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2. Liegen nach Beurteilung der Bundesforschungsanstalt für Viruskrankheiten der Tiere hinsichtlich 26 % der Schlachttiere keine hinreichende Daten zur Feststellung "negativ" im BSE-Schnelltest vor, wird der Fleischgewinnungsbetrieb durch die Suche und ggfs. Sicherstellung des Rindfleisches bei seinen Abnehmern nicht in seinen Grundrechten aus Art. 12 und Art 14 GG verletzt.

VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG

Beschluss

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

Maßnahmen zur Fleischüberwachung (Auskunft wegen Verbleib abgegebenen Rindfleisches)

hier: Antrag gemäß §§ 80 Abs. 5, 123 Abs. 1 VwGO

hat der 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Gerstner-Heck und den Richter am Verwaltungsgerichtshof Prof. Dr. Rennert

am 13. Juni 2002

beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde der Antragstellerin gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 25. April 2002 - 1 K 446/02 - wird zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.

Der Streitwert für das Beschwerdeverfahren wird auf 100.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe:

Bei einer Überprüfung des Labors Dr. K. und Dr. M., xxxxxxxxxxxx, Anfang Februar dieses Jahres kam die Behörde zu dem Schluss, dass in größerem Umfang BSE-Schnelltests nicht entsprechend den Testherstellerangaben durchgeführt worden seien. So sei teilweise auf den Testplatten nur eine einzige positive Kontrolle (statt der zwei vorgeschriebenen) und nur ein Teil bzw. teilweise keine der vier vorgeschriebenen negativen Kontrollen mitgeführt worden. Über das Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft wurde eine fachliche Äußerung der Bundesforschungsanstalt für Viruskrankheiten der Tiere eingeholt. Auf der Grundlage dieser Beurteilung geht das bad.-württ. Ministerium für Ernährung und Ländlicher Raum davon aus, dass hinsichtlich einer Zahl von insgesamt 11.000 von diesem Labor getesteten Rindern davon auszugehen sei, dass der Test als "nicht verlässlich" anzusehen sei.

Der Antragstellerin sind die auf ihren Schlachtbetrieb fallende Zahl der Tiere und die entsprechenden Registrier- bzw. Schlachtnummern durch Überlassung von Listen und Disketten benannt worden.

Am 21.02.2002 hat die Antragsgegnerin das im Labor Dr. K. und Dr. M. auf BSE getestete Rindfleisch, soweit es sich noch im Schlachthof in der Verfügungsgewalt der Antragstellerin befunden hat, beschlagnahmt. Hinsichtlich dieses Rindfleischs sind dann mit Verfügung vom 14.3.2002 die Tauglichkeitserklärungen zurückgenommen und es ist weiter angeordnet worden, dass das Fleisch nicht in den Verkehr gebracht werden darf und innerhalb von zwei Wochen unschädlich zu beseitigen ist. Diese Vorgänge sind Gegenstand des Verfahrens 9 S 1259/02.

Mit Verfügung vom 27.02.2002 hat die Antragsgegnerin der Antragstellerin darüber hinaus aufgegeben, unverzüglich eine Liste aller Abnehmer des im Labor Dr. K. und Dr. M. nicht sicher auf BSE negativ getesteten Rindfleisches zu erstellen und "Zug um Zug" vorzulegen; dabei wurde der notwendige Inhalt dieser Abnehmerliste in der angefochtenen Verfügung näher konkretisiert. Der von der Antragstellerin fristgerecht gegen diese Verfügung eingelegte Widerspruch wurde vom Regierungspräsidium Tübingen mit Bescheid vom 12.03.2002 zurückgewiesen und in diesem die sofortige Vollziehung der Verfügung vom 27.02.2002 angeordnet. Die Antragstellerin hat daraufhin beim Verwaltungsgericht Sigmaringen Klage erhoben. Ihren darüber hinaus gestellten Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage hat das Verwaltungsgericht in dem angefochtenen Beschluss abgelehnt, ebenso ihren hilfsweisen Antrag auf vorläufige Verpflichtung der Antragsgegnerin, die Weiterleitung der mit der angefochtenen Verfügung angeforderten Abnehmerliste an weitere Verwaltungsbehörden oder Dritte oder die sonstige Weitergabe der aus der Liste entnommenen Informationen oder deren Gebrauchmachung zu unterlassen.

Die von der Antragstellerin gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts erhobene Beschwerde ist zulässig, aber unbegründet.

Zutreffend geht das Verwaltungsgericht davon aus, dass die Anordnung der sofortigen Vollziehung schriftlich begründet ist (§ 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO). Die im Widerspruchsbescheid enthaltene Begründung ist auch nicht formelhaft, erschöpft sich namentlich nicht in der bloßen Wiedergabe des Wortlauts des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Das Regierungspräsidium hat vielmehr eine Abwägung vorgenommen zwischen den wirtschaftlichen Interessen der Antragstellerin und dem gegenläufigen öffentlichen Interesse an einer unverzüglichen Kenntnis der Vertriebswege des nicht ordnungsgemäß getesteten Fleisches, um die wegen des von ihm ausgehenden Risikos für erforderlich erachteten Maßnahmen schnellstmöglich durchführen zu können. Dies ist ausreichend.

Die Verfügung der Antragsgegnerin vom 27.02.2002 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Tübingen vom 12.03.2002 ist offensichtlich rechtmäßig. Das Verwaltungsgericht hat deshalb mit Recht dem öffentlichen Interesse an deren sofortiger Vollziehung den Vorrang vor dem gegenläufigen Interesse der Antragstellerin gegeben (§ 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage für die von der Antragstellerin geforderten Herausgabe der Abnehmerliste ist § 11 c Abs. 3 Nr. 2 b, Abs. 4 Fleischhygiene-Verordnung in der Bekanntmachung vom 29.06.2001 (BGBl. I S. 1366), in der vorliegend zur Anwendung kommenden Fassung vom 13.12.2001 (BGBl. I S. 3631) - FlHV -. Gemäß § 11 c Abs. 3 Nr. 2 b FlHV hat derjenige, der in zugelassenen Betrieben frisches Fleisch gewinnt, Nachweis zu führen über die Abgabe des Fleisches unter Angabe der Art und Menge, der Kennzeichnung sowie des Empfängers, sofern es sich nicht um die Abgabe geringer Mengen unmittelbar an den Endverbraucher zur Verwendung im eigenen Haushalt handelt. Nach § 11 c Abs. 4 FlHV sind diese Nachweise in übersichtlicher Weise geordnet und fortlaufend zu führen. Sie sind zwei Jahre aufzubewahren und der zuständigen Behörde auf Verlangen vorzulegen. Mit dieser Vorschrift hat der Verordnungsgeber den zugelassenen Fleischgewinnungsbetrieben eine grundsätzliche und weitreichende Offenbarungspflicht auferlegt (so auch Bayerischer VGH, Beschluss vom 23.01.2002 - 25 CS 02.172 - juris).

Die Ermächtigung für den Erlass von Maßnahmen zur Durchsetzung der Fleischhygiene-Verordnung findet sich in § 1 Abs. 2 des bad.-württ. Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes - AGFlHG - vom 12.12.1994 (GBl. S. 653/660), zuletzt geändert am 06.12.1999 (GBl. S. 623/624). Danach erlässt die untere Verwaltungsbehörde Anordnungen und trifft sonstige Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter Verstöße und zur Verhütung künftiger Verstöße gegen die Bestimmungen der Fleischhygienegesetzes. Nach der Rechtsprechung des Senats umfasst diese Ermächtigung auch den Erlass von Anordnungen und Maßnahmen zur Durchsetzung der Fleischhygiene-Verordnung (siehe Beschluss vom 12.11.1997 - 9 S 2530/97 -, ZLR 1997, 670). Entgegen der Ansicht der Antragstellerin erging die angefochtene Maßnahme auch zur Beseitigung eines festgestellten Verstoßes, denn die Antragstellerin weigert sich nachhaltig, ihrer Verpflichtung aus § 11 c Abs. 4 Satz 2 FlHV zur Vorlage der Nachweise an die Behörde, nachzukommen. Im Übrigen ermächtigt § 1 Abs. 2 AGFlHG nicht nur zum Erlass von Maßnahmen zur Beseitigung festgestellter oder zur Verhütung künftiger Verstöße, sondern ganz generell zu "Anordnungen", mit denen die in der Fleischhygiene-Verordnung enthaltenen Verpflichtungen im Einzelfall durch Verwaltungsakt konkretisiert werden.

Zutreffend geht die Antragstellerin allerdings davon aus, dass § 1 Abs. 2 AGFlHG der Behörde Ermessen einräumt. Die Vorschrift besagt dies zwar nicht ausdrücklich, es ergibt sich jedoch aus ihrem polizeirechtlichen Charakter. Die Antragsgegnerin hat auch nicht verkannt, dass ihr ein Ermessensspielraum offen steht, und auch der Widerspruchsbescheid enthält Ermessenserwägungen; er sieht die Beeinträchtigung der Interessen der Antragstellerin, mutet ihr diese aber zur Durchsetzung des in der Verordnung zur fleischhygienerechtlichen Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE niedergelegten Vorsorgegrundsatzes zu.

Nach der Rechtsprechung des Senats ist das Ermessen allerdings durch den Vollzugszweck des Gesetzes dahingehend gebunden, dass im Regelfall bei bestehenden oder drohenden Verstößen gegen das Fleischhygienegesetz oder die Fleischhygiene-Verordnung einzuschreiten ist, sofern nicht im Einzelfall besondere Umstände vorliegen, die dagegen sprechen (sogenanntes intendiertes Ermessen, siehe Beschluss des Senats vom 12.11.1997, a.a.O). Im Fall der Antragstellerin sind keine vom typischen Regelfall abweichenden besonderen Umstände gegeben. Der Verordnungsgeber hat den Schlachtbetrieben eine jederzeitige Nachweispflicht auferlegt, unabhängig davon, ob Anhaltspunkte für Gesundheitsgefahren vorliegen. Diese Auskunftspflicht muss erst recht zum Tragen kommen, wenn zu befürchten ist, dass in großem Umfang fehlerhaft untersuchtes Fleisch in den Verkehr gebracht worden ist. Die verlangten Auskünfte sind auch nicht deshalb überflüssig geworden, weil ein Grossteil der betroffenen Fleischmenge inzwischen wohl als Frischfleisch verkauft und verzehrt worden sein dürfte. Es ist nicht ausgeschlossen, dass zumindest Restbestände noch tiefgefroren vorhanden sind.

Das Verwaltungsgericht hat es auch zu Recht abgelehnt, die von der Antragstellerin hilfsweise begehrte einstweilige Anordnung, mit der einer Veränderung des bestehenden Zustandes vorgebeugt werden soll (sogenannte Sicherungsanordnung, siehe § 123 Abs. 1 Satz 1 VwGO), zu erlassen. Voraussetzung für den von der Antragstellerin insoweit begehrten vorbeugenden einstweiligen Rechtsschutz ist u.a., dass sie glaubhaft macht, dass ihr gegenüber der Antragsgegnerin ein Anspruch darauf zusteht, dass diese es unterlässt, die Abnehmerliste sowie die aus ihr entnommenen Informationen an Dritte, insbesondere andere Verwaltungsbehörden, weiterzugeben sowie selbst von der aus der Abnehmerliste entnommenen Informationen Gebrauch zu machen. An der Glaubhaftmachung eines derartigen Unterlassungsanspruchs fehlt es.

Die von der Antragstellerin geforderte Abnehmerliste soll dazu dienen, um über die Möglichkeit und Verhältnismäßigkeit der Rückverfolgung sowie der Sicherstellung des eventuell nicht als tauglich zu beurteilenden Fleisches und der daraus hergestellten Lebensmittel nach pflichtgemäßen Ermessen entscheiden zu können (siehe die Begründung in der angefochtenen Verfügung der Antragsgegnerin vom 27.02.2002). Das bad.-württ. Ministerium für Ernährung und Ländlicher Raum hat die örtlich und sachlich zuständigen Veterinärbehörden aufgefordert, die Tauglichkeitsbeurteilungen für das noch vorhandene Fleisch zurückzunehmen; hierfür ist erforderlich, dass den Behörden Daten über die Abnehmerwege zur Verfügung stehen (siehe die Begründung im Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Tübingen vom 12.03.2002). Voraussetzung für den von der Antragstellerin geltend gemachten Unterlassungsanspruch ist, dass sie durch die zu erwartenden Maßnahmen, Aufspürung und Sicherstellung des Fleisches zum Zwecke der Zurücknahme von dessen Tauglichkeitserklärungen in ihren Rechten verletzt werden würde. Als durch die zu erwartenden Maßnahmen verletzte Rechte kommen nur die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG (Eingriff in den eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) in Betracht. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass sich der Schutz dieser Grundrechte nicht nur auf die Abwehr von Eingriffen im überkommenen Sinn beschränkt, sondern dass auch die mittelbare Betroffenheit des Grundrechtsträgers einen Grundrechtseingriff bedeuten kann, wenn die Auswirkungen hoheitlichen Handelns geeignet sind, die Berufsfreiheit oder die Eigentumsfreiheit zu beeinträchtigen (siehe BVerwG, Urteil vom 07.12.1995 - 3 C 23/94 - DVBl. 1996, 807, m.w.N.). Die Antragstellerin macht insoweit geltend, dass bereits die zu erwartende Sicherstellung des Fleisches bei ihren Abnehmern für sie zu ganz erheblichen, sie in ihrer Existenz gefährdenden wirtschaftlichen Nachteilen führen würde, da zum einen die Abnehmer dann bei ihr Regressansprüche geltend machen würden und sie zum anderen ganz generell schwerwiegend in ihrer Berufsehre beschädigt wäre. Diese Befürchtungen der Antragstellerin sind nicht von der Hand zu weisen. Es spricht viel dafür, dass eine Sicherstellung des aus dem Betrieb der Antragstellerin stammenden und nach Ansicht der Behörde nur fehlerhaft auf BSE untersuchten Rindfleisches für diese gravierende schädigende Wirkungen haben wird.

Grundrechte unterliegen allerdings Beschränkungen, die sich aus der Kollision mit anderen Verfassungsbestimmungen ergeben können. Die der Antragstellerin zustehenden Grundrechte aus Art. 12, 14 GG kollidieren mit dem gleichfalls in der Verfassung verankerten Recht eines jeden Einzelnen auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) und dem daraus für die staatlichen Stellen folgenden Gebot, für die Gesundheit der Bürger Sorge zu tragen. Die staatlichen Stellen sind verpflichtet, schwerwiegende Gesundheitsgefahren abzuwehren. Dies verkennt auch die Antragstellerin nicht. Sie bestreitet lediglich, dass von dem von ihr in den Verkehr gebrachten Rindfleisch derartige Gefahren ausgehen. Ob dies zutrifft, kann vorliegend dahingestellt bleiben, denn ein wichtiges Gemeinschaftsgut ist auch das Vertrauen des Bürgers darauf, dass die staatlichen Stellen die ihnen obliegende Fürsorge für die Gesundheit der Bürger ernst nehmen und das Erforderliche zu deren Schutz tun (so ausdrücklich BVerwG, Urteil vom 18.10.1990 - 3 C 2/88 -, BVerwGE 87, 37). Auf der Höhe der "BSE-Krise" hatte sich in der Bevölkerung wegen der Gesundheitsgefahren durch mit BSE verseuchten Rindfleisches eine erhebliche Unruhe ausgebreitet, mit schwerwiegenden Folgen für den Fleischmarkt und die gesamte Landwirtschaft (der Verkauf von Rindfleisch kam praktisch zum Erliegen). Das Bundesministerium für Gesundheit hat deshalb durch Verordnung vom 01.12.2000 ( BGBl. I S. 1659), zuletzt geändert am 14.03.2002 (BGBl. I S. 1081), generell die fleischhygienerechtliche Untersuchung von geschlachteten Rindern auf BSE durch anerkannte Tests angeordnet. Die in der Verordnung vorgesehenen und in der Folgezeit durchgeführten BSE-Schnelltests von zunächst über 30, später dann 24 Monate alten Rindern haben dazu geführt, dass das Vertrauen des Verbrauchers darauf, dass das Essen von Rindfleisch gesundheitlich unbedenklich ist, sukzessive wieder hergestellt worden ist. Der Schutzbereich der Grundrechte aus Art. 12 und Art. 14 GG kann keinen generellen Vorrang vor der Befugnis der staatlichen Stellen beanspruchen, zur politischen Bewältigung einer krisenhaften Situation, mit der Gefahr auch von irrationalen und hysterischen Reaktionen, nur noch das Inverkehrbringen von ordnungsgemäß auf BSE getesteten Rindfleisches zu gestatten. Dies dient im Übrigen mittelbar auch den Schlachtbetrieben, deren Umsatz entscheidend vom ungetrübten Vertrauen des Verbrauchers abhängt. Auf die von der Antragstellerin aufgeworfene Frage, ob die BSE-Schnelltests grundsätzlich notwendig sind und ob beim Fehlen ordnungsgemäßer Tests eine konkrete Gefahr für die Gesundheit der Bevölkerung zu befürchten ist, kommt es deshalb nicht an.

Durch die beabsichtigten Maßnahmen (Aufspüren des noch vorhandenen Rindfleisches sowie gegebenenfalls dessen Sicherstellung) könnte die Antragstellerin somit in ihren Grundrechten aus Art. 12 und Art. 14 GG nur dann verletzt werden, wenn für diese Maßnahmen keine Veranlassung bestünde. Dies ist nicht der Fall.

Die Bundesforschungsanstalt für Viruskrankheiten der Tiere hat auf Veranlassung des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft die BSE-Schnelltestergebnisse des Labors Dr. K. und Dr. M. überprüft und ist in seinen Stellungnahmen vom 07. und 18.02.2002 zu der Ansicht gelangt, dass die Art und Weise der Durchführung der Schnelltests (zumindest teilweise) vorschriftswidrig erfolgt sei und für 26 % der Schlachttiere anhand der in diesem Labor durchgeführten Untersuchungen keine hinreichenden Daten zur Feststellung "negativ" im BSE-Schnelltest vorlägen. Bei diesem Sachverhalt ist das beabsichtigte Aufspüren und Sicherstellen des möglicherweise nicht ausreichend getesteten Rindfleisches gerechtfertigt, wenn nicht sogar geboten, um das Vertrauen der Bevölkerung in die Bewältigung der BSE-Gefahr durch die staatlichen Stellen aufrecht zu erhalten. Dies gilt unabhängig davon, ob die Beurteilung der Bundesforschungsanstalt für Viruskrankheiten der Tiere zutreffend ist, zumindest jedenfalls solange, als diese Beurteilung in der Öffentlichkeit nicht als eindeutig widerlegt betrachtet wird.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO; die Festsetzung des Streitwerts auf § 25 Abs. 2, § 20 Abs. 3, § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG. Sie orientiert sich an II Ziff. 25.2 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (abgedruckt in Eyermann, VwGO, 11. Anl., Anh. 1), in der für sonstige Maßnahmen im Lebensmittelrecht der Jahresbetrag der erwarteten wirtschaftlichen Auswirkung als Streitwert vorgesehen ist, Das Verwaltungsgericht hat hierfür 100.000,-- EUR angenommen; dem ist die Antragstellerin im Beschwerdeverfahren nicht entgegengetreten.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung