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Der Erlass allgemeiner Richtlinien, welche die Ermessenspraxis der Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für Werbeanlagen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen, ist auch bei Großstädten kein Geschäft der laufenden Verwaltung und ist daher dem Gemeinderat vorbehalten.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

8 S 716/01

Verkündet am 6.7.2001

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Erteilung einer Baugenehmigung

hat der 8. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Prof. Dr. Schmidt sowie die Richter am Verwaltungsgericht Schenk und Rieger auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 5. Juli 2001

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Oktober 2000 - 13 K 1094/99 - geändert.

Die Beklagte wird unter Aufhebung ihres Bescheids vom 26. November 1997 sowie des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15. Februar 1999 verpflichtet, über den am 20. Mai 1997 gestellten Bauantrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte trägt drei Viertel, die Klägerin ein Viertel der Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung einer Werbeanlage.

Die geplante Werbeanlage besteht aus einem 5,40 m hohen Stahlträger, an dessen Spitze sich ein Uhrengehäuse befindet. Unterhalb dieses Gehäuses ist ein drehbarer, quaderförmiger "Werbeblock" angebracht, der vier je 0,85 x 1,20 m große Werbeflächen aufweist. Die geplante Säule soll auf dem als öffentliche Verkehrsfläche (Gehweg) gewidmeten Teil des an der Kreuzung Talstraße/Mercedesstraße gelegenen Grundstücks Flst.Nr. 2857/3 in Stuttgart-Bad Cannstatt errichtet werden. Die Kreuzung ist durch Ampeln geregelt.

Der von der Klägerin am 20.5.1997 gestellte Bauantrag wurde von der Beklagten mit Bescheid vom 26.11.1997 mit der Begründung abgewiesen, dass das Vorhaben gegen § 16 Abs. 2 LBO sowie § 33 Abs. 2 StVO verstoße, da es die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs gefährde. Vom Autofahrer aus gesehen käme die geplante Säule hinter einer Verkehrsampel zu stehen und lenke deshalb von dieser ab bzw. mache sie schlecht erkennbar. Außerdem sei geplant, an dem vorgesehenen Standort einen Baum zu pflanzen. Die geplante Uhrensäule widerspreche deshalb auch der beabsichtigten Gestaltung des Straßenraums im Sinn des § 11 Abs. 1 LBO.

Der von der Klägerin dagegen eingelegte Widerspruch wurde vom Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 15.2.1999 ebenfalls mit der Begründung zurückgewiesen, dass die geplante Errichtung einer Uhrensäule den Anforderungen an die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs widerspreche, weshalb das Vorhaben gegen § 33 Abs. 2 StVO verstoße.

Die Klägerin hat am 11.3.1999 beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben mit dem Antrag, die Beklagte unter Aufhebung der entgegen stehenden Bescheide zu verpflichten, ihr die beantragte Baugenehmigung zu erteilen, und zur Begründung geltend gemacht: Ein Verstoß gegen § 11 Abs. 1 S. 1 LBO liege nicht vor, da die Beklagte inzwischen entschieden habe, auf die zunächst erwogene Pflanzung eines neuen Baums zu verzichten. Das Vorhaben verstoße auch nicht gegen § 33 Abs. 2 StVO, da die geplante Uhrensäule die in der Nähe des geplanten Aufstellungsorts vorhandene Verkehrsampel in ihrer Wirkung nicht beeinträchtigen könne. Für die aus Bad Cannstatt kommenden und stadtauswärts fahrenden Fahrzeuge liege die Uhrensäule nicht im Bereich der für sie relevanten Ampelanlage. Für die in der umgekehrten Richtung auf der Mercedesstraße stadteinwärts fahrenden Fahrzeuge gelte das Gleiche. Fahre man auf der Talstraße in Richtung Norden, befände sich die Uhrensäule ca. 10 m hinter der auf der rechten Fahrbahnseite stehenden Ampel in einem seitlichen Abstand von etwa 3,5 m. Durch diesen Abstand sei gewährleistet, dass die Erkennbarkeit der Ampel nicht verschlechtert werde. Der beantragten Baugenehmigung stehe auch § 16 Abs. 6 StrG nicht entgegen. Die bis 1998 bestehende Verwaltungspraxis der Beklagten habe darin bestanden, Baugenehmigungen für Werbemöbel aller Art auf öffentlichen Verkehrsflächen im gesamten Stadtgebiet und nahezu ohne Standortbeschränkung zu erteilen. Daran habe sich auch nach der von der Beklagten genannten internen Verwaltungsanordnung im Wesentlichen nichts geändert, da die Stadt auch weiterhin Genehmigungen für Werbemöbel zumindest in Form von ca. 5 m hohen hinterleuchtenden Litfasssäulen sowie hinterleuchteten Werbetafeln auf öffentlichen Verkehrsflächen im gesamten Stadtgebiet nahezu ohne örtliche Beschränkung erteile. Darüber hinaus bestünden auf Seiten der Beklagten konkrete Überlegungen, weitere Werbemöbel im Stadtgebiet zu genehmigen. Zwischen Litfasssäulen und Uhrenwerbesäulen bestehe kein sachlicher Unterschied, der eine unterschiedliche Behandlung durch die Beklagte rechtfertigen könnte.

Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Das Vorhaben gefährde die Sicherheit des öffentlichen Straßenverkehrs. Im Übrigen habe sich seit ungefähr zwei Jahren im Gemeinderat und in der Stadtverwaltung die Erkenntnis durchgesetzt, dass die Stuttgarter Straßen weitgehend übermöbliert seien. Es sei allgemeiner Wille seitens der Stadt, diese Entwicklung nicht fortzusetzen, sondern, womöglich, wieder zurückzuführen. In einer ämterübergreifenden Besprechung in der Stadtverwaltung sei deshalb 1998 beschlossen worden, dass zur Vermeidung einer weiteren Übermöblierung des Stuttgarter Straßenraums Uhrensäulen nur noch zugelassen werden sollten, wenn sie an Haltestellen stünden und den Haltestellenhinweis sowie die Fahrpläne mit integrierten, so dass keine neuen zusätzlichen Straßenmöbel hinzukämen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 24.10.2000 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Die Errichtung der geplanten Werbeanlage auf öffentlicher Verkehrsfläche stelle eine erlaubnispflichtige Sondernutzung im Sinn des § 16 Abs. 1 StrG dar. Die Erteilung der deshalb erforderlichen Sondernutzungserlaubnis stehe im Ermessen der Behörde. Ein Rechtsanspruch der Klägerin auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung setze daher voraus, dass dieses Ermessen auf Grund besonderer Umstände auf Null reduziert sei. Solche Umstände seien im vorliegenden Fall nicht gegeben. Die Beklagte habe in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass sie seit 1998 außer der Firma K.-D., mit der bereits 1995 ein Werbenutzungsvertrag geschlossen worden sei, keinen weiteren Firmen Baugenehmigungen für die Errichtung von Werbeanlagen auf öffentlichen Verkehrsflächen mehr erteilt habe. Die Kammer sehe keine Veranlassung, diese Angaben in Zweifel zu ziehen. Soweit die Klägerin eine hiervon abweichende Genehmigungspraxis unter Hinweis auf die von der Beklagten an mehreren Hauptverkehrsstraßen genehmigten Videowände belegen wolle, habe die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, dass diese Videowände ausschließlich auf Privatgrundstücken genehmigt worden seien. Ihre Errichtung sei daher nicht als Sondernutzung im Sinn des § 16 Abs. 1 StrG zu qualifizieren. Zu dem weiteren Vorbringen der Klägerin, die Beklagte beabsichtige, künftig Werbeplakate auf Verteilerkästen zuzulassen, habe die Beklagte erwidert, dass bislang lediglich 10 bis 15 solcher Werbeplakate versuchsweise auf Verteilerkästen zugelassen worden seien. Hinzu komme, dass dieses Werbekonzept mit dem Vorhaben der Klägerin nicht ohne weiteres vergleichbar sei, da die genannten Verteilerkästen bereits im öffentlichen Straßenraum vorhanden seien, die bereits bestehende Möblierung des Straßenraums also nicht intensiviert werde. Soweit die Klägerin schließlich vorgetragen habe, die Beklagte habe ihr bereits in der Vergangenheit ca. 18 Werbeanlagen der hier geplanten Art im Stadtgebiet genehmigt, habe sie selbst nicht behauptet, dass die betreffenden Standorte mit dem hier geplanten Standort vergleichbar seien. Vielmehr habe die Beklagte erklärt, dass es sich dabei um Standorte an S- und Straßenbahnhaltestellen handele. Dieses Vorbringen habe die Klägerin in der mündlichen Verhandlung nicht substantiiert widerlegt. Die Versagung der beantragten Baugenehmigung beruhe deshalb nicht auf einer Änderung der bisherigen Genehmigungspraxis, sondern darauf, dass der vorgesehene Standort an keiner Haltestelle des ÖPNV liege. Die von der Klägern in diesem Zusammenhang aufgeworfene Frage, in welcher rechtlichen Form eine frühere ermessensbindende Verwaltungspraxis geändert werden könne, könne daher dahinstehen. Die Klägerin habe auch keinen Anspruch auf die hilfsweise begehrte Neubescheidung ihres Bauantrags. Denn die angefochtenen Bescheide erwiesen sich insbesondere mit den im Klageverfahren zulässigerweise nachgeschobenen Ermessenserwägungen nicht als ermessensfehlerhaft. Zu den wegerechtlich relevanten und daher erlaubten Ermessenserwägungen gehöre auch das von der Beklagten verfolgte Ziel, einer unerwünschten Häufung von Werbeanlagen im öffentlichen Straßenraum und einer damit verbundenen möglichen Beeinträchtigung des Straßen- und Ortsbildes entgegenzuwirken. Dieser Gesichtspunkt greife auch um vorliegenden Fall durch. Entgegen der Rechtsansicht der Klägerin sei bei der Beurteilung dieser Frage nicht allein auf die nähere Umgebung des konkreten Standortes abzustellen. Die Beklagte dürfe vielmehr bei der von ihr zu treffenden Ermessensentscheidung auch die möglichen negativen Auswirkungen auf das gesamte Stadtgebiet berücksichtigen, wenn, wie hier, mit Berufungsfällen zu rechnen sei.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Senat mit Beschluss vom 21.3.2001 zugelassene Berufung der Klägerin mit dem Antrag,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 24. Oktober 2000 - 13 K 1094/99 - zu ändern und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 26. November 1997 sowie des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15. Februar 1998 zu verpflichten, ihr die am 20. Mai 1997 beantragte Baugenehmigung zu erteilen,

Die Klägerin macht geltend: Bis 1999 habe die Beklagte sämtliche ihr, der Klägerin, bekannten Ablehnungsentscheidungen in vergleichbaren Fällen mit standortbezogenen Erwägungen begründet. Auf den in der Amtsleiterbesprechung vom 24.6.1998 gefassten Beschluss habe sie sich erst in der Folgezeit berufen. Die darin liegende Änderung der Genehmigungspraxis sei rechtswidrig, weil ein neues Konzept zur stadtgestalterischen und baupflegerischen Erhaltung des Stadtbilds grundsätzlich nur dann eine hinreichende Grundlage für die Ausübung des Ermessens nach § 16 Abs. 1 StrG bilden dürfe, wenn es vom Gemeinderat beschlossen worden sei. Nach der bisherigen Genehmigungspraxis der Beklagten komme es darauf an, ob sich die Ablehnung des Bauantrags mit einem Verstoß gegen § 16 Abs. 2 LBO oder § 33 Abs. StVO rechtfertigen lasse. Für einen solchen Verstoß sei nichts ersichtlich. Ein Anspruch auf Erteilung der beantragten Baugenehmigung sei davon abgesehen auch deshalb gegeben, weil die Beklagte anderen Gewerbetreibenden Baugenehmigungen für vergleichbare Werbemedien an vergleichbaren Standorten erteile. Die Aufstellung einer Litfasssäule durch die Firma K.-D., mit der die Beklagte einen Werbenutzungsvertrag geschlossen habe, könne genauso zu einer Übermöblierung wie die Aufstellung einer Uhrensäule führen. Für eine unterschiedliche Behandlung gebe es daher keinen Grund. Die Behauptung, dass es zu der Zulassung von Werbeplakaten auf Verteilerkästen bisher nur versuchsweise und nur in einer Zahl von zehn bis fünfzehn Fällen gekommen sei, habe die Beklagte bisher nicht belegt.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie erwidert: Bis etwa 1997 hätten sich die Straßenbaubehörden offensichtlich keine Gedanken über das Zunehmen der Übermöblierung durch weitere Uhrensäulen gemacht. Wo aber ein Problem nicht gesehen werde, könne es auch nicht bewusst in eine Entscheidung mit einfließen. Deshalb könne es auch keine Selbstbindung in späteren Fällen geben, in denen das Problem dann erkannt und mitberücksichtigt werde. Eine andere Frag sei, ob die Verwaltung, nachdem sie das Problem der Übermöblierung erkannt gehabt habe, selbst für eine Gleichbehandlung habe sorgen dürfen oder ob sie dazu einen Beschluss des zuständigen Gemeinderatsausschusses hätte herbeiführen müssen. Dabei sei zu bedenken, dass der Beschluss der Amtsleiter vom 24.6.1998 kein neues stadtgestalterisches Konzept zum Gegenstand gehabt habe, weil es ein solches Konzept bisher überhaupt nicht gegeben habe. Der Beschluss der Amtsleiter habe vielmehr allein die rechtseinheitliche Anwendung des Straßengesetzes bezweckt, aber keine allgemeine Gestaltungsrichtlinie für Werbeanlagen oder auch nur für Uhrensäulen sein sollen. Sie bleibe bei ihrer Ansicht, dass die geplante Uhrensäule gegen § 16 Abs. 2 LBO sowie § 33 Abs. 2 StVO verstoße. Aus der Sicht eines Autofahrers, der aus der Talstraße komme und in die Mercedesstraße nach rechts abbiegen wolle, würde die geplante Uhrensäule genau hinter der Ampel mit Verkehrszeichen stehen und deren Erkennbarkeit beeinträchtigen. Auf den mit der Firma K.-D. geschlossenen Werbenutzungsvertrag habe sie, die Beklagte, sich nie berufen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die vorliegenden Behördenakten sowie auf die Akte des Verwaltungsgerichts Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist teilweise begründet. Die von der Beklagten in ihrem Bescheid vom 26.11.1997 genannten Gründe vermögen die Ablehnung des Bauantrags der Klägerin nicht zu rechtfertigen (unten 1). Für die während des erstinstanzlichen Verfahrens nachgeschobene Begründung gilt das Gleiche, da der von der Beklagten genannte Beschluss der Amtsleiter über die Behandlung von Bauanträgen der vorliegenden Art nicht von dem dafür zuständigen Gemeindeorgan gefasst worden ist (2). Das der Beklagten bei ihrer Entscheidung über den Bauantrag der Klägerin zustehende Ermessen ist jedoch nicht in der Weise eingeengt, dass sie zu einer Genehmigung des Antrags verpflichtet wäre. Die Klage hat daher nur insoweit Erfolg, als die Klägerin eine Neubescheidung ihres Antrags begehrt (3).

1. Die geplante Uhrensäule soll auf dem Gehweg an der Ecke Mercedes- und Talstraße in Stuttgart-Bad Cannstatt errichtet werden. Die ursprünglich gehegte Absicht, an der betreffenden Stelle einen Baum zu pflanzen, hat die Beklagte inzwischen aufgegeben. Ein Verstoß des Vorhabens gegen die im Bescheid der Beklagten vom 26.11.1997 angeführte Regelung in § 11 Abs. 1 LBO ist damit unstreitig nicht gegeben.

Entgegen der Ansicht der Beklagten verletzt das Vorhaben der Klägerin auch nicht § 16 Abs. 2 LBO, wonach die Sicherheit und Leichtigkeit des öffentlichen Verkehrs durch bauliche Anlagen nicht gefährdet werden darf. Die Beklagte weist zwar zu Recht darauf hin, dass die geplante Uhrensäule in der Nähe der dem Gottlieb-Daimler-Stadion zugewandten Ecke Mercedes- und Talstraße stehenden Ampel errichtet werden soll. Der Blick der von der Talstraße kommenden und auf die Mercedesstraße abbiegenden Verkehrsteilnehmer auf die Ampel wird jedoch durch das Vorhaben der Klägerin weder versperrt noch behindert, da die Uhrensäule mit einem Versatz nach rechts um einige Meter hinter der Ampel aufgestellt werden soll. Die geplante Einrichtung tritt ferner nicht besonders auffällig in Erscheinung und ist deshalb auch nicht geeignet, die Verkehrsteilnehmer in nennenswerter Weise von der Ampel abzulenken. Zudem haben die die Talstraße befahrenden Verkehrsteilnehmer an der betreffenden Stelle nur zwei - separat durch Lichtzeichen geregelte - Möglichkeiten zur Weiterfahrt, wobei für jede der beiden möglichen Fahrtrichtungen eine eigene Fahrspur zur Verfügung steht. Die Kreuzung weist auch sonst keinerlei Besonderheiten auf, die die Aufmerksamkeit der Autofahrer in erhöhtem Maße beanspruchen würden. Eine Gefährdung der Verkehrssicherheit im Sinn des § 16 Abs. 2 LBO vermag der Senat daher ebenso wenig zu erkennen wie einen Verstoß gegen § 33 Abs. 2 StVO.

In Anbetracht der mit Billigung der Beklagten angebrachten großflächigen Videowand am Pragsattel, die sich im direkten Sichtfeld der auf der Heilbronnerstraße sowie der Siemensstraße in Richtung Innenstadt fahrenden Autofahrer befindet, kann sich der Senat im Übrigen des Eindrucks nicht erwehren, dass die Beklagte bei der Anwendung des § 16 Abs. 2 LBO mit zweierlei Maß misst. An der dortigen Kreuzung treffen zahlreiche, zum Teil mehrspurige Straßen aus beinahe allen Himmelsrichtungen zusammen. Auch ist die Kreuzung, über die unter anderem die B 10 und die B 27 verlaufen, sicher eine der am stärksten befahrenen Kreuzungen in ganz Stuttgart. Wenn die Beklagte meint, den Verkehrsteilnehmern an dieser Stelle eine großflächige Werbeeinrichtung mit ständig wechselnden und zum Teil bewegten Bildern zumuten zu können, wirkt es daher wenig glaubwürdig, wenn sie sich im Fall der einfach gestalteten Kreuzung Tal- und Mercedesstraße auf eine Gefährdung der Verkehrssicherheit durch einen schlichten, wenn auch im oberen Teil drehbaren Uhrenkandelaber beruft.

2. Als Grund für eine Ablehnung des Bauantrags der Klägerin bleibt daher nur der Umstand, dass die geplante Uhrensäule auf einer öffentlichen Verkehrsfläche errichtet werden soll. Dies stellt zweifellos eine Sondernutzung dar. Die deshalb an sich gemäß § 16 Abs. 1 StrG erforderliche Sondernutzungserlaubnis wird im vorliegenden Fall durch die von der Klägerin beantragte Baugenehmigung ersetzt, da es nach § 16 Abs. 6 StrG keiner Erlaubnis nach Abs. 1 bedarf, wenn die Benutzung einer Anlage dient, für die eine Baugenehmigung erforderlich ist. Diese Vorschrift findet ihrem Zweck entsprechend auch dann Anwendung, wenn die Sondernutzung - wie im vorliegenden Fall - unmittelbar in der Errichtung einer baulichen Anlage besteht (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.12.1996 - 8 S 1725/96 - NVwZ 1998, 652; Urt. v. 11.3.1993 - 5 S 1127/92 - VBlBW 1994, 17, 20). Die Regelung in § 16 Abs. 6 S. 1 StrG hat jedoch, wie die beiden folgenden Sätze bestätigen, nur verfahrensrechtliche Bedeutung, indem sie eine gesonderte Entscheidung über die Sondernutzungserlaubnis entbehrlich macht. In den von ihr erfassten Fällen hat die Baugenehmigungsbehörde dementsprechend nicht nur zu prüfen, ob das Vorhaben den einschlägigen baurechtlichen Vorschriften entspricht, sondern zusätzlich auch darüber zu entscheiden, ob die mit ihm verbundene Sondernutzung zugelassen werden kann. Die Entscheidung steht insoweit in ihrem Ermessen, bei dessen Ausübung sie keinen anderen Bindungen unterliegt, als die sonst für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zuständige Behörde. Von diesem Ermessen hat die Beklagte bisher keinen rechtmäßigen Gebrauch gemacht.

Dies ist offenkundig, wenn man allein auf die Begründung der angefochtenen Bescheide abstellt, da die dort als Grund für die Verweigerung der Sondernutzungserlaubnis angeführten Verstöße gegen die §§ 11 und 16 LBO sowie § 33 Abs. 2 StVO - wie ausgeführt - nicht vorliegen. Die Beklagte hat sich jedoch bereits im erstinstanzlichen Verfahren ergänzend auf das Ergebnis einer "ämterübergreifenden" Besprechung der Amtsleiter vom 24.6.1998 berufen, in der beschlossen worden sei, zur Vermeidung einer weiteren Übermöblierung des Stuttgarter Straßenraums Uhrensäulen nur noch zuzulassen, wenn sie an Haltestellen stünden und den Haltestellenhinweis sowie die Fahrpläne integrierten, so dass keine zusätzlichen Straßenmöbel hinzukämen. In diesem Vorbringen liegt ein zulässiges Nachschieben von Ermessenserwägungen, die jedoch die Entscheidung der Beklagten nicht zu stützen vermögen, da der Beschluss vom 24.6.1998 nicht von dem dafür zuständigen Gemeindeorgan gefasst worden ist.

a) Nach § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Die Zulässigkeit eines solchen Vorgehens bestimmt sich allerdings nicht allein nach dieser Vorschrift, sondern ist zunächst nach dem einschlägigen materiellen Recht sowie dem Verwaltungsverfahrensrecht zu prüfen (BVerwG, Urt. v. 5.5.1998 - 1 C 17.97 - BVerwGE 106, 351, 364; Eyermann/Rennert, VwGO, 11. Aufl., § 114 Rn. 85). Aus § 16 StrG ergeben sich jedoch keine Gründe, die die Behörde daran hinderten, die von ihr zur Versagung einer Sondernutzungserlaubnis angestellten Ermessenserwägungen im nachhinein zu ergänzen. Wie § 114 Satz 2 VwGO klarstellt, stößt ein solches materiellrechtlich zulässiges Nachschieben von Gründen auch nicht auf prozessuale Hindernisse.

b) Die von der Beklagten nachgeschobenen Erwägungen vermögen jedoch ihre Entscheidung über den Antrag der Klägerin nicht zu stützen. Die Beklagte räumt inzwischen ein, dass es - entgegen ihrer ursprünglichen Darstellung - vor dem genannten "ämterübergreifenden" Beschluss nicht ihrer Verwaltungspraxis entsprochen hat, Uhrensäulen in der hier geplanten Art nur an einer Haltestelle zu genehmigen. Wäre dies anders, so hätte es im Übrigen keinen Anlass für diesen Beschluss gegeben und wäre auch nicht zu verstehen, weshalb sich die Beklagte in der für die Ablehnung des Bauantrags der Klägerin gegebenen Begründung nicht auf diesen Gesichtspunkt berufen hat. Der am 24.6.1998 gefasste Beschluss bedeutete daher eine Änderung der bisherigen Handhabung des der Beklagten bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zustehenden Ermessens. Ein solcher Beschluss hätte vom Gemeinderat gefasst werden müssen, da derartige Richtlinien, welche die Ermessenspraxis der Gemeinde bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen im öffentlichen Straßenraum bestimmen sollen und deren dauernde Anwendung in Verbindung mit Art. 3 GG die einer Norm ähnliche Selbstbindung erzeugt, erhebliche wirtschaftliche oder politische Auswirkungen haben können und auch das äußere Erscheinungsbild einer Stadt wesentlich beeinflussen. Der Erlass solcher Richtlinien stellt daher auch in Großstädten kein Geschäft der laufenden Verwaltung dar und ist deshalb dem Gemeinderat vorbehalten (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 1.8.1996 - 5 S 3300/95 - NVwZ-RR 1997, 677; Urt. v 27.2.1987 - 5 S 2185/86 - VBlBW 1987, 344, 346). Der Umstand, dass es im vorliegenden Fall nicht um die umfassende Entwicklung eines neuen stadtgestalterischen Konzepts ging, sondern nur um den Erlass einer Ermessensrichtlinie in Bezug auf eine bestimmte Art von Werbeanlagen, ändert daran nichts.

Die Beklagte wendet gegen diese Auffassung ferner zu Unrecht ein, dass die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen als Pflichtaufgabe zur Erfüllung nach Weisung zu qualifizieren sei. Bei der in die Zuständigkeit der Gemeinden fallenden Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen handelt es sich jedoch nicht um eine Weisungsaufgabe, sondern um eine Selbstverwaltungsangelegenheit (Lorenz, Straßengesetz, § 16 Rn. 39). Ein Fall des § 44 Abs. 3 GemO liegt daher nicht vor.

Die Beklagte kann sich somit zur Verteidigung ihrer Entscheidung nicht auf den "ämterübergreifenden" Beschluss vom 24. 6.1998 berufen, da dieser nicht von dem dafür zuständigen Organ gefasst worden ist. Die Ablehnung des Bauantrags der Klägerin stellt sich folglich auch unter Berücksichtigung des nachgeschobenen Vorbringens der Beklagten als ermessensfehlerhaft und daher rechtswidrig dar.

3. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist gleichwohl insoweit im Ergebnis richtig, als es um die von der Klägerin in erster Linie begehrte Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der beantragten Baugenehmigung geht. An dieser Verpflichtung ist der Senat dadurch gehindert, dass die Entscheidung über den Bauantrag, soweit es um die mit dem Vorhaben der Klägerin verbundene Sondernutzung geht, im Ermessen der Beklagten steht und dieses Ermessen nicht auf Null reduziert ist.

Daraus, dass die Beklagte in der Zeit vor dem 24. 6.1998 Baugenehmigungen für Uhrensäulen auch dann erteilt hat, wenn diese nicht in der Nähe einer Haltestelle errichtet werden sollten, ergibt sich keine Verpflichtung, auch in Zukunft so zu verfahren. Denn die Beklagte ist nicht daran gehindert, ihre Verwaltungspraxis ab einem bestimmten Zeitpunkt zu ändern und die Ausübung des ihr gesetzlich eingeräumten Ermessens in Zukunft an anderen, bisher nicht als bedeutsam erachteten Gesichtspunkten auszurichten. Dies gilt namentlich für das mit dem Beschluss vom 24.6.1998 verfolgte Ziel, einer unerwünschten Häufung von Werbeanlagen im öffentlichen Straßenraum und einer damit verbundenen möglichen Beeinträchtigung des Straßen- und Ortsbilds entgegen zu wirken (vgl. Senatsurt. v. 12.12.1996 - 8 S 1725/96 - NVwZ 1998, 652, 654). Der der Beklagten zustehenden Ermessensspielraum wird auch nicht dadurch verengt, dass sie in jüngster Zeit die Anbringung von Werbeplakaten an Verteilerkästen genehmigt hat, wobei dahin stehen kann, in wie viel Fällen dies bisher geschehen ist. Zwischen dieser Art der Werbung und der von der geplanten Aufstellung einer Uhrensäule besteht ein wesentlicher Unterschied, da die Verteilerkästen bereits vorhanden sind, so dass ihre Nutzung als Werbefläche keine zusätzliche "Möblierung" des Straßenraums bedeutet. Für eine verschiedene Behandlung beider Werbeformen gibt es daher einen sachlichen Grund. Für die von der Klägerin ferner angeführten beleuchteten Litfasssäulen gilt im Ergebnis das Gleiche, da auch insoweit ein anderer Sachverhalt gegeben ist. Die Beklagte hat die genannten Litfasssäulen auf Grund eines geschlossenen Werbevertrags genehmigt, der ihre Stückzahl begrenzt und so der von der Beklagten angenommenen Gefahr einer "Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraums Rechnung trägt. Der Vertrag, der Gegenstand des Urteils des Senats vom 12.12.1996 - 8 S 1725/96 - (a.a.O.) war, gibt der Stadt außerdem die Möglichkeit, auf die Wahl der einzelnen Aufstellungsorte sowie die Ausführung der Anlagen Einfluss zu nehmen.

Eine Verpflichtung der Beklagten zur Erteilung der von der Klägerin beantragten Baugenehmigung scheidet somit aus. Die Klage und die Berufung sind jedoch insoweit begründet, als die Klägerin die Verpflichtung der Beklagten zur Neubescheidung ihres Antrags unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats begehrt.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO.

Die in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Voraussetzungen für eine Zulassung der Revision liegen nicht vor.

Beschluss

Der Streitwert wird gemäß § 13 Abs. 1 S. 1 GKG auf 5.000 DM festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung