigkeiten behoben wurden (etwa der unbestimmte Rechtsbegriff des "im Zusammenhang bebauten Ortsteils", § 34 Abs. 1 BauGB). Da Behörden und Gerichte im Rahmen des Möglichen verpflichtet sind, eine Norm verfassungskonform auszulegen, und da die Begriffe des räumlichen und funktionalen Zusammenhangs in § 7a ThürKAG jedenfalls hinreichenden Deutungsspielraum eröffnen, reduziert sich die Frage der Verfassungsmäßigkeit letztlich darauf, die Tatbestandsmerkmale der Abrechnungseinheit eingrenzend auszulegen, bis eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Sondervorteilslage verbleibt. Die von der Antragstellerin bezweifelte Verfassungsmäßigkeit von § 7a ThürKAG ist somit keine Frage, die grundsätzlich zu verneinen oder zu bejahen wäre, sondern letztlich eine Frage der normkonkretisierenden Auslegung.

Um die Konzeption der Bildung von Abrechnungseinheiten zu erfassen, sind die Regelungen in § 7a Abs. 1 und Abs. 3 ThürKAG gemeinsam in den Blick zu nehmen.

Nach § 7a Abs. 1 ThürKAG können die Gemeinden die Investitionsaufwendungen der zu Abrechnungseinheiten zusammengefassten öffentlichen Straßen, Wege und Plätze als wiederkehrenden Beitrag auf alle Grundstücke der Abrechnungseinheit verteilen, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme des Verkehrsnetzes besondere Vorteile bietet. Die einer Abrechnungseinheit angehörenden Verkehrsanlagen gelten als einheitliche kommunale Einrichtung. Nach § 7a Abs. 3 ThürKAG setzt die Bildung einer Abrechnungseinheit voraus, dass die Straßen in einem räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen. Ein derartiger Zusammenhang kann nach dieser Vorschrift insbesondere deshalb gegeben sein, weil die Verkehrsanlagen innerhalb bestimmter Gebiete liegen, die in drei Tatbestandsvarianten aufgeführt sind (so etwa § 7a Abs. 3 Satz 2 Nr. 1: im Zusammenhang bebaute Ortsteile). Dieser Regelung ist zu entnehmen, dass § 7a ThürKAG ausdrücklich einen anderen Begriff der öffentlichen Einrichtung bzw. der Verkehrsanlage zu Grunde legt, als dies der Senat in verschiedenen Entscheidungen für den einmaligen Straßenausbaubeitrag gemäß § 7 Abs. 1 ThürKAG getan hat (vgl. auch die amtliche Begründung LT-Drucks. 1/3357). Dabei ist der Senat weitgehend in Übereinstimmung mit dem Anlagenbegriff des Erschließungsbeitragsrechts davon ausgegangen, dass der beitragsrelevante Vorteil grundsätzlich (nur) durch die nächste erreichbare Straße vermittelt wird (vgl. Beschluss vom 22.05.2002, 4 EO 805/01, ThürVGRspr. 2003, S. 203 [204]; Beschluss vom 04.01.2007, 4 EO 710/03). Müsste hier vom gleichen Anlagenbegriff ausgegangen werden, wäre die Bildung von Abrechnungseinheiten von vornherein unmöglich. Einen verfassungsrechtlich vorgegebenen Anlagenbegriff gibt es aber nicht. Der Thüringer Gesetzgeber hat allerdings den durch das Erschließungsbeitragsrecht, mithin vorrangiges Bundesrecht, geprägten Anlagenbegriff zu respektieren, so weit der Anwendungsbereich des Erschließungsbeitragsrechts reicht. Konfliktlagen durch die Überschneidung beider Anlagenbegriffe treten aber wegen der Übergangsvorschrift in § 7a Abs. 7 ThürKAG nicht auf (dazu unten).

Bei den in § 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 bis 3 ThürKAG genannten Fallgruppen handelt es sich, wie der Wortlaut zeigt ("kann insbesondere deshalb gegeben sein"), um vom Gesetzgeber aufgeführte Regelbeispiele. Auch wenn der Tatbestand einer Fallgruppe erfüllt ist, entbehrt dies nicht der Prüfung, ob im Einzelfall tatsächlich ein räumlicher und funktionaler Zusammenhang vorliegt (vgl. VG Gera, Urteil vom 06.02.2003, 4 K 245/99.GE, zitiert nach Juris; ebenso Hinweise des Thüringer Innenministeriums zur Anwendung des ThürKAG, ThürStAnz. 2005, S. 567, Nr. 8.3; OVG Rhl.-Pf., Urteil vom 08.10.1993, 10 C 10237/93; zitiert nach Juris, zu § 13 Abs. 2 Nr. 1 bis 4 KAG Rhl.-Pf a. F.). Insofern würde die Antragstellerin zu Recht einwenden, dass § 7a ThürKAG und die darauf beruhende Bildung einer Abrechnungseinheit verfassungswidrig wäre, wenn ein räumlicher und funktionaler Zusammenhang und damit eine Abrechnungseinheit stets immer schon bei einem "im Zusammenhang bebauten Ortsteil" (§ 7 Abs. 3 Satz 2 Nr. 1 ThürKAG) angenommen werden müsste. So hat das Bundesverfassungsgericht im Beschluss vom 05.07.1972 (2 BvL 6/66 u. a., BVerfGE 33, 265) bei der Prüfung, ob die landesrechtliche Bestimmung von Hamburg über die Ermittlung des Beitrags nach Einheitssätzen mit dem bundesrechtlichen BauGB vereinbar ist, ausgeführt, dass das Wegenetz einer ganzen Stadt keine Einheit in diesem Sinne bilden könne, weil nicht sämtliche Straßen in einem derart engen räumlichen und funktionellen Zusammenhang zu den herangezogenen Grundstücken stünden. Das Bundesverwaltungsgericht hat in einem Urteil vom 06.09.1968 (IV C 96.66, BVerwGE 30, 207 [208]) festgestellt, dass die Schaffung eines einheitlichen Erschließungsgebietes für das gesamte Stadtgebiet im Bundesbaugesetz nicht vorgesehen sei und der Erhebung einer Erschließungssteuer sehr nahe kommen würde. Allerdings ist dieses Normverständnis der Antragstellerin zu restriktiv. Entscheidend bleibt, ob im Einzelfall die gesetzlichen Voraussetzungen für die Bildung einer Abrechnungseinheit erfüllt sind und den verfassungsrechtlichen Anforderungen an einen greifbaren Sondervorteil genügen. Das ist nur der Fall, wenn die Verkehrsanlagen in einem engen räumlichen und funktionalen Zusammenhang stehen (amtl. Begründung LT-Drucks. 1/3357; VG Weimar, Urteil vom 23.07.2002, a. a. O.).

Maßstäbe zur Bildung von Abrechnungseinheiten sowie zum räumlichen und funktionalen Zusammenhang sind bislang maßgeblich durch Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz geprägt worden. Literatur - soweit sie wiederkehrende Beiträge nicht grundsätzlich ablehnt - und Rechtsprechung haben darauf im Wesentlichen Bezug genommen (Ritthaler, a. a. O., Anm. 2; Kohlhaas u. a., Kommunalabgabenrecht in Rheinland-Pfalz, § 10 Rdnr. 53; VG Meiningen, Beschluss vom 02.02.2001, 1 E 187/00.Me; VG Weimar, Urteil vom 23.07.2002, 3 K 546/99.We, Juris; OVG-LSA, Urteil vom 13.01.2005, 4/2 K 36/03, zitiert nach Juris). Nach dem Grundsatzurteil vom 08.10.1993 ist das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz davon ausgegangen, dass sich der Vorteil nur noch als abstrakte Größe darstellen würde, wenn Abrechnungseinheiten in beliebigem Umfang gebildet werden könnten, ohne dass ein dem Vorteilsbegriff des Beitragsrechts Geltung verschaffendes zusätzliches Tatbestandsmerkmal erfüllt sei. Das Gesetz räume den Gemeinden daher die Möglichkeit ein, nach den Umständen des Einzelfalles Abrechnungseinheiten unterschiedlicher Größe zu bilden, wenn ein räumlicher und funktionaler Zusammenhang zwischen den zusammengefassten Verkehrsanlagen bestehe. Unter Berücksichtigung des Vorteilsbegriffs könne dieser Zusammenhang in kleineren und mittleren Gemeinden zwischen den Verkehrsanlagen im gesamten Gemeindegebiet vorliegen, während in größeren Städten die Bildung solcher Abrechnungseinheiten in aller Regel ausscheide, so dass insoweit auf kleinere Abrechnungseinheiten zurückzugreifen sei. Unter einem räumlichen Zusammenhang in diesem Sinne sei eine von der Lage der Verkehrsanlagen her gegebene verkehrsmäßige Verbindung zu verstehen. Doch reiche die Verbindung von Verkehrsanlagen allein nicht aus. Zusätzlich sei erforderlich, aufgrund der konkreten Lage der Verkehrsanlagen den räumlichen Zusammenhang zu ermitteln. Dabei könnten als eingrenzende Merkmale - insbesondere in größeren Städten -beispielsweise topographische Gegebenheiten, Bahnanlagen, aber auch Baugebietsgrenzen tauglich sein. Andererseits sei möglich, dass diese Umstände in kleineren oder mittleren Gemeinden den räumlichen Zusammenhang nicht aufheben. Ein funktionaler Zusammenhang werde ebenfalls nicht bereits dadurch hergestellt, dass Verkehrsanlagen in einem Gemeindegebiet wegen ihrer untereinander bestehenden Verbindung in aller Regel immer auch zusammenwirken. Wäre dies so, wäre auch in einer Großstadt die Bildung einer Abrechnungseinheit aus dem gesamten Stadtgebiet möglich, ohne dass der beitragsrechtliche Vorteilsbegriff beachtet würde. Deshalb liege ein funktionaler Zusammenhang nur bei einem System von Verkehrsanlagen vor, die untereinander derart in Beziehung stünden, dass sie in ihrer Gesamtheit für die Nutzung der in dem System liegenden Grundstücke und Betriebe einen greifbaren beitragsrechtlichen Vorteil vermittelten. Dies setze ein System von Verkehrsanlagen voraus, das für sich genommen die Zufahrt zu dem übrigen Straßennetz biete. Ein solches System bestehe aus Verkehrsanlagen, die durch Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst würden. Diese Straßen könnten beispielsweise als Ring um ein Netz von Verkehrsanlagen herum- oder durch ein solches Netz hindurchführen (Urteil vom 08.10.1993, 10 C 10237/93, a. a. O.; Urteil vom 25.04.1995, 6 A 12289/94, zitiert nach Juris).

Mit Urteil vom 18.03.2003 hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz die Voraussetzungen für die Bildung einer Abrechnungseinheit strenger gefasst: Die bisherige Definition des Tatbestandsmerkmals "räumlicher Zusammenhang" sei einer weiteren Präzisierung kaum zugänglich. Allerdings könnten vor dem Hintergrund des beitragsrechtlichen Vorteilsbegriffs grundsätzlich nur in einer kleineren Gemeinde die Verkehrsanlagen des gesamten Gemeindegebietes einen "räumlichen Zusammenhang" aufweisen; wenn die Abrechnungseinheit einzelne Gebietsteile umfasse, könne es sich nur um Orts- oder Stadtteile handeln, die die Größe einer kleinen Gemeinde haben. Für den funktionalen Zusammenhang sei es im Hinblick auf den beitragsrechtlichen Vorteilsbegriff zwingende Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit einer Abrechnungseinheit, dass sämtliche Grundstücke innerhalb des Abrechnungsgebietes auf dieselbe oder dieselben Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen sind, um in die verschiedenen Richtungen Anschluss an das übrige Straßennetz zu finden. Diese Voraussetzung sei nicht erfüllt, wenn der Zugang zu dem sonstigen Verkehrsnetz in eine oder mehrere gleiche Richtungen nicht lediglich durch eine Straße mit Bündelungsfunktion, sondern durch mehrere Verkehrsanlagen dieser Art vermittelt werde (OVG Rhl.-Pf., Urteil vom 18.03.2003, 6 C 10580/02, NVwZ-RR 2003, 591; Urteil vom 25.11.2003, 6 A 10631/03, zitiert nach Juris).

Der Senat ist der Auffassung, dass der räumliche Zusammenhang nach Wortlaut und Systematik des § 7a Abs. 3 Satz 1 ThürKAG keine verkehrsmäßige Verbindung erfordert, weil die verkehrstechnische Verflechtung durch das Tatbestandsmerkmal des funktionalen Zusammenhangs vorausgesetzt wird (so wohl auch VG Weimar, Urteil vom 23.07.2002, a. a. O.; Oehler, ThürKAG, Stand 11/2006, Anm. 2). Der Senat teilt aber die Ansicht des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz insoweit, als der räumliche Zusammenhang durch örtliche Merkmale begrenzt wird. Neben den genannten topographischen Gegebenheiten, Bahnanlagen und Baugebietsgrenzen kann dies auch bei naturräumlichen Gegebenheiten wie Wäldern, Flussläufen und Gewässern oder bei Trassen, großen unbebauten Flächen, Parkanlagen usw. der Fall sein. Die den räumlichen Zusammenhang unterbrechende Wirkung wird tendenziell um so größer sein, je größer der Ort ist, der durch solche örtlichen Merkmale geteilt wird, und je größer das Netz der abgeteilten Verkehrsanlagen ist. Stets kommt es dabei jedoch auf die Umstände des Einzelfalls an.

Hinsichtlich des Merkmals des funktionalen Zusammenhangs teilt der Senat den Ausgangspunkt des OVG Rheinland-Pfalz, dass allein die bloße Verbindung von Verkehrsanlagen in einem Gemeindegebiet nicht ausreichen kann, um einen funktionalen Zusammenhang von Verkehrsanlagen anzunehmen, der es rechtfertigt, einen greifbaren Sondervorteil der anliegenden Grundstücke anzunehmen. Vielmehr müssen die einzelnen Straßen durch ihren Zusammenhang eine besondere Verkehrsfunktion erfüllen, die sich von der allgemeinen Funktion des gesamten Straßennetzes deutlich abhebt. Das bedeutet, dass die einzelnen Straßen, die zu einer Abrechnungseinheit zusammengefasst werden, ein Straßennetz bilden, das für alle anliegenden Grundstücke innerhalb dieses Straßennetzes eine spezifische Verkehrsfunktion erfüllt. Der Senat hat Zweifel, ob diese spezifische Verkehrsfunktion des zusammenhängenden Straßennetzes in erster Linie oder gar ausschließlich darin bestehen kann, dass mehrere Straßen durch Straßen mit größerer Verkehrsbedeutung zu einer Einheit zusammengefasst werden oder gar, dass sämtliche Grundstücke innerhalb des Abrechnungsgebiets auf dieselbe oder dieselben Straßen mit stärkerer Verkehrsbedeutung angewiesen sind, um in die verschiedenen Richtungen Anschluss an das übrige Straßennetz zu finden. Eine solche Situation, in der ein Netz von kleineren Straßen durch eine oder mehrere Straßen mit größerer Verkehrsbedeutung, sei es als um das System herum verlaufende Ringstraße oder als durch das System hindurchführende Straße zusammengefasst und an das überörtliche Verkehrsnetz angeschlossen wird, mag als Indiz für einen funktionalen Zusammenhang dienen. Allerdings hält der Senat nicht für erforderlich, dass alle Straßen einer Abrechnungseinheit auch untereinander technisch aufeinander angewiesen sein müssten (zu Sackgassen, die untereinander nicht verbunden sind, vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 16.10.2001, 6 C 10292/01.OVG, zitiert nach Juris). Als tragende Begründung für einen funktionalen Zusammenhang und für einen auf diesem funktionalen Zusammenhang beruhenden greifbaren Sondervorteil genügt dieser Aspekt dagegen nach der Auffassung des Senats noch nicht. Mit der gemeinsamen Angewiesenheit der kleineren Straßen auf eine Straße mit größerer Verkehrsbedeutung lässt sich zwar ein gemeinsamer Vorteil der an den kleineren Straßen anliegenden Grundstücke begründen. Dieser Vorteil bezieht sich aber ausschließlich auf die Straße mit größerer Verkehrsbedeutung, nicht aber auf das übrige Netz kleinerer Straßen, soweit diese nicht dem jeweiligen Grundstück den Zugang zur Straße mit größerer Verkehrsbedeutung vermitteln. Außerdem wird es, wie das Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 18.03.2003 (a. a. O.) deutlich macht, schwierig, mit der gemeinsamen Angewiesenheit auf eine Verkehrsanlage von größerer Verkehrsbedeutung einen funktionalen Zusammenhang zu begründen, wenn ein Gebiet durch mehrere Straßen mit größerer Verkehrsbedeutung in verschiedene Richtungen verlassen bzw. aus verschiedenen Richtungen erreicht werden kann.

Auf die Frage, ob ein Gebiet durch eine oder mehrere Straßen an das übrige Verkehrsnetz angeschlossen wird, kann es im Begründungszusammenhang des Sondervorteils, den die innerhalb einer Abrechnungseinheit liegenden Straßen den einzelnen Grundstücken vermitteln, nach der Überzeugung des Senats nicht maßgeblich ankommen. Entscheidend ist vielmehr, dass die zu einer Abrechnungseinheit zusammengefassten Straßen ein Verkehrsnetz bilden müssen, das der Erschließung eines abgrenzbaren Gebiets dient und dadurch die Nutzbarkeit der in diesem Gebiet und an diesem Verkehrsnetz anliegenden Grundstücke in einer besonderen, vom Allgemeingebrauch des übrigen Straßennetzes abgehobenen Weise gewährleistet oder verbessert. Dieser besondere Vorteil kann z. B. bei Wohngebieten im Zugang zu einer räumlich nahen Infrastruktur liegen, die den Bedürfnissen der Bewohner des Gebiets dient (z. B. Kindergarten, Schule, Bäcker, Lebensmittelgeschäft, sonstige Einzelhandelsbetriebe der Nahversorgung, Arztpraxis, Apotheke, Post, Parkanlagen, Kinderspielplatz, Zeitungskiosk, Gaststätte, Sportstätten, kirchliche und kulturelle Einrichtungen, Glascontainer oder Bushaltestelle). Bei Gewerbegebieten, die gesamtheitlich erschlossen werden oder besonderen Verkehrsanforderungen genügen müssen, kann ebenfalls der Zugang zu einer dem ganzen Gebiet dienenden Infrastruktur den besonderen Nutzungsvorteil begründen. Dabei kommt es für den funktionalen Zusammenhang und den darauf beruhenden greifbaren Sondervorteil nicht darauf an, ob und in welchem Ausmaß vom einzelnen Grundstück aus tatsächlich andere Grundstücke angefahren werden und welche Infrastruktur konkret vorhanden ist. Vielmehr genügt eine typisierende Betrachtungsweise, die auf die städtebauliche Struktur des Gebiets einschließlich seiner Entwicklungsmöglichkeiten abstellt. Daher ist die Grenze der Abrechnungseinheit erst dort erreicht, wo nach typisierter Betrachtungsweise nicht mehr von der Wahrscheinlichkeit einer in diesem Sinne qualifizierten Inanspruchnahme ausgegangen werden kann und sich der beitragsfähige Sondervorteil zum nicht beitragsfähigen Allgemeinvorteil verflüchtigt.

Der Senat zieht darüber hinaus in Betracht, dass der geforderte greifbare Sondervorteil des Straßennetzes, das der Erschließung eines Gebiets dient, schon in der wechselseitigen Abhängigkeit der baulichen oder gewerblichen Nutzbarkeit eines Grundstücks von den anderen, innerhalb des Baugebiets liegenden Grundstücken liegen kann. Aus städtebaulicher Sicht lässt sich nämlich feststellen, dass die Nutzbarkeit eines Grundstücks nicht isoliert betrachtet werden kann, sondern von der städtebaulichen Eigenart der näheren Umgebung (§ 34 Abs. 1 BauGB) bzw. der Eigenart des geplanten oder faktischen Baugebiets (§§ 30, 34 Abs. 2 BauGB) abhängig ist. Das Bundesverwaltungsgericht spricht insoweit im Kontext der Begründung des subjektiven Rechts auf Wahrung des Gebietscharakters von der "bodenrechtlichen Schicksalsgemeinschaft" (BVerwG, Urteil vom 14.12.1973, IV C 71.71, zitiert nach Juris; Urteil vom 16.09.1993, 4 C 28.91, BVerwGE 94, 151 [155]). Diese städtebauliche Abhängigkeit der baulichen und gewerblichen Nutzbarkeit der einzelnen Grundstücke von der städtebaulichen Eigenart und Funktionsfähigkeit der Bebauung in der maßgeblichen näheren Umgebung kann es rechtfertigen, das der Erschließung dieses Gebiets dienende Straßennetz als Bedingung der städtebaulichen Funktionen des Gebiets und damit zugleich als Bedingung der dauerhaften Nutzbarkeit der einzelnen Grundstücke innerhalb dieses Gebiets anzusehen. Bei dieser Betrachtungsweise können auch städtebauliche Kriterien der Abgrenzung von Baugebieten Bedeutung für die Bildung von Abrechnungseinheiten bei der Erhebung wiederkehrender Straßenausbaubeiträge erlangen. Dies bedeutet nicht, dass der beitragsrechtliche Vorteil auf die bauplanungsrechtliche Betrachtung reduziert würde. Ein Vorzug der ergänzenden Anknüpfung an städtebauliche Kriterien besteht darin, dass das Beitragsrecht an die Judikatur und Literatur zu vergleichbaren Abgrenzungsproblemen im Bauplanungsrecht anknüpfen könnte. Hinzu kommt, dass der Gesetzgeber jedenfalls mit § 7 a Abs. 3 Satz 2 Nr. 2 und 3 ThürKAG selbst an städtebauliche Kriterien anknüpft.

Den von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien wird vor allem entgegnet, dass die Rechtsbegriffe des räumlichen und funktionalen Zusammenhangs lediglich durch weitere unbestimmte Rechtsbegriffe erläutert würden, ohne zu in der Praxis greifbaren Definitionen zu führen. Der geforderte funktionale Zusammenhang lasse sich für jedes, auch große Gemeinde- und Stadtgebiet feststellen, da letztlich jede Straße mit Bündelungsfunktion in eine einzige klassifizierte Straße münde, die den Ort verlasse. Die bloße Gemeinsamkeit, dass zwei Straßen in eine dritte einmündeten, stelle jedoch keinen funktionalen Zusammenhang dar. Es gebe insbesondere keinen Erfahrungssatz, dass die Anlieger der Hauptstraße die Nebenstraßen und die Anlieger der Nebenstraßen die jeweils anderen Nebenstraßen stärker in Anspruch nähmen als die Allgemeinheit (Halter, Der Wiederkehrende Straßenausbaubeitrag, Diss. 2006, Nr. 7.3, 13). Der Senat hält diese Einwände jedoch nicht für stichhaltig. Mit Hilfe der - durch Auslegung konkretisierten -Rechtsbegriffe des räumlichen und funktionalen Zusammenhangs ist eine hinreichende Abgrenzung des Allgemeinvorteils vom beitragsfähigen Sondervorteil möglich. Insbesondere dürfen die genannten Voraussetzungen nicht isoliert gesehen werden, sondern im Zusammenwirken. So könnte etwa bei zwei Straßen, die technisch zwangsläufig zusammenhängend genutzt werden müssen und damit in einem unabweisbaren funktionalen Zusammenhang stehen, gleichwohl eine Abrechnungseinheit zu verneinen sein, weil sie im weiteren Verlauf räumlich zu weit auseinanderliegen. Aus diesem Grund lässt sich der funktionale Zusammenhang nicht schon damit als ungeeignet verwerfen, dass letztlich jede Straße einer Großstadt eine Verbindung und damit einen funktionalen Bezug zu einer anderen Straße oder Hauptachse der Stadt habe. Umgekehrt können zwei dicht beieinanderliegende Straßen zwar in räumlichem Zusammenhang stehen, aber keine Abrechnungseinheit bilden, wenn sie nach den örtlichen Gegebenheiten keinerlei verkehrstechnischen Bezug zueinander aufweisen. Auch wenn man für die Annahme eines funktionalen Zusammenhangs eine tatsächliche, gesteigerte Inanspruchnahme fordert, kann dies nicht damit in Abrede gestellt werden, dass Anlieger der Hauptstraße und Nebenstraßen die jeweils anderen Nebenstraßen nicht stärker in Anspruch nähmen als die Allgemeinheit. Diese Einschätzung beruht offenbar darauf, dass ein mit mathematischer Zwangsläufigkeit funktionierender Beleg für die vorteilhafte Inanspruchnahmemöglichkeit einer benachbarten Straße verlangt wird; dieser ist nur dann gegeben, wenn ein Grundstücksanlieger neben der eigenen nur eine benachbarte Straße zwangsläufig benutzen muss, um zu seinem Grundstück zu gelangen. Dabei wird aber nicht hinreichend berücksichtigt, dass für die Annahme eines qualifizierten Vorteils keine Zwangsläufigkeit zu verlangen ist, sondern systemimmanent eine Wahrscheinlichkeitsannahme ausreicht. Es gibt keinen zwingenden Grund dafür, die Feststellung dieses Vorteils an strengeren Maßstäben zu messen als andere Vorteilsgesichtspunkte, beispielsweise bei der Wahrscheinlichkeitsannahme, ein zweigeschossig bebautes Grundstück löse einen stärkeren Ziel- und Quellverkehr aus als ein eingeschossig bebautes. Hierbei kommt man nicht an dem Erfahrungssatz vorbei, dass Verkehrsanlagen in der näheren Umgebung bei typisierter Betrachtungsweise wahrscheinlich häufiger benutzt werden als beliebige Straßen in einer anderen Stadt oder, bei größeren Städten und Gemeinden, in einem anderen Ortsteil. Dies hat vielfältige Gründe, von denen in der Regel einzelne oder mehrere - nicht ausnahmslos, aber typisiert - vorliegen werden.

b) Weitere Maßgaben für die Festsetzung der Abrechnungseinheiten bestehen im Hinblick auf den Umfang der Beitragserhebungspflicht, die Lage der Verkehrsanlagen im Innen- oder Außenbereich sowie den rechtlichen Status der einzelnen Straßen.

Wesentliche Vorgaben für die Festsetzung von Abrechnungseinheiten ergeben sich daraus, in welchem räumlichen Umfang die Gemeinde zur Beitragserhebung und damit zur Regelung der Beitragspflicht in ihrer Satzung verpflichtet ist. Hierzu hat der Senat im Urteil vom 31.05.2005 (4 KO 1499/04, LKV 2006, S. 178 = ThürVBl 2006, S. 63) entschieden, dass die Erhebung von Beiträgen zur Deckung des Investitionsaufwandes für beitragsfähige Maßnahmen an öffentlichen Einrichtungen und kommunalen Straßen nach Maßgabe Thüringer Landesrechts grundsätzlich im pflichtgemäßen Ermessen der Kommune stehe (§ 7 Abs. 1 Satz 1 ThürKAG). Für die Erweiterung und Verbesserung von Ortsstraßen bestimme das ThürKAG seit Inkrafttreten der Ausgangsfassung des ThürKAG vom 07.08.1991 (GVBl. 329) in § 7 Abs. 1 Satz 3 ThürKAG n. F. (= § 7 Abs. 1 Satz 5 ThürKAG a. F.), dass hierfür Beiträge erhoben werden sollen. Mit dieser Sollvorschrift schränke der Thüringer Landesgesetzgeber im Straßenausbaubeitragsrecht spezialgesetzlich das Ermessen einer Kommune bei der Entscheidung über die Erhebung von Beiträgen aus § 7 Abs. 1 Satz 1 ThürKAG und den noch verbleibenden Gestaltungsspielraum aus den allgemeinen Grundsätzen kommunaler Haushaltsführung in §§ 53, 54 ThürKO ein und konzipiere eine grundsätzliche Pflicht zur Erhebung von Straßenausbaubeiträgen. Eine Kommune sei gehalten, die für ihre Aufgabenerfüllung notwendigen Einnahmen soweit vertretbar und geboten aus Entgelten für die von ihr gewährten Leistungen zu erwirtschaften und erst nachrangig aus Steuern oder aus Kreditaufnahmen zu beschaffen (§ 54 Abs. 2, 3 ThürKO).

Mit dieser Entscheidung zur grundsätzlichen Beitragserhebungspflicht ist noch nichts über den räumlichen Umfang der Beitragspflicht gesagt. § 7 Abs. 1 Satz 3 ThürKAG bestimmt, dass für die Erweiterung oder Verbesserung von "Ortsstraßen und beschränkt öffentlichen Wegen" Beiträge erhoben werden sollen. Für den Begriff "Ortsstraßen" findet sich im Thüringer Landesrecht keine Legaldefinition. Jedoch ist das Thüringer Kommunalabgabengesetz in weiten Teilen dem Bayerischen Kommunalabgabengesetz nachgebildet. So entspricht der Wortlaut von § 7 Abs. 1 Satz 3 ThürKAG exakt dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 1 Satz 3 BayKAG. Ein Unterschied zur bayerischen Rechtslage besteht aber insofern, als Art. 46 Nr. 2 Bayerisches Straßen- und Wegegesetz den Begriff Ortsstraßen legaldefiniert. Danach sind Ortsstraßen solche Straßen, die dem Verkehr innerhalb der geschlossenen Ortslage oder innerhalb des räumlichen Geltungsbereichs eines Bebauungsplans im Sinn des Bundesbaugesetzes dienen, mit Ausnahme der Ortsdurchfahrten von Bundesstraßen, Staatsstraßen und Kreisstraßen. Es ist ungewiss, ob der Thüringer Gesetzgeber bei der Schaffung des § 7 Abs. 1 ThürKAG die Gesetzeslage im bayerischen Kommunalabgaben- und Straßenrecht gekannt hat. Andererseits kann ihm nicht die Unkenntnis der bayerischen Gesetzeslage unterstellt werden. Bei der Auslegung des § 7 Abs. 1 Satz 3 ThürKAG geht der Senat aber davon aus, dass der Thüringer Gesetzgeber eine als bewährt angesehene Landesnorm in der Erwartung übernehmen wollte, ein stimmiges und praktikables Normengefüge zu erhalten. Zieht man daher die Legaldefinition in Art. 46 Nr. 2 BayStrWG heran, ist weiterhin der Begriff "geschlossene Ortslage" zu klären. Hierzu gibt sowohl das unmittelbar geltende Bundesfernstraßengesetz (FStrG) wie auch das - notwendig übereinstimmende - Thüringer Straßengesetz eine Legaldefinition. Nach § 5 Abs. 4 FStrG ist eine Ortsdurchfahrt der Teil einer Bundesstraße, der innerhalb der geschlossenen Ortslage liegt und auch der Erschließung der anliegenden Grundstücke oder der mehrfachen Verknüpfung des Ortsstraßennetzes dient. Geschlossene Ortslage ist der Teil des Gemeindebezirkes, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist. Einzelne unbebaute Grundstücke, zur Bebauung ungeeignetes oder ihr entzogenes Gelände oder einseitige Bebauung unterbrechen den Zusammenhang nicht (zu Landes- und Kreisstraßen vgl. § 5 Abs. 1 ThürStrG).

Die so gefundene Definition der geschlossenen Ortslage ist trotz der Formulierung - "Teil des Gemeindebezirkes, der in geschlossener oder offener Bauweise zusammenhängend bebaut ist" - nicht identisch mit dem baurechtlichen Innenbereich gemäß § 34 BauGB. Das Bundesverwaltungsgericht hat dazu anschaulich ausgeführt, dass es bei dem Begriff des "Bebauungszusammenhangs" als Merkmal einer "geschlossenen Ortslage" nicht um die konkrete Bebaubarkeit einzelner Grundstücke im Rahmen der städtebaulichen Ordnung, sondern um die Verteilung der Straßenbaulast gehe. Die Feststellung des erforderlichen Bebauungszusammenhangs ergebe sich im Allgemeinen schon aus der einfachen Gegenüberstellung des örtlichen Bereichs baulicher oder gewerblicher Nutzung und des davon freien, zumeist der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung dienenden Geländes. Typisch sei dafür nicht nur die Situation, dass die bisher auf freier Strecke verlaufende Bundesstraße auf die örtliche (Anlieger-)Bebauung stößt, von ihr im Ortsbereich durchgehend begleitet wird und am Ende des Ortes wieder in das freie Gelände hinaustritt. "Innerhalb der geschlossenen Ortslage" verlaufe die Bundesstraße vielmehr auch dann, wenn sie nach bisher freier Strecke in einem weitläufigeren Rahmen von der örtlichen Bebauung umschlossen wird, sofern nur der Unterschied zum Verlauf im freien unbebauten Gelände deutlich wird. In solchen Fällen seien die Grenzen der Ortsdurchfahrt regelmäßig nach den gröberen Umrissen des örtlichen Bebauungsbereichs zu bestimmen, wo er sich gegenüber dem "freien Gelände" absetzt (vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 03.04.1981, 4 C 41.77, BVerwGE 62, 143 [144-147]; BVerwG, Urteil vom 18.03.1983, 4 C 10/80, BVerwGE 67, 79 [80 ff.]; OVG Nieders., Beschluss vom 20.07.2004, 9 LA 161/04, NVwZ-RR 2005, S. 61; Schlosser in: Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Aufl. 1998, § 5 Rdnr. 25; im beitragsrechtlichen Zusammenhang: VG Augsburg, Urteil vom 21.09.2006, Au 2 K 04.1658, zitiert nach Juris). Damit werden im Ergebnis Außenbereichsgrundstücke weitgehend von der Verpflichtung zur Beitragserhebung ausgenommen.

Dem stehen die landesrechtlichen Vorschriften über die allgemeinen Grundsätze kommunaler Haushaltsführung nicht entgegen. Die Thüringer Kommunalordnung enthält in den §§ 53, 54 ThürKO zwar Vorgaben für die Einnahmebeschaffung, doch wird, wie der Senat entschieden hat, der verbliebene Gestaltungsspielraum bei der Entscheidung über die Erhebung von Beiträgen durch § 7 Abs. 1 Satz 3 ThürKAG konkretisiert. Dabei grenzt diese Bestimmung die Einnahmebeschaffungspflicht in sachgerechter Weise ein, weil der Gesetzgeber zu Recht davon ausgehen durfte, dass es für die Gemeinde typischerweise wenig einbringlich und dementsprechend wenig praktikabel ist, den Aufwand für Maßnahmen an Außenbereichsstraßen umzulegen. Dies deshalb, weil diese Straßen in vielen Fällen Landes- und Kreisstraßen sein werden, die außerhalb der geschlossenen Ortslage gemäß § 43 Abs. 1 ThürStrG nicht in der Straßenbaulast der Gemeinden liegen. Darüber hinaus wird es sich oft um Straßen handeln, die überwiegend durch die Allgemeinheit genutzt werden, so dass der Eigenanteil der Gemeinde, der nicht beitragsfähig ist, sehr hoch wäre. Angesichts dessen ist es nachvollziehbar und billigenswert, dass der Gesetzgeber die Kommunen bei Straßen im Außenbereich nicht zur Beitragserhebung verpflichtet hat.

Etwas anderes ist auch nicht § 7a Abs. 1 Satz 1 ThürKAG zu entnehmen. Wenn dort geregelt ist, die Gemeinde könne "für ihr gesamtes Gebiet" bestimmen, dass anstelle einmaliger Beiträge die Investitionsaufwendungen der zu Abrechnungseinheiten zusammengefassten öffentlichen Straßen als wiederkehrender Beitrag auf alle Grundstücke verteilt werden können, so ist hieraus nicht zu schließen, dass die Frage des "ob" der Beitragserhebung das ganze politische Gemeindegebiet umfassen muss. Damit ist vielmehr gemeint, dass die Gemeinde Ausbaubeiträge für das Gemeindegebiet einheitlich erheben muss. Sie hat, anders als etwa nach der Rechtslage in Rheinland-Pfalz, nicht die Möglichkeit, innerhalb des Gemeindegebiets sowohl einmalige als auch wiederkehrende Beiträge zu erheben (vgl. insoweit VG Gera, Urteil vom 06.02.2003, 4 K 245/99.GE; Hinweise des Thüringer Innenministeriums zur Anwendung des ThürKAG, § 7a, Anm. 8.1). Durch diese Feststellung sind die Gemeinden nicht gehindert, auch für Außenbereichsstraßen Beiträge zu erheben. Denn die Begrenzung der Pflicht zur Beitragserhebung auf Ortsstraßen nimmt der Gemeinde nicht das Recht, diese Straßen in die Beitragspflicht einzubeziehen.

Aus der oben getroffenen Feststellung, dass die geschlossene Ortslage mit dem bauplanungsrechtlichen Innenbereich nicht notwendig identisch ist, folgt, dass auch Grundstücke noch zur geschlossenen Ortslage gehören können, die baurechtlich als Außenbereichsgrundstücke im Sinne des § 35 BauGB zu bewerten wären. Die Gemeinde muss solche Grundstücke grundsätzlich ebenfalls bei der Aufwandsverteilung berücksichtigen, weil diese Außenbereichsgrundstücke ebenso einen Vorteil aus der Inanspruchnahmemöglichkeit beziehen. Insofern bestehen zum Verständnis des Vorteils im Rahmen einmaliger Beiträge keine Unterschiede, die eine abweichende Betrachtung rechtfertigten. Zu § 7 Abs. 1 ThürKAG hat der Senat bereits entschieden, dass sich im Gegensatz zum Erschließungsbeitragsrecht der Kreis der bei der Verteilung zu berücksichtigenden Grundstücke nicht auf baulich oder gewerblich nutzbare Grundstücke beschränkt, sondern dass im Straßenausbaubeitragsrecht gemäß § 7 Abs. 1 Satz 1 ThürKAG a. F. alle Grundstücke an der Verteilung des umlagefähigen Aufwands zu beteiligen sind, denen die Möglichkeit der Inanspruchnahme der ausgebauten Straße besondere Vorteile bietet. Zu diesen besonders bevorteilten Grundstücken gehören auch baulich nicht nutzbare Grundstücke im Außenbereich, die z. B. nur einer land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung zugänglich sind, aber für die gleichwohl die Möglichkeit der Inanspruchnahme der Straße besteht (vgl. Beschluss des Senats vom 30.06.2003, 4 EO 206/96, LKV 2004, S. 39; Beschluss vom 09.05.2000, 4 ZEO 946/98, LKV 2000, S. 548; VG Gera, Urteil vom 06.02.2003, 4 K 245/99.GE, zitiert nach Juris; ebenso zur Rechtslage in Sachsen-Anhalt OVG-LSA, Beschluss vom 05.06.2003, 2 L 28/03, bejahend; anders offenbar Urteil vom 13.01.2005, 4/2 K 36/03, unter Bezugnahme auf OVG Rhl.-Pf.). Insofern unterscheidet sich die Thüringer Rechtslage von der Rechtslage in Rheinland-Pfalz, weil nach dem dortigen § 10 Abs. 1 und 5 KAG-Rh.-Pf. nur für Verkehrsanlagen innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile bzw. Grundstücke, die baulich oder in ähnlicher Weise nutzbar sind, Beiträge erhoben werden dürfen.

Im Hinblick darauf, welche Straßen in die Abrechnungseinheit einbezogen werden können, ist zunächst davon auszugehen, dass nur Straßen, die i. S. d. § 242 Abs. 9 BauGB überhaupt erstmals hergestellt worden waren, mithin "fertige" Straßen sind, Teil einer Abrechnungseinheit sein können. Dies folgt für die neuen Bundesländer im Gegensatz zur Rechtslage etwa in Rheinland-Pfalz zwingend aus dem Verhältnis der bundesrechtlichen Vorschrift in § 242 Abs. 9 BauGB zur landesrechtlichen Ermächtigung zur Erhebung von Ausbaubeiträgen nach § 7 Abs. 1 und § 7a ThürKAG. Ein Grundstück, das noch nicht an einer bereits hergestellten Verkehrsanlage anliegt, kann an der Vorteilslage, die durch die zusammengefasste Einheit von Verkehrsanlagen geboten wird, nicht teilnehmen. Von diesem Grundstück besteht lediglich die Möglichkeit, bereits fertiggestellte Straßen einer nächstgelegenen Abrechnungseinheit zu nutzen. Der den Beitrag rechtfertigende Vorteil, schon von diesem Grundstück aus über eine bereits hergestellte Straße Zugang zu einem Verkehrsnetz zu haben, ist aber noch nicht vorhanden (vgl. ebenso für Erschließungseinheiten beim einmaligen Ausbaubeitrag: Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, § 33, Rdnr. 53; zur erstmaligen Herstellung gem. § 242 Abs. 9 BauGB Beschluss des Senats vom 27.04.2006, 4 EO 1089/04, ThürVBl. 2006, 209).

Straßen, für die vor der Erhebung wiederkehrender Beiträge einmalige Beitragspflichten gemäß § 7 Abs. 1 ThürKAG entstanden sind, sind bei gegebenem räumlichen und funktionalen Zusammenhang grundsätzlich in die Abrechnungseinheit einzubeziehen (vgl. OVG Rh.-Pf., Urteil vom 16.10.2001, 6 C 10292/01.OVG, zitiert nach Juris). Davon geht auch das Gesetz aus, weil es diese Grundstücke nicht vollständig aus der Betrachtung herausnimmt, sondern in § 7a Abs. 7 ThürKAG eine Übergangsregelung trifft. So regelt § 7a Abs. 7 Satz 3 ThürKAG, dass die "betroffenen Grundstücke" für einen Übergangszeitraum bei der Ermittlung des wiederkehrenden Beitrags nicht berücksichtigt und auch nicht beitragspflichtig werden. Wären diese Straßen aus rechtlichen Gründen von vornherein auszuklammern, hätte es einer solchen Regelung nicht bedurft. Die Schonfrist gilt unabhängig von der tatsächlichen Zahlung, weil die Refinanzierung dieser Straßen nach anderen rechtlichen Kriterien abzuwickeln ist und es Sache der Gemeinde ist, fällige Abgaben zu liquidieren. Über den Gesetzeswortlaut hinaus ist zu folgern, dass auch der unter § 7 Abs. 1 ThürKAG fallende Aufwand für bereits verbesserte Verkehrsanlagen nicht in die Kalkulation des wiederkehrenden Beitrags einfließen darf. Denn dieser Aufwand ist grundsätzlich über einmalige Beiträge zu refinanzieren. Der in § 7a Abs. 7 Satz 3 ThürKAG bestimmte Höchstzeitraum von 20 Jahren, der auf die übliche Nutzungsdauer abstellt (vgl. amtl. Begründung LT-Drucks. 1/3357), ist eher kurz bemessen, aber nach Ansicht des Senats noch nicht bedenklich. Die Antragstellerin rügt insoweit, dass die kurze Frist die unterschiedliche betriebsübliche Nutzungsdauer von Hauptverkehrsstraßen und reinen Anliegerstraßen nicht berücksichtige und demzufolge die Anlieger der reinen Anliegerstraßen schlechter stelle. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass dies nur eine systemimmanente Folge davon ist, dass man den Anlieger der wenig befahrenen Anliegerstraße als durch das Verkehrsnetz bevorteilt ansieht, zu dem auch häufiger genutzte Straßen mit Bündelungsfunktion und schneller verschlissene Hauptverkehrsstraßen gehören.

Für erstmals hergestellte Straßen, für die ein Erschließungsbeitrag gemäß §§ 127, 242 Abs. 9 BauGB zu erheben ist, gelten die vorstehenden Ausführungen grundsätzlich entsprechend. Diese Straßen sind zwar kraft Bundesrechts zunächst aus der ausbaubeitragsrechtlichen Betrachtung herauszunehmen. Sie sind jedoch ab dem Zeitpunkt ihrer Herstellung hergestellte Straßen, die den vor dem Beitrittszeitpunkt oder vor In-Kraft-Treten einer SwAB verbesserten Straßen gleichstehen. Die (bundes)rechtliche Konsequenz daraus, dass sie erschließungsbeitragsrechtlich zu qualifizieren sind, wird dadurch nicht berührt. Eine Doppelbelastung durch gleichzeitige Veranlagung zu Erschließungs- und wiederkehrenden Ausbaubeiträgen (so Driehaus, Kommunalabgabenrecht, a. a. O., Rdnr. 8 d), ist auf Grund der Übergangsvorschrift ausgeschlossen.

Die Bildung einer Abrechnungseinheit wird schließlich nicht dadurch tangiert, dass nach dem Recht der einmaligen Beiträge Grundstücken, die an unterschiedlichen Straßentypen anliegen, auch ein unterschiedlicher Vorteil zuzumessen wäre. Da § 7a Abs. 1 ThürKAG den Vorteil normativ so definiert, dass der Zugang zu der aus einem Straßennetz bestehenden Abrechnungseinheit den beitragspflichtigen Vorteil darstellt, mithin alle Anlieger dieser Abrechnungseinheit ungeachtet der konkreten Lage des Grundstücks den gleichen Vorteil haben sollen, ist für eine Differenzierung unter den Grundstücken, die an Straßen verschiedener Verkehrsbedeutung anliegen, vom Ansatz her kein Raum. Im Übrigen weist Driehaus, der sich im herkömmlichen Ausbaubeitragsrecht gegen eine Abrechnungseinheit aus unterschiedlichen Straßentypen wendet, zu Recht darauf hin, dass die unterschiedlichen Sätze des Gemeindeanteils ohnehin eine gewisse Nivellierung herbeiführen (Erschließungs- und Ausbaubeiträge, § 33, Rdnr. 51). Ungeachtet dessen gilt auch bei der Erhebung wiederkehrender Beiträge, dass eine Eigenbeteiligung der Gemeinde die Vorteile für die Allgemeinheit angemessen berücksichtigen muss. § 7a Abs. 4 ThürKAG modifiziert insoweit die allgemeine Vorschrift für einmalige Beiträge in § 7 Abs. 4 ThürKAG. Der von der Antragstellerin angeführte Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 05.07.1972 (2 BvL 6/66 u. a., BVerfGE 33, 265 [299 ff.]) macht hier keine gegenteilige Vorgabe. Die Entscheidung stand im Zusammenhang mit der Prüfung, ob die landesrechtliche Bestimmung von Hamburg über die Ermittlung des Beitrags nach Einheitssätzen mit dem bundesrechtlichen BauGB vereinbar ist. Dabei hat das Bundesverfassungsgericht beanstandet, bei der Ermittlung von Einheitssätzen solche Straßen heranzuziehen, die aufgrund anderen Typs und anderer Kosten mit der abzurechnenden Straße tatsächlich nicht vergleichbar sind. Dieses Problem tritt bei wiederkehrenden Beiträgen nicht auf, wenn bei der Beitragsermittlung der tatsächliche oder (vorübergehend) der prognostizierte Investitionsaufwand nur für die Verkehrsanlagen der Abrechnungseinheit zugrunde gelegt wird (§ 7a Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 ThürKAG).

c) Aus den vorstehenden Ausführungen folgt für den vorliegenden Fall, dass die von der Antragsgegnerin gebildete Abrechnungseinheit jedenfalls unter zwei Gesichtspunkten zu beanstanden ist. Denn die Antragsgegnerin hat das gesamte Gemeindegebiet - entgegen der Empfehlung der Kommunalaufsicht - zu einer Einheit zusammengefasst, obwohl es durch den Flusslauf der Ilm getrennt wird. Die Ilm verläuft durch die Mitte des Orts; beide Ortshälften werden durch eine einzige Brücke miteinander verbunden. Auch wenn man hier noch einen funktionalen Zusammenhang annähme, weil mit hoher Wahrscheinlichkeit ein Binnenverkehr zwischen beiden Ortshälften zu erwarten wäre, fehlte es jedenfalls an einem räumlichen Zusammenhang. Denn die zahlreichen vorliegenden Karten und Lichtbilder lassen mit hinreichender Deutlichkeit erkennen, dass der Fluss in einem mit breiten Uferzonen versehenen Bett fließt, dadurch eine topographische Grenzlinie zieht und die Ortschaft in zwei selbständig wirkende Hälften teilt. Inwieweit die Landesstraße den Ort möglicherweise funktional oder räumlich derart teilt, dass insbesondere der nordöstlich des Flusses liegende Ortsteil nochmals in zwei Abrechnungseinheiten geteilt werden müsste, ist ohne genaue Kenntnis aufgrund eines Ortstermins nicht einzuschätzen.

Als fehlerhaft erweist sich in der vorliegenden Konstellation auch die textliche Festsetzung in § 2 Satz 1 SwAB, die als Abrechnungseinheit die innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile gelegenen Verkehrsanlagen definiert (entspr. einer früheren Mustersatzung des Thüringer Innenministeriums, ThürStAnz. 1994, S. 2121). Hierunter ist im Hinblick auf die terminologisch belegten Begriffe der bauplanungsrechtliche Innenbereich gemäß § 34 BauGB zu verstehen (vgl. insoweit OVG-LSA, Urteil vom 13.01.2005, 4/2 K 36/03, zitiert nach Juris). Eine solche textliche Festlegung der Abrechnungseinheit kann im Einzelfall zutreffen, wenn eine Gemeinde verhältnismäßig kompakt bebaut ist. Hier beschränkt sich die Textfassung auf Innenbereichsstraßen und widerspricht damit schon der Darstellung in der Karte, die nach den vorliegenden Plänen und Luftbildern offenkundig auch im Außenbereich verlaufende Straßen erfasst.

III.

Die Antragsgegnerin hat als unterliegender Teil die Kosten des Verfahrens gemäß § 154 Abs. 2 VwGO zu tragen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO entsprechend.

Die Voraussetzungen für die Zulassung der Revision liegen nicht vor (§ 132 Abs. 2 VwGO).

Beschluss

Der Streitwert wird auf 8.000,-- DM (entspricht 4.090,34 Euro) festgesetzt.

Gründe

Die Entscheidung über den Streitwert beruht auf §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 13 Abs. 1 Satz 2 und § 21 Abs. 1 GKG (in der bis zum 31.12.2001 gültigen und hier noch anzuwendenden Fassung). Bei Normenkontrollverfahren gegen eine Beitrags- oder Gebührensatzung ist nach der ständigen Rechtsprechung des Senats auf die Höhe der Abgaben abzustellen, die auf Grund der angegriffenen Satzungsnorm erhoben werden können. Um dem Interesse des Antragstellers an einer objektiven Rechtskontrolle der Norm hinreichend gerecht zu werden, ist jedoch mindestens der Auffangstreitwert des § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG heranzuziehen (vgl. etwa Beschluss des Senats vom 26.01.2000 - 4 N 952/97 -, ThürVBl. 2000, S. 114 [115]).

Ende der Entscheidung

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