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2. Wenn seit der Beschlussfassung über eine Satzung längere Zeit verstrichen ist, kann sich die Sach- und Interessenlage so verändert haben, dass vor der wiederholten Bekanntmachung eine Prüfung angezeigt ist, ob der Inhalt noch dem Normsetzungswillen der Gemeinde entspricht (wie ThürOVG, Urteil vom 03.05.1995, 1 KO 16/93, LKV 1996, S. 137 [138]).

3. Ein erneuter Beschluss über die gesamte Satzung kann trotz erheblicher Zeitspanne zwischen dem Beschluss über die Ursprungssatzung und der erneuten Bekanntmachung dann entbehrlich sein, wenn der Ortsgesetzgeber durch spätere Änderungssatzungen zu erkennen gegeben hat, dass er von der Wirksamkeit der Vorgängervorschriften ausgeht, und sie als in der geänderten Fassung fortgeltend in seinen Willen aufgenommen hat.

4. Zur Frage, ob ein Verstoß gegen Geschäftsordnungsbestimmungen der Gemeinde zur Unwirksamtkeit eines Satzungsbeschlusses führt.

4 ZEO 513/99

In dem Verwaltungsstreitverfahren

wegen Ausbaubeiträge,

hier: Antrag auf Zulassung der Beschwerde

hat der 4. Senat des Thüringer Oberverwaltungsgerichts durch die Richterin am Oberverwaltungsgericht Blomenkamp, den Richter am Oberverwaltungsgericht Gravert und den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Hinkel am 27. November 2003 beschlossen:

Tenor:

Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde wird abgelehnt.

Die Kosten des Zulassungsverfahrens hat der Antragsteller zu tragen.

Der Wert des Streitgegenstands wird auch für das Zulassungsverfahren auf 1.354,80 DM (entspricht 692,70 Euro) festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag auf Zulassung der Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Beschwerde wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der erstinstanzlichen Entscheidung sind nicht erfüllt (§ 146 Abs. 4 i. V. m. § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO in der bis zum 31.12.2001 geltenden und hier noch anzuwendenden Fassung). Ernstliche Zweifel in diesem Sinne bestehen nur dann, wenn bei der im Zulassungsverfahren allein möglichen summarischen Prüfung der Erfolg des Rechtsmittels - hier der Beschwerde - wahrscheinlicher ist als der Misserfolg. Ob solche Zweifel vorliegen, hat das Rechtsmittelgericht grundsätzlich nur anhand der Gesichtspunkte zu überprüfen, die zur Begründung des geltend gemachten Zulassungsgrundes dargelegt werden (vgl. Beschluss des Senats vom 21.08.2000, 4 ZE0 1239/98, LKV 2001, S. 231 [232]). Dabei ist Gegenstand der Rechtmäßigkeitsprüfung durch das Gericht in erster Linie der Abgabenbescheid selbst und die ihm bei summarischer Prüfung offensichtlich anhaftenden Fehler. Ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Abgabenbescheides können sich im Einzelfall auch aus sich aufdrängenden Satzungsmängeln der zu Grunde liegenden kommunalen Abgabensatzung ergeben. Derartige Zweifel an der Rechtmäßigkeit einer Abgabensatzung müssen dann jedoch im einstweiligen Rechtsschutzverfahren so offensichtlich und eindeutig sein, dass im Hauptsacheverfahren eine andere rechtliche Beurteilung nicht zu erwarten ist (vgl. Beschluss des Senats vom 23.04.1998, 4 ZEO 6/97, LKV 1999, S. 70 [71], m. w. Nw.).

Das Verwaltungsgericht hat seine ablehnende Entscheidung damit begründet, dass der Bescheid vom 20.11.1997 auf der Grundlage der Straßenausbaubeitragssatzung der Antragsgegnerin in Gestalt der 1. Änderungssatzung vom 24.04.1996 erlassen worden sei, der Änderungsbescheid vom 03.04.1998 beruhe auf der gleichen Satzung, allerdings in der Fassung der 2. Änderungssatzung vom 17.09.1997. Zwar sei die (ursprüngliche) Satzung über die Erhebung wiederkehrender Beiträge für die Vorhaltung öffentlicher Verkehrsanlagen vom 25.10.1995 nicht ordnungsgemäß bekannt gemacht worden. Ob die Nichtigkeit der Satzung vom 25.10.1995 auch die Nichtigkeit der 1. Änderungssatzung nach sich ziehe, könne jedoch nur nach eingehender Prüfung in einem Hauptsacheverfahren beurteilt werden. Im Rahmen dieses Verfahrens gehe die Kammer davon aus, dass die Ursprungssatzung vom 25.10.1995 durch die am 24.04.1996 beschlossenen Änderungen inhaltlich in die Fassung gekleidet worden sei, in der sie am 17.07.1996 veröffentlicht wurde.

Der Änderungsbeschluss vom 24.04.1996 sei nicht deshalb rechtswidrig, weil der Stadtrat der Antragsgegnerin den gemeinsamen Antrag Drucksache 067a/96 in der Sitzung vom 24.04.1996 als eigenständigen Tagesordnungspunkt aufgenommen oder die Beschlussfassung gegen die Geschäftsordnung des Stadtrats verstoßen habe. Gemäß § 35 Abs. 2 Satz 1 und 2 ThürKO müsse der Bürgermeister die Gemeinderatsmitglieder und die hauptamtlichen Beigeordneten schriftlich unter Mitteilung der Tagesordnung einladen, wobei die Einladung vier Tage vor dem Sitzungstag zugehen müsse. Diese Voraussetzungen seien hinsichtlich der Beschlussvorlage der Stadtverwaltung Drucksache Nr. 067/96 jedenfalls erfüllt. Eine Erweiterung der Tagesordnung wegen der kurzfristig eingebrachten Beschlussvorlage 067a/96 sei wohl nicht notwendig gewesen. Die Abweichungen des neuen Beschlussantrags seien nicht so erheblich, dass er praktisch einen gänzlich neuen Beratungsgegenstand bilde. Kern des Tagesordnungspunktes sei die grundsätzliche Frage nach einer Umstellung von der Erhebung wiederkehrender Beiträge auf die Erhebung einmaliger Beiträge gewesen. Insoweit unterscheide sich der Antrag 067a/96 nicht von der Vorlage der Stadtverwaltung. § 35 Abs. 2 ThürKO schreibe lediglich die Mitteilung der Tagesordnung, nicht aber die Mitteilung einzelner Anträge zu diesen Beratungsgegenständen vor. Eine solche Pflicht ergebe sich allenfalls aus der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin. Hinsichtlich der Rüge, es sei gegen diese Geschäftsordnung verstoßen worden, sei fraglich, ob ein solcher Verstoß überhaupt vorliege. Darüber hinaus neige die Kammer zu der Auffassung, dass ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung die Wirksamkeit der Satzung nicht berühre. Denn die Geschäftsordnung regele die innere Organisation des Vertretungsorgans, mithin organinterne Rechtsbeziehungen und nicht das Verhältnis zwischen Staat und Bürger. Eine abschließende Entscheidung müsse dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Dies gelte auch für die Ausfertigung und Bekanntmachung; insoweit sei die Satzung jedenfalls nicht offensichtlich rechtswidrig. Die Satzung in Gestalt der 1. Änderungssatzung sei auch inhaltlich rechtmäßig (wird ausgeführt). Der angefochtene Bescheid begegne keinen ernstlichen Zweifeln (wird ausgeführt).

Der Antragsgegner macht dagegen geltend, dass die vom Verwaltungsgericht selbst festgestellte Nichtigkeit der Ursprungssatzung vom 25.10.1995 zwangsläufig die Nichtigkeit der 1. Änderungssatzung zur Folge habe, die dem Bescheid zu Grunde liege. Die 1. Änderungssatzung beziehe sich nicht auf die §§ 3, 5, 7 der Satzung vom 25.10.1995. Darin seien die Beitragsfähigkeit, der Beitragsmaßstab und die Beitragspflicht geregelt. Gemäß § 2 Abs. 2 ThürKAG seien dies notwendige Bestandteile für eine wirksame Abgabensatzung. Wenn diese Bestimmungen aus der Ursprungssatzung vom 25.10.1995 übernommen worden seien, wirke sich die Nichtigkeit dieser Satzung auf die 1. Änderungssatzung aus.

Aus dieser Rüge ergeben sich jedoch keine für das einstweilige Rechtsschutzverfahren relevanten Mängel. Dabei ist schon zu beachten, dass das Verwaltungsgericht die Ursprungssatzung nicht etwa wegen inhaltlicher Mängel für nichtig befunden hat, sondern lediglich wegen einer fehlerhaften und damit unwirksamen Bekanntmachung. Die fehlerhaft bekannt gemachte Satzung war nach dem Standpunkt des Verwaltungsgerichts mithin nicht unheilbar nichtig, sondern durfte mit diesem Inhalt nochmals mangelfrei bekannt gemacht werden. Dann sprechen auch keine schwerwiegenden Bedenken dagegen, dass die fehlerfreie Bekanntmachung der Satzung nicht in der Ursprungsfassung nachgeholt wurde, sondern im "rathauskurier" vom 17.07.1996 sogleich in der Fassung erfolgte, die sie durch die zwischenzeitlich beschlossene und angezeigte Änderungssatzung vom 24.04.1996 erfahren hat (a. A. VG Weimar, Beschluss vom 18.05.2000, 3 E 923/99.We, S. 5 f.).

Des Weiteren hat der Senat die Beteiligten darauf hingewiesen, dass die Ursprungssatzung vom 25.10.1995 sowie alle weiteren Satzungsänderungen im "rathauskurier" vom 14.06.2000 neu bekannt gemacht wurden. Dadurch sind die vom Verwaltungsgericht insoweit angeführten Zweifel an der Nichtigkeit der Ursprungssatzung und damit an der 1. Änderungssatzung ausgeräumt. Der Senat teilt nicht die Auffassung des Antragstellers, dass das ganze Normsetzungsverfahren nochmals hätte durchgeführt werden müssen und die öffentliche Bekanntmachung nur nachgeholt werden dürfe, wenn zwischen Satzungsbeschluss und Verkündung ein angemessener Zeitraum von zwei bis drei Monaten liege. Der Senat folgt vielmehr der im Urteil des 1. Senats des Gerichts vertretenen Auffassung, dass die fehlerhafte Bekanntmachung einer Satzung durch eine ordnungsgemäße Wiederholung des Verkündungsvorgangs geheilt werden kann und dass sich weder aus bundesrechtlichen noch aus den Vorschriften des Thüringer Landesrechts dafür ein rechtliches Hindernis ergibt (vgl. Urteil vom 03.05.1995, 1 KO 16/93, LKV 1996, S. 137 [138]). Zwar kann sich vor allem bei größerem zeitlichen Abstand seit der Beschlussfassung die Sach- und Interessenlage so verändert haben, dass eine Prüfung angezeigt ist, ob der Inhalt noch vertretbar ist und dem Normsetzungswillen der Gemeinde entspricht (vgl. Urteil vom 03.05.1995, a.a.O., m.w. Nw.). Davon kann hier jedoch nicht ausgegangen werden. Zwar liegt insgesamt eine erhebliche Zeitspanne zwischen dem Beschluss über die Ursprungssatzung vom 25.10.1995, den nachfolgenden Satzungsänderungen und schließlich der erneuten Bekanntmachung im "rathauskurier" vom 14.06.2000. Die Notwendigkeit einer erneuten Beschlussfassung über die gesamte Satzung ist aber ohne weiteres deshalb zu verneinen, weil der Ortsgesetzgeber durch die späteren Änderungssatzungen gerade zu erkennen gegeben hat, dass er von der Wirksamkeit der Vorgängervorschriften ausgeht, und sie als in der geänderten Fassung fortgeltend in seinen Willen aufgenommen hat.

Die weitere Rüge, dass die am 14.06.2000 neu bekannt gemachte Straßenausbaubeitragssatzung gegen das Rückwirkungsverbot verstoße, weil damit höhere Beiträge erhoben würden als nach der alten Beitragssatzung, geht fehl, weil die Ursprungssatzung wegen fehlerhafter Bekanntmachung unwirksam war und vor allem noch keinen Beitragssatz enthielt. Dieser sollte nach deren § 4 Abs. 2 in einer gesonderten Satzung festgelegt werden. Ein schützenswertes Vertrauen der Normadressaten im Hinblick auf eine bestimmte Höhe der zu zahlenden wiederkehrenden Beiträge konnte sich daher vor Festlegung des Satzes nicht bilden.

Andere Bedenken gegen die formell ordnungsgemäße Neubekanntmachung im "rathauskurier" vom 14.06.2000 sind jedenfalls bei summarischer Prüfung weder offensichtlich noch vom Antragsteller geltend gemacht. Wie der Senat in einem Hinweisbeschluss vom 01.08.2003 (4 EO 702/03) ausgeführt hat, genügt insbesondere das Impressum mit der Angabe der Bezugsmöglichkeiten und -bedingungen den Anforderungen des § 2 Abs. 1 ThürBekVO.

Der Antragsteller beanstandet weiter, dass das Verwaltungsgericht einen Verstoß gegen § 35 Abs. 2 ThürKO verneint hat. Die kurzfristig eingebrachte Beschlussvorlage 067a/96 sei kein Beschlussantrag zum gleichen Beratungsgegenstand gewesen. Dies ergebe sich schon aus den unterschiedlichen Anträgen. Das Verwaltungsgericht gehe zu Unrecht davon aus, dass die Abweichungen zum vorherigen Antrag nicht erheblich seien. Der auf der Tagesordnung stehende Antrag Drucksache 067/96 sei von einer Beschlussfassung über eine neu formulierte Satzung ausgegangen. Der Antrag Drucksache 067a/96 hätte dagegen eine Änderung der Ursprungssatzung vorgesehen. Neben anderen Unterschieden bei Regelungen zur Informationspflicht, zu Luxusaufwendungen, Randsteinen und Einordnung von Fußgängergeschäftsstraßen, sehe der Änderungsantrag Drucksache Nr. 067a/96 vor allem eine rückwirkende Beitragserhebung vor. Maßgebend müsse sein, ob ein Änderungsantrag auf den ursprünglichen Antrag im Tagesordnungspunkt Bezug nehme, was gerade nicht der Fall sei.

Auch mit diesem Einwand zeigt der Antragsteller mit der für das einstweilige Rechtsschutzverfahren gebotenen Offensichtlichkeit keine Mängel an der Satzung auf. Der Senat teilt insoweit der Auffassung des Verwaltungsgerichts. Das Vorbringen im Zulassungsantrag führt zu keiner anderen Beurteilung. Die darin angeführten Unterschiede zwischen den Beschlussvorlagen sind nicht so wesentlich, dass die Drucksache 067a/96 als eigener Beratungsgegenstand in die Tagesordnung hätte aufgenommen werden müssen. Die Regelungen in § 35 Abs. 2 und Abs. 5 ThürKO dienen dem Interesse der Gemeinde- bzw. Stadtratsmitglieder, ausreichend Zeit und Material zur Vorbereitung auf die Sitzung zu erhalten (amtl. Begründung zu § 35 ThürKO LT-Drucks. 1/2149). Die Vorschrift will vermeiden, dass Gemeinde- bzw. Stadtratsmitglieder durch eine unvollständige oder kurzfristig erweiterte Tagesordnung mit neuen Beratungsgegenständen überrascht werden und dadurch zu Entscheidungen gebracht werden, die sie noch nicht hinreichend bedenken konnten. Hier ging es der Sache nach bei dem angekündigten Tagesordnungspunkt Drucksache 067/96 um eine (vollständige) Änderung der ursprünglichen Beitragssatzung. Dass die Drucksache 067a/96 zum Inhalt hatte, die bestehende Ursprungssatzung lediglich zu ändern, statt wie die angekündigte Drucksache 067/96 insgesamt über eine neue Satzung zu beschließen, spricht gerade dafür, dass die Einladung zur Stadtratssitzung mit dem umfassenderen Beratungsgegenstand noch den Anforderungen des § 35 Abs. 2 ThürKO genügt. Weiter gehende Anforderungen sind nicht der gesetzlichen Regelung des § 35 Abs. 2 ThürKO, sondern allenfalls den näheren Bestimmungen der Geschäftsordnung zu entnehmen. Insofern hat das Verwaltungsgericht allerdings zu Recht darauf hingewiesen, dass es sich bei der Geschäftsordnung des Stadtrats der Antragsgegnerin um Regeln handelt, welche die Binnenrechtsbeziehungen innerhalb des Vertretungsorgans gestalten. Ein Verstoß gegen die Geschäftsordnung führt nach der schon vom Verwaltungsgericht zitierten Rechtsprechung nur dann zur Unwirksamkeit eines Satzungsbeschlusses, wenn Geschäftsordnungsbestimmungen verletzt werden, die zwingende gesetzliche Vorschriften wiedergeben. Das ist aber hier, wie ausgeführt, nicht der Fall. Ob diese Rechtsansicht letztlich zu folgen wäre - wozu der Senat neigt -, ist keine im einstweiligen Rechtsschutzverfahren abschließend zu beantwortende Frage. Entscheidend ist, dass kein offensichtlicher Wirksamkeitsmangel vorliegt. Im Übrigen hat der Antragsteller im Zulassungsantrag gegen diesen Begründungsteil des Verwaltungsgerichts keine substantiierten Einwände erhoben.

Der Vortrag des Antragstellers im Schriftsatz vom 21.02.2001 zur angesetzten Vollgeschosszahl enthält neue Gesichtspunkte, die außerhalb der Antragsfrist vorgetragen wurden und daher im Zulassungsverfahren keine Berücksichtigung finden können. Der Antragsteller muss dies gegebenenfalls im Hauptsacheverfahren geltend machen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Der für die Kostenberechnung maßgebende Streitwert ist gemäß §§ 25 Abs. 2 Satz 1, 14, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG in der bis zum 31.12.2001 geltenden und hier gemäß § 73 Abs. 1 GKG noch anzuwendenden Fassung in DM zu bestimmen und für das Zulassungsverfahren auf 1.354,80 DM (entspricht 692,70 Euro) festzusetzen.

Hinweis:

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, § 25 Abs. 3 Satz 2 GKG).

Ende der Entscheidung