Judicialis Rechtsprechung

1. Macht ein Antragsteller innerhalb von zwei Jahren nach Erlass einer Norm geltend, durch diese Norm in eigenen Rechten verletzt zu sein, so ist der Antrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässig, ohne dass es darauf ankäme, ob eine frühere Regelung, die durch die angegriffene Norm ersetzt wurde und hinsichtlich derer die Zweijahresfrist verstrichen ist, denselben Fehler enthalten hatte.

2. Zuständig für die Erstattung bzw. Tragung der Schülerbeförderungskosten ist der Stadt- oder Landkreis nicht des Wohnorts, sondern des Schulorts.

3. Die Stadt- und Landkreise sind bei der Regelung der Schülerbeförderungskosten durch Verfassungs- oder Gesetzesrecht nicht verpflichtet, für dritte und weitere Kinder einer Familie, die gleichzeitig eine Schule besuchen, einen höheren Zuschuss (sog. Mehrkinder-Rabatt) zu gewähren.

4. Den Stadt- und Landkreisen ist nicht erlaubt, Zuschüsse zu den Aufwendungen für die Schülerbeförderung ohne satzungsrechtliche Grundlage - durch schlichten Ratsbeschluss oder durch bloßen Verwaltungsvollzug eines dahingehenden Haushaltsansatzes - zu gewähren.

5. Zur Frage, ob die Stadt- und Landkreise bei der Regelung der Schülerbeförderungskosten zwischen Einwohnern und Nichteinwohnern differenzieren dürfen.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

9 S 2714/00

Verkündet am 22.11.2001

In der Normenkontrollsache

wegen

Gültigkeit des § 1 Abs. 2 und § 7 Abs. 2 der Satzung über die Gewährung eines Zuschusses zu den notwendigen Schülerbeförderungskosten

hat der 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Gerstner-Heck und die Richter am Verwaltungsgerichtshof Prof. Dr. Rennert, Noé und Brandt auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 20. November 2001

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag wird abgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Rechtsstreits.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Eltern der Antragstellerin wohnen mit ihren vier zwischen 1983 und 1989 geborenen Kindern in Vaihingen/Enz. Die Antragstellerin ist ihr jüngstes Kind. Das älteste besucht ein Gymnasium in Bietigheim, die drei anderen - auch die Antragstellerin - besuchen ein achtjähriges humanistisches Gymnasium in Stuttgart, dessen Schulträgerin die Antragsgegnerin ist. Mit ihrem Normenkontrollantrag wendet sich die Antragstellerin dagegen, dass die Antragsgegnerin ihr mit Blick darauf, dass sie als viertes Kind eine allgemeinbildende Schule besucht, keinen erhöhten Zuschuss zu ihren Aufwendungen für die Schülerbeförderung gewährt.

Der Stadtrat der Antragsgegnerin beschloss am 20.07.2000 eine neue "Satzung über die Gewährung eines Zuschusses zu den notwendigen Schülerbeförderungskosten", die am 10.08.2000 im Amtsblatt bekannt gemacht wurde und am 01.08.2000 in Kraft trat (in Folgenden: Schülerbeförderungskosten-Satzung - SBS -). Nach § 1 Abs. 1 SBS gewährt die Antragsgegnerin unter anderem den Schülern und Schülerinnen der in ihrer Trägerschaft stehenden Schulen einen Zuschuss zu den entstehenden notwendigen Beförderungskosten. Nach § 7 Abs. 1 SBS können zuschussberechtigte Schüler und Schülerinnen, die mindestens drei Monate im Schuljahr am Abo-Verfahren "Scool" teilnehmen, eine Schülermonatskarte des Verkehrs-Verbunds Stuttgart (VVS) mit Netzwirkung im Freizeitverkehr erwerben, deren Preis gemäß § 7 Abs. 3 SBS im Schuljahr 2000/2001 75,63 DM beträgt und bei Tarifanpassungen nach einem bestimmten Schlüssel fortgeschrieben wird. Nach § 7 Abs. 2 SBS gewährt die Stadt zu diesen Kosten einen Zuschuss, der sich bei Schülern an Gymnasien - wie die Antragstellerin - auf 25,63 DM beläuft, so dass den Schülern ein Selbstbehalt von 50 DM verbleibt. Die maßgeblichen Bestimmungen lauten, soweit hier von Interesse:

§ 1 Zuschuss

(1) Die Stadt gewährt einen Zuschuss nach Maßgabe der jeweils geltenden gesetzlichen Vorschriften und dieser Satzung

- den Schulträgern, - den Trägern von Sonderschulkindergärten und Grundschulförderklassen, - den Schülern/Schülerinnen der in ihrer Trägerschaft stehenden Schulen

zu den entstehenden notwendigen Beförderungskosten.

(2) ...

(3) Bezuschusst werden nur Schülerbeförderungskosten bis zur nächstgelegenen aufnahmefähigen Schule, die dem Schüler/der Schülerin den gewählten Bildungsgang anbietet.

(5) ... (6) ...

§ 7 Höhe des Zuschusses für Vollzeitschüler/-innen

(1) Schüler/innen, die nach dieser Satzung zuschussberechtigt sind und mindestens 3 Monate im Schuljahr am Abo-Verfahren "Scool" teilnehmen, können ab dem Schuljahr 2000/2001 eine VVS-Schülermonatskarte mit Netzwirkung im Freizeitverkehr erwerben.

(2) Zu der im Abo-Verfahren "Scool" erworbenen Schülermonatskarte mit Netzwirkung im Freizeitverkehr zahlt die Stadt je Beförderungsmonat einen Zuschuss

von 25,63 DM (13,10 Euro) für Schüler/-innen der/des

- Förderschulen Klassen 5 - 9 - Grundschulförderklassen - Grundschulen - Hauptschulen - Berufsvorbereitungsjahres - 6. Hauptschuljahres - Einheitlichen Volks- und Höheren Schulen - Realschulen - Gymnasien - Kollegs - Berufskollegs in Vollzeitform - Abendrealschulen - Abendgymnasien - Berufsfachschulen - Berufsoberschulen - Berufsgrundbildungsjahres in Vollzeitform.

in voller Höhe für Schüler/-innen an Schulen für

- Blinde, - Gehörlose, - Geistigbehinderte, - Körperbehinderte, - Schwerhörige, - Sehbehinderte, - Sprachbehinderte, - Erziehungshilfe, - Kranke in längerer Krankenhausbehandlung

und Schüler/innen der Förderschulen Klassen 1 - 4.

Der Zuschuss wird direkt mit der SSB verrechnet.

(3) Der Preis der Schülermonatskarte mit Netzwirkung im Freizeitverkehr beträgt im Einführungsjahr 75,63 DM (38,67 Euro) ... .

§ 8 Höhe des Zuschusses bei Nichtteilnahme am Abo-Verfahren "Scool"

Schüler/innen, die nicht am Abo-Verfahren "Scool" teilnehmen, erhalten, unabhängig von der Anzahl der benötigten Zonen, einen Zuschuss in Höhe von 10 DM/Monat (5,11 Euro) über einen Berechtigungsausweis.

Eine Bestimmung, derzufolge Schüler aus kinderreichen Familien einen höheren Zuschuss erhalten, enthält die Satzung nicht. Eine derartige Regelung fand sich noch in der Satzung vom 01.08.1995 (§ 6 Abs. 2), die zum 01.08.1997 außer Kraft trat. Unabhängig von ihrer Schülerbeförderungskosten-Satzung gewährt die Antragsgegnerin Schülern, die in Stuttgart wohnen und eine Schule in Stuttgart besuchen, einen zusätzlichen Zuschuss von 15 DM je Monat (sog. Stuttgarter Schüler-Bonus).

Die Antragstellerin hat am 11.12.2000 beim erkennenden Verwaltungsgerichtshof beantragt - sachdienlich gefasst -,

§ 7 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 SBS für nichtig zu erklären, soweit darin kein höherer Zuschuss für das dritte und weitere Kinder einer Familie vorgesehen ist, die gleichzeitig eine weiterführende Schule (Wahlschule) besuchen.

Sie macht im wesentlichen geltend: Frühere Satzungen der Antragsgegnerin über Schülerbeförderungskosten hätten bis 1997 einen Zuschuss in voller Höhe für das dritte und weitere Kinder vorgesehen. Dass die Antragsgegnerin diese "Sozialregelung" nunmehr abgeschafft habe, führe zu einer Benachteiligung kinderreicher Familien. Diese Benachteiligung könne von Familien, die in Stuttgart wohnen und deren Kinder Stuttgarter Schulen besuchen, noch hingenommen werden, weil sie in den Genuss des zusätzlichen "Stuttgarter Schüler-Bonus" kämen und daher lediglich 35 DM je Kind und Monat aufwenden müssten. Sie werde jedoch für Familien, die außerhalb Stuttgarts wohnen und deren Kinder nach Stuttgart einpendeln, unerträglich. Solche Familien müssten bei drei Kindern nicht 105 DM, sondern 150 DM und bei vier Kindern nicht 140 DM, sondern 200 DM im Monat aufwenden. Dabei müsse auch berücksichtigt werden, dass in Familien mit mehr als zwei Kindern regelmäßig nur ein Elternteil erwerbstätig sein könne, so dass das Familieneinkommen ohnehin typischerweise niedriger liege als in Familien mit nur einem oder zwei Kindern und beiderseits erwerbstätigen Eltern. Es bestehe auch eine Ungleichbehandlung innerhalb des Verkehrs-Verbunds Stuttgart; denn in sämtlichen Landkreisen, die mit der Antragsgegnerin im VVS zusammengeschlossen seien, werde für dritte und weitere Kinder unverändert ein Zuschuss in voller Höhe der Schülerbeförderungskosten gewährt. Schüler aus Stuttgart, die in einem Umland-Landkreis zur Schule gingen, genössen daher eine "Sozialregelung", Schüler aus einem Umland-Landkreis, die in Stuttgart zur Schule gingen, hingegen nicht. Schließlich sei zu bedenken, dass eine Wiedereinführung der "Sozialklausel" etwa in der Weise, dass der "Stuttgarter Schüler-Bonus" auch für nicht in Stuttgart wohnende Familien mit drei und mehr Kindern gewährt werde, der Antragsgegnerin nur ganz geringe Mehrkosten verursache - es gehe insgesamt nur um etwa 300 Schüler -, während die Entlastung für die Familien erheblich wäre.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Sie hält ihn für unbegründet. Durch die angegriffene Satzungs-Neuregelung sei das Schüler-Abo eingeführt worden, das sämtlichen Schülern, die Stuttgarter Schulen besuchen, eine Monatskarte mit Eigenkosten von 50 DM anbiete, solchen Schülern, die in Stuttgart wohnen, sogar mit Eigenkosten von nur 35 DM. Diese Differenzierung zugunsten der eigenen Einwohner sei einer Gemeinde nicht verwehrt. Dass kein zusätzlicher Zuschuss für dritte und weitere Kinder einer Familie vorgesehen werde, verletze weder den Gleichheitssatz noch den Sozialstaatsgrundsatz. Ein Eigenkostenanteil von 50 DM je Monat bei Schülern, die aus den umliegenden Landkreisen nach Stuttgart einpendeln, sei auch für kinderreiche Familien zumutbar. Dabei müsse zum einen bedacht werden, dass solche Schüler vor der Neuregelung bis zu 180 DM je Monat für die Schülerbeförderung aufwenden mussten. Zum anderen sei die Schülermonatskarte im Abo-Verfahren nicht nur für den Schulweg, sondern ab 12.00 Uhr sowie an Wochenenden und Feiertagen im ganzen Verbundnetz des VVS gültig.

Der Senat hat über den Normenkontrollantrag mündlich verhandelt; auf die Niederschrift vom 20.11.2001 wird Bezug genommen. Ihm liegen die Akten der Antragsgegnerin über die Satzunggebung sowie über den vorprozessualen Schriftverkehr zwischen den Beteiligten vor. Ferner hat der Senat die Vorgängerregelungen der Antragsgegnerin sowie die entsprechenden Satzungen der benachbarten Landkreise, welche mit der Antragsgegnerin im "Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart (VVS)" zusammengeschlossen sind, beigezogen. Diese Materialien waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

I.

Der Normenkontrollantrag ist zulässig.

1. Die Antragstellerin stellt zur verwaltungsgerichtlichen Prüfung allein die in § 7 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 SBS getroffene Zuschussregelung; gegen die Zuschussregelung für die Schüler an Sonderschulen sowie an Förderschulen der Klassen 1 - 4 (§ 7 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 SBS) wendet sie sich nicht. Ihr Antrag bezieht sich auch nur auf die für Schüler an weiterführenden Schulen (Wahlschulen) geltende Bestimmung. Diese weitere Einschränkung findet ihren Grund in der Rechtsprechung des Senats, derzufolge für Schüler an Wahlschulen teilweise andere Grundsätze gelten als für Schüler an Grund- und Hauptschulen (vgl. Senat, Normenkontrollbeschluss vom 10.06.1991 - 9 S 2111/90 -, SPE 670 Nr. 38; Normenkontrollbeschluss vom 07.11.1995 - 9 S 1848/93 -, NVwZ-RR 1996, 659 = VBlBW 1996, 182 = ESVGH 46, 87). Die Antragstellerin besucht wie ihre Geschwister ein Gymnasium und wird daher durch die für Schüler an Grund- und Hauptschulen geltenden Bestimmungen nicht berührt.

2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Sie macht geltend, dadurch in ihren Rechten aus Art. 3 Abs. 1 GG verletzt zu sein, dass ihr ein zu geringer Zuschuss zu ihren Schülerbeförderungskosten gewährt wird. Eine solche Verletzung ist immerhin möglich; das reicht für die Antragsbefugnis hin (vgl. Senat, Normenkontrollbeschluss vom 27.07.1999 - 9 S 2818/98 -, Umdruck S. 8, NVwZ-RR 2000, 631 = DVBl 1999, 1366 = ESVGH 50, 13 <insoweit dort nicht abgedruckt>).

Allerdings würde es an ihrer Antragsbefugnis fehlen, wenn die Antragstellerin überhaupt nicht zum Kreis der zuschussberechtigten Personen gehörte. So verhält es sich jedoch nicht:

Nach § 1 Abs. 1 SBS gewährt die Antragsgegnerin einen Zuschuss den Schulträgern, den Trägern von Sonderschulkindergärten und Grundschulförderklassen sowie den Schülern der in ihrer Trägerschaft stehenden Schulen. Die Antragstellerin besucht eine in der Trägerschaft der Antragsgegnerin stehende Schule. Damit gehört sie zum begünstigten Personenkreis. Dass sie nicht im Gebiet der Antragsgegnerin wohnt, ist unschädlich. Die Satzung knüpft im Grundsatz an den Schulort an, nicht an den Wohnort (vgl. insofern auch § 1 Abs. 2 Satz 1 SBS); lediglich beim Besuch von Schulen außerhalb von Baden-Württemberg knüpft sie an den Wohnort an (§ 1 Abs. 4 SBS). Soweit dies aus der Satzung selbst nicht hinreichend deutlich wird, ergibt es sich aus § 18 Abs. 1 Finanzausgleichsgesetz - FAG - i.d.F. vom 01.01.2000 (GBl. S. 14), auf dessen Grundlage die Satzung ergangen ist (vgl. auch Senat, Urt. vom 15.10.1996 - 9 S 905/94 -).

Allerdings werden gemäß § 1 Abs. 3 SBS nur Schülerbeförderungskosten bis zur nächstgelegenen aufnahmefähigen Schule bezuschusst, die dem Schüler den gewählten Bildungsgang anbietet. Das legt die Frage nahe, ob die Antragstellerin dann aus dem Kreis der durch die Satzung Begünstigten herausfiele, wenn sie anstelle einer Stuttgarter Schule auch eine ihrem Wohnort nähergelegene Schule besuchen könnte und diese außerhalb von Stuttgart läge. Doch bedarf die Frage keiner Entscheidung. Selbst wenn der Antragstellerin der Besuch einer näher zu ihrem Wohnort gelegenen Schule - schülerbeförderungskostenrechtlich - zugemutet werden könnte, die außerhalb von Stuttgart läge, so ließe dies ihre Antragsbefugnis nicht entfallen. § 1 Abs. 3 SBS regelt nämlich nicht die Zuschussberechtigung, sondern nur die Zuschusshöhe (und bleibt deshalb im Anwendungsbereich von §§ 7 und 8 SBS ohne Auswirkung). Die notwendigen Schülerbeförderungskosten ihrer eigenen Schulen zu tragen bzw. den Trägern der in ihrem Gebiet gelegenen anderen Schulen zu erstatten, ist weisungsfreie Pflichtaufgabe der Stadt- und Landkreise (§ 18 Abs. 1 FAG; vgl. Senat, Normenkontrollbeschluss vom 08.03.1996 - 9 S 1955/93 -, DVBl 1996, 999 = VBlBW 1996, 432; st. Rspr.). Maßgebend für die Zuordnung einer Schule zu einem Stadt- oder Landkreis ist der Schulort (§ 18 Abs. 1 Satz 3 FAG). Damit ist der Ort der tatsächlich besuchten Schule gemeint. Eine andere Frage ist, ob der pflichtige Stadt- oder Landkreis die zu tragenden bzw. zu erstattenden Kosten der Höhe nach begrenzen darf, etwa wenn der Schüler nicht die seinem Wohnort nächstgelegene Schule besucht. Der Senat hat entschieden, dass § 18 Abs. 2 Nr. 1 FAG eine derartige Begrenzung - etwa auf den Betrag der fiktiven Beförderungskosten zu der nächstgelegenen Schule - erlaubt, nicht jedoch die vollständige Versagung der Kostentragung bzw. -erstattung (Senat, Normenkontrollbeschluss vom 08.03.1996 a.a.O.). Auch dann aber bleibt der Stadt- oder Landkreis zuständiger Aufgabenträger, in dem die tatsächlich besuchte Schule liegt; an seiner Stelle wird nicht etwa ein anderer Stadt- oder Landkreis zuständig, in dem die dem Wohnort nächstgelegene Schule liegt. Durch eine Satzungsregelung nach § 18 Abs. 2 Nr. 1 FAG kann der zuständige Stadt- oder Landkreis Umfang und Abgrenzung der notwendigen Beförderungskosten bestimmen, nicht aber seine Zuständigkeit zu Lasten eines anderen Stadt- oder Landkreises beseitigen.

3. Der Normenkontrollantrag wurde schließlich auch fristgerecht gestellt. § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO bestimmt, dass ein Normenkontrollantrag innerhalb von zwei Jahren nach Bekanntmachung der angegriffenen Rechtsvorschrift gestellt werden muss. Diese Frist ist hier gewahrt: Die Satzung, welche die Antragstellerin zur Normenkontrolle stellt, wurde am 20.07.2000 vom Stadtrat der Antragsgegnerin beschlossen und im Amtsblatt am 10.08.2000 bekanntgemacht. Unschädlich ist, dass die Antragsgegnerin diese Satzungsregelung vornehmlich deshalb zur gerichtlichen Überprüfung stellt, weil sie keine "Sozialregelung" im Sinne einer Vergünstigung kinderreicher Familien enthält und dass auch schon die Vorgängersatzungen eine derartige Vergünstigung vermissen ließen; eine frühere Bestimmung, derzufolge Eigenanteile für höchstens zwei Kinder einer Familie zu tragen seien (vgl. § 6 Abs. 2 SBS 1995), wurde durch die Satzung vom 01.08.1997 aufgehoben und seither nicht wieder eingeführt. Die von der Antragstellerin angegriffene Satzungsbestimmung vom 20.07.2000 enthält nicht lediglich eine Fortentwicklung der 1998 getroffenen Regelung, sondern regelt die Bezuschussung der Schülerbeförderungskosten vollständig neu. Auf die Gründe, aus denen ein Antragsteller diese Neuregelung zur gerichtlichen Überprüfung stellt, kommt es für die Berechnung der Antragsfrist nicht an. Macht ein Antragsteller innerhalb von zwei Jahren nach Erlass einer Norm geltend, durch diese Norm in eigenen Rechten verletzt zu sein, so ist der Antrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO zulässig, ohne dass es darauf ankäme, ob eine frühere Regelung, die durch die angegriffene Norm ersetzt wurde, denselben Fehler enthalten hatte.

II.

Der Normenkontrollantrag ist nicht begründet. § 7 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 SBS ist, jedenfalls soweit er Schüler an Wahlschulen betrifft, rechtsgültig. Die Vorschrift verstößt nicht deshalb gegen höherrangiges Recht, weil ein für alle Schüler gleicher Zuschuss zu den Kosten einer Schülermonatskarte gewährt wird.

Die zur Prüfung gestellte Satzungsbestimmung findet ihre gesetzliche Grundlage in § 4 Abs. 1 Satz 1 der Gemeindeordnung i.d.F. vom 24.07.2000 (GBl. S. 582, 698) sowie in § 18 Abs. 2 FAG. Nach § 18 Abs. 1 Satz 4 FAG haben die Stadt- und Landkreise die ihnen als Schulträger entstehenden Beförderungskosten selbst zu tragen. Nach § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG können sie aber durch Satzung die Höhe (und das Verfahren) der Erhebung eines Eigenanteils oder der Gewährung eines Zuschusses bestimmen. Die Antragsgegnerin war daher nicht gehindert, die Schüler bzw. deren Eltern zu den Kosten der Schülerbeförderung heranzuziehen, sei es durch Erhebung eines Eigenanteils, sei es indem sie zu deren Aufwendungen lediglich einen Zuschuss gewährt. Das ist im Grundsatz bedenkenfrei; die Antragsgegnerin ist verfassungsrechtlich und gesetzlich nicht verpflichtet, die Schüler völlig von ihren Beförderungskosten freizustellen (vgl. grundlegend Senat, Normenkontrollbeschlüsse vom 10.06.1991 - 9 S 2111/90 -, SPE n.F. 670 Nr. 38, und vom 08.03.1996 a.a.O.).

Auf welchem Wege die Antragsgegnerin die Schüler bzw. deren Eltern zu den Kosten der Schülerbeförderung heranzieht, ob sie also das Eigenanteils- oder aber das Zuschussmodell wählt, wird durch § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG ebensowenig vorherbestimmt wie die näheren Einzelheiten einer Eigenanteilserhebung oder einer Zuschussgewährung. Insbesondere enthält das Gesetz keine Vorschriften über den berechtigten Personenkreis und die Höhe des Zuschusses. Die Antragsgegnerin durfte diese Fragen daher grundsätzlich nach ihrem Ermessen entscheiden, wobei ihr ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt. Dass sie dabei die rechtlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten hätte, ist nicht erkennbar.

Die Antragsgegnerin hat vor allem den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG, vgl. Art. 2 Abs. 1 LVerf) in seiner Ausprägung als Willkürverbot zu beachten. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Verschiedenes nach seiner Eigenart verschieden zu behandeln. Welche Sachverhaltselemente "wesentlich" sind, so dass ihre Übereinstimmung eine Gleichbehandlung oder ihre Verschiedenheit eine Ungleichbehandlung rechtfertigt, unterliegt regelmäßig der Entscheidung des jeweiligen Normgebers. Sein Spielraum endet erst dort, wo die gleiche oder ungleiche Behandlung nicht mehr mit einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise vereinbar ist, wo mit anderen Worten ein aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonst sachlich einleuchtender Grund für die Gleich- oder Ungleichbehandlung fehlt (st. Rspr. des BVerfG, vgl. Beschluss vom 07.10.1980 - 1 BvL 50/79 u.a. -, BVerfGE 55, 72 <89 f.>; Beschluss vom 17.10.1990 - 1 BvR 283/85 -, BVerfGE 83, 1 <23>; Beschluss vom 22.11.2000 - 1 BvR 2307/94 u.a. -, EuGRZ 2000, 573 = DVBl 2001, 191; im Anschluss hieran die st. Rspr. des Senats, zuletzt Normenkontrollbeschluss vom 27.07.1999 - 9 S 2818/98 -, DVBl 1999, 1366 = NVwZ-RR 2000, 631 = ESVGH 50, 13 <15 f.> m.w.N.).

1. § 7 Abs. 2 Satz 1 SBS gewährt grundsätzlich einen gleichen Zuschuss in Höhe etwa eines Drittels der entstehenden Beförderungskosten für alle Schüler und privilegiert lediglich die Schüler an Sonderschulen sowie an Förderschulen der Klassen 1 - 4, die einen Zuschuss in voller Höhe erhalten. Das hält der Überprüfung an Art. 3 Abs. 1 GG stand. Schüler bestimmter Schularten zu privilegieren, kann einen sachlich einleuchtenden Grund haben. Dass Schüler an Sonderschulen privilegiert werden, findet sein Vorbild im Gesetz (vgl. § 18 Abs. 2 Satz 2 FAG i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 30.11.1994, GBl. S. 630) und ist sachgerecht. Ebenso ist beanstandungsfrei, Schülern an Förderschulen der Klassen 1 - 4 dasselbe Privileg zuzuerkennen. Offen bleiben mag, ob ein Grund bestanden hätte, Schüler anderer Schularten ebenfalls stärker zu bezuschussen. Insbesondere für Schüler an Pflichtschulen mag es geboten erscheinen, den Selbstbehalt deutlich unter 50 DM im Monat abzusenken (vgl. Senat, Normenkontrollbeschlüsse vom 10.06.1991 und vom 07.11.1995 a.a.O.). Doch mag dies auf sich beruhen. Ein solches Gebot ließe die Zuschussregelung für die Schüler an Wahlschulen unberührt, um die es hier allein geht; und eine Differenzierung nach der Schulart auch zwischen den Wahlschulen ist durch Art. 3 Abs. 1 GG keinesfalls geboten.

2. Ebenso ist willkürfrei, dass die Satzung nicht nach der Entfernung zwischen Schule und Wohnung differenziert. Wie der Senat bereits entschieden hat, muss eine Regelung, welche die Schüler bzw. deren Eltern von den Kosten der Schülerbeförderung nicht zur Gänze freistellt, auf die Höhe des verbleibenden Selbstbehalts Rücksicht nehmen. Ist dieser Selbstbehalt umso höher, je länger der Schulweg ist, so kann der Gleichheitssatz gebieten, eine allzu unterschiedliche Belastung der Schüler und Eltern durch eine Staffelung der Zuschussbeträge abzumildern (Senat, Normenkontrollbeschluss vom 27.07.1999 a.a.O.). Für eine derartige Privilegierung von Schülern mit längerem Schulweg besteht jedoch kein Anlass, wenn die Kosten der Schülerbeförderung unabhängig von der Länge des Schulwegs gleich sind. So liegt es hier: Nach § 7 Abs. 3 SBS kostet die Schülermonatskarte im Abo-Verfahren "Scool" unabhängig von der Länge des Schulwegs einheitlich 75,63 DM (38,67 Euro). In Verbindung mit diesem Tarifangebot der Verkehrsbetriebe führt der für alle Schüler gleiche Zuschuss von 25,63 DM (13,10 Euro) zu einem Selbstbehalt, der ebenfalls für alle Schüler gleichermaßen 50 DM (25,57 Euro) im Monat beträgt.

3. Es ist rechtlich auch nicht zu beanstanden, dass die Antragsgegnerin für dritte und weitere Kinder einer Familie, die gleichzeitig eine Schule besuchen, keinen höheren Zuschuss (sog. Mehrkinder-Rabatt) gewährt. § 18 Abs. 2 Nr. 2 FAG enthält ein dahingehendes Gebot nicht. Auch aus Verfassungsrecht lässt sich ein Gebot, für dritte und weitere Kinder einen erhöhten Zuschuss oder gar einen Zuschuss in voller Kostenhöhe vorzusehen, nicht herleiten.

Allerdings enthält Art. 6 Abs. 1 GG eine "wertentscheidende Grundsatznorm", die für den Staat - und damit auch für die Antragsgegnerin - die Pflicht begründet, Ehe und Familie zu schützen und zu fördern. Jedoch ist der Staat nicht gehalten, jegliche die Familie treffende Belastung auszugleichen oder jeden Unterhaltspflichtigen zu entlasten. Er hat im Interesse des Gemeinwohls neben der Familienförderung auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen und dabei auf seine finanziellen Möglichkeiten Bedacht zu nehmen. Demgemäß lässt sich aus der Wertentscheidung des Art. 6 Abs. 1 GG in Verbindung mit dem Sozialstaatsprinzip zwar die allgemeine Pflicht des Staates zu einem Familienlastenausgleich entnehmen, nicht aber die Entscheidung darüber, in welchem Umfang und in welcher Weise ein solcher sozialer Ausgleich vorzunehmen ist. Aus dem genannten Verfassungsauftrag lassen sich daher konkrete Folgerungen für einzelne Rechtsgebiete und Teilsysteme, in denen der Familienlastenausgleich verwirklicht werden soll, nicht ableiten. Insoweit besteht vielmehr grundsätzlich Gestaltungsfreiheit des Gesetz- und sonstigen Normgebers.

Auch insofern verbleibt es bei Art. 3 Abs. 1 GG als Prüfungsmaßstab. Der Normgeber ist daher grundsätzlich frei zu entscheiden, welche Kriterien er als maßgebend für eine Gleich- oder Ungleichbehandlung ansieht. Art. 3 Abs. 1 GG verbietet ihm nur, dabei Art und Gewicht der tatsächlichen Unterschiede sachwidrig außer acht zu lassen. Allerdings muss Art. 3 Abs. 1 GG im vorliegenden Zusammenhang in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 GG gesehen werden. Differenziert der Normgeber nämlich zum Nachteil der Familie, so muss er den besonderen Schutz beachten, den der Staat nach Art. 6 Abs. 1 GG der Familie schuldet (zum Vorstehenden BVerfG, Urt. vom 07.07.1992 - 1 BvL 51/86 u.a. -, BVerfGE 87, 1 <35 ff.>; vgl. auch BVerwG, Urt. vom 15.09.1998 - 8 C 25.97 -, NVwZ 1999, 993 <unter 3.>, insoweit in BVerwGE 107, 188 <193> nicht abgedruckt; Beschluss vom 10.09.1999 - 11 BN 2.99 -, NJW 2000, 1129 = DVBl 2000, 633).

Die Antragsgegnerin hat jedoch nicht zum Nachteil kinderreicher Familien differenziert. Sie hat es lediglich unterlassen, zu ihrem Vorteil zu differenzieren, also eine Privilegierung kinderreicher Familien vorzusehen. Eine solche Privilegierung wäre zweifellos verfassungsrechtlich zulässig - so war sie von 1976 bis 1986 im Gesetz vorgesehen (§ 18 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 Buchstabe a FAG i.d.F. des Gesetzes vom 16.12.1975, GBl. S. 858; § 18 Abs. 3 FAG i.d.F. des Gesetzes vom 24.03.1983, GBl. S. 93) -; rechtlich geboten ist sie hingegen nicht. Sie könnte es allenfalls sein, wenn die Kinderzahl einer Familie irgendwie in sachlichem Zusammenhang mit der Schülerbeförderung stünde (vgl. BVerfGE 87, 1 <37>), sich insbesondere auf die Organisation der Schülerbeförderung auswirken, etwa die Aufwendungen des Beförderungsunternehmers senken würde. Davon kann jedoch keine Rede sein. Ob zu befördernde Kinder miteinander verschwistert sind oder nicht, ist für die Organisation der Schülerbeförderung vielmehr gleichgültig.

Auch der Umstand, dass die der Antragsgegnerin benachbarten Landkreise, die mit dieser im "Verkehrs- und Tarifverbund Stuttgart (VVS)" zusammengeschlossen sind, in ihren Satzungen durchweg eine Vergünstigungen für Familien mit drei und mehr Kindern vorsehen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Die Antragsgegnerin und die vier in Rede stehenden Landkreise sind jeweils eigenständige Selbstverwaltungskörperschaften. Der allgemeine Gleichheitssatz verpflichtet einen Normgeber jedoch nur innerhalb seines eigenen Hoheits- und Zuständigkeitsbereichs. Die Antragsgegnerin war daher nicht aus Art. 3 Abs. 1 GG verpflichtet, ihre Satzung den Satzungen der vier Landkreise anzugleichen. Eine derartige Verpflichtung ergibt sich auch nicht aus der Rahmenvereinbarung vom 03.03.2000 zwischen der Antragsgegnerin und den vier Landkreisen über eine verbundweit einheitliche Monatskarte in der Schülerbeförderung mit Netzwirkung im Freizeitverkehr.

4. Die Antragstellerin schließlich meint, dass sie zumindest auch in den Genuss des sog. Stuttgarter Schüler-Bonus gelangen müsse. Wenn die Antragsgegnerin dritte und weitere Kinder einer Familie von den Kosten der Schülerbeförderung schon nicht völlig freistelle, dann müsse sie ihnen zumindest Zuschüsse in derselben Höhe gewähren, gleichgültig ob diese Kinder in Stuttgart wohnen oder nicht.

a) Der Senat braucht nicht zu entscheiden, ob eine Regelung zur Subventionierung der Schülerbeförderungskosten zwischen Einwohnern und Nichteinwohnern des Aufgabenträgers zum Nachteil der Nichteinwohner differenzieren darf. Denn eine dahingehende Differenzierung enthält die zur Prüfung gestellte Satzungsregelung nicht. Nach § 7 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 SBS gewährt die Antragsgegnerin allen zuschussberechtigten Schülern an Wahlschulen zu der im Abo-Verfahren "Scool" erworbenen Schülermonatskarte einen Zuschuss von monatlich 25,63 DM, gleichgültig ob sie in Stuttgart wohnen oder nach Stuttgart einpendeln.

Dass die Antragsgegnerin unabhängig hiervon denjenigen Schülern, die in ihrem Stadtgebiet wohnen, noch einen weiteren Zuschuss in Höhe von 15 DM je Monat gewährt (sog. Stuttgarter Schüler-Bonus), muss demgegenüber außer Betracht bleiben. Der "Stuttgarter Schüler-Bonus" beeinflusst den Inhalt der zur Prüfung gestellten Bestimmung des § 7 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 SBS nicht. Er ist nämlich in doppelter Hinsicht rechtswidrig. Zum einen ist er mit § 7 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 (bzw. § 8) SBS unvereinbar. Dort ist geregelt, wie hoch der Zuschuss zu den notwendigen Schülerbeförderungskosten ist; das ist abschließend. Hinzu kommt, dass der "Stuttgarter Schüler-Bonus" ohne jede satzungsrechtliche Grundlage gewährt wird, allein aufgrund eines schlichten Ratsbeschlusses und einer entsprechenden Praxis der Stadtverwaltung. Das ist mit § 18 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FAG nicht vereinbar. Nach dieser Vorschrift bestimmen die Stadt- und Landkreise über die Gewährung eines Zuschusses zu den notwendigen Schülerbeförderungskosten durch Satzung. Das schließt die Gewährung derartiger Zuschüsse ohne satzungsrechtliche Grundlage - durch schlichten Ratsbeschluss oder durch bloßen Verwaltungsvollzug eines dahingehenden Haushaltsansatzes - aus. Damit wird nicht nur die Zuständigkeit des Gemeinderats (§ 44 Abs. 2 Satz 3, § 39 Abs. 2 Nr. 3 GemO) gesichert, sondern auch ein bestimmtes Verfahren der Normgebung und ihrer Bekanntmachung (§ 4 GemO); ferner wird der besondere gerichtliche Rechtsschutz im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle (§ 47 VwGO, § 4 AG-VwGO) eröffnet.

b) Die Antragsgegnerin wird den "Stuttgarter Schüler-Bonus" mithin in der einen oder anderen Weise in ihre Schülerbeförderungskostensatzung zu integrieren haben.

Dabei geht der Senat davon aus, dass die Antragstellerin das Finanzvolumen, welches bislang für diesen Bonus bereitgestellt wird, auch künftig für Zwecke der Tragung der Kosten der Schülerbeförderung verwenden wird. Dafür sprechen auch rechtliche Gründe. Die Erhebung eines Eigenanteils oder die Gewährung eines nur anteiligen Zuschusses zu den Eigenaufwendungen des Schülers darf nicht dazu führen, dass § 18 Abs. 1 FAG missachtet wird, demzufolge die Stadt- und Landkreise die notwendigen Beförderungskosten im Grundsatz aus öffentlichen Mitteln zu erstatten bzw. selbst zu tragen haben. Daher darf das Finanzvolumen, welches für die Erstattung oder Tragung der Schülerbeförderungskosten veranschlagt wird, eine Mindestgröße nicht unterschreiten. Namentlich ist zweifelhaft, ob sich die Stadt- und Landkreise darauf beschränken dürften, den auf sie entfallenden Anteil der staatlichen Zuweisungen nach § 18 Abs. 3 FAG an die Schüler weiterzugeben, oder ob sie verpflichtet sind, aus eigenen Mitteln darüber hinauszugehen (vgl. Senat, Normenkontrollbeschluss vom 27.07.1999, ESVGH 50, 13 <19>).

Bei der anstehenden Neuberatung ihrer Schülerbeförderungskostensatzung wird die Antragsgegnerin nochmals erwägen müssen, ob sie tatsächlich ihre eigenen Einwohner gegenüber Nichteinwohnern privilegiert. Ob dies rechtlich zulässig wäre, lässt der Senat offen. Es würde voraussetzen, dass die Eigenschaft als Einwohner ein für die Schülerbeförderung sachgerechtes Differenzierungskriterium wäre. Das lässt sich jedenfalls nicht ohne weiteres bejahen. Richtig ist, dass eine Gemeinde oder ein Landkreis bei den Verwaltungsleistungen, die im Bereich der freiwilligen Selbstverwaltung erbracht werden, die eigenen Einwohner stärker fördern - auch subventionieren - darf als Nichteinwohner. Das gilt vor allem bei öffentlichen Einrichtungen, zu deren Schaffung die Gemeinde oder der Landkreis nicht durch besonderes Gesetz eigens verpflichtet ist (§ 10 Abs. 2 GemO, § 16 Abs. 1 LKrO; vgl. BVerwG, Urt. vom 30.01.1997 - 8 NB 2.96 -, BVerwGE 104, 60 <66>). Die Aufgabe der Erstattung bzw. Tragung der Kosten der Schülerbeförderung obliegt den Stadt- und Landkreisen jedoch als Pflichtaufgabe (st. Rspr. des Senats; vgl. Normenkontrollbeschlüsse vom 07.11.1995 und vom 08.03.1996 a.a.O.). Diese Aufgabe ist den Stadt- und Landkreisen nicht in Anknüpfung an ihre Einwohner - also an den Wohnort der Schüler - auferlegt, sondern im Grundsatz in Anknüpfung an den Sitz der jeweiligen Schule; eine Ausnahme besteht nur für Schüler, die Schulen außerhalb Baden-Württembergs besuchen (§ 18 Abs. 1 FAG; vgl. oben I. 2.). Welche Schule ein Schüler besuchen darf oder besuchen muss, insbesondere an welchem Schulort diese Schule liegt, regelt jedoch das Schulrecht; die Wahlfreiheit der Schüler und Eltern findet ihre Grenzen an den Bestimmungen des Schulgesetzes sowie an den Entscheidungen der staatlichen Schulverwaltung (vgl. § 25 Abs. 1 und 2, § 76 Abs. 2, § 88 Abs. 4 Satz 1 Schulgesetz für Baden-Württemberg - SchG - i.d.F. vom 01.08.1983, GBl. S. 397, m.sp.Änd.). Es fragt sich, ob ein Stadt- oder Landkreis durch eine unterschiedlich hohe Subventionierung der Schülerbeförderungskosten den Zustrom zu den Schulen in seiner kommunalen Trägerschaft mittelbar steuern und dabei von den Regeln des Schulrechts abweichen darf.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Ein Grund nach § 132 Abs. 2 VwGO, die Revision zuzulassen, besteht nicht.

Beschluss

vom 20. November 2001

Der Streitwert wird auf 600 DM (12mal 50 DM) festgesetzt (§ 13 Abs. 1 Satz 1 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

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