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Fordert die einschlägige Rechtsgrundlage - wie hier § 5 Abs. 1, Abs. 4 der Verordnung über die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht - einen Antrag und die Glaubhaftmachung von Gründen für eine aus verschiedenen Gründen zulässige Befreiung, so ist für jeden der in Anspruch genommenen Gründe vom Betroffenen ein jedenfalls materiell-rechtlich eigenständiger Antrag gefordert.

Auch nach allgemeinem Verfahrensrecht ist dann, wenn für eine weitere Begründung des Antrags auf anderer Begründungsgrundlage nichts erkennbar und vorgetragen ist, die Behörde regelmäßig nicht verpflichtet, von Amts wegen in die Prüfung einzutreten, ob solche weiteren Gründe bestehen und sie möglicherweise eine dem Antrag entsprechende Entscheidung rechtfertigen.

Zum Befreiungstatbestand des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrVO und dem Grundsatz der verhältnismäßigen Gleichbehandlung aller (Rundfunk-)Nutzer (vgl. u.a. Bundessozialgericht, Urteil vom 28.6.2000, NJW 2001, 1966).

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2 S 360/03

VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch die Richter am Verwaltungsgerichtshof Vogel und Bader und den Richter am Verwaltungsgericht Morlock ohne mündliche Verhandlung

am 29. September 2003

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 14. Januar 2003 - 5 K 532/01 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt auch die Kosten des Berufungsverfahrens. Gerichtskosten werden nicht erhoben.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger beansprucht eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht.

Er beantragte bei der für ihn zuständigen Sozialbehörde diese Befreiung wegen Nichterreichen der Einkommensgrenze (§ 1 Abs. 1 Nr. 7 der Verordnung der Landeregierung über die Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht - Baden-Württemberg - vom 21.7.1992, GBl. S. 573, m. nachfolgenden Änderungen - BefrVO -). Diesen Antrag lehnte der Beklagte durch Bescheid vom 20.9.2000 ab. Am 6.10.2000 erhob der Kläger Widerspruch mit dem Hinweis, den Rechtsbehelf nach Akteneinsicht zu begründen. Durch Widerspruchsbescheid vom 31.1.2001 wies der Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück, da er mit seinem Einkommen die maßgebliche Grenze überschreite.

Am 5.3.2001 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Klage erhoben und hierzu im Wesentlichen vorgetragen, ihm sei durch das Verhalten des Beklagten im Widerspruchsverfahren die Möglichkeit genommen worden, geltend zu machen, dass er die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht wegen seiner Behinderung beantrage, derentwegen er ständig nicht an öffentlichen Veranstaltungen teilnehmen könne. Zutreffend sei allerdings, dass er die für eine Befreiung maßgeblichen Einkommensgrenzen überschreite.

Der Kläger hat beantragt, den Bescheid des Beklagten vom 20.9.2000 und dessen Widerspruchsbescheid vom 31.1.2001 aufzuheben und diesen zu verpflichten, ihn ab Oktober 2000 von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien. Der Beklagte hat Klageabweisung beantragt und hierzu geltend gemacht, es fehle für das Begehren des Klägers an einem ausdrücklichen Antrag, der auch den Grund für die beantragte Befreiung umfassen müsse. Dementsprechend sei die Klage nicht zulässig. Abgesehen davon komme nach der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts eine Gebührenbefreiung für Behinderte wegen des darin zu sehenden Verstoßes gegen den gebührenrechtlichen Grundsatz der Gleichbehandlung nicht mehr in Betracht.

Durch Urteil vom 14.1.2003 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen und hierzu im Wesentlichen ausgeführt, dass der Kläger unstreitig die maßgebliche Einkommensgrenze für eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht überschreite und daher die Klage unbegründet sei. Unzulässig sei sie, soweit er nunmehr seinen Anspruch auf eine bei ihm bestehende Behinderung stütze. Denn insoweit fehle es an einem Antrag, der für jeden der Befreiungstatbestände eigenständig zu stellen sei. Die jeweiligen Befreiungsvoraussetzungen seien bereits bei der Antragstellung glaubhaft zu machen. Das Glaubhaftmachen dieser Voraussetzungen sei daher mit dem Antrag materiell-rechtlich verknüpft mit der Folge, dass der Antrag eine im Prozess auch nicht mehr nachholbare Klagevoraussetzung sei.

Am 5.2.2003 hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht in seiner Entscheidung - zugestellt am 24.1.2003 - zugelassenen Berufung eingelegt. Er hebt dabei darauf ab, dass die Frage, ob der vom Verwaltungsgericht geforderte Antrag jeweils für jeden Befreiungstatbestand gesondert zu stellen sei, letztlich offen bleiben könne. Denn er habe sich schon im Zeitpunkt der Antragstellung auf den Befreiungstatbestand des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrVO stützen können, sei aber an der Geltendmachung dieses Grundes infolge des fehlerhaften Verhaltens des Beklagten gehindert gewesen. Denn dieser habe die angekündigte Widerspruchsbegründung abwarten müssen. Die Voraussetzungen für den jetzt maßgeblichen Befreiungsgrund erfülle er, wie sich aus dem entsprechenden Bescheid des Versorgungsamtes ergebe.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 14.1.2003 zu ändern und den Bescheid der Beklagten vom 20.9.2000 und dessen Widerspruchsbescheid vom 31.1.2001 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihn ab Oktober 2000 von der Rundfunkgebührenpflicht zu befreien.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt die angefochtenen Entscheidungen.

Dem Senat liegen die angefallenen Akten des Beklagten und die des Verwaltungsgerichts vor. Auf diese Unterlagen und die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (vgl. § 125, § 191 Abs. 2 VwGO).

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Klägers ist auch im übrigen zulässig; sie hat aber in der Sache keinen Erfolg. Denn das Verwaltungsgericht hat die Verpflichtungsklage des Klägers zu Recht abgewiesen. Sie ist unbegründet, da der Kläger einen Anspruch, auf seinen Antrag hin ab dem 6.9.2000 wegen der Einkommenshöhe von der Rundfunkgebühr befreit zu werden, nicht hat. Im Übrigen ist die Verpflichtungsklage unzulässig, da es an dem geforderten Sachantrag fehlt (vgl. § 113 Abs. 4 VwGO).

(1) Nach § 1 Abs. 1 Nr. 7 der Verordnung der Landesregierung über die Voraussetzungen für die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht - Baden-Württemberg - vom 21.7.1992, GBl. S. 573, m. nachfolgenden Änderungen - BefrVO - werden von der Rundfunkgebührenpflicht befreit Personen, deren monatliches Einkommen zusammen mit dem Einkommen der Haushaltsangehörigen eine Einkommensgrenze nicht übersteigt, die sich u.a. ergibt aus dem Eineinhalbfachen des Regelsatzes der Sozialhilfe (§ 22 Bundessozialhilfegesetz) für den Haushaltsvorstand. Dass der Kläger diese Einkommensgrenze überschreitet, ist außer Streit. Der Beklagte hat daher den entsprechenden Antrag des Klägers zutreffend abgelehnt und das Verwaltungsgericht die auf die genannte Bestimmung gestützte Klage zu Recht als unbegründet abgewiesen.

(2) Zutreffend hat das Verwaltungsgericht auch die Klage im Übrigen als unzulässig abgewiesen, da es an dem für das Verpflichtungsbegehren erforderlich Antrag bei der Behörde fehlt.

(a) Nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrVO werden von der Rundfunkgebührenpflicht befreit Behinderte mit einem nicht nur vorübergehenden Grad an Behinderung von wenigstens 80 vom Hundert, die wegen ihres Leidens an öffentlichen Veranstaltungen ständig nicht teilnehmen können. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BefrVO wird die Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht auf Antrag gewährt; nach Satz 4 sind bei der Antragstellung die Voraussetzungen für die Befreiung glaubhaft zu machen.

Einen darauf gerichteten entsprechenden Antrag hat der Kläger bisher nicht gestellt.

Ob dem Verwaltungsgericht darin zu folgen ist, dass durch die Vorgabe des Satzes 4 des § 5 Abs. 1 BefrVO schon im Zeitpunkt der Antragstellung alle Voraussetzungen für die Befreiung von der Gebührenpflicht vorliegen müssen (a.A. für die Glaubhaftmachung der Senat in seinem Urteil vom 5.12.1996 - 2 S 1075/95 -), bedarf hier keiner Entscheidung. Zu folgen ist dem Verwaltungsgericht jedenfalls darin, dass der Verordnungsgeber mit der Vorgabe in § 5 BefrVO festgelegt hat, dass er für jeden Befreiungstatbestand neben dem Antrag eine auf den Befreiungstatbestand bezogene eigenständige Begründung (zusammen mit dem Glaubhaftmachen der hierfür angeführten Tatsachen) fordert. Dies folgt zum Einen aus dem Wortlaut der Bestimmung, zum Anderen aber auch aus ihrem Regelungszweck für ein Verfahren, das als sogenanntes Massenverfahren eine dem Gesichtspunkt der Verwaltungspraktikabilität entsprechende Ausgestaltung erfahren darf, worauf das angefochtene Urteil zutreffend abhebt, wenn es darlegt, dass Sinn der Regelung sei, im Bereich eines solchen Verfahrens der Behörde die Möglichkeit zu eröffnen, mit dem Antrag zügig und abschließend über die Voraussetzungen der Gebührenbefreiung zu entscheiden.

Nichts Abweichendes ergibt sich aus dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht. Der Antrag dient - vergleichbar der Klage eines gerichtlichen Verfahrens - nicht zuletzt auch der Bestimmung des Verfahrensgegenstandes (dazu Kopp/Ramsauer, VwVfG, 7. Aufl., § 22 RdNr. 25; P .Stelkens/Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 22 RdNr. 46 m.w.N.). Insoweit entfaltet er mit Blick auf die der Behörde obliegende Sachverhaltsermittlungspflicht deren Grund aber auch deren Grenze (dazu Martens, NVwZ 1988, 684 m.w.N.). Ist wie hier dem Antrag eine "Begründung" beizufügen, wird durch die geforderte Begründung auch der "Verfahrensgegenstand" festgelegt, und dies auch im Sinne einer damit einhergehenden Eingrenzung dieses Gegenstandes. Dementsprechend ist dann, wenn für eine weitere Begründung des Antrags auf anderer Begründungsgrundlage nichts erkennbar und vorgetragen ist, die Behörde regelmäßig nicht verpflichtet, von Amts wegen in die Prüfung einzutreten, ob solche weiteren Gründe bestehen und sie möglicherweise eine dem Antrag entsprechende Entscheidung rechtfertigen (vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., RdNr. 41). Dies hat nach Ansicht des Senats namentlich dann zu gelten, wenn das Antragsbegehren schon nach der heranzuziehenden Anspruchsnorm auf verschiedene Begründungselemente gestützt werden kann und auch zu stützen ist, wie dies bei der Gebührenbefreiung im Rundfunkrecht der Fall ist.

Nicht im Zusammenhang damit steht die Frage, ob nicht auch eine "Auslegung" des Antrags als Willenserklärung des Bürgers in Beziehung auf dessen "Meistbegünstigung" erfolgen muss (zur Geltung der Meistbegünstigungsklausel s. Stelkens, a.a.O.). Nach Ansicht des Senats wird sich eine solche Fragestellung allenfalls dann ergeben können, wenn ein "Leistungsziel" erreicht werden soll, auf das jeweils verschiedenartig begründete, aber zielgerichtete Willenserklärungen ausgerichtet werden können. Eine solche Fallgestaltung steht aber dann nicht in Rede, wenn dem Bürger zum einen die auf eine bestimmte Begründung ausgerichtete Willenserklärung abverlangt wird - wie dies hier durch einen mit einer bestimmten Begründung versehen Antrag der Fall ist -, und ihm zum anderen das Erreichen des Ziels mit einer anderen Begründung nicht unterstellt werden darf, weil er von der ihm eröffneten Möglichkeit einer solchermaßen begründeten Erklärung keinen Gebrauch macht bzw. nicht machen will und ihm daher auch eine entsprechende Willensrichtung nicht unterstellt werden darf. Von Beidem ist hier beim Kläger wegen der auf § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrVO gestützten Gebührenbefreiung aber auszugehen.

Geht man im Falle des Klägers deshalb von "dem" Antrag aus, wie er durch die konkrete Begründung - Einhaltung der Einkommensgrenzen für die Rundfunkgebührenbefreiung - umschrieben wird, dann ist dem Beklagten gegenüber nur dieser so umschriebene und begründete Antrag gestellt worden. Nunmehr von einem Antrag mit anderer Begründung auszugehen, verbietet sich im Übrigen auch deshalb, weil jener jedenfalls mit Blick auf das Leistungsziel einen geänderten Antrag darstellen würde, der indes nach Ergehen der Entscheidung der Behörde nicht mehr zulässig wäre (allg. M.; vgl. nur Stelkens u.a., a.a.O., RdNr. 74 m.w.N.). Auszugehen ist daher mit dem Verwaltungsgericht davon, dass es an einem Antrag des Klägers fehlt, ihm die Gebührenbefreiung wegen seiner Behinderung auf Grund von § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrVO zu gewähren.

(b) Der Senat hat aber auch in Blick zu nehmen, ob ein Antrag, der im Verwaltungsverfahren zu stellen ist, auch im Verlauf eines Gerichtsverfahrens noch wirksam gestellt (und damit nachgeholt) werden kann. Diese Erwägung ist deshalb anzustellen, weil jedenfalls mit dem Klageantrag auch gegenüber dem Beklagten der Antrag des Klägers gestellt ist, eine Befreiung von der Rundfunkgebührenpflicht auf der Grundlage des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrVO auszusprechen.

Auszugehen ist dabei von dem Grundsatz, dass der von einer Rechtsvorschrift geforderte Antrag vor der Klageerhebung bei der Behörde zu stellen ist, und bei der Verpflichtungsklage, um die es hier geht, das Stellen dieses Antrags als Klagevoraussetzung im Klageverfahren nicht mehr nachgeholt werden kann (allg. M; vgl. §§ 68 Abs. 2, 75 Satz 1 VwGO; ferner BVerwGE 99, 158, 160 und VGH Bad.-Württ., Urteil vom 13.4.2000, NVwZ 2001, 101, 102 je m.w.N.). Eine Ausnahme hiervon wäre nur bei einer entsprechenden (bundes-)gesetzlichen Anordnung zu machen, an der es hier fehlt.

Ob weitergehend aus Gründen der Prozessökonomie (dazu das o.a. Urteil des VGH Bad.-Württ. vom 13.4.2000) ein Schriftsatz, der an das Verwaltungsgericht gerichtet ist, ein Leistungsbegehren enthalten und einen hierauf gerichteten Antrag umfassen kann (vgl. hierzu etwa BVerwG, Urteil vom 23.6.1993 - 11 C 16.92 -, NVwZ 1995, 75 und Urteil vom 4.8.1993 - 11 C 15/92 -, a.a.O. S. 76, allerdings zur bundesrechtlichen Bestimmung in § 15 BAföG), bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Denn das materielle Rundfunkrecht sieht nicht lediglich einen solchen Antrag an den auch die Prozesspartei verkörpernden Beklagten vor, bei dem davon ausgegangen werden könnte, dass er den Antrag - wenn auch im Rahmen des Gerichtsverfahrens (dazu § 86 Abs. 4 Satz 3 VwGO) - erhalten hat. Denn nach § 5 Abs. 2 der genannten Befreiungsverordnung ist der Antrag in den Fällen des § 12 Abs. 1 Nr. 5 an das zuständige Ausgleichsamt, in den übrigen Fällen des § 1 Abs. 1 an den zuständigen örtlichen Träger der Sozialhilfe, in dessen Bezirk das Rundfunkgerät zum Empfang bereitgehalten wird, zu richten. Dieser Träger ist aber an dem anhängigen Rechtsstreit nicht beteiligt, an ihn ist auch der Antrag nicht ohne besonderen Grund weiterzuleiten.

Der Kläger wird daher durch die bisherige Weigerung des Beklagten, ihm wegen des Befreiungstatbestandes des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrVO von der Rundfunkgebührenpflicht zu entbinden, schon mangels eines zulässigen Antrags auf die begehrte Leistung nicht in seinen Rechten verletzt. Allerdings ist wegen des Hinweises des Beklagten auf die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts (vgl. u.a. Urteil vom 28.6.2000, NJW 2001, 1966) zur Vermeidung von künftigen Streitigkeiten darauf hinzuweisen, dass die Beteiligten (der Schwerbehinderte, die Gerichte, Behörden und Landesrundfunkanstalten) an die Feststellungen der Sozialbehörden gebunden sind, die Voraussetzungen des Nachteilsausgleichs RF (§ 4 Abs. 4 SchwbG) seien beim Kläger gegeben (zur dahingehenden Bindungswirkung BVerwG, Urt. v. 11.7.1985 - 7 C 44.83 -, BVerwGE 72, 8), und für das Rundfunkrecht aber weiterhin auch zu gelten hat, dass die begehrte Gebührenbefreiung solange nicht möglich ist, wie nicht der RF-Vermerk in dem Ausweis des Betroffenen über seine Schwerbehinderteneigenschaft eingetragen ist (so Senat, Urteil vom 29.6.1993 - 2 S 3062/92). Diese Voraussetzung kann hier mit Blick auf das erst im Rechtsbehelfsverfahren beim Versorgungsamt erfolgreiche Begehren des Klägers allenfalls im Verlauf des verwaltungsgerichtlichen Klageverfahrens eingetreten sein. Muss hiervon ausgegangen werden oder gar davon, dass die Voraussetzungen für den Eintrag noch nicht bestandskräftig geklärt sind, ist zugleich auch festzuhalten, dass namentlich die Rüge des Klägers, der Beklagte hätte bei "richtiger Handhabung" des Widerspruchsverfahrens dem Antrag auf Rundfunkgebührenbefreiung wegen des Tatbestandes des § 1 Abs. 1 Nr. 3 BefrVO stattgeben müssen, einer Berechtigung entbehrt.

Ob schließlich der Rechtsansicht des Bundessozialgerichts (a.a.O.), in der Gebührenbefreiung für Behinderte sei ein Verstoß gegen den gebührenrechtlichen Grundsatz der verhältnismäßigen Gleichbehandlung aller (Rundfunk-)Nutzer zu sehen, zu folgen ist, kann der Senat dahin gestellt lassen. Denn zutreffend verweist das Bundessozialgericht selbst (a.a.O.) darauf hin, dass eine aus dieser Ansicht zu folgernde "Konsequenz" wegen der verbindlichen Wirkung der Entscheidung der Versorgungsverwaltung nur der Verordnungsgeber selbst treffen könne. Von den Erwägungen des Bundessozialgerichts hat sich der baden-württembergische Verordnungsgeber bisher aber nicht leiten lassen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 und § 188 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Ende der Entscheidung