Judicialis Rechtsprechung

1 S 531/01

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Kommunalrecht; vorläufiger Rechtsschutz

hier: Antrag auf Zulassung der Beschwerde und Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO

hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Prof. Dr. Meissner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan und die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Kirchhof

am 08. März 2001

beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Februar 2001 - 9 K 734/01 - wird zugelassen.

Die Beschwerde des Antragsgegners gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 14. Februar 2001 - 9 K 734/01 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert wird für das Beschwerdeverfahren auf 8.000,-- DM festgesetzt.

Gründe:

Der Senat lässt die Beschwerde wegen der besonderen rechtlichen Schwierigkeiten der Rechtssache gemäß §§ 146 Abs. 4, 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zu und entscheidet wegen deren Eilbedürftigkeit ohne weitere Anhörung der Beteiligten (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 12.02.1997, NVwZ 1997, S. 405, 406).

Die zulässige Beschwerde ist unbegründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung der Widersprüche der Antragstellerin vom 19.12.2000 und vom 06.02.2001 gegen die Bescheide des Antragsgegners vom 11.12.2000 und vom 29.01.2001 wiederhergestellt (bzw. sinngemäß auch angeordnet). Mit dem Verwaltungsgericht ist auch der Senat der Auffassung, dass das Interesse der Antragstellerin an der Durchführung des Bürgerentscheids am Tag der Landtagswahl, dem 25.03.2001, das entgegengesetzte Interesse des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung der Beanstandungsverfügung überwiegt, weil sich sowohl die Beanstandungsverfügung als auch die Ersatzvornahme bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung voraussichtlich als rechtswidrig erweisen. Es spricht zum gegenwärtigen Zeitpunkt alles dafür, dass der vom Gemeinderat der Antragstellerin festgesetzte Termin für den Bürgerentscheid zum Rathaus-Neubau rechtlich zulässig ist und deshalb die für sofort vollziehbar erklärte Beanstandungsverfügung und die Ersatzvornahme durch den Antragsgegner hätten nicht ergehen dürfen. Denn die Zusammenlegung des Bürgerentscheids mit der Landtagswahl am 25.03.2001 dürfte durch die Vorschriften des Kommunalwahlgesetzes gedeckt sein.

Gemäß § 21 Abs. 8 GemO, §§ 41 Abs. 3, 2 Abs. 2 KomWG bestimmt bei Bürgerentscheiden der Gemeinderat den Abstimmungstag. Anders als bei Wahlen ist er bei einer Abstimmung der hier vorliegenden Art, d. h. des einvernehmlich festgelegten Bürgerentscheids, nicht von Verfassungs wegen gehindert, den Bürgerentscheid am Tag der Landtagswahlen herbeizuführen.

Es kann offen bleiben, ob es dem Wesen von Volkswahlen grundsätzlich widerspricht, wenn unterschiedliche Wahlen am gleichen Tag stattfinden (vgl. dazu LT-Drs. 11/2376, S. 19). Zwar gibt es kein ausdrückliches Verbot einer Zusammenlegung einer Kommunalwahl mit anderen Wahlen, jedoch besteht bei der gleichzeitigen Durchführung verschiedener Wahlen die Möglichkeit, dass deren Eigengewicht beeinträchtigt wird. Darüber hinaus kann die Zusammenlegung von Wahlen aber dazu führen, dass der Grundsatz der Chancengleichheit der an den Wahlen beteiligten Parteien, Wählergruppen und parteilosen Kandidaten beeinträchtigt wird. Nach diesem Grundsatz sind jeder Partei, Wählergruppe oder jedem Wahlbewerber die gleichen Möglichkeiten im Wahlkampf und im Wahlverfahren und damit die gleichen Chancen im Wettbewerb um die Wählerstimmen offen zu halten (ständige Rechtsprechung des BVerfG, vgl. BVerfG, Urteil vom 14.07.1986, BVerfGE 73, S. 40, 65 f.). Der Grundsatz der Chancengleichheit und der Grundsatz der gleichen Wahl, der in Bezug auf die Kommunalwahlen in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG verankert ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.02.1978, BVerfGE 47, 253, 272 ff.; zuletzt BVerfG, Urteil vom 08.02.2001 - 2 BvF 1/100 - zum Hess. Wahlprüfungsrecht), setzen den Regelungen auf den Gebieten des Wahlrechts eng bemessene Grenzen, d. h. ohne besonderen rechtfertigenden, zwingenden Grund darf der Gesetzgeber keine Regelungen treffen, die die vorgegebenen Unterschiede auch nur verschärfen. Dabei genügt jedoch nicht jede Verschärfung, sondern grundsätzlich nur eine solche, die ein Ausmaß erreicht, das geeignet ist, die vorgesehene Wettbewerbslage zwischen den Parteien und - bei Kommunalwahlen - den Wählervereinigungen in ernsthaft ins Gewicht fallender Weise zu verändern (BVerfG, Urteil vom 24.06.1958, BVerfGE 8, 51, 67).

Der Senat ist deshalb in ständiger Rechtsprechung der Auffassung, dass Regelungen, die die Zusammenlegung von Wahlen gestatten, prinzipiell einer ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage bedürfen, weil dies der aus Art. 21 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 38 Abs. 1 GG Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien und bezüglich der Kommunalwahl der Wählervereinigungen und auch einzelner Wahlbewerber gebietet (VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 18.07.1994 - 1 S 1885/94 - ESVGH 45, 80). Eine solche Regelung findet sich für die Wahl zum Europäischen Parlament in § 2 Abs. 1 Satz 1 KomWG. Gleiches sehen die §§ 38 Abs. 1, 49 Abs. 1 Satz 1 KomWG für die Wahlen der Kreisräte, Gemeinderäte und Ortschaftsräte sowie für die gemeinsamen Wahlen der Mitglieder der Regionalversammlungen und der Gemeinderäte vor. Die verfassungsrechtlich gebotene gesetzliche Legitimation zur Zusammenlegung von verschiedenen Wahlen lässt sich jedoch nicht, wovon auch das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, auf den hier im Streit befindlichen Bürgerentscheid übertragen, weil er mit einer Wahl nicht vergleichbar ist und eine andere Zielrichtung verfolgt. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Anders als Wahlen, die sich auf Personen und die dahinterstehenden Parteien oder Wählergruppen beziehen, haben Abstimmungen, wie hier der Bürgerentscheid, eine Sachfrage zum Gegenstand, die mit "Ja" oder "Nein" zu beantworten ist. Folgerichtig unterscheidet auch der Gesetzgeber zwischen Wahlen einerseits und Abstimmungen andererseits. Dies gilt z. B. für die Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 GG und Art. 28, 59, 60 LVerf. Aus allen genannten Vorschriften wird deutlich, dass sich Wahlen auf Personalentscheidungen beziehen, während Abstimmungen Sachfragen betreffen (vgl. zum Themenkreis insgesamt: Herzog, in: Maunz/Dürig, Grundgesetz Kommentar, Loseblatt Stand: August 2000, Art. 20 Abs. 2 RdNrn. 15 ff.; Ipsen, Staatsrecht I, 12. Aufl. 2000, RdNrn. 40 ff. und 90 ff. und insbesondere Maurer, Staatsrecht, 1999, RdNr. 20). Die Unterscheidung zwischen Abstimmungen und Wahlen findet ihre materielle Berechtigung darin, dass sich bei Wahlen oft identische Bewerber und Parteien/Wählergruppen für unterschiedliche Gremien zur Wahl stellen, sodass wegen der ähnlichen Ausgangslage der Wahlkampf für das eine Gremium den Wahlwettbewerb für das andere Gremium beeinflussen kann und damit der sensible Bereich der Chancengleichheit der Parteien unmittelbar betroffen wird. Eine Zusammenlegung von Wahlen auf einen gemeinsamen Wahltag würde dieses Problem verschärfen. Bei Abstimmungen über Sachfragen besteht diese Gefahr jedenfalls dann nicht, wenn, wie im vorliegenden Fall, bereits die Abstimmungsfrage ihre jeweils eigene Zielrichtung zu erkennen gibt (a. A. Kunze/Merk/Quecke, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, § 2 RdNr. 2).

Darüber hinaus hat der Bürgerentscheid gemäß § 21 Abs. 7 GemO eine die Verwaltungsentscheidung ersetzende Funktion. Sofern das Quorum von 30 v.H. der Stimmberechtigten erreicht ist, hat er die Wirkung eines Gemeinderatsbeschlusses. Andernfalls hat der Gemeinderat die Angelegenheit zu entscheiden. Auch hieraus ergibt sich der qualitative Unterschied zwischen (personenbezogenen) Wahlen und (sachorientiertem) Bürgerentscheid (vgl. zum Bürgerentscheid insgesamt Gern, Kommunalrecht für Baden-Württemberg, 1992, RdNr. 428; Stober, Kommunalrecht in der Bundesrepublik Deutschland, 1996, § 8 I 3 b cc, S. 121 f.; Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Loseblatt, Stand: September 2000, § 21 RdNrn. 1ff.).

Hinzu kommt, dass der hier vorliegende Bürgerentscheid von allen Mitgliedern des Gemeinderats der Antragstellerin (einstimmig) beschlossen wurde, sich die Frage der Chancengleichheit von Parteien, Wählergruppen oder einzelnen Bewerbern gar nicht stellen würde. Zu der vom Antragsgegner befürchteten Verschiebung der Wettbewerbslage kann es deshalb nicht kommen. Deshalb ist es auch unerheblich, ob bei Zusammenlegung des Bürgerentscheids mit der Landtagswahl in Baden-Württemberg das Quorum von 30 v. H. der Stimmberechtigten (vgl. § 21 Abs. 6 Satz 1 GemO) möglicherweise positiv beeinflusst werden könnte.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung