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1. § 14 Abs. 1 StrG ist die straßenrechtliche Grundlage für eine Beschränkung des Gemeingebrauchs durch die Straßenbaubehörde. Diese Beschränkung umfasst notwendig auch erlaubte Sondernutzungen. Eines auf die Dauer der Bauarbeiten beschränkten Widerrufs bedarf es insoweit nicht.

2. Bei der Ermessensentscheidung nach § 14 Abs. 1 StrG sind auch Erwerbschancen zu berücksichtigen, die aufgrund erteilter Sondernutzungserlaubnisse bestehen.

3. Die Anordnung nach § 14 Abs. 1 StrG wird erst mit ihrer Bekanntgabe nach § 14 Abs. 2 Satz 2 StrG durch Aufstellung der diesbezüglichen Verkehrszeichen wirksam.

4. Zur Anhörungspflicht der Straßenbaubehörde vor Erlass einer Anordnung nach § 14 Abs. 1 StrG.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

5 S 1608/02

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Straßenbauarbeiten

hier: Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz

hat der 5. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Lutz und die Richter am Verwaltungsgerichtshof Albers und Rieger

am 14. August 2002

beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerden der Antragsteller gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 2002 - 1 K 895/02 - werden zurückgewiesen.

Die Antragsteller tragen die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 10.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerden sind zulässig, aber nicht begründet. Aus den dargelegten Gründen - nur diese prüft der Verwaltungsgerichtshof (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO) - ergibt sich nicht, dass die Voraussetzungen dafür vorliegen, der Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu untersagen, "in der Oberen Straße im Stadtteil Villingen in den Monaten August und September 2002 Straßenbauarbeiten im Bereich der Hausnummer 2 bis zur Einmündung der xxxxxxgasse vorzunehmen".

Das Verwaltungsgericht hat den bei ihm gestellten, weitergehenden Antrag, der Antragsgegnerin zu untersagen, in dem bezeichneten Abschnitt der Oberen Straße "im Jahr 2002 Straßenbauarbeiten durchzuführen" mit der Begründung abgelehnt, die Antragsteller hätten einen diesbezüglichen Unterlassungsanspruch nicht glaubhaft gemacht. Es spreche alles dafür, dass die geplanten Bauarbeiten, während der die Antragsteller nicht von ihren Sondernutzungserlaubnissen Gebrauch machen können, lediglich zu Beeinträchtigungen ihrer Gaststättenbetriebe führten, die die Antragsteller entschädigungslos hinzunehmen hätten. Die Antragsgegnerin habe im Einzelnen und mit überzeugender Begründung dargelegt, dass ihre zeitliche Planung der zur Aufrechterhaltung des Gemeingebrauchs an der Oberen Straße erforderlichen Arbeiten unter Abwägung der Interessen aller davon Betroffenen erfolgt sei. Die Gesamtbaumaßnahme werde nach der Planung auf eine Art und Weise realisiert, die sicherstelle, dass alle anliegenden Grundstücke und Gebäude zu jeder Zeit erreichbar seien. Die Öffentlichkeit und damit auch die Antragsteller seien rechtzeitig vom gesamten Planungskonzept unterrichtet worden. Die Sondernutzungserlaubnisse für die Außenbewirtschaftung seien den Antragstellern nur auf Widerruf erteilt worden. Aller Voraussicht nach zu Recht gehe die Antragsgegnerin davon aus, dass die von ihr geplanten und im Sommer 2002 durchzuführenden Bauarbeiten einen sachlichen Widerrufsgrund darstellten. Auch diesbezüglich stünden den Antragstellern keine Ersatzansprüche zu. Von einer Existenzgefährdung oder gar Existenzvernichtung der Antragsteller könne realistischerweise nicht ausgegangen werden.

Die Beschwerdeführer wenden sich nicht gegen die rechtlichen Ausführungen des Verwaltungsgerichts. Sie sind vielmehr der Auffassung, der Beschluss gründe zu großen Teilen auf falschen tatsächlichen Annahmen.

Hierzu tragen sie vor: Schon die bereits erfolgten Arbeiten im ersten Bauabschnitt hätten die Freibewirtschaftung in erheblichem Maße beeinträchtigt. Von den beabsichtigten Baumaßnahmen hätten sie erst im Frühjahr 2002 aus der Presse erfahren; die Antragsgegnerin habe sie nicht hinreichend angehört. Ihre Sondernutzungserlaubnisse für die Außenbewirtschaftung seien bis heute nicht widerrufen; ein Widerruf sei nur mit erheblicher Vorlaufzeit möglich. Die Arbeiten könnten auch außerhalb der Sommermonate durchgeführt werden. Mit der Außenbewirtschaftung erreichten sie einen erheblichen Anteil ihres Gesamtjahresumsatzes. Es sei nicht richtig, dass erhebliche Umsatzeinbußen nur vom Beginn der Bauarbeiten am 19. August 2002 bis zum Monatsende zu befürchten seien.

Dieses Vorbringen ist nicht geeignet, den geltend gemachten Anordnungsanspruch glaubhaft zu machen (vgl. § 123 Abs. 1 VwGO Abs. 1 und 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Für das Unterlassungsbegehren der Antragsteller ist in rechtlicher Hinsicht von § 14 StrG auszugehen. Nach dieser Vorschrift kann der Gemeingebrauch von der Straßenbaubehörde vorbehaltlich anderer Anordnungen der Straßenverkehrsbehörde unter anderem beschränkt werden, wenn dies zur Durchführung von Straßenbauarbeiten notwendig ist (vgl. § 14 Abs. 1 StrG). Die Straßenverkehrsbehörde ist vor der Beschränkung zu hören, es sei denn, dass die Beschränkung unerheblich ist (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 1 StrG). Die Beschränkung ist durch amtliche Verkehrszeichen kenntlich zu machen (vgl. § 14 Abs. 2 Satz 2 StrG). § 14 Abs. 1 StrG ist die straßenrechtliche Grundlage für eine Beschränkung des Gemeingebrauchs durch die Straßenbaubehörde. Soweit auf sie gestützt der Gemeingebrauch beschränkt wird, erfasst diese Beschränkung notwendig auch erlaubte Sondernutzungen. Eines (auf die Dauer der Bauarbeiten) zeitlich beschränkten Widerrufs der Sondernutzungserlaubnis bedarf es nicht. Soweit der Gemeingebrauch an der Straße vorübergehend ausgeschlossen ist, gilt dies gleichermaßen für die Sondernutzung, Denn die erlaubte Sondernutzung bezieht sich lediglich auf die für eine öffentliche Nutzung gewidmete Straße in ihrer konkreten tatsächlichen und rechtlichen Gestalt. Die Nutzungsberechtigung aufgrund der Sondernutzungserlaubnis ist insoweit streng akzessorisch. Ein Recht auf Fortbestand der Straße steht auch dem Sondernutzungsberechtigten nicht zu (vgl. Lorenz, Landesstraßengesetz Baden-Württemberg, 1992, § 16 Rdnr. 51; ebenso Nagel, Straßengesetz für Baden-Württemberg, 3. Aufl., § 16 Rdnr. 23, 32). Die straßenrechtliche Anordnung nach § 14 Abs. 1 StrG ist eine Allgemeinverfügung (vgl. § 35 Satz 2 Alt. 2 LVwVfG). Sie ist an keine Form gebunden. Eine Anhörung Betroffener, etwa von Anliegern und von Sondernutzungserlaubnisberechtigten, ist nicht zwingend vorgeschrieben. Von ihr kann allgemein abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalls nicht geboten ist, insbesondere wenn die Behörde eine Allgemeinverfügung erlassen will (vgl. § 28 Abs. 2 Nr. 4 Alt. 1 LVwVfG). Eine Anhörungspflicht wird überwiegend nur bei umfangreichen Arbeiten wie etwa beim U-Bahn-Bau für notwendig gehalten (vgl. OLG Koblenz, Entsch. v. 7.6.2000 - 1 U 964/97 - Juris; weitergehend Lorenz a.a.O. § 14 Rdnr. 15 m.w.N.). Die Entscheidung nach § 14 Abs. 1 StrG steht beim Vorliegen der Voraussetzungen im pflichtgemäßen Ermessen der Straßenbaubehörde. Diese hat insbesondere die rechtlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten (vgl. § 40 LVwVfG). Dazu gehören die Grundrechte betroffener Anlieger. Die Entscheidung muss insbesondere verhältnismäßig sein und dabei dem unter entschädigungsrechtlichen Gesichtspunkten anerkannten Beschleunigungsgebot genügen (vgl. Lorenz a.a.O. § 14 Rdnr. 14 m.w.N.). Im Übrigen hat die Straßenbaubehörde bei ihrer Ermessensentscheidung auch sonstige schützenswerte Belange Betroffener zu berücksichtigen. Insoweit reicht aus, dass der jeweils Betroffene einen rechtlichen Bezug zu der Straße hat und auf dessen Benutzbarkeit angewiesen ist (vgl. auch zur - unzulässigen - Klage eines Reiseveranstalters gegen die zeitweise Befreiung eines Flughafenunternehmers von der Betriebspflicht gemäß § 45 Abs. 1 Satz 3 LuftVZO, VGH Bad.-Württ., Urt. v. 28.11.1994 - 8 S 2412/94 -, ESVGH 45, 129). Dazu gehören etwa auch Erwerbschancen, die aufgrund erteilter Sondernutzungserlaubnisse bestehen.

Der Sache nach begehren die Antragsteller vorbeugenden vorläufigen Rechtsschutz gegen den Erlass einer Anordnung der Antragsgegnerin nach § 14 Abs. 1 StrG. Denn die Anordnung nach § 14 Abs. 1 StrG wird erst mit ihrer Bekanntgabe nach § 14 Abs. 2 Satz 2 StrG durch Aufstellung der diesbezüglichen Verkehrszeichen wirksam (vgl. auch BVerwG, Urt. v. 11.12.1996 - 11 C 15.95 -, BVerwGE 102, 316 = NJW 1997, 1021). Die Antragsgegnerin hat nicht etwa gegenüber den Antragstellern eine Anordnung im Sinn von § 14 Abs. 1 StrG erlassen, der ausnahmsweise schon vor Aufstellung der entsprechenden Verkehrszeichen Regelungsqualität zukommen könnte (vgl. zu einem solchen Fall VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 30.7.1996 - 5 S 1570/96 - BWGZ 1997, 495 = NuR 1997, 290). Auf einen Rechtsschutz gemäß § 80 Abs. 5 VwGO brauchen sie sich freilich dann nicht verweisen zu lassen, wenn dieser nicht ausreichen würde, um wesentliche Nachteile abzuwenden (vgl. Eyermann/Happ, VwGO, 11. Auflage, § 123 Rdnr. 37 m.w.N.).

Zugleich begehren die Antragsteller im Verfahren auf Erlass einer einstweiligen Anordnung eine Vorwegnahme der Hauptsache. Denn ihr im vorliegenden Verfahren verfolgtes Begehren, die Antragsgegnerin zu verpflichten, mit den Bauarbeiten nicht vor Oktober 2002 zu beginnen, entspricht ihrem Begehren, das sie in der Hauptsache mit einer Anfechtungs- und Unterlassungsklage verfolgen würden. Zulässig ist eine Vorwegnahme der Hauptsache durch den Erlass einer einstweiligen Anordnung nur, wenn die begehrte Regelung zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes schlechthin notwendig ist, das heißt, wenn die sonst zu erwartenden Nachteile für die Antragsteller unzumutbar wären (vgl. BVerwG, Beschl. v. 21.1.1999 - 11 VR 8.98 -, Buchholz 442.09 § 20 AEG Nr. 26 = NVwZ 1999, 650). Das Verwaltungsgericht hat dies nicht geprüft. Aus den nachstehenden Ausführungen zum Anordnungsanspruch ergibt sich jedoch, dass mangels Glaubhaftmachung einer Existenzgefährdung der Antragsteller schon kein Anordnungsgrund gegeben ist.

Unabhängig hiervon ist der Senat wie schon das Verwaltungsgericht der Auffassung, dass die Antragsteller einen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht haben. Ein Anordnungsanspruch wäre nur dann gegeben, wenn mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit - auch insoweit stellt die begehrte Vorwegnahme der Hauptsache hohe Anforderungen an die Glaubhaftmachung - davon ausgegangen werden könnte, dass die vorübergehende Beschränkung des Gemeingebrauchs und damit auch der Sondernutzung der Antragsteller nach § 14 Abs. 1 StrG ab dem 19. August 2002 rechtswidrig wäre. Diese Beurteilung lassen die von den Antragstellern im Beschwerdeverfahren angeführten Gründe nicht zu.

Es ist schon nicht glaubhaft gemacht, dass die Antragsteller durch die zeitliche Beschränkung ihrer Außenbewirtschaftung während der Bauarbeiten wirtschaftliche Nachteile erleiden werden, welche sie in ihrer Existenz gefährdeten. Ihren Ausführungen im Beschwerdeverfahren und vor dem Verwaltungsgericht enthalten keine diesbezügliche schlüssige Darlegung. Glaubhaft ist, dass der Umsatz der Betriebe der Antragsteller für die Dauer der Straßenbauarbeiten erheblich gemindert wird, weil in dieser Zeit eine Bewirtschaftung im Freien auf den üblichen Flächen nicht erfolgen kann. Glaubhaft ist auch, dass schon die während des ersten und zweiten Bauabschnitts heranrückenden Arbeiten zu Umsatzeinbußen der Antragsteller geführt haben. Dies allein lässt aber noch nicht auf eine Existenzgefährdung schließen. Die Antragsteller haben nicht dargelegt, in welchem Umfang sie im genannten Zeitraum ihre Betriebskosten vermindern können. Sie führen nicht substantiiert aus, in welcher Höhe sie voraussichtlich betriebswirtschaftliche Verluste erleiden und weshalb sie diese nicht auffangen können. Sie zeigen zudem nicht auf, dass ein solcher Verlust sie auch dann träfe, wenn sie dem Vorschlag der Antragsgegnerin folgten, andere Flächen in Seitenstraßen der Fußgängerzone zu bewirtschaften.

Unabhängig hiervon verschafft ihr Recht auf Anliegergebrauch bzw. ihr Anliegerrecht (zur Begriffswahl vgl. Schnebelt, Straßenrecht, 2002, RdNr. 231, 236) den Antragstellern keinen Anspruch darauf, die Bauarbeiten zu verhindern bzw. auf einen ihnen günstig scheinenden Termin zu verlegen. Denn dieses Recht vermittelt keine aus Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG ableitbare materielle Rechtsposition. Wie weit der Anliegergebrauch bzw. das Anliegerrecht gewährleistet ist, richtet sich nach dem einschlägigen Straßenrecht (vgl. § 15 StrG), das insoweit im Sinn von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG Inhalt und Schranken des Eigentums an Anliegergrundstück bestimmt (vgl. BVerwG, Beschl. v. 11.05.1999 - 4 VR 7.99 -, Buchholz 407.4 § 8a FStrG Nr. 11 = NVwZ 1999, 1341). In Bezug auf Beeinträchtigungen durch Straßenarbeiten sieht das Straßenrecht in Baden-Württemberg lediglich vor, dass der Inhaber eines anliegenden Betriebs unter bestimmten Voraussetzungen eine Entschädigung erhalten kann, wenn für längere Zeit Zufahrten oder Zugänge durch Straßenbauarbeiten unterbrochen worden oder ihre Benutzung erheblich erschwert und dadurch seine wirtschaftliche Existenz gefährdet wird (vgl. § 15 Abs. 3 StrG; vgl. auch Kodal/Krämer, Straßenrecht, 6. Aufl., Kapitel 25 Rdnr. 54 f.). Abwehransprüche auf Verhinderung oder auch nur zeitliche Verschiebung von Baumaßnahmen räumt diese Regelung nicht ein.

Eine solche Rechtsposition verleihen den Antragstellern auch nicht die erteilten Sondernutzungserlaubnisse. Diese berechtigen sie - wie oben ausgeführt - lediglich dazu, die Straße über den Gemeingebrauch hinaus zu benutzen (vgl. § 16 Abs. 1 StrG). Ihre wirtschaftliche Betätigung wird hierdurch nicht weitergehend geschützt. Auf die Frage, ob der von der Antragsgegnerin in der Zwischenzeit ausgesprochene Widerruf der Sondernutzungserlaubnisse (vgl. deren Schriftsatz vom 7.8.2002 Seite 9 Abs. 2) wirksam und vollziehbar ist, kommt es somit nicht an. Im Übrigen sind die Antragsteller auch sonst in ihrem Vertrauen auf den Bestand der Sondernutzungserlaubnisse nicht geschützt, weil ihnen diese nur auf Widerruf erteilt worden sind (vgl. § 16 Abs. 1 und 5 StrG; zur Zulässigkeit eines Widerrufs vgl. Nagel a.a.O., § 16 Rdnr. 24 f.).

Schließlich ist auch nicht ersichtlich, dass die Antragsgegnerin die Belange der Antragsteller unverhältnismäßig hinter die öffentlichen Belange an einer zügigen und preisgünstigen Fertigstellung der Fußgängerzone und die privaten Belange sonstiger von den Baumaßnahmen Betroffener zurücksetzen würde.

Dass die Antragsteller ansonsten durch die beabsichtigten Baumaßnahmen in ihren materiellen Rechten verletzt würden (vgl. BVerwG, Beschl. v. 26.06.2000 - 11 VR 8.00 - Buchholz 442.01 § 28 PBefG Nr. 6 = NVwZ 2001, 89 m.w.N.), ist weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.

Soweit die Antragsteller auch vorbringen, die Antragsgegnerin habe sie zu spät von den beabsichtigten Bauarbeiten unterrichtet, berufen sie sich auf einen Verfahrensfehler, welcher von vornherein nicht geeignet sei, einen Anspruch auf Unterlassung bzw. Aufschub der Bauarbeiten zu begründen (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.02.1980 - 4 24.77 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 33; Urt. v. 29.05.1981 - IV C 97.77 - BVerwGE 62, 243 = NJW 1981, 2769). Im Übrigen hält der Senat die Unterrichtung der Betroffenen, so wie sie die Antragsgegnerin glaubhaft dargelegt hat, für ausreichend (vgl. auch OLG Koblenz, Entscheidung vom 07.06.2000 - 1 U 964/97 - a.a.O.).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus § 25 Abs. 2, § 14 Abs. 1 Satz 1, § 13 Abs. 1 Satz 1 und § 20 Abs. 3 GKG sowie § 5 ZPO entsprechend.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung