Judicialis Rechtsprechung

2. Die Erstreckung der Gebührenpflicht auf Studierende, die bei Inkrafttreten des Gesetzes vom 19.12.2005 bereits an einer staatlichen Hochschule oder Berufsakademie immatrikuliert waren, verstößt nicht gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes.

3. Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, für Studierende, die mit ihrem Studium wegen eines zuvor geleisteten Wehr- oder Zivildienstes ein Jahr später beginnen konnten, eine von der allgemeinen Übergangsregelung in Art. 7 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes vom 19.12.2005 abweichende Bestimmung zu treffen.

4. Das Gleiche gilt für Studierende, die nach der früheren Fassung des Landeshochschulgebührengesetzes wegen ihrer Mitwirkung in Gremien und Organen der Hochschule bzw. in Organen der Selbstverwaltung der Studierenden für bis zu zwei Hochschulsemester von der Gebührenpflicht nach § 3 Abs. 2 LHGebG a. F. befreit waren.

2 S 2833/07

Verkündet am 16.02.2009

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Studiengebühr

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 12. Februar 2009

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11. Juli 2007 - 7 K 3075/06 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Erhebung von Studiengebühren. Der Kläger leistete von September 2001 bis Juli 2002 Zivildienst und ist seit dem Wintersemester 2002/2003 bei der beklagten Universität im Diplomstudiengang Informatik immatrikuliert. Im Sommersemester 2004 sowie im Wintersemester 2004/2005 war er als vom Rektor der Beklagten bestellter Beauftragter gemäß § 5 der Grundordnung der Universität Karlsruhe für den Arbeitsbereich V - Sozial(es) - tätig. Im Wintersemester 2005/2006 sowie im Sommersemester 2006 gehörte er als gewähltes Mitglied dem Allgemeinen Studierendenausschuss (AStA) an.

Am 28.12.2005 trat das Gesetz zur Änderung des Landeshochschulgebührengesetzes (LHGebG) und anderer Gesetze in Kraft, das ab dem Sommersemester 2007 die Erhebung allgemeiner Studiengebühren für "grundständige Studiengänge und für konsekutive Masterstudiengänge" an staatlichen Hochschulen und an Berufsakademien in Höhe von 500 € je Semester vorsieht. Die Gebühren stehen der Hochschule und Berufsakademie, die sie eingenommen hat, zweckgebunden für die Erfüllung ihrer Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung.

Gestützt auf dieses Gesetz verpflichtete die Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 14.12.2006, für die weitere Dauer seines Studiums in einem grundständigen Studiengang oder einem konsekutiven Masterstudiengang an der Universität Karlsruhe (TH) - beginnend ab dem Sommersemester 2007 - eine Studiengebühr in Höhe von 500 € je Semester zu entrichten. Den mit Schreiben vom 12.1.2007 gestellten Antrag des Klägers, ihm wegen seiner früheren Tätigkeit als Beauftragter des Rektors und der dadurch bedingten Verlängerung seines Studiums die Studiengebühren für das Sommersemester 2007 und das Wintersemester 2007/2008 zu erlassen, lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 29.1.2007 ab. Die Beklagte begründete ihre Entscheidung damit, dass der Gesetzgeber den früheren Befreiungstatbestand in § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a.F. bewusst nicht in das neue Gesetz übernommen habe; ein Erlass sei damit nicht möglich.

Gegen den Gebührenbescheid hat der Kläger am 13.12.2006, gegen den Bescheid vom 29.1.2007 am 5.3.2007 Klage erhoben und zur Begründung geltend gemacht, das Landeshochschulgebührengesetz verstoße gegen höherrangiges Recht. Im Hinblick auf die dem Bund zustehende Gesetzgebungskompetenz zur Regelung der Ausbildungsbeihilfen nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG verletze die Erhebung von Studiengebühren den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens, da sie zumindest mit der Studienabschlussförderung und der Verlängerung der Regelstudienzeit beim Erwerb von Sprachkenntnissen nicht vereinbar sei. Das Gleiche gelte für die § 9 Abs. 4 LHGebG vorgesehene Erhöhung des in § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG genannten Höchstverschuldungsbetrags. Die Gesetzgebungskompetenz fehle dem Land auch deshalb, weil ein Teil der Mittel, die den Hochschulen durch die Studiengebühren zuflössen, an den Studienfonds abgegeben werden müsse und die Studiengebühr zumindest insoweit eine Sonderabgabe mit Finanzierungsfunktion sei. Die Studiengebührenpflicht verletze ferner Art. 12 Abs. 1 GG, da trotz des Darlehensmodells die Gefahr bestehe, dass wegen des geforderten Entgelts Studierende aus einkommensschwachen Elternhäusern von der Aufnahme eines Studiums absähen. Als subjektive Berufszulassungsregelung müsse das Gesetz dem Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter dienen und zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und zumutbar sein. Das sei nicht der Fall. Hinsichtlich derjenigen Studierenden, die bei Inkrafttreten des Gesetzes ihr Studium noch nicht abgeschlossen hätten, sei das Landeshochschulgebührengesetz mit einer unechten Rückwirkung verbunden, da es die diesen Studierenden zustehende Rechtsposition in Form des ihnen bisher gewährten Bildungsguthaben nachträglich entwerte. Dies gelte erst recht für Studierende, die - wie er - in Hochschulgremien mitgewirkt und dabei darauf vertraut hätten, dass sie nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a. F. für zwei Semester von der Gebührenpflicht befreit seien. Das Interesse des Landesgesetzgebers, die Gebührenpflicht auf alle Studierenden auszudehnen, wiege nicht schwerer als das Vertrauen der bereits immatrikulierten Studierenden darauf, dass sie das ihnen gewährte Bildungsguthaben zum Erfüllen der Gebührenpflicht einsetzen könnten. Das Landeshochschulgebührengesetz verletze ferner Art. 3 Abs. 1 GG, da die finanzschwachen Studierenden nicht nur das Darlehen, sondern auch die bis zur Rückzahlung angefallenen Zinsen und Zinseszinsen zurückzuzahlen hätten. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege auch deshalb vor, weil Studierende, die Wehr- oder Zivildienst geleistet hätten, zum gleichen Zeitpunkt zur Zahlung der Studiengebühr verpflichtet würden wie andere Studierende. Entsprechendes gelte für Studierende, die eine Mitarbeit in Hochschulgremien übernommen hätten. Das Landeshochschulgebührengesetz sei auch mit Art. 13 UN-Sozialpakt nicht zu vereinbaren. Danach sei die Einführung allgemeiner Studiengebühren allenfalls dann zulässig, wenn diese Gebühren so ausgestaltet seien, dass sie ein Höchstmaß an sozialer Verträglichkeit aufwiesen und den Zugang finanzschwacher Interessenten in keiner Weise erschwerten. Studierende aus finanzschwachen Bevölkerungskreisen seien deshalb von den Studiengebühren zu befreien. Zumindest müssten sie von der Zahlung der Zinsen für ein zur Finanzierung der Studiengebühren aufgenommenes Darlehen freigestellt werden.

Den Hilfsantrag hat der Kläger damit begründet, dass die Einziehung der Gebühr in seinem Fall unbillig sei, da sich sein Studium nach der Zwischenprüfung, die er vorzeitig habe ablegen können, wegen der Mitarbeit in der Selbstverwaltung der Hochschule um zwei Semester verzögert habe.

Die Beklagte hat Klagabweisung beantragt und erwidert: Der Landesgesetzgeber habe seine Gesetzgebungskompetenz nicht missbräuchlich in Anspruch genommen. Er habe mit § 7 LHGebG ein eigenes Finanzierungssystem für die Studierenden geschaffen, denen die erforderlichen Mittel für die Bezahlung der Studiengebühren nicht zur Verfügung stünden. Die Inanspruchnahme von BAföG-Mitteln sei mithin nicht erforderlich. Auch das mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz verfolgte Ziel der Finanzierung des Ausbildungsabschlusses werde durch das Landeshochschulgebührengesetz nicht konterkariert. Die Studiengebühr sei keine unzulässige Sonderabgabe, sondern eine Vorzugslast in Form einer Benutzungsgebühr und werde damit auch den finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben des Grundgesetzes gerecht. Die Erhebung der Gebühr greife nicht in die teilhaberechtliche Komponente des Art. 12 Abs. 1 GG ein. Sie sei keine unüberwindliche soziale Barriere für den Zugang zum Studium, da das mit ihrer Einführung verbundene finanzielle Ausbildungsförderungssystem sicherstelle, dass niemand durch die Gebührenpflicht davon abgehalten werde, ein Studium aufzunehmen. Die Gebührenpflicht stelle eine Berufsausübungsregelung dar, die durch vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls gerechtfertigt und auch verhältnismäßig sei. Auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG liege nicht vor. Eine mit der Regelung verbundene Ungleichbehandlung der Darlehensnehmer gegenüber der Sofortzahlern sei durch die Zwecke des Gesetzes sachlich gerechtfertigt. Die mit der Einführung der allgemeinen Studiengebührenpflicht verbundene unechte Rückwirkung sei verfassungsgemäß. Schließlich verstoße die Einführung von Studiengebühren auch nicht gegen Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt. Das Ziel der Vorschrift - der gerechte Zugang zur Hochschulbildung - könne auch und gerade durch eine Einführung einer Studiengebühr erreicht werden. Die Prognose des Gesetzgebers, dass die Einführung der Studiengebührenregelung keine abschreckende Wirkung entfalten werde, sei nicht zu beanstanden. Der Verpflichtung, die weitere Entwicklung zu beobachten und die Norm ggf. zu revidieren, werde das Land durch die Einrichtung eines unabhängigen Monitoring-Beirats gerecht. Der Wegfall des § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a. F. sei unbedenklich. Der Gesetzgeber habe diese Befreiungsmöglichkeit weder beibehalten noch für sie eine spezielle Übergangsregelung vorsehen müssen. Das Vertrauen in den Fortbestand der Regelung genieße keinen besonderen Schutz.

Auch der Hilfsantrag könne keinen Erfolg haben. Ein sachlicher Härtefall liege nicht vor, weil der Gesetzgeber bewusst auf die Beibehaltung der Befreiungsregelung verzichtet habe. Das Benachteiligungsverbot des § 37 Abs. 3 HRG rechtfertige kein anderes Ergebnis. Im Übrigen begehre der Kläger eine Befreiung von Studiengebühren unter Hinweis auf eine in der Vergangenheit geleistete Gremientätigkeit. Eine Befreiung von Studiengebühren in Semestern, in denen der Studierende tatsächlich keine Gremientätigkeit mehr leiste, habe auch § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG in der Fassung des Gesetzes vom 6.12.1999 nicht mehr vorgesehen.

Das Verwaltungsgericht hat die zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung verbundenen Klagen mit Urteil vom 11.7.2007 abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Das Landeshochschulgebührengesetz sei mit höherrangigem Recht vereinbar. Der Landesgesetzgeber habe mit dem Erlass des Gesetzes von der ihm nach Art. 70 Abs. 1 GG zustehenden Kompetenz in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Die Interessen der anderen Länder würden dadurch nicht beeinträchtigt. Es sei nicht ersichtlich, dass durch die Einführung von Studiengebühren in Baden-Württemberg ein Abwandern von Studienbewerbern oder Studierenden in andere Bundesländer in nennenswertem Ausmaß ausgelöst werde. Im Übrigen müssten die Länder, die ein gebührenfreies Studium ermöglichten, auch im Fall einer höheren Nachfrage ihre Hochschulen nur bis zur Grenze der vorhandenen Kapazität zur Verfügung stellen. Aufgrund des zur Finanzierung der Studiengebühren eingeräumten Darlehensanspruchs sei ausgeschlossen, dass ein nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderter Studierender zur Finanzierung der Gebühr BAföG-Mittel verwenden oder eine Erwerbstätigkeit aufnehmen müsse. Auch das mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz verfolgte Ziel der Finanzierung des Ausbildungsabschlusses werde durch das Landeshochschulgebührengesetz nicht konterkariert. Die sich aus der Finanzverfassung ergebenden Anforderungen seien ebenfalls beachtet. Die Studiengebühr sei nach ihrer Ausgestaltung eine Vorzugslast in der Form einer Benutzungsgebühr. Die Einwände gegen die Verwendung der Gebühreneinnahmen seien nicht geeignet, diese Einstufung in Frage zu stellen. Die §§ 3 Satz 1, 5 Abs. 1 LHGebG seien auch nicht gemäß Art. 31 GG wegen entgegenstehenden Bundesrechts nichtig. Die Vorschriften stünden insbesondere nicht im Widerspruch zu Art. 13 Abs. 2 c des UN-Sozialpakts, der innerhalb der deutschen Rechtsordnung im Range eines Bundesgesetzes stehe. Soweit diese Vorschrift für regressive Maßnahmen rechtliche Vorgaben enthalte, bedürften diese keiner weiteren normativen Ausfüllung, sodass jedenfalls insoweit die unmittelbare Anwendbarkeit der Vorschrift anzunehmen sei. Der Vorschrift könne jedoch kein striktes Verbot der (Wieder-) Einführung von Studiengebühren entnommen werden. Im Falle der (Wieder-) Einführung von Studiengebühren müsse allerdings sichergestellt sein, dass jedermann nach seinen Fähigkeiten unabhängig von seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung habe. Von dem ihm dabei eingeräumten Spielraum habe der Landesgesetzgeber in nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht. Mit der Darlehensfinanzierung der Studiengebühren habe er ein Regelungssystem geschaffen, das den Belangen einkommensschwacher Studierender Rechnung trage. Die Einschätzung des Gesetzgebers, dass danach finanzschwache Studierende nicht von der Aufnahme oder der Fortsetzung ihres Studiums abgeschreckt würden, erweise sich jedenfalls nicht als unvertretbar. Angesichts der noch unzureichenden Erkenntnisgrundlagen sei es allerdings geboten, dass der Gesetzgeber die weitere Situation beobachte und die Regelungen überprüfe und revidiere, falls sich zeige, dass die von ihm zugrunde gelegten Annahmen nicht zuträfen. Die Studiengebührenpflicht stehe auch mit Art. 12 Abs. 1 GG in Einklang. Ein Anspruch auf ein kostenloses Studium werde von dieser Vorschrift nicht begründet. Das aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip herzuleitende Recht des Einzelnen auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl gebiete allerdings grundsätzlich ein entweder für jedermann tragbares oder aber ein um ein finanzielles Ausbildungsförderungssystem ergänztes Ausbildungsangebot, das allen dazu Befähigten ein Studium ermögliche. Das Landeshochschulgebührengesetz genüge jedoch dieser Verpflichtung. Die Gebührenregelungen verletzten Art. 12 Abs. 1 GG auch nicht in seiner Funktion als Abwehrrecht gegen ausbildungsbezogene Belastungen. Dies gelte auch dann, wenn man in der Einführung der Studiengebühr eine subjektive Zulassungsvoraussetzung sehe. Die Nachteile für die betroffenen Studierenden stünden nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck. Die Gebührenregelung sei auch Studierenden zumutbar, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits an einer Hochschule des Landes immatrikuliert seien. Die hierdurch bewirkte unechte Rückwirkung sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, da das Interesse des Gesetzgebers, gerade auch die hohe Zahl bereits immatrikulierter Studierender alsbald zu erfassen, schwerer wiege als das Vertrauen von Studierenden darauf, ihr bereits begonnenes Studium ohne Gebührenbelastung abschließen zu dürfen. Die Gebührenregelungen führten auch nicht zu einer mit dem Gleichheitssatz unvereinbaren unverhältnismäßigen Belastung der Darlehensnehmer gegenüber den sogenannten Sofortzahlern. Die Zinsbelastung des Darlehensnehmers finde ihre sachliche Rechtfertigung in dem Vorteil, erst zu einem späteren Zeitpunkt mit den Verbindlichkeiten aus dem Darlehen belastet zu werden. Das Landeshochschulgebührengesetz verstoße ferner nicht dadurch gegen höherrangiges Recht, dass es auch solche Studierenden zu einer Studiengebühr heranziehe, die zuvor Wehr- oder Ersatzdienst geleistet hätten. Die Gleichbehandlung beider Gruppen sei sachlich gerechtfertigt, da der Gesetzgeber ein berechtigtes Interesse daran habe, die mit dem Landeshochschulgebührengesetz verfolgten Zwecke möglichst bald und umfassend zur Geltung zu bringen. Die Gruppe der Studierenden, die Wehr- oder Ersatzdienst geleistet hätten, sei jedenfalls so groß, dass ihre Begünstigung zu erheblichen Einnahmeausfällen geführt hätte. Das Landeshochschulgebührengesetz stehe weiter insoweit mit höherrangigem Recht in Einklang, als es nicht die Möglichkeit einer Befreiung von der Studiengebührenpflicht für Studierende vorsehe, die - wie der Kläger - in der Vergangenheit in Gremien der Hochschule oder in der Selbstverwaltung der Studierenden mitgewirkt hätten. Verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Wegfall des § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a.F. und die damit verbundene unechte Rückwirkung bestünden nicht. Der Kläger und andere Studierende in vergleichbarer Lage hätten ausschließlich darauf vertrauen dürfen, nach dem Verbrauch des ihnen bisher zustehenden Bildungsguthabens für weitere zwei Semester gebührenfrei studieren zu können. Das Vertrauen habe sich dagegen nicht darauf beziehen können, in dem von dem Bildungsguthaben erfassten Zeitraum keine Gebühren zahlen zu müssen. Ein schützenswertes Vertrauen dahingehend, die Tätigkeit in Hochschulgremien werde im Falle einer Gebührenerhebung zugunsten des Gebührenpflichtigen berücksichtigt, könne auch nicht aus § 37 Abs. 3 HRG abgeleitet werden. Das Fehlen einer Regelung, nach der Studierende, die in der Vergangenheit in Hochschulgremien mitgewirkt hätten, von der Gebührenpflicht befreit seien, verstoße ferner nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. In der Begründung des Gesetzentwurfs werde das Absehen von einer solchen Befreiung mit den Abgrenzungsschwierigkeiten zahlreicher anderer, anerkennungswürdiger Tätigkeiten und dem hohen Verwaltungsaufwand erklärt. Diese Gesichtspunkte seien nachvollziehbar und geeignet, die Gleichbehandlung der beiden Gruppen sachlich zu rechtfertigen.

Der Hilfsantrag sei ebenfalls unbegründet. Aus dem Vorbringen des Klägers ergäben sich keine persönlichen Billigkeitsgründe für einen Erlass der Studiengebühr. Auch eine Unbilligkeit aus sachlichen Gründen lasse sich nicht feststellen. Allerdings könne es im konkreten Einzelfall rechtlich geboten sein, den Vorgaben des § 37 Abs. 3 HRG durch eine Anwendung der Erlassregelung des § 6 Abs. 3 LHGebG Rechnung zu tragen. Die dafür erforderliche Gesamtwürdigung der Gremientätigkeit des Betroffenen setze eine Ermittlung des Zeitaufwands sowie der studienverlängernden Wirkung im Einzelfall sowie die Beurteilung voraus, ob der Studierende seiner Obliegenheit gerecht geworden sei, ein vertretbares Maß an Gremientätigkeit zu wahren. Vor diesem Hintergrund sei nicht dargetan und auch sonst nicht ersichtlich, dass im Fall des Klägers ein (Teil-) Erlass der Studiengebühr rechtlich geboten sei.

Gegen das Urteil richtet sich die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung des Klägers. Zur Begründung macht der Kläger geltend: Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts habe der Landesgesetzgeber bei der Änderung des Landeshochschulgebührengesetzes gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens verstoßen, da er es unterlassen habe, eine verbindliche Verschuldensobergrenze zu regeln. Nach § 9 LHGebG setze die Vermeidung einer den Betrag von 15.000 € überschreitenden Verschuldung ein Tätigwerden des Studierenden voraus, wobei dem Gesetz nicht zu entnehmen sei, zu welchem Zeitpunkt der Studierende welche Anträge zu stellen habe. Die Vermeidung der Verschuldung sei zudem von einer Ermessensentscheidung des Studienfonds abhängig. An einer klaren Regelung einer Verschuldensobergrenze fehle es daher. Die Regelung in § 13 StudGebV unterstreiche dies, da danach die Höchstgrenze von 15.000 € zu einem Zeitpunkt berechnet werde, zu welchem die Gesamtbelastungen zumindest aus dem Studiengebührendarlehen noch nicht abschließend ermittelt werden könnten. Gehe man gleichwohl davon aus, dass der Landesgesetzgeber rechtswirksam und verbindlich eine Kappungsgrenze normiert habe, sei festzustellen, dass er damit die in § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG festgesetzte Verschuldensobergrenze um 5.000 € erhöht habe. Beim Erlass des § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG sei der Bundesgesetzgeber von den Sachverständigen dahingehend beraten worden, dass vor allem Jugendliche aus einkommensschwächeren Familien durch den drohenden Schuldenberg von der Aufnahme eines Studiums abgeschreckt würden. Anhaltspunkte für eine andere Bewertung dieses Sachverhalts habe es zum Zeitpunkt des Gesetzesbeschlusses des Landesgesetzgebers nicht gegeben. Das Verwaltungsgericht habe zutreffend angenommen, dass der Bundesgesetzgeber dem UN-Sozialpakt mit förmlichem Gesetz gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt und ihn dadurch in das innerstaatliche Recht transformiert habe. Dem Verwaltungsgericht sei ferner darin zuzustimmen, dass Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt nicht nur einen Programmsatz, sondern eine rechtsverbindliche Verpflichtung enthalte. Dem Gericht sei aber zu widersprechen, soweit es feststelle, dass Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt kein ausdrückliches Verbot von Rückschritten enthalte. Gehe man vom Fehlen eines solchen Verbots aus, müsse der Gesetzgeber bei der Wiedereinführung von Studiengebühren gewährleisten, dass jeder nach seinen Fähigkeiten und unabhängig von seiner sozialen Herkunft und seiner finanziellen Leistungsfähigkeit einen chancengleichen Zugang zur Hochschulbildung habe. Dieser Forderung werde der Landesgesetzgeber mit dem von ihm gewählten Modell sogenannter nachlaufender Studiengebühren nicht gerecht. Die Erhebungen des Deutschen Studentenwerkes sowie die Veränderungen nach Reform des Bundesausbildungsförderungsrechts belegten, dass die finanzielle Belastung durch die Kosten eines Studiums sehr wohl einen Abschreckungseffekt habe und Studierwillige aus einkommensschwachen Bevölkerungsgruppen von der Aufnahme eines Studiums abhalte. Nach den von der Beklagten vorgelegten Zinsberechnungen, die von einem Zinssatz von 7,204 % ausgingen, führe die Zinsschuld nahezu zur Verdopplung der Darlehensverbindlichkeiten. Dies sei im Lichte des Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt unzumutbar. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts stehe die Pflicht zur Entrichtung der Studiengebühren auch mit Art. 12 Abs. 1 GG nicht in Einklang. Mit Blick auf die Erhebungen des Deutschen Studentenwerkes sei festzustellen, dass Studiengebühren für einkommensschwache Bevölkerungskreise eine unüberwindliche Hürde darstellten, das Studium zu ergreifen. Sie hätten zumindest einen derartigen Abschreckungseffekt, dass sie einer solchen Hürde gleichzusetzen seien. Art. 12 Abs. 1 GG sei auch in seinem abwehrrechtlichen Gehalt betroffen. Das Verwaltungsgericht meine zu Unrecht, dass der in der Gebührenregelung liegende Eingriff durch die Schranken des Grundrechts gedeckt sei. Die Erhebung der Studiengebühr sei als solche unstreitig geeignet, den Hochschulen zusätzliche Mittel zur Verfügung zu stellen und damit deren Leistungsfähigkeit zu verbessern. Nicht zu erkennen sei dagegen, dass die Erhebung von Studiengebühren geeignet sei, den effizienten Mittelansatz und die Qualität der Hochschulen zu verbessern. Auch die Annahme, dass die Ausstattung des Studierenden mit einer finanziellen Nachfragemacht es ihm ermögliche, Einfluss auf die Qualität der Hochschulausbildung zu nehmen, liege fern. Voraussetzung dafür sei, dass die Studierenden es in der Hand hätten, den Studienort frei zu wählen. Dies sei jedoch nicht der Fall. Das Gebührenmodell sei auch insofern nicht geeignet, als Studierende, die nicht in der Lage seien, die Gebühren zu bezahlen, diese über ein verzinsliches Darlehen finanzieren müssten. Die Verzinsung des Darlehens führe nicht zu einer Verbesserung der Leistungsfähigkeit der Hochschulen, sondern komme allein den beteiligten Banken zu gute. Entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts verstoße das Landeshochschulgebührengesetz ferner gegen den Gedanken des Vertrauensschutzes. Das Verwaltungsgericht habe verkannt, dass eine Gebührenpflicht vom ersten Semester des Studiums an bereits seit dem Wintersemester 1998/1999 bestanden habe, auch wenn der Landesgesetzgeber den Studenten zunächst noch ein Bildungsguthaben zur Verfügung gestellt habe, das zur Entrichtung der Studiengebühr habe eingesetzt werden können. Mit dem Änderungsgesetz habe der Gesetzgeber den bereits immatrikulierten Studenten dieses Guthaben gestrichen. Das Interesse, die Studiengebührenpflicht zugleich auf alle Studierende auszudehnen, wiege nicht schwerer als das Vertrauen der bereits Studierenden darauf, dass sie das ihnen bei Aufnahme des Studiums gewährte Bildungsguthaben zum Erfüllen der Gebührenpflicht einsetzen könnten. Die Erhebung der Studiengebühr sei ferner mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar. Aus den bereits dargestellten Gründen führe die Verzinsung des Darlehens sowie die fehlende Kappungsgrenze bzw. deren unzulässige Erhöhung zu einer sachlich nicht zu rechtfertigenden Ungleichbehandlung von Studierenden aus einkommensschwachen Bevölkerungskreisen. Soweit das Verwaltungsgericht die Gleichbehandlung der Studierenden, die Wehr- oder Ersatzdienst abgeleistet hätten, mit denjenigen, die nicht zum Dienst herangezogen worden seien, für sachlich gerechtfertigt halte, verkenne es, dass es letztlich nicht um eine dauerhafte Regelung zur Befreiung dieser Studierenden von der Gebührenpflicht, sondern ausschließlich um eine Übergangsregelung gehe. Es sei daher verfehlt, von Einnahmeausfällen zu sprechen. Wegen seiner Gremientätigkeit sei er, der Kläger, gemäß § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a.F. im Sommersemester 2004 sowie im Wintersemester 2004/2005 von der ansonsten geltenden Gebührenpflicht befreit gewesen. Hiervon ausgehend hätte das Verwaltungsgericht erkennen müssen, dass ihm sowie anderen Studierenden, die eine Gremientätigkeit geleistet hätten, im Zusammenhang mit der unechten Rückwirkung ein nicht zu nehmender Vertrauensschutz zustehe. Aus den gleichen Gründen sei ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG zu Lasten des betreffenden Personenkreises festzustellen.

In Bezug auf den Hilfsantrag wird ausgeführt, Studierende, die sich in Gremien engagiert hätten, hätten im Bewusstsein gehandelt, hierdurch nicht einer vorzeitigen Gebührenpflicht ausgesetzt zu sein. Vor dem Hintergrund der früheren Regelung, des darauf gestützten Vertrauens sowie der mit der früheren Regelung verbundenen Anreizfunktion sei es sachlich billig, ihm die Gebührenpflicht für zwei Semester zu erlassen. Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11.7.2007 - 7 K 3075/06 - zu ändern und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 10.11.2006 aufzuheben,

hilfsweise den Bescheid der Beklagten vom 29.1.2007 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Antrag auf Erlass der Studiengebühr für das Sommersemester 2007 und das Wintersemester 2007/2008 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie erwidert: Der Gesetzgeber habe die Verschuldensobergrenze in § 9 Abs. 4 LHGebG klar geregelt. Es sei richtig, dass sowohl die Abtretung des die Höchstgrenze von 15.000 € übersteigenden Teils des Darlehens als auch der Erlass der abgetretenen Schuld gegenüber dem Studierenden einen Antrag voraussetze. Dies ändere jedoch nichts daran, dass die Höchstgrenze verbindlich geregelt sei. Aus § 13 StudGebV folge nichts anderes. Die Vorschrift sei durch die Verordnung des Wissenschaftsministeriums vom 29.1.2008 geändert worden, womit klargestellt worden sei, dass es sich um eine Dauerkappung handle, die immer dann eingreife, wenn die Höchstgrenze durch den Gesamtbetrag des Gebührendarlehens einschließlich der Zinsen überschritten werde. Das Landeshochschulgebührengesetz kollidiere nicht mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz, da die aufgrund dieses Gesetzes gewährten Leistungen nicht zur Deckung von Studiengebühren bestimmt seien. Eine missbräuchliche Inanspruchnahme der Gesetzgebungskompetenz des Landes durch die Einführung von allgemeinen Studiengebühren scheide danach aus. Der Landesgesetzgeber habe die Höchstgrenze der Verschuldung in § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG auch nicht "erhöht". Das Landeshochschulgebührengesetz lasse diese Regelung unberührt. Das Verwaltungsgericht habe im Übrigen zu Recht entschieden, dass gesicherte wissenschaftliche Erkenntnisse darüber, ab welcher Höhe Rückzahlungsverpflichtungen aus einem BAföG- bzw. Gebührendarlehen einkommensschwache Studierende von der Aufnahme oder Fortführung eines Studiums abschreckten, nicht existierten. Die vom Bund festgelegte Grenze in § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG sei nicht das Ergebnis exakter wissenschaftlicher Untersuchungen, sondern letztlich ein politischer Kompromiss. Aus den in der Berufungsbegründung zitierten gutachterlichen Äußerungen folge nichts anderes. Das Verwaltungsgericht habe unter Heranziehung der völkerrechtlichen Auslegungskriterien zu Recht entschieden, dass Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt nicht auf die Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts als solche ziele, sondern allein die Sicherung des diskriminierungsfreien gleichen Zugangs zur Hochschulbildung für jedermann ohne Rücksicht auf seinen Vermögensstatus bezwecke. Die Einführung der Unentgeltlichkeit sei dabei nur ein geeignetes Mittel, durch das der diskriminierungsfreie, gleiche Zugang für jedermann zum Hochschulunterricht als der eigentlichen Gewährleistung der Bestimmung ermöglicht werden könne. Entgegen der Ansicht des Klägers sei der Gesetzgeber seinen Ermittlungspflichten im Gesetzgebungsverfahren nachgekommen. Der vom Wissenschaftsministerium eingerichtete Monitoring-Beirat habe am 26.5.2008 einen Zwischenbericht veröffentlicht, in dem unter anderem festgestellt werde, dass sich die finanzielle Ausstattung der Hochschulen und Berufsakademien deutlich verbessert habe. Der Zwischenbericht könne allerdings die Frage nach den sozialen Folgen der Studiengebühren noch nicht beantworten, da nach wie vor aussagekräftige Daten fehlten. Die Verzinslichkeit des Darlehens verstoße ebenfalls nicht gegen Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt. Ergänzend sei darauf hinzuweisen, dass der Landesgesetzgeber den Zinssatz in zwei Schritten reduziert und auf maximal 5,5 % begrenzt habe. Hierdurch sei die Sozialverträglichkeit des Studiengebührenmodells noch einmal deutlich erhöht worden. Ein Verstoß gegen Art. 12 Abs. 1 GG sei ebenfalls zu verneinen. Die Studiengebühren seien auch in zulassungsbeschränkten Studiengängen ein geeignetes, erforderliches und angemessenes Mittel, um die Ziele des Gesetzgebers zu erreichen. Soweit in der Gesetzesbegründung davon die Rede sei, dass die Studierenden durch die Gebühren gegenüber ihrer Hochschule in die Rolle von zahlenden Nachfragern kämen, sei damit gemeint, dass sich mit der Zahlung der Gebühr bei den Studierenden die berechtigte Erwartungshaltung verbinde, dafür auch eine qualitativ hochwertige Leistung in der Lehre zu erhalten. Diese Einschätzung des Gesetzgebers sei inhaltlich nicht zu beanstanden. Der Darlehensanspruch selbst sei keine eingreifende Regelung, sondern mildere den Eingriff durch die Erhebung von Studiengebühren auch für Studierende aus einkommensschwachen Schichten auf ein zumutbares Maß ab. Mit der Gewährung eines Darlehens müssten deshalb die Ziele des Gesetzgebers nicht erreicht werden. Das Verwaltungsgericht habe auch zu Recht entschieden, dass kein Studierender darauf habe vertrauen können, ein gebührenfrei begonnenes Studium ohne eine Gebührenbelastung beenden zu können. Daran ändere nichts, dass der Gesetzgeber mit dem Änderungsgesetz das Bildungsguthaben abgeschafft habe. Die Gleichbehandlung aller Studierender einschließlich derjenigen, die zuvor einen Wehr- oder Ersatzdienst abgeleistet hätten, sei aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen sachlich gerechtfertigt. Das Fehlen einer Befreiungsregelung für Studierende, die in der Vergangenheit in der Selbstverwaltung der Hochschule oder der Selbstverwaltung der Studierenden mitgewirkt hätten, sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber habe angesichts der Abgrenzungsschwierigkeiten zu zahlreichen anderen anerkennungswürdigen Tätigkeiten und des hohen Verwaltungsaufwands bewusst auf eine solche Befreiungsregelung verzichtet. Im Übrigen habe der Gesetzgeber bei typisierender Betrachtungsweise davon ausgehen dürfen, dass sich die Tätigkeit in Gremien grundsätzlich nicht studienzeitverlängernd auswirke. Der Hilfsantrag des Klägers sei ebenfalls unbegründet. Sachliche Härtegründe lägen nicht vor, da der Gesetzgeber die Härten, die mit dem Wegfall der Gebührenbefreiungsregelung nach § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a.F. einträten, bewusst in Kauf genommen habe. Der Kläger habe zudem nicht dargetan, inwieweit seine Gremientätigkeit tatsächlich eine studienzeitverlängernde Wirkung gehabt habe und welche Maßnahmen er unternommen habe, um eine Verzögerung des Studiums zu vermeiden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Akte des Verwaltungsgerichts sowie auf die Schriftsätze der Beteiligten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist nicht begründet. Der angefochtene Gebührenbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger daher nicht in seinen Rechten. Für den Bescheid vom 29.1.2007, mit dem die Beklagte es abgelehnt hat, dem Kläger die Studiengebühren für zwei Semester zu erlassen, gilt das Gleiche. Das Verwaltungsgericht hat die Klage deshalb zu Recht abgewiesen.

I. Mit seinem Hauptantrag begehrt der Kläger die Aufhebung des Bescheids vom 10.11.2006, mit dem er verpflichtet wurde, für die weitere Dauer seines Studiums an der beklagten Universität - beginnend ab dem Sommersemester 2007 - eine Studiengebühr in Höhe von 500 € je Semester zu entrichten. Der Bescheid stützt sich auf das Landeshochschulgebührengesetz - LHGebG - in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Landeshochschulgebührengesetzes und anderer Gesetze vom 19.12.2005 (GBl. 2005, S. 794, ber. GBl. 2006, S. 15), das mit Wirkung vom 28.12.2005 in Kraft getreten ist. Nach § 3 S. 1 LHGebG erheben die staatlichen Hochschulen im Sinne des § 1 Abs. 2 des Landeshochschulgesetzes und die Berufsakademien "für ihr Lehrangebot in einem grundständigen Studiengang oder in einem konsekutiven Masterstudiengang von den Studierenden Studiengebühren nach § 5". Die Studiengebühr beträgt gemäß § 5 LHGebG für jedes Semester 500 € und ist mit dem Erlass des Gebührenbescheids fällig, sofern dieser nichts anderes bestimmt. Nach der Übergangsvorschrift in Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes vom 19.12.2005 werden die Studiengebühren nach § 3 in Verbindung mit § 5 LHGebG erstmals für das Sommersemester 2007 erhoben.

Der Kläger ist bei der Beklagten in einem gebührenpflichtigen Studiengang (Informatik) immatrikuliert. Die sich aus dem Landeshochschulgebührengesetz ergebenden tatbestandlichen Voraussetzungen für die Erhebung von Studiengebühren sind damit unstreitig erfüllt. Der Rechtsstreit beschränkt sich dementsprechend auf die Frage, ob die maßgeblichen Bestimmungen des Gesetzes mit höherrangigem Recht vereinbar sind. Die Frage ist in Übereinstimmung mit dem Verwaltungsgericht zu bejahen. Entgegen der Ansicht des Klägers steht das Landeshochschulgebührengesetz sowohl mit dem Verfassungsrecht als auch mit dem einfachen Bundesrecht in Einklang.

1. Das Landeshochschulgebührengesetz hat durch Art. 7 des vom Landtag am 3.12.2008 beschlossenen Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich (GBl. S. 435) verschiedene Änderungen erfahren. Soweit es um die in erster Linie zu prüfende Vereinbarkeit der durch dieses Gesetz begründeten Gebührenpflicht mit höherrangigem Recht geht, haben die vom Gesetzgeber beschlossenen Änderungen außer Betracht zu bleiben, da bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Gebührenbescheids grundsätzlich auf das Recht abzustellen ist, das im Zeitpunkt seines Erlasses maßgebend war (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.9.1987 - 8 C 75.86 - BVerwGE 78, 125 für das Erschließungsbeitragsrecht). Art. 7 des Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich tritt davon abgesehen erst am 1.3.2009 in Kraft. Hiervon ausgenommen ist allein Art. 26 § 4 Satz 2, der bereits am Tag nach der Verkündung, d. h. am 13.12.2008, in Kraft getreten ist. Danach ist die neugefasste Befreiungsregelung in § 6 Abs. 1 Nr. 1 LGebHG bereits zum Wintersemester 2008/2009 anzuwenden. Von dieser Regelung und ihrer Neufassung ist der Kläger jedoch nicht betroffen.

2. Der Landesgesetzgeber hat mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren von der ihm nach Art. 70 Abs. 1 GG zustehenden Gesetzgebungskompetenz in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise Gebrauch gemacht.

a) Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Länder das Recht zur Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. Die Auferlegung von allgemeinen Studiengebühren ist dem Hochschulwesen und damit der "Kulturhoheit" zuzuordnen, die nach der Regel des Art. 70 Abs. 1 GG grundsätzlich der Gesetzgebungskompetenz der Länder unterliegt (vgl. BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. - BVerfGE 108, 1, 14 <Rückmeldegebühr>). Die Kompetenz für die Regelung des Hochschulwesen umfasst auch Vorschriften über die Erhebung von nichtsteuerliche Abgaben (BVerfG, Urt. v. 26.1.2005 - 2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226, 243 <6.HRGÄndG>; Urt. v. 19.3.2003, aaO, S. 13 f.; Urt. des Senats v. 6.4.2000 - 2 S 1860/99 - VBlBW 2000, 432).

Die Gesetzgebungszuständigkeit des Landes war in dem maßgebenden Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vom 19.12.2005 nicht durch eine auf der Grundlage des Art. 75 GG a. F. erlassene rahmenrechtliche Vorschrift des Bundes ausgeschlossen oder eingeschränkt. Art. 1 Nr. 3 des 6. Gesetzes zur Änderung des Hochschulrahmengesetzes vom 8.8.2002, der das Studium bis zum ersten berufsqualifizierenden Abschluss und das Studium in einem konsekutiven Studiengang, der zu einem weiteren berufsqualifizierenden Abschluss führt, für studiengebührenfrei erklärt hatte, wurde vom Bundesverfassungsgericht (Urt. v. 26.1.2005, aaO) wegen eines Verstoßes gegen die Kompetenzverteilungsvorschriften des Grundgesetzes für nichtig erklärt.

b) Die Erhebung allgemeiner Studiengebühren ist auch nicht durch die Finanzverfassung des Grundgesetzes (Art. 105 ff. GG) ausgeschlossen.

Aus der bundesstaatlichen Finanzverfassung ergeben sich Grenzen für die Auferlegung von Abgaben in Wahrnehmung einer dem Gesetzgeber zustehenden Sachkompetenz. Die Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben bedarf danach einer besonderen sachlichen Rechtfertigung (vgl. BVerfG, Beschl. v. 3.2.2009 - 2 BvL 54/06 - Juris <Absatzfonds der Land- und Ernährungswirtschaft>; Beschl. v. 17.7.2003 - 2 BvL 1/99 u. a. - BVerfGE 108, 186 <Altenpflegeausbildungsumlage>, Beschl. v. 7.11.1995 - 2 BvR 413/88 - BVerfGE 93, 319 <Wasserpfennig>). Die herkömmlichen nichtsteuerlichen Abgaben in Form von Gebühren und Beiträgen unterliegen in dieser Hinsicht keinen grundsätzlichen Bedenken. Die Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten wird durch ihre Ausgleichsfunktion legitimiert. Wer eine öffentliche Leistung in Anspruch nimmt, empfängt einen besonderen Vorteil, der es rechtfertigt, ihn zur Tragung der Kosten der öffentlichen Leistung heranzuziehen oder die durch die öffentliche Leistung gewährten Vorteile ganz oder teilweise abzuschöpfen (BVerfG, Beschl. v. 7.11.1995 und 17.7.2003, jeweils aaO; BVerwG, Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <Langzeitstudiengebühren>). Strengere verfassungsrechtliche Anforderungen gelten dagegen für die sogenannten Sonderabgaben. Das betrifft insbesondere die Sonderabgaben mit Finanzierungsfunktion oder Sonderabgaben im engeren Sinn, die sich dadurch auszeichnen, dass der Gesetzgeber Kompetenzen außerhalb der Finanzverfassung in Anspruch nimmt, obwohl weder ein Gegenleistungsverhältnis noch ähnlich unterscheidungskräftige besondere Belastungsgründe eine Konkurrenz der Abgabe zur Steuer ausschließen. Sonderabgaben schaffen trotz ihrer Ähnlichkeit mit den ebenfalls "voraussetzungslos" erhobenen Steuern neben diesen und außerhalb der Grundsätze steuergerechter Verteilung der Gemeinlasten zusätzliche Sonderlasten und gefährden in den Fällen organisatorischer Ausgliederung des Abgabenaufkommens und seiner Verwendung aus dem Kreislauf staatlicher Einnahmen und Ausgaben zugleich das Budgetrecht des Parlaments. Wegen dieser Gefährdungen der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung, der Belastungsgleichheit der Abgabepflichtigen sowie des parlamentarischen Budgetrechts unterliegen Sonderabgaben engen Grenzen und müssen deshalb gegenüber den Steuern seltene Ausnahmen bleiben (BVerfG, Beschl. v. 3.2.2009, aaO; Beschl. v. 7.7.2005 - 2 BvR 2335/95 - BVerfGE 113, 128 <Solidarfonds Abfallrückführung>).

Die im Landeshochschulgebührengesetz vorgesehene allgemeine Studiengebühr ist nach ihrem materiellen Gehalt keine Sonderabgabe, sondern eine Vorzugslast in der Form einer Benutzungsgebühr. Die Gebühr wird gemäß § 3 S. 1 LHGebG für das jeweilige Lehrangebot in einem grundständigem Studiengang oder einem konsekutiven Masterstudiengang erhoben und soll - wie es in der Begründung des Gesetzentwurfs heißt - die mit der Rechtsstellung als Studierendem verbundenen "lehrbezogenen Vorteile" teilweise abgelten (vgl. LT-Drs. 13/4858, S. 19). Der in § 3 S. 1 LHGebG umschriebene Abgabentatbestand knüpft damit der Sache nach an die Immatrikulation an, mit der die Mitgliedschaft des Studierenden in der jeweiligen Hochschule und die damit verbundenen Rechte und Pflichten begründet werden. Durch die Immatrikulation, die gebührenrechtlich den Beginn der Benutzung der staatlichen Einrichtung markiert, belegt der Studierende einen Studienplatz, für den die Hochschule ihre mit erheblichen Kostenaufwand geschaffenen Einrichtungen vorzuhalten hat, wobei es nicht darauf ankommt, ob die Leistungen im Einzelfall in Anspruch genommen werden (BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006 - 1 BvR 1750/01 - Juris). Die Studiengebühr wird danach als Gegenleistung für die individuelle Inanspruchnahme der Hochschule als einer staatlichen Infrastruktureinrichtung durch den Studierenden und nicht, wie eine Steuer oder eine Sonderabgabe, "voraussetzungslos" geschuldet.

Die Einordnung der Studiengebühr als Benutzungsgebühr wird nicht dadurch gehindert, dass die Gebühren jeder Hochschule, die sie eingenommen hat, gemäß § 4 Abs. 1 S. 1 LHGebG zweckgebunden für die Erfüllung ihrer Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung stehen. Zwar gilt auch im Zusammenhang mit der Erhebung von Gebühren und Beiträgen das haushaltsrechtliche Prinzip der Gesamtdeckung (oder Nonaffektation), nach dem die Einnahmen des Verwaltungshaushalts insgesamt der Deckung der Ausgaben des Verwaltungshaushalts dienen (Senatsurt. v. 6.11.2008 - 2 S 669/07 - BWGZ 2009, 60; Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts, Bd. 4, 2. Aufl., § 88 Rn. 208). Nach § 8 S. 2 LHO darf jedoch die Verwendung staatlicher Einnahmen auf bestimmte Zwecke beschränkt werden, soweit dies durch Gesetz vorgeschrieben ist. § 4 Abs. 1 S. 1 LHGebG enthält eine solche Anordnung.

Der Qualifizierung der Studiengebühr als Gebühr steht ferner nicht entgegen, dass § 9 LHGebG die Errichtung eines Studienfonds vorsieht, der die Aufgabe hat, die Ausfälle bei der Rückzahlung von Studiengebührendarlehen zu decken. Der Studienfonds erhebt gemäß § 9 Abs. 8 S. 1 LHGebG zur Erfüllung seiner Aufgaben Umlagen bei den staatlichen Hochschulen und Berufsakademien. Das Landeshochschulgebührengesetz unterscheidet sich insoweit von dem Studienbeitrags- und Hochschulabgabengesetz des Landes Nordrhein-Westfalen, das die Hochschulen verpflichtet, einen prozentualen Anteil ihres jährlichen Gesamtaufkommens an Studienbeiträgen zur Finanzierung des Studienfonds abzuführen. Der gegen das nordrhein-westfälische Gesetz erhobene Einwand, dass es sich bei dem nach diesem Gesetz erhobenen "Studienbeitrag" um eine - verfassungsrechtlich unzulässige - Sonderabgabe handele, soweit dieser Beitrag zur Finanzierung des Ausfallsicherungsfonds diene (Kronthaler, Gestaltungsmöglichkeiten und Grenzen bei der Einführung von Studienbeiträgen, S. 20 f.; Tegebauer, Zur Verfassungsmäßigkeit der Finanzierung von Studienfonds durch Sonderabgaben, DÖV 2007, 600), lässt sich deshalb auf das Landeshochschulgebührengesetz nicht übertragen. Die Abgrenzung von Steuern und nichtsteuerlichen Abgaben richtet sich zudem allein nach dem materiellen Gehalt des Abgabentatbestands (BVerfG, Urt. v. 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 - BVerfGE 108, 1, 13 f. <Rückmeldegebühr>) und nicht nach der Entscheidung, die der Gesetzgeber über die Verwendung des Abgabenaufkommens trifft (vgl. Bosse, NWVBl. 2007, 87, 89).

c) Das Land hat mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren ferner nicht gegen die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten verstoßen.

Der aus der föderativen Struktur der Bundesrepublik folgende ungeschriebene Verfassungsgrundsatz der Bundestreue verpflichtet jedes Land, bei der Inanspruchnahme seiner Rechte die gebotene und ihm zumutbare Rücksicht auf die Interessen des Bundes sowie die der anderen Länder zu nehmen, und schränkt insoweit die den Ländern eingeräumten Gesetzgebungsbefugnisse ein. Macht der Landesgesetzgeber von einer ihm nach dem Grundgesetz zustehenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch, kann ein Verstoß gegen die Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten jedoch nur dann angenommen werden, wenn das Land seine Befugnisse offenbar missbraucht, indem es durch die von ihm getroffene Regelung elementare Interessen des Bundes oder anderer Länder schwerwiegend beeinträchtigt (vgl. BVerfG, Beschl. v. 7.11.2002 - 2 BvR 1053/98 - BVerfGE 106, 225 <Krankenhausversorgung für Beamte>; Beschl. v. 9.3.2000 - 2 BvL 8/99 - NVwZ 2000, 1036). Diese Einschränkung ist geboten, weil die Art. 70 ff. GG eine grundsätzlich abschließende Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen enthalten, die nicht durch den Grundsatz der Bundestreue überspielt werden darf. Soweit das Grundgesetz die Länder für zuständig erklärt, nimmt es unterschiedliche Regelungen bewusst in Kauf. Der Grundsatz der Bundestreue allein erzwingt keine Unitarisierung (Senatsurteil vom 6.4.2000, aaO).

Ein Verstoß gegen die Pflicht zu bundes- und länderfreundlichem Verhalten könnte danach allenfalls dann festgestellt werden, wenn die Einführung allgemeiner Studiengebühren in Baden-Württemberg befürchten ließe, dass Studienwillige und bereits Studierende zum Besuch von Hochschulen in anderen Bundesländern bewogen werden, an denen nach wie vor ein gebührenfreies Studium möglich ist, und diese Entwicklung ein solches Ausmaß erreichte, dass es an diesen Hochschulen zu gravierenden Kapazitätsengpässen kommt, deren Bewältigung den anderen Ländern mit ihnen zumutbaren Mitteln nicht möglich ist. Dafür gibt es jedoch keine Anhaltspunkte. Im Gegenteil: Nach den von der Beklagten genannten, auf den Angaben des Statistischen Bundesamts beruhenden Zahlen hat die Zahl der Studienanfänger an Hochschulen und Berufsakademien in Baden-Württemberg im Studienjahr 2008 gegenüber dem Vorjahr um 7,8 % zugenommen. Dieser Zuwachs liegt über dem Bundesdurchschnitt (plus 6,7 %) und erheblich über den Werten für verschiedene andere Bundesländer, in denen keine allgemeinen Studiengebühren erhoben werden (Mecklenburg-Vorpommern plus 5,9 %, Berlin und Sachsen-Anhalt plus 5,4 %, Rheinland-Pfalz plus 3,6 %, Bremen minus 0,2 %, Sachsen minus 1,5 %).

Gegen das genannte Szenario spricht im Übrigen, dass für die Wahl des Studienorts und der Hochschule außer der räumlichen Entfernung zum Heimatort eine Vielzahl von weiteren Faktoren bedeutsam ist, deren jeweiliges Gewicht für die individuelle Entscheidung nicht ohne weiteres einschätzbar ist und sich auch mit Hilfe der vorliegenden sozialwissenschaftlichen Untersuchungen nicht sicher erschließt. Soweit finanzielle Erwägungen danach bei der Wahl des Studienorts überhaupt eine Rolle spielen, ist zu beachten, dass Studiengebühren in der Größenordnung von 500 € je Semester im Vergleich zu den - von Ort zu Ort unterschiedlichen - Lebenshaltungskosten von nachrangiger Bedeutung sind (BVerfG, Urt. v. 26.1.2005, aaO).

Hinzu kommt, dass nach § 4 LHGebG die Gebühren - wie bereits angesprochen - jeder Hochschule und Berufsakademie, die sie eingenommen hat, zweckgebunden für die Erfüllung ihrer Aufgaben in Studium und Lehre zur Verfügung stehen. Über die Verwendung der Einnahmen ist im Rahmen des Landeshochschulgesetzes im Benehmen mit einer Vertretung der Studierenden zu entscheiden. Mögliche Verwendungszwecke sind u. a. die Einrichtung zusätzlicher Tutorien, die Vermehrung der wissenschaftlichen Hilfskräfte zur Betreuung der Studierenden, der Erwerb zusätzlicher Lehrbücher und anderer Lehrmittel oder Verbesserungen bei der sonstigen Infrastruktur der Hochschulen (vgl. LT-Drs. 13/4858, S. 20). Wie der Zwischenbericht des vom Land eingerichteten Monitoring-Beirats vom 26.5.2008 (S. 11 f.) bestätigt, folgt der tatsächliche Mitteleinsatz diesen Vorgaben. Nach dem Bericht des als Kontrollorgan bei der Einführung der Studiengebühren dienenden Beirats wurden die Mittel überwiegend dazu verwendet, zusätzliche Lehrkräfte, Lehrbeauftragte und Tutoren zur Verbesserung und Erweiterung des Lehrangebots einzusetzen. Genannt werden ferner der Erwerb zusätzlicher Lehrbücher und Lernmedien sowie die Erweiterung der Studieneingangs- sowie der studienbegleitenden Beratung. Die Einführung allgemeiner Studiengebühren kann danach trotz der mit ihr verbundenen Belastung der Studierenden auch dazu beitragen, die Attraktivität eines Studiums an einer Hochschule oder Berufsakademie in Baden-Württemberg zu erhöhen. Die Erwartungen der Studienanfänger spiegeln dies wider. Nach einer Untersuchung des Hochschulinformationssystems (HIS) über (u. a.) Motive und Begleitumstände der Studiengang- und Hochschulwahl hoffen knapp drei Viertel der Studienanfänger, dass sich durch die Erhebung von Studiengebühren die Studienbedingungen merklich verbessern werden (Christoph Heine/Julia Willich/Heidrun Schneider/Dieter Sommer, Studienanfänger im Wintersemester 2007/08, Forum Hochschule 16/2008, S. 279).

Die Interessen der Länder, die sich gegen die Einführung der Studiengebühren entschieden haben, bleiben schließlich auch deshalb gewahrt, weil sie ihre Hochschulen nur im Rahmen der vorhandenen Kapazitäten zur Verfügung stellen müssen und nicht verpflichtet sind, auf Grund einer höheren Nachfrage zusätzliche Kapazitäten zu schaffen (Haug, WissR 33 (2000), 1, 16f.).

d) Ein Verstoß gegen den Grundsatz bundesfreundlichen Verhaltens lässt sich auch nicht damit begründen, dass die Regelungen über die Studiengebührenpflicht mit den Zielen kollidierten, die vom Bundesgesetzgeber mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz verfolgt werden.

Nach § 11 Abs. 1 BAföG wird die Ausbildungsförderung des Bundes "für den Lebensunterhalt und die Ausbildung" geleistet. Was die Ausbildung betrifft, sollen mit diesen Leistungen nur die Ausgaben für Arbeits- und Lernmittel, Exkursionen oder Praktika gedeckt werden (vgl. OVG Berlin, Urt. v. 18.1.2001 - 6 B 120/96 - NVwZ-RR 2002, 118 sowie die Begründung des Entwurfs des 18. BAföG-Änderungsgesetzes, BT-Drs. 13/4246, S. 22 zu Nr. 19). Der durch die Erhebung von Studiengebühren entstehende zusätzliche Bedarf wird somit von diesen Leistungen nicht erfasst. Der Landesgesetzgeber hat aus diesem Grund ein eigenes Modell zur Finanzierung der Studiengebühren geschaffen. Nach § 7 LHGebG hat jeder Studierende das Recht, bei der Landeskreditbank Baden-Württemberg (L-Bank) ohne vorherige Bonitätsprüfung ein Darlehen zur Finanzierung der Studiengebühren aufzunehmen, mit dessen Rückzahlung in der Regel erst zwei Jahre nach Abschluss des Studiums begonnen werden muss. Der Anspruch besteht für die Dauer der Regelstudienzeit eines grundständigen Studiums zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester (§ 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG) und erstreckt sich auf Verlangen des Studierenden bei Aufnahme eines konsekutiven Masterstudiengangs auf die Regelstudienzeit dieses Studiums (§ 7 Abs. 5 S. 1 LHGebG). Der von dem Darlehensanspruch erfasste Zeitraum reicht damit über die in § 15 a Abs. 1 BAföG festgelegte, der Regelstudienzeit entsprechende Förderungshöchstdauer hinaus. Damit ist grundsätzlich sichergestellt, dass ein nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz geförderter Studierender nicht gezwungen ist, die ihm gewährten Leistungen zweckwidrig zur Bezahlung der Studiengebühren einzusetzen.

Nach § 15 Abs. 3 a BAföG können allerdings Auszubildende an Hochschulen auch nach dem Ende der in § 15 a Abs. 1 BAföG bezeichneten Förderungshöchstdauer Ausbildungsförderung als sogenannte Studienabschlussförderung für die Dauer eines Jahres erhalten, wenn sie innerhalb von vier Semestern nach diesem Zeitpunkt zur Abschlussprüfung zugelassen worden sind und die Prüfungsstelle bescheinigt, dass sie die Ausbildung innerhalb der Abschlusshilfedauer abschließen können. Es ist daher denkbar, dass Studierende einerseits wegen Überschreitung des in § 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG festgelegten Zeitraums keinen Anspruch auf Darlehensgewährung mehr haben und andererseits gemäß § 15 Abs. 3 a BAföG weiterhin Ausbildungsförderung erhalten. In diesen Fällen besteht die Gefahr, dass die Betreffenden sich gezwungen sehen, in der Endphase ihres Studiums zur Finanzierung der Studiengebühr zusätzlich eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, was den vom Bundesgesetzgeber mit der Studienabschlussförderung verfolgten Zwecken nicht entspräche. Das Verwaltungsgericht hat hierzu jedoch zu Recht bemerkt, dass den sich daraus ergebenden Problemen mit den Mitteln des Gesetzes begegnet werden kann, da § 6 Abs. 3 und 4 LHGebG es den Hochschulen und Berufsakademien gestattet, die Studiengebühr auf Antrag nach § 21 LGebG zu stunden oder nach § 22 LGebG zu erlassen. Das Gesetz lässt damit einen ausreichenden Spielraum, um der Situation eines Studierenden Rechnung zu tragen, dem es in der Abschlussphase seines Studiums nicht möglich oder nicht zumutbar ist, die Mittel zur Bezahlung der Studiengebühr aufzubringen.

Ein Widerspruch zu den mit dem Bundesausbildungsförderungsgesetz verfolgten Zwecken lässt sich auch nicht mit Blick auf § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG feststellen, wonach die Verpflichtung, den als Darlehen gewährten Teil der Ausbildungsförderung zurückzuzahlen, auf einen Betrag von 10.000 € begrenzt ist. Der Landesgesetzgeber hat mit § 9 Abs. 4 LHGebG eine ähnliche Regelung geschaffen. Mit Rücksicht darauf, dass Studierende, die nicht in der Lage sind, die Studiengebühren sofort zu entrichten, regelmäßig Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz erhalten, ist in dieser Vorschrift bestimmt, dass der Studienfonds auf Antrag des Darlehensnehmers den Darlehensgeber Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche aus dem Darlehen befriedigt, "soweit das unverzinsliche Staatsdarlehen nach § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG und das Darlehen für Studiengebühren zuzüglich Zinsen zusammen die Höchstgrenze der Zahlungspflicht von 15.000 € überschreiten". Die an den Studienfonds abgetretene Schuld ist gemäß § 9 Abs. 6 S. 2 LHGebG zu erlassen, "wenn der Darlehensnehmer den Erlass spätestens binnen eines Jahres nach Ablauf der Karenzzeit nach Absatz 2 Nr. 6 beantragt hat". Das Gesetz legt damit eine Verschuldensobergrenze von 15.000 € fest, die außer dem BAföG-Darlehen und dem Studiengebührendarlehen auch unmissverständlich die für das zuletzt genannte Darlehen zu bezahlenden Zinsen einbezieht.

Die gesetzliche Regelung ist allerdings insoweit lückenhaft, als sie keine ausdrücklichen Bestimmungen für die Fälle enthält, in denen die Kappungsgrenze wegen der auch noch während der Tilgungsphase auflaufenden Zinsen erst nach Ablauf der Karenzzeit überschritten wird. Für § 13 der gemäß § 10 LHGebG erlassenen Verordnung des Wissenschaftsministeriums zur Ausführung des Landeshochschulgebührengesetzes (Studiengebührenverordnung) in ihrer ursprünglichen Fassung gilt das Gleiche. Die in § 9 Abs. 4 LHGebG getroffene Aussage kann gleichwohl vor dem Hintergrund der dazu gemachten Ausführungen in der Begründung des Gesetzentwurfs (aaO, S. 16, 46) nur so verstanden werden, dass die Schulden aus dem Studiengebührenkredit einschließlich der Zinsen dauerhaft gekappt werden sollen, sobald und soweit die Schulden aus dem BAföG-Darlehen und dem Studiengebührenkredit die Höchstgrenze von 15.000 € überschreiten. Die Neufassung des § 13 Abs. 4 S. 2 StudGebV durch die Änderungsverordnung vom 29.1.2008 sowie die durch Art. 7 des Gesetzes vom 3.12.2008 neu eingefügten Sätze in § 9 Abs. 4 LHGebG stellen dies ausdrücklich klar.

Der Umstand, dass die in § 9 Abs. 4 LGebG festgelegte Kappungsgrenze den in § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG genannten Betrag um 5.000 € übersteigt, bedeutet keinen Widerspruch zu diesem Gesetz. Die Entscheidung des Bundesgesetzgebers, die Belastung durch die teilweise als Darlehen geleisteten Ausbildungsförderungsbeiträge auf einen Gesamtbetrag von 10.000 € zu begrenzen, verpflichtet den Landesgesetzgeber nicht, die Empfänger dieser Beiträge von jeder zusätzlichen finanziellen Belastung freizustellen.

3. Das Landeshochschulgebührengesetz ist nicht gemäß Art. 31 GG wegen eines Verstoßes gegen Art. 13 Abs. 2 c des Internationalen Pakts über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (kurz: UN-Sozialpakt) vom 19.12.1966 nichtig.

Die Vertragsstaaten erkennen in Art. 13 Abs. 1 S. 1 UN-Sozialpakt das Recht eines jeden auf Bildung an. "Im Hinblick auf die volle Verwirklichung dieses Rechts" wird von ihnen in Abs. 2 c ferner anerkannt, dass "der Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise, insbesondere durch die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich gemacht werden muss". Der Bundesgesetzgeber hat dem UN-Sozialpakt mit Gesetz vom 23.11.1973 (BGBl. II, S. 1569) gemäß Art. 59 Abs. 2 GG zugestimmt. Nach der vom Verwaltungsgericht geteilten Ansicht des Klägers hat der Pakt damit jedenfalls insoweit innerstaatlich Verbindlichkeit erlangt, als er in Art.13 Abs.2 c für regressive Maßnahmen rechtliche Vorgaben enthält. Dem folgt der Senat nicht.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts stößt zunächst auf das Bedenken, dass Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt eine Regelung auf einem Gebiet trifft, für das nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes die Länder die Gesetzgebungszuständigkeit haben. Die damit angesprochene Frage, ob dem Bund auch auf Gebieten, die der ausschließlichen Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfallen, nicht nur die Vertragsabschluss-, sondern auch die Vertragsdurchführungskompetenz zusteht, ist seit jeher umstritten (vgl. BVerfG, Urt. v. 22.3.1995 - 2 BvG 1/89 - BVerfGE 92, 203). Die Frage wird vielfach dahingehend beantwortet, dass der Bund in diesen Fällen nur eine (konkurrierende) Vertragsabschlusskompetenz habe, während die Vertragsdurchführungskompetenz bei den Ländern liege (Streinz in Sachs, GG, 2. Aufl. (2007), Art. 32 Rn. 37; Pernice in Dreier, GG, 1. Aufl. (1998), Art. 59 Rn. 34; Fastenrath/Groh, Berliner Kommentar zum GG, Art. 32 Rn. 66 ff; Jarass in Jarass/Pieroth, GG, 8. Aufl. (2006), Art. 32 Rn. 8; Brockmeyer in Schmidt/Bleibtreu/Klein, GG, 10. Aufl. (2004), Art. 59 Rn. 20). Folgt man dieser Auffassung, wäre die Transformation des Art.13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt in das deutsche Recht Sache der Länder und nicht die des Bundes.

Die Frage kann jedoch dahinstehen, da die Transformation eines völkerrechtlichen Vertrags durch ein Zustimmungsgesetz nur dann zur unmittelbaren Anwendung einer Vertragsnorm führt, wenn diese nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf (ständige Rechtsprechung, vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 9.12.1970 - 1 BvL 7/66 - BVerfGE 29, 348 <deutsch-niederländischer Ausgleichsvertrag vom 9.12.1970>; BVerwG, Urt. v. 3.12.2003 - 6 C 13.03 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 160 <Rückmeldegebühren nach dem Berliner Hochschulgesetz>; Urt. v. 16.10.1990 - 1 C 15.88 - BVerwGE 87, 11 <Übereinkommen über die Rechtsstellung der Staatenlosen>). Im Anschluss hieran hat der Senat in seinem die Erhebung von Langzeitstudiengebühren betreffenden Urteil vom 26.4.2000 die unmittelbare Anwendbarkeit des UN-Sozialpakts verneint, da der Pakt, wie sich aus seinem Art. 2 ergebe, nur Programmsätze enthalte, zu deren Durchführung weitere staatliche Rechtsakte erforderlich seien (ebenso schon VGH Bad.-Württ., Urt. v. 17.12.1991 - 9 S 2163/90 - VBlBW 1992, 224). Ob das in dieser Allgemeinheit zutrifft, kann auf sich beruhen. Was die im vorliegenden Fall allein in Rede stehende Bestimmung in Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt betrifft, hält der Senat an der Auffassung fest, dass die dort getroffene Regelung auf eine weitere normative Ausfüllung angelegt und damit nicht aus sich heraus vollzugsfähig ist (im Ergebnis ebenso OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 9.10.2007 - 15 A 1596/07 - DVBl. 2007, 1442; Schweizerisches Bundesgericht, Urt. v. 8.4.2004 - BGE 130 I 113; Urt. v. 11.2.1994 - BGE 120 Ia 1; Haug, Rechtliche Möglichkeiten und Grenzen einer Einführung von Studiengebühren, WissR Bd. 33 (2000), 1, 6; Geiger, Völkerecht und Grundgesetz, S. 395 f.; a. M. Pieroth/Hartmann, NWVBl. 2007, 81.; Riedel, Gutachten zur Völkerrechtswidrigkeit von Studiengebühren, S. 5 ff.; Riedel/Söllner, JZ 2006, 270; Schneider, Die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Rechte, 2004, S. 39).

In Art. 2 UN-Sozialpakt haben die Vertragsstaaten sich verpflichtet, unter Ausschöpfung aller ihrer Möglichkeiten Maßnahmen zu treffen, um nach und nach mit allen geeigneten Mitteln, vor allem durch gesetzgeberische Maßnahmen, die volle Verwirklichung der in diesem Pakt anerkannten Rechte zu erreichen. In Verbindung mit Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt, in dem nur von der Anerkennung bestimmter Rechte die Rede ist, ergibt sich daraus die Verpflichtung, den Hochschulunterricht auf jede geeignete Weise jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Das bedeutet jedoch nicht, dass von den Vertragsstaaten jedes geeignete Mittel zur Erreichung des genannten Ziels ergriffen werden müsste. Die Worte "auf jede geeignete Weise" sind vielmehr dahin zu verstehen, dass es den Vertragsstaaten überlassen bleiben soll, welche der zur Erreichung des Ziels in Betracht kommenden Mittel sie ergreifen wollen, und bringen damit die insoweit bestehende Handlungsfreiheit der Vertragsparteien zum Ausdruck (OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 9.10.2007, aaO). Die Vorschrift hat danach nur einen programmatischen Charakter.

Das gilt auch im Hinblick auf die in Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt ausdrücklich erwähnte "allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit" des Hochschulunterrichts. Das von Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt verfolgte Ziel ist es, den Hochschulunterricht für jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Die allmähliche Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts ist eine zur Erreichung dieses Ziels geeignete, aber nicht unverzichtbare Maßnahme. Sie erfüllt deshalb keinen Selbstzweck. Dafür spricht nicht zuletzt, dass Studiengebühren in der hier in Rede stehenden Größenordnung von 500 € je Semester im Vergleich zu den gesamten Lebenshaltungskosten der Studierenden nur vor untergeordneter Bedeutung sind (vgl. BVerfG, Beschl. 26.1.2005, aaO). Die Unentgeltlichkeit des Studiums vermag daher den Zugang zum Studium auch für finanziell bedürftige Studenten für sich allein nicht sicherzustellen. Erreichen lässt sich dieses Ziel vielmehr nur durch die Gewährung finanzieller Hilfen, wie sie das Bundesausbildungsförderungsgesetz und - dieses ergänzend - § 7 LHGebG vorsehen. Mit der Hervorhebung der allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit wird folglich nur eine "insbesondere" in Betracht zu ziehende, aber zur Verwirklichung des Ziels der Vorschrift nicht verbindlich vorgeschriebene Maßnahme genannt.

Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt lässt sich damit weder ein striktes Gebot zur Abschaffung von Studiengebühren noch ein striktes Verbot der (Wieder-) Einführung von Studiengebühren entnehmen. Der Umstand, dass es sich bei der (Wieder-) Einführung von Studiengebühren für sich genommen um eine im Hinblick auf das Ziel der Vorschrift gegenläufige oder regressive Maßnahme handelt, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Die Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts ist aus den genannten Gründen dem Ziel der Vorschrift untergeordnet, den Hochschulunterricht für jedermann gleichermaßen entsprechend seinen Fähigkeiten zugänglich zu machen. Der Schluss, Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt untersage dem nationalen Gesetzgeber ausnahmslos Maßnahmen, die in Bezug auf die allmählichen Einführung der Unentgeltlichkeit des Hochschulunterrichts einen Rückschritt bedeuten würde, verbietet sich daher.

Der Annahme, das Landeshochschulgebührengesetz verstoße gegen den UN-Sozialpakt und sei deshalb gemäß Art. 31 GG wegen des Vorrangs des Bundesrechts nichtig, steht unabhängig davon entgegen, dass die Vertragsstaaten sich in Art. 4 des Paktes vorbehalten haben, die in diesem Pakt gewährleisteten Rechte gesetzlichen Einschränkungen zu unterwerfen, wenn diese mit der Natur der Rechte vereinbar sind und die Einschränkung den ausschließlichen Zweck verfolgt, das allgemeine Wohl in einer demokratischen Gesellschaft zu fördern. Einschränkungen der sich aus Art. 13 Abs. 2 c UN-Sozialpakt ergebenden Rechte sind danach jedenfalls insoweit zulässig, als sie den freien Zugang zur Hochschulbildung für jedermann entsprechend seinen Fähigkeiten und ohne Rücksicht auf seinen Vermögensstatus nicht ver- oder behindern. Das Gesetz vom 19.12.2005 genügt dieser Forderung. Dazu wird auf die folgenden Ausführungen zur Vereinbarkeit des Landeshochschulgebührengesetzes mit Art. 12 Abs. 1 GG in seiner Funktion als Teilhabrecht (S. 36 ff.) verwiesen.

3. Der Einführung allgemeiner Studiengebühren verstößt auch nicht gegen das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG.

a) Die Erhebung von Steuern und sonstigen Abgaben greift in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG ein, wenn sie in engem Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs steht und - objektiv - eine berufsregelnde Tendenz deutlich erkennen lässt (vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006 - 1 BvR 1750/01 - Juris <Langzeitstudiengebühren>; Urt. v. 7.5.1998 - 2 BvR 1991/95 - BVerfGE 98, 106 <kommunale Verpackungsteuer> mwN). Diese Voraussetzungen sind hier zum einen deshalb zu bejahen, weil die Nichtentrichtung der Gebühr zur Folge hat, dass die Immatrikulation zu versagen und ein Studierender von Amts wegen zu exmatrikulieren ist (§§ 60 Abs. 5 Nr. 2, 62 Abs. 2 Nr. 3 LHG). Darin liegt ein Eingriff in die Ausbildungsfreiheit (vgl. BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006, aaO). Die berufsregelnde Tendenz ergibt sich zum anderen aus der mit der Gebühr verbundenen Steuerung des Ausbildungsverhaltens. Nach der Begründung des Gesetzentwurfs (LT-Drs. 13/4858, S. 1, 16) sollen zwar mit der Einführung der Gebührenpflicht in erster Linie den Hochschulen zusätzliche Einnahmen verschafft werden, um so die Studienbedingungen zu verbessern und die Qualität der Lehre weiter zu steigern. Als Zielsetzung des Gesetzes wird jedoch ferner genannt, dass die Studierenden durch die Gebührenpflicht zu einem effizienten Studierverhalten und kürzeren Studienzeiten angehalten werden sollen.

b) Der Regelungsvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG umfasst auch das Recht zur freien Wahl der Ausbildungsstätte (Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <Langzeitstudiengebühr> unter Hinweis auf BVerfGE 33, 303, 336). Für die Frage, unter welchen materiellen Voraussetzungen die Ausbildungsfreiheit durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden kann, sind die vom Bundesverfassungsgericht zur Berufsfreiheit entwickelten Grundsätze entsprechend heranzuziehen. Danach ist die Regelungsbefugnis um so enger begrenzt, je mehr die Regelung die Berufsfreiheit berührt. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers ist in Bezug auf die Bedingungen und Modalitäten der Berufsausübung am weitesten. Derartige Regelungen stehen im Einklang mit Art. 12 Abs. 1 GG, wenn vernünftige Erwägungen des Gemeinwohls sie zweckmäßig erscheinen lassen und die Betroffenen durch die Einschränkung nicht unzumutbar belastet werden. Bei Regelungen der Berufswahl ist zwischen Zulassungsvoraussetzungen, deren Erfüllung in der Macht der Betroffenen liegt und solchen objektiver Art zu unterscheiden, die mit der Person des Berufsbewerbers nichts zu tun haben. Hängt die Zulassung zu einem Beruf von subjektiven Voraussetzungen ab, ist die Regelung zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter zulässig, während die Aufstellung objektiver Zulassungsvoraussetzungen nur zum Schutz besonders wichtiger Gemeinschaftsgüter gerechtfertigt ist (vgl. BVerfG, Urt. v. 11.6.1958 - 1 BvR 596/56 - BVerfGE 7, 377, 404 ff.; Beschl. v. 17.7.1961 - 1 BvL 44/55 - BVerfGE 13, 97, 104 f.).

c) Die sich aus § 1 Abs. 2 LHGebG a.F. ergebende Pflicht zur Bezahlung von Langzeitstudiengebühren hat das Bundesverwaltungsgericht (Urt. v. 25.7.2001, aaO) als Berufsausübungsregelung eingeordnet, da mit der Einführung dieser Gebühr nicht der Zugang zum Hochschulstudium geregelt werde, sondern die Studienbedingungen in bestimmter Weise ausgestaltet würden. Die für Eingriffe in die Berufswahl geltenden Maßstäbe seien auch nicht deshalb heranzuziehen, weil ein Verstoß gegen die Erfüllung der Gebührenpflicht zwingend die Exmatrikulation nach sich ziehe, da die Frage, mit welchen Mitteln die Auferlegung einer Zahlungspflicht durchgesetzt werde, verfassungsrechtlich selbständig zu würdigen sei. Das Bundesverfassungsgericht (Beschl. v. 31.3.2006, aaO) hat sich dieser Beurteilung angeschlossen. Ob für die Pflicht zur Entrichtung allgemeiner Studiengebühren das Gleiche gilt, ist fraglich, da bei der Nichtbezahlung dieser Gebühren gemäß § 60 Abs. 5 Nr. 2 LHG bereits die Immatrikulation grundsätzlich zu versagen ist. Mit der Verpflichtung zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren wird daher im Unterschied zu § 1 Abs. 2 LHGebG a.F. eine Schwelle für den Zugang zum Erststudium errichtet. In der Einführung dieser Gebühren könnte im Hinblick hierauf eine subjektive Zulassungsvoraussetzung gesehen werden. Die gesetzliche Auferlegung von Geldleistungspflichten, welche die berufliche Tätigkeit belasten, wird allerdings vom Bundesverfassungsgericht grundsätzlich wie eine Berufsausübungsregelung im Sinn des Art. 12 Abs. 1 S. 2 GG behandelt. Als Eingriff in die Berufswahl wertet es Abgabenpflichten nur, wenn die Abgabe es ihrer Gestaltung und Höhe nach dem Berufsbewerber in der Regel wirtschaftlich unmöglich macht, den gewählten Beruf zur Grundlage seiner Lebensführung zu machen (BVerfG, Beschl. v. 30.10.1961 - 1 BvR 833/59 - BVerfGE 13, 181, 186 <Schankerlaubnissteuer>; 22.5.1963 - 1 BvR 78/56 - BVerfGE 16, 147, 163 <Beförderungssteuer>; vgl. ferner BVerwG, Beschl. v. 17.7.1989 - 8 NB 2.89 - NVwZ 1989, 1176), wovon im vorliegenden Fall offensichtlich nicht gesprochen werden kann.

d) Ebenso wie das Verwaltungsgericht lässt auch der Senat die Frage offen, ob die Vorschriften des Landeshochschulgebührengesetzes als Berufsausübungsregelung oder subjektive Berufswahlbeschränkung einzuordnen sind, da auch die strengeren Voraussetzungen für die verfassungsrechtliche Rechtfertigung einer subjektiven Zulassungsvoraussetzung erfüllt sind.

aa) Zu den wichtigen Gemeinschaftsgütern im Sinne der vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Stufenlehre gehören nicht nur absolute, d.h. allgemein anerkannte und von der jeweiligen Politik des Gemeinwesens unabhängige Gemeinschaftswerte. Der Gesetzgeber kann vielmehr auch Gemeinschaftsinteressen zum Anlass von Berufsregelungen nehmen, die ihm nicht in diesem Sinne vorgegeben sind, die sich vielmehr erst aus seinen besonderen wirtschafts-, sozial- und gesellschaftspolitischen Vorstellungen und Zielen ergeben, die er also erst selbst in den Rang wichtiger Gemeinschaftsinteressen erhebt. In diesen Fällen beschränkt sich die gerichtliche Prüfung darauf, ob die öffentlichen Interessen, deren Schutz die gesetzliche Regelung dient, überhaupt Gemeinschaftswerte von so hohem Rang darstellen können, dass sie eine Einschränkung der freien Berufswahl rechtfertigen. Den Anschauungen des Gesetzgebers hierüber darf die Anerkennung nur versagt werden, wenn sie offensichtlich fehlsam oder mit der Wertordnung des Grundgesetzes unvereinbar sind (BVerfG, Urt. v. 17.7.1961 - 1 BvL 44/55 - BVerfGE 13, 97, 107).

Die Ansicht des Verwaltungsgerichts, der Gesetzgeber habe die Studiengebühr zum Schutz wichtiger Gemeinschaftsgüter eingeführt, ist hiervon ausgehend nicht zu beanstanden. Wie bereits angesprochen, verfolgt der Landesgesetzgeber mit der Einführung der allgemeinen Gebührenpflicht in erster Linie das Ziel, den Hochschulen neben der staatlichen Grundfinanzierung zusätzliche Einnahmen zu verschaffen, um die Studienbedingungen zu verbessern und die Qualität der Lehre zu steigern. Die gesetzliche Regelung dient damit Gemeinschaftsgütern, die nach Maßgabe der genannten Grundsätze hinreichend gewichtig sind, um eine Einschränkung der Ausbildungsfreiheit zu rechtfertigen.

bb) Die Erhebung einer allgemeinen Studiengebühr ist auch geeignet und erforderlich, den ihr zugedachten Zweck zu erreichen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist ein Mittel bereits dann als geeignet anzusehen, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Ob der gewünschte Erfolg tatsächlich eintritt, ist nicht entscheidend. Vielmehr begründet schon die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung die Geeignetheit des gesetzgeberischen Mittels (vgl. u. a. Urt. v. 23.1.1990 - 1 BvL 44/86 - BVerfGE 81, 156, 192; Beschl. v. 20.6.1984 - 1 BvR 1494/78 - BVerfGE 67, 175). Die gerichtliche Überprüfung ist dabei auf die Frage begrenzt, ob die vom Gesetzgeber zugrunde gelegte Prognose vertretbar, jedenfalls nicht evident fehlerhaft ist (BVerfG, Beschl. v. 1.3.1979 - 1 BvR 532/77 - BVerfGE 50, 290, 333).

Außer Frage steht, dass die Erhebung von Studiengebühren geeignet ist, den Hochschulen zusätzliche Mittel zu verschaffen und damit zu einer Verbesserung der Studienbedingungen und der Qualität der Lehre beizutragen. Auch lässt sich vernünftigerweise nicht bestreiten, dass die Beteiligung der Studierenden an den Kosten ihrer Ausbildung einen Anreiz zu einem effizienten Studierverhalten und damit einer Verkürzung der Studienzeiten gibt. Das zieht auch der Kläger nicht in Zweifel. Der Kläger begründet die nach seiner Ansicht fehlende Eignung des Gesetzes zur Erreichung der von ihm verfolgten Ziele vielmehr allein damit, dass es verfehlt sei, im Zusammenhang mit der Einführung von Studiengebühren von einer finanziellen Nachfragemacht der Studierenden zu sprechen, die es ihnen ermögliche, Einfluss auf die Qualität der Hochschulausbildung zu nehmen. Die Kritik richtet sich damit nur gegen einen mit der Erhebung allgemeiner Studiengebühren verfolgten Nebenzweck, der in der Begründung des Gesetzentwurfs damit umschrieben wird, dass durch die Studiengebühren die Studierenden gegenüber ihrer Hochschule "in die Rolle von zahlenden Nachfragern" kämen (LT-Drs. 13/4858, S. 16). Der zitierte Satz wird davon abgesehen vom Kläger missverstanden. Mit ihm ist ersichtlich nicht gemeint, dass die Studierenden durch ihr Nachfrageverhalten Einfluss auf das Studienangebot nehmen könnten. Wie der nachfolgende Satz zeigt, sollte damit vielmehr lediglich auf den veränderten Stellenwert einer von den Studierenden mitfinanzierten Lehre hingewiesen werden.

Der weitere Einwand des Klägers, dass die für ein Gebührendarlehen zu entrichtenden Zinsen nicht der Hochschule, sondern der das Darlehen gewährenden Bank zuflössen und daher nichts zur Verbesserung der Studienbedingungen und der Qualität der Lehre beitragen könnten, ist ebenfalls verfehlt. Der mit dem Landeshochschulgebührengesetz verbundene Eingriff in die Ausbildungsfreiheit liegt in der durch dieses Gesetz begründeten Verpflichtung zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren und nicht in der Verpflichtung, für ein zur Finanzierung der Gebühren aufgenommenes Darlehen Zinsen zu bezahlen, die ihre Grundlage nicht in den gesetzlichen Vorschriften, sondern in dem zur Aufnahme eines solchen Darlehens abzuschließenden Darlehensvertrag hat. Die Frage ist dementsprechend allein die, ob die Erhebung allgemeiner Studiengebühren geeignet ist, den ihr zugedachten Zweck zu erreichen. Das ist, wie ausgeführt, der Fall.

Die Erforderlichkeit des Mittels für die mit ihr verfolgten Zwecke ist gegeben, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber das Grundrecht nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können. Dabei ist jedoch zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz dem Gesetzgeber auch in der Bestimmung der zur Verfolgung seiner Ziele geeigneten und erforderlichen Maßnahmen einen weiten Gestaltungsraum zubilligt (BVerfG, Urt. v. 23.1.1990, aaO). An der Erforderlichkeit der umstrittenen Gebührenregelung ist hiervon ausgehend ebenfalls nicht zu zweifeln. Der Gesetzgeber hätte zwar die mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren in erster Linie verfolgten Zwecke auch durch die Bereitstellung zusätzlicher Haushaltsmittel und eine dadurch bewirkte Ausdehnung der staatlichen Grundfinanzierung erreichen können. Die Entscheidung für den von ihm gewählten anderen Weg bewegt sich jedoch innerhalb des Gestaltungsspielraums, der ihm bei der Beurteilung der Erforderlichkeit des gewählten Mittels zusteht.

cc) Die mit der Erhebung allgemeiner Studiengebühren verbundene Belastung steht nicht außer Verhältnis zu den mit der gesetzlichen Regelung verfolgten Zwecken. Die durch den Besuch einer Hochschule oder einer Berufsakademie ermöglichte qualifizierte Berufsausbildung stellt für die Studierenden einen besonderen Vorteil dar. Die dafür verlangte Gebühr von 500 € pro Semester liegt weit unter den realen Kosten, die selbst das kostengünstigste Studium an einer Hochschule verursacht (BVerfG, Beschl, v. 31.3.2006, aaO; BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO). Besonderen Lebenslagen eines Studierenden hat der Gesetzgeber durch Befreiungsvorschriften (§ 6 Abs. 1 und 2 LHGebG) sowie eine allgemeine Härtefallregelung Rechnung getragen (§ 6 Abs. 3 S. 1 LHGebG in Verbindung mit §§ 21, 22 LGebG). Die Erhebung der Gebühren überschreitet damit nicht die dem Gesetzgeber durch das Verhältnismäßigkeitsprinzip in der Ausprägung des Äquivalenzprinzips gesetzten Grenzen.

Die Entrichtung allgemeiner Studiengebühren in der vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Höhe ist auch einkommensschwachen Studierenden zumutbar. Durch den in § 7 Abs. 1 LHGebG eingeräumten Darlehensanspruch ist sichergestellt, dass grundsätzlich kein Studierwilliger wegen unzureichender finanzieller Mittel von der Aufnahme eines Studiums abgehalten wird oder ein begonnenes Studium beenden muss. Die mit der Inanspruchnahme des Studiengebührendarlehens verbundene finanzielle Belastung wird durch die bereits genannte Verschuldungsobergrenze, die einkommensabhängige Pflicht zur Rückzahlung sowie die Möglichkeit der Stundung, Niederschlagung oder des Erlasses in Härtefällen begrenzt und steht damit nicht außer Verhältnis zu dem gewährten Vorteil einer Hochschulausbildung.

4. Die gesetzliche Verpflichtung zur Zahlung allgemeiner Studiengebühren verletzt Art. 12 Abs. 1 GG auch nicht in seiner Funktion als Teilhaberecht.

a) Das von Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG gewährleistete Recht, Beruf, Arbeitsplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen, umfasst für sich genommen nicht den Anspruch auf ein kostenloses Studium (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001 - 6 C 8.00 - BVerwGE 115, 32 <Langzeitstudiengebühren>). Die Pflicht zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren berührt auch nicht das aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit dem Gleichheitssatz und dem Sozialstaatsprinzip herzuleitende Recht des Einzelnen auf Zulassung zum Hochschulstudium seiner Wahl. Dieses Recht steht unter dem Vorbehalt des Möglichen im Sinne dessen, was der Einzelne vernünftigerweise von der Gesellschaft verlangen kann; dies hat in erster Linie der Gesetzgeber in eigener Verantwortung zu beurteilen, der bei seiner Haushaltswirtschaft auch andere Gemeinschaftsbelange zu berücksichtigen hat. Der verfassungsrechtliche Zulassungsanspruch erstreckt sich dementsprechend nicht auf die Kostenfreiheit des gewählten Studiums (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO).

Aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG und dem Sozialstaatsgebot dürfte allerdings die staatliche Verpflichtung folgen, ein entweder für jedermann tragbares oder aber ein um ein finanzielles Ausbildungsförderungssystem ergänztes Ausbildungsangebot zu schaffen, welches allen dazu Befähigten ein Studium ermöglicht und eine Sonderung der Studierenden nach den Besitzverhältnissen der Eltern verhindert (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO; Urt. v. 23.10.1996 - 6 C 1.94 - BVerwGE 102, 142). Die Errichtung unüberwindlichen sozialer Barrieren ist danach unzulässig. Die Länder haben vielmehr, wenn sie Studiengebühren einführen, eine sozialstaatliche, auf die Wahrung gleicher Bildungschancen bedachte Regelung zu treffen, welche den Belangen einkommensschwacher Bevölkerungskreisen angemessen Rechnung trägt (vgl. BVerfG, Urt. v. 26.1.2005 - 2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226, 245 <6. HRGÄndG>).

b) Das Landeshochschulgebührengesetz genügt dieser Forderung.

Das Gesetz enthält in den §§ 3 und 6 verschiedene Einschränkungen der Gebührenpflicht. Von der Gebührenpflicht sind nach § 3 LHGebG ausgenommen die Fachhochschulen für den öffentlichen Dienst sowie Urlaubs- und Praxissemester. Studierende, die ein Kind pflegen und erziehen, das zu Beginn des jeweiligen Semesters das achte (ab dem Wintersemester 2008/2009 das 14.) Lebensjahr noch nicht vollendet haben, oder die mindestens zwei Geschwister haben, die an einer Hochschule immatrikuliert sind oder waren und dort Studiengebühren entrichten bzw. für mindestens sechs Semester entrichtet haben, oder bei denen eine sich erheblich studienerschwerend auswirkende Behinderung vorliegt, sollen ferner gemäß § 6 Abs. 1 S. 1 LHGebG von der Gebührenpflicht befreit werden. Nach § 6 Abs. 1 S. 3 LHGebG besteht außerdem die Möglichkeit, Studierende, die eine weit überdurchschnittliche Begabung aufweisen oder im Studium herausragende Leistungen erbringen, von der Studiengebühr zu befreien. § 6 Abs. 3 LHGebG gestattet es den Hochschulen und Berufsakademien weiter, die Studiengebühr nach § 21 LGebG zu stunden oder nach § 22 LGebG zu erlassen. Diese Regelungen haben nach dem Erfahrungsbericht des Wissenschaftsministeriums vom 17.10.2007 zur Konsequenz, dass von den rund 212.000 Studierenden, die im Sommersemester 2007 in gebührenpflichtigen Studiengängen immatrikuliert waren, nur ca. 174.000 zu den Gebührenzahler gehörten und die übrigen ca. 38.000 (= 18 %) aufgrund von Ausnahmen, Befreiungen oder Erlassen von der Gebührenpflicht "freigestellt" waren.

Soweit eine solche "Freistellung" nicht besteht, räumt § 7 Abs. 1 S. 1 LGebG jedem Studierenden das Recht ein, bei der L-Bank ein Darlehen zur Finanzierung der während eines Studiums anfallenden Studiengebühren aufzunehmen. Der Anspruch auf das in monatlichen Raten von höchstens 150 € zurück zu bezahlende Darlehen ist nicht von einer Einkommens- oder Vermögensprüfung abhängig. Auf eine bestimmte "Bonität" kommt es daher nicht an. Eine Sicherheitsleistung ist ebenfalls nicht erforderlich. Der Anspruch der L-Bank auf Rückzahlung des Darlehens sowie auf Zahlung der Zinsen wird erst nach Ablauf einer zweijährigen Karenzzeit fällig, die mit dem Ende der Darlehensberechtigung, d. h. in der Regel mit dem Abschluss des Studiums beginnt (§ 9 Abs. 2 Nr. 6 in Verbindung mit § 7 Abs. 4 S. 1 LHGebG). Eine finanzielle Mehrbelastung während des Studiums tritt dadurch regelmäßig nicht ein. Den Studierenden steht ferner nach Abschluss des Studiums eine bestimmte Zeit zur Verfügung, um sich im Erwerbsleben zu etablieren, bevor sie mit der Rückzahlung des Darlehens und der aufgelaufenen Zinsen beginnen müssen.

Der nach Ablauf der Karenzzeit entstehende Anspruch der L-Bank auf Rückzahlung des Darlehens ist einkommensabhängig. Der Studierende kann die zinslose Stundung der Rückzahlungsraten für die Dauer beantragen, "in der sein monatliches Nettoeinkommen die für die Verpflichtung zur Rückzahlung des BAföG-Darlehens bestehende Freigrenze nach § 18 a Abs. 1 S. 1 bis 3 BAföG zuzüglich weiterer 100 € nicht übersteigt" (§§ 7 Abs. 1, 9 Abs. 2 Nr. 7 LHGebG, § 12 Abs. 1 StudGebVO). Als Nettoeinkommen gilt dabei gemäß § 12 Abs. 2 StudGebVO "die Summe der positiven Einkünfte im Sinne des § 2 Abs. 1 und 2 EStG abzüglich 24 Prozent". Die Freigrenze nach § 18 a Abs. 1 S. 1 bis 3 BAföG beträgt für Alleinstehende 960 € und erhöht sich um 480 € für Verheiratete sowie 435 € je Kind des Darlehensnehmers. Die Rückzahlungspflicht setzt daher bei einem Alleinstehenden nur ein, wenn und solange dieser ein gemäß § 12 Abs. 2 StudGebVO berechnetes Einkommen von mindestens 1.060 € hat.

Bei einem Zahlungsverzug in Höhe von mindestens sechs Monatsraten und zwei vorangegangenen Mahnungen (§ 9 Abs. 3 Nr. 1 LHGebG), bei Zahlungsunfähigkeit (§ 9 Abs. 3 Nr. 3 LHGebG) sowie einer mehr als ein Jahr dauernden Stundung des Rückzahlungsanspruchs wegen Unterschreitens der Einkommensgrenze (§ 9 Abs. 3 Nr. 4 LHGebG) bezahlt der Studienfonds auf Antrag des Kreditinstituts die Darlehensforderung Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche gegen den Darlehensnehmer (§ 9 Abs. 3 und 5 LHGebG). Der Studienfonds kann die abgetretene Schuld im Einzelfall ganz oder teilweise nach § 59 Abs. 1 und § 105 LHO stunden, niederschlagen oder erlassen (§ 9 Abs. 6 S. 1 LHGebG).

Das auf Antrag zu gewährende Darlehen ist allerdings verzinslich. Auch legt das Gesetz den Zinssatz nicht auf einen bestimmten Betrag fest. Nach § 9 Abs. 3 S. 1 StudGebVO in der Fassung der Änderungsverordnung vom 29.1.2008 darf der Zinssatz für den jeweiligen Darlehensgesamtbetrag die "European Interbank Offered Rate für die Geldbeschaffung von ersten Adressen in den Teilnehmerstaaten der Europäischen Währungsunion (EURIBOR) mit einer Laufzeit von sechs Monaten nach dem Stand vom 31. Oktober für die Zinsperiode vom 1. November bis zum 30. April und nach dem Stand vom 30. April für die Zinsperiode vom 1. Mai bis zum 31. Oktober zuzüglich eines Verwaltungskostenaufschlages von 2,9 Prozent" nicht übersteigen. Bei der Euro Interbank Offered Rate handelt sich um den Zinssatz, den europäische Banken untereinander beim Handel von Einlagen mit einer bestimmten Laufzeit verlangen. Die Zinskalkulation der L-Bank berücksichtigt danach nur die Selbstkosten der Bank, d.h. die Refinanzierungskosten und die Kosten der Kreditbearbeitung, nicht aber das Ausfallrisiko, das von dem Studienfonds getragen wird. Ein Gewinn der L-Bank ist nicht eingerechnet. Die Euro Interbank Offered Rate ist jedoch naturgemäß Schwankungen unterworfen, so dass die Höhe der für das Darlehen zu bezahlenden Zinsen vom Geldmarkt abhängig ist. Das gilt auch für die bereits abgeschlossenen Darlehensverträge, da das Gesetz eine halbjährliche Anpassung des Zinssatzes vorsieht. Diese Anpassung findet jeweils zum 1.5. und 1.11. eines Jahres auf der Basis der aktuellen Euro Interbank Offered Rate statt. Infolge der - auch noch während der Tilgungsphase zu entrichtenden - Zinsen entstehen für die Studierenden erhebliche zusätzliche finanzielle Belastungen, deren Höhe zudem nicht exakt abzusehen ist.

Die insoweit festzustellende und durch das kontinuierliche Ansteigen des - bis dahin über fast zweieinhalb Jahre hinweg nahezu konstanten - Zinsniveaus in der Zeit ab Oktober 2006 deutlich werdende Schwäche des Gesetzes hat das Land Baden-Württemberg dazu veranlasst, am 22.4.2008 durch Beschluss des Ministerrats zunächst für die Zeit vom 1.5.2008 bis 31.12.2009 eine Zinsobergrenze von 5,50 % p. a. festzulegen. Mit Art. 7 des am 1.3.2009 in Kraft tretenden Zweiten Gesetzes zur Umsetzung der Föderalismusreform im Hochschulbereich wird für die zu entrichtenden Zinsen eine Grenze in gleicher Höhe gesetzlich festgeschrieben.

Die mit der Verzinslichkeit des Darlehens und der variablen Höhe des Zinssatzes verbundenen Nachteile werden unabhängig davon durch die bereits angesprochene Regelung in § 9 Abs. 4 LHGebG gemildert, wonach der Studienfonds auf Antrag des Darlehensnehmers den Darlehensgeber Zug um Zug gegen Abtretung der Ansprüche aus dem Darlehen befriedigt, soweit das unverzinsliche Staatsdarlehen nach § 17 Abs. 2 S. 1 BAföG und das Darlehen für Studiengebühren zuzüglich Zinsen zusammen die Höchstgrenze der Zahlungspflicht von 15.000 € überschreiten. Nach den vom Kläger nicht in Zweifel gezogenen Angaben der Beklagten beträgt die Gesamtzahl der BAföG-Empfänger in Baden-Württemberg 54.365 (= 25 % der Studierenden), von denen 16.501 eine Voll- und 37.864 eine Teilförderung erhalten. Der durchschnittlichen Förderbetrag beläuft sich auf 355 € monatlich. Bei einem Studium von zehn Semester ergeben sich daraus durchschnittliche Gesamtleistungen in Höhe von 21.300 €, von denen die Hälfte als Darlehen gewährt wird. Die Kappungsgrenze führt damit dazu, dass sich das Studiengebührendarlehen für einen erheblichen Teil der BAföG-Empfänger als zinsloses Darlehen darstellt. Der Senat erachtet im Hinblick hierauf die gesetzliche Regelung auch in der im vorliegenden Fall maßgeblichen Fassung des Gesetzes vom 19.12.2005 trotz ihrer Schwächen als mit den Belangen der einkommensschwachen Bevölkerungskreise noch vereinbar.

In der Annahme, dass mit dem Landeshochschulgebührengesetz keine unüberwindlichen sozialen Barrieren für den Zugang zum Hochschulstudium errichtet werden, sieht sich der Senat durch die ersten Erfahrungen bestätigt, die inzwischen mit dem Gesetz gemacht worden sind. Die bisher vorliegenden Untersuchungen lassen nicht erkennen, dass von der Erhebung allgemeiner Studiengebühren eine abschreckende Wirkung auf Studienwillige aus einkommensschwachen Bevölkerungskreisen ausgeht. Gegen eine solche Wirkung spricht vielmehr, dass nach der bereits genannten Statistik die Zahl der Studienanfänger an den Hochschulen und Berufsakademien in Baden-Württemberg im Studienjahr 2008 gegenüber dem Vorjahr um 7,8 % zugenommen hat, während in verschiedenen anderen Bundesländen, in denen keine Studiengebühren erhoben werden, geringere Zuwächse, zum Teil sogar geringfügige Rückgänge zu verzeichnen waren. Die ebenfalls schon zitierte Untersuchung des Hochschulinformationssystems (Christoph Heine/Julia Willich/Heidrun Schneider/Dieter Sommer, Studienanfänger im Wintersemester 2007/08) lässt gleichermaßen darauf schließen, dass die in Baden-Württemberg und einer Reihe anderer Bundesländer eingeführten Studiengebühren nur geringe Auswirkungen auf die Hochschulwahl haben. In der Untersuchung wird feststellt (S. 283), dass die Mehrheit der Studienanfänger sich vor Aufnahme des Hochschulstudiums eingehend über das Studium und die gewählte Hochschule informiert habe. Die Mehrheit der Studienanfänger, die sich an einer Hochschule mit Studiengebühren eingeschrieben hätten, habe sich somit bewusst und trotz der Gebühren für ihre Hochschule entschieden. 87 % von ihnen hätten angegeben, dass sie an ihrer Hochschule weiter studieren wollten. 3 % wollten nach ihren Angaben an eine Hochschule ohne Studiengebühren wechseln und nur 2 % hätten angegeben, das Studium abbrechen zu wollen.

5. Die Studiengebührenpflicht verstößt auch nicht gegen das in Art. 20 Abs. 3 GG verankerte Prinzip der Rechtssicherheit in der Form des Vertrauensschutzes. Mit dem Gesetz vom 19.12.2005 ist keine unzulässige Rückwirkung verbunden.

Die Rechtssicherheit gehört zu den wesentlichen Elementen des Rechtsstaatsprinzips. Der Staatsbürger soll die ihm gegenüber möglichen staatlichen Eingriffe voraussehen und sich dementsprechend einrichten können; er muss darauf vertrauen können, dass sein dem geltenden Recht entsprechendes Handeln von der Rechtsordnung mit allen ursprünglich damit verbundenen Rechtsfolgen anerkannt bleibt (BVerfG, Urt. v. 23.3.1971 - 2 BvL 2/66 u. a. - BVerfGE 30, 367). Belastende Gesetze, die in schon abgewickelte, der Vergangenheit angehörende Tatbestände eingreifen und dadurch echte Rückwirkung entfalten, sind deshalb verfassungsrechtlich grundsätzlich verboten.

Wirkt eine Norm hingegen nur auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte und Rechtsbeziehungen für die Zukunft ein und entwertet sie damit nicht zugleich die betroffene Rechtsposition nachträglich im Ganzen, so entfaltet sie lediglich unechte Rückwirkung. Derartige Gesetze sind verfassungsrechtlich grundsätzlich zulässig, es sei denn, der Betroffene durfte auf den Fortbestand der bisherigen Regelung vertrauen und dieses Vertrauen ist schutzwürdiger als die mit dem Gesetz verfolgten Anliegen. Um die Grenzen der Zumutbarkeit zu wahren, muss der Gesetzgeber gegebenenfalls geeignete Übergangsregelungen vorsehen, wobei ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht (BVerfG, Beschl. v. 31.3.2006, aaO, <Langzeitstudiengebühr> mit weiteren Nachweisen).

Nach Art. 7 Abs. 2 S. 1 des am 28.12.2005 in Kraft getretenen Änderungsgesetzes werden die allgemeinen Studiengebühren erstmals für das Sommersemester 2007 erhoben. Vor dem Inkrafttreten des Gesetzes bereits absolvierte Studiensemester sind danach nicht gebührenpflichtig. Ein nachträglicher Eingriff in bereits abgeschlossene, der Vergangenheit angehörende Tatbestände liegt deshalb nicht vor. Die Gebührenpflicht gilt allerdings nicht nur für Studierende, die ihr Studium erst nach dem Inkrafttreten der Neuregelung beginnen, sondern auch für Studierende, die bei Inkrafttreten des Gesetzes bereits an einer Hochschule des Landes immatrikuliert sind. Die Norm wirkt daher auch auf gegenwärtige, noch nicht abgeschlossene Sachverhalte für die Zukunft ein und ist insoweit mit einer unechten Rückwirkung verbunden.

Die für Gesetze mit unechter Rückwirkung geltenden Grenzen sind gewahrt. Das Interesse des Gesetzgebers, zur raschen Erreichung der mit dem Gesetz vom 19.12.2005 verfolgten Zwecke Studiengebühren nicht nur von Studienanfängern, sondern auch bereits immatrikulierten Studierenden zu erheben, wiegt schwerer als die Erwartung der bereits Studierenden, ihr begonnenes Studium ohne Gebührenbelastung abschließen zu können. Die Übergangsregelung in Art. 7 Abs. 2 S. 1 des Änderungsgesetzes gewährt den bereits immatrikulierten Studierenden ausreichend Zeit, sich auf die veränderte Rechtslage einzustellen. Angesichts der seit längerem geführten hochschulpolitischen Diskussion musste davon abgesehen mit der Einführung allgemeiner Studiengebühren in Baden-Württemberg spätestens nach dem zu Art. 1 Nr. 3 des 6. HRÄndG ergangenen Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 26.1.2005 (2 BvF 1/03 - BVerfGE 112, 226) gerechnet werden. Darauf, ob es den im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vom 19.12.2005 bereits Studierenden möglich war, ihr Studium innerhalb des ihnen eingeräumten Übergangszeitraums abzuschließen, kommt es nicht an.

Eine andere Bewertung ist entgegen der Ansicht des Klägers nicht deshalb veranlasst, weil bereits das Landeshochschulgebührengesetz in seiner ursprünglichen Fassung das Studium an Hochschulen und Berufsakademien für gebührenpflichtig erklärt und gleichzeitig immatrikulierten Studierenden an einer Hochschule ein sogenanntes Bildungsguthaben in Höhe der Regelstudienzeit zuzüglich vier weiterer Hochschulsemester gewährt hat, das zur Erfüllung der Gebührenpflicht eingesetzt werden konnte. Die frühere Regelung ermöglichte damit den Studierenden für den genannten Zeitraum weiterhin ein kostenfreies Studium. Der Gesetzgeber machte aber zugleich deutlich, dass das Land nicht länger bereit ist, für eine beliebig lange Studienzeit die Kosten eines Studienplatzes zu übernehmen. Ein gegenüber dem Fehlen jeder Gebührenpflicht erhöhter Vertrauensschutz wird durch diese Regelung nicht begründet.

Die mit dem Änderungsgesetz vom 19.12.2005 verbundene unechte Rückwirkung ist auch mit Blick auf die Personen verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, die vor dem Beginn ihres Studiums Wehr- oder Ersatzdienst geleistet haben. Ein im Vergleich zu anderen Studierenden erhöhter Vertrauensschutz kommt diesen Personen nicht zu. Dabei ist zu berücksichtigen, dass sich die Aufnahme eines Studiums außer durch die Einberufung zum Wehr- oder Ersatzdienst auch durch andere von dem Studienwilligen nicht beeinflussbare Umstände verzögern kann. Beispiele dafür sind Wartezeiten, die sich aus einem für das gewählte Studienfach geltenden Numerus clausus ergeben, die Ableistung eines vorgeschriebenen Praktikums vor Aufnahme eines Fachhochschulstudiums, eine längere und schwerwiegende Erkrankung des Studienwilligen oder die Notwendigkeit, einen nahen Angehörigen zu pflegen. Zu denken ist ferner an Fälle, in denen vor Aufnahme eines Studiums ein freiwilliges soziales oder ökologisches Jahr abgeleistet wird.

Für die von der früheren Regelung in § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a. F. erfassten Personen gilt im Ergebnis nichts anderes. Nach dieser Vorschrift waren Studierende für bis zu zwei Hochschulsemester oder Studienhalbjahre oder für bis zu drei Hochschultrimester von der Gebührenpflicht nach § 3 Abs. 2 LHGebG a. F. befreit, in denen sie in gesetzlich vorgesehenen Gremien und satzungsmäßigen Organen der Hochschule oder Berufsakademie sowie in satzungsmäßigen Organen der Selbstverwaltung der Studierenden an diesen Bildungseinrichtungen sowie der Studentenwerke mitgewirkt hatten. Wie das Verwaltungsgericht zu Recht angenommen hat, konnten die Betreffenden im Hinblick auf diese Regelung nur darauf vertrauen, dass sie trotz des Verbrauchs des ihnen nach der früheren Rechtslage zustehenden Bildungsguthabens nicht sogleich, sondern erst nach weiteren zwei Semestern zur Bezahlung von Langzeitstudiengebühren verpflichtet sein würden. Das Vertrauen konnte sich dagegen nicht darauf beziehen, in dem von dem Bildungsguthaben erfassten Zeitraum keine Gebühren zahlen zu müssen. Die Situation ist vielmehr insoweit die Gleiche wie die aller anderen Studierenden, die ihr Studium noch unter der Geltung der früheren Rechtslage aufgenommen haben. Das gilt entgegen der Ansicht des Klägers auch dann, wenn man § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a. F. in der Weise versteht, dass die von dieser Vorschrift gewährte Gebührenbefreiung sich unmittelbar während der Semester auswirkte, in denen eine Gremientätigkeit ausgeübt wurde, und diese Befreiung dazu führte, dass das Bildungsguthaben nicht weiter reduziert wurde.

6. Die Erhebung von Studiengebühren verstößt auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

a) Der Gesetzgeber war nicht verpflichtet, bei der Höhe der Studiengebühr nach den unterschiedlichen Kosten der Studienfächer und Studiengänge zu differenzieren. Art. 3 Abs. 1 GG begründet kein striktes Gebot der gebührenrechtlichen Leistungsproportionalität. Vielmehr verbietet der Gleichheitsgrundsatz auch insoweit eine Gleichbehandlung oder Ungleichbehandlung nur, wenn sie sachlich ungerechtfertigt ist. Verfassungsrechtlich ist es zudem nicht geboten, dass dem unterschiedlichen Maß der Inanspruchnahme staatlicher Leistungen genau Rechnung getragen wird, sondern nur, dass in den Grenzen der Praktikabilität und Wirtschaftlichkeit eine verhältnismäßige (Belastungs-) Gleichheit unter den Gebührenschuldnern gewahrt bleibt. Mit Art. 3 Abs. 1 GG ist insbesondere eine Pauschalierung aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung zu vereinbaren (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO <Langzeitstudiengebühren>).

Die Festsetzung einer für alle Studiengänge einheitlich geltenden Studiengebühr in Höhe von 500 € ist danach nicht zu beanstanden. Da die Gebühr selbst in einem besonders kostengünstigen Studiengang weit unter den ausbildungsbedingten Kosten der Hochschule liegt, ähnelt sie einer Grundgebühr, mit welcher der Vorteil, den die Studierenden erhalten, nur zu einem Teil abgeschöpft wird. Eine Verpflichtung, für die kostenintensiveren Studiengänge Gebühren zu erheben, die über die bei allen Studiengängen ohne weiteres sachlich gerechtfertigte Höhe hinausgehen, besteht nicht (BVerwG, Urt. v. 25.7.2001, aaO <Langzeitstudiengebühren>). In der Begründung des Gesetzesentwurfs (LT-Drs. 13/4858, S. 21) wird zudem zu Recht darauf hingewiesen, dass die Festsetzung differenzierter Gebührensätze angesichts der Vielzahl der Studiengänge mit einem erheblichen zeitlichen und administrativen Ermittlungsaufwand verbunden wäre, der in keinem vernünftigen Verhältnis zum Gebührenaufkommen stünde. Das gilt um so mehr, als sich das Hochschulsystem in Baden-Württemberg in einer Umstellungsphase von den traditionellen Diplom- und Magisterstudiengängen auf ein gestuftes Studiensystem befindet und infolgedessen in den nächsten Jahren eine Vielzahl von Studiengängen ausläuft und durch Bachelor- und Masterstudiengänge ersetzt wird.

b) Die Regelungen des Landeshochschulgebührengesetzes verstoßen auch nicht deshalb gegen Art. 3 Abs. 1 GG, weil das Studienbewerbern und Studierenden gemäß § 7 Abs. 1 LHGebG auf Antrag zu gewährende Darlehen verzinslich ist und die zu bezahlenden Zinsen die Höhe der Inflationsrate übersteigen. Eine mit dem Gleichheitssatz unvereinbare Benachteiligung der Darlehensnehmer gegenüber den sogenannten Sofortzahlern liegt darin nicht (a.M. Pieroth/Hartmann, NWVBl. 2007, 81, 84ff). Die in der zusätzlichen Belastung der Darlehensnehmer zu sehende Ungleichbehandlung ist sachlich gerechtfertigt, da ihr der Vorteil gegenübersteht, die für die Bezahlung der Studiengebühren notwendigen Mittel nicht sofort, sondern erst zu einem späteren, regelmäßig nach Abschluss des Studiums liegenden Zeitpunkt aufbringen zu müssen.

7. Die Ausgestaltung der Befreiungstatbestände sowie der Übergangsregelung in Art. 7 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes vom 19.12.2005 ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

a) Einen Befreiungstatbestand für Studierende, die zuvor Wehr- oder Zivildienst geleistet haben, sieht das Gesetz nicht vor. Dagegen bestehen keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Der Verfassungsgeber hat sich für eine funktionsfähige militärische Landesverteidigung entschieden und in diesem Zusammenhang den Gesetzgeber in Art. 12 a Abs. 1 GG ermächtigt, Männer vom vollendeten 18. Lebensjahr an der allgemeinen Wehrpflicht in den Formen des Dienstes in den Streitkräften, im Bundesgrenzschutz oder in einem Zivilschutzverband zu unterwerfen. Diese Pflicht findet ihre Rechtfertigung darin, dass der Staat seiner in der Verfassung übernommenen Verpflichtung, die verfassungsmäßige Ordnung, insbesondere die Grundrechte seiner Bürger zu schützen, nur mit Hilfe dieser Bürger und ihres Eintretens für den Bestand der Bundesrepublik Deutschland nachkommen kann (BVerfG, Urt. v. 24.4.1985 - 2 BvF 2/83 - BVerfGE 69, 1; Urt. v. 13.4.1978 - 2 BvF 1/77 - BVerfGE 48, 127). Das Grundgesetz erachtet es danach als grundsätzlich zumutbar, dass Wehrpflichtige ihren Bürgerdienst erfüllen, und stellt die damit notwendigerweise verbundenen Nachteile gegenüber dem staatlichen Wehrinteresse zurück (BVerfG, Beschl. v. 17.5.2004 - 2 BvR 821/04 - NJW 2004, 2297). Einen verfassungsrechtlichen Anspruch auf Ausgleich oder Berücksichtigung dieser Nachteile besteht dementsprechend nicht.

Das Fehlen einer Befreiungsregelung für Studierende, die zuvor Wehr- oder Zivildienst geleistet haben, wird auch vom Kläger nicht beanstandet. Seine Einwendungen betreffen vielmehr die in Art. 7 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes vom 19.12.2005 getroffene Übergangsregelung, wonach die allgemeinen Studiengebühren erstmals für das Sommersemester 2007 erhoben werden. Der Kläger ist der Ansicht, dass durch diese Regelung Studierende, die vor der Aufnahme ihres Studiums Wehr- oder Ersatzdienst geleistet haben und deshalb erst ein Jahr später mit dem Studium beginnen konnten, gegenüber nicht zum Dienst herangezogen Studierenden in verfassungsrechtlich unzulässiger Weise benachteiligt würden.

Auch dieser Einwand greift nicht durch. Da der Kläger sein Studium bereits zum Wintersemester 2002/2003 begonnen hat, kommt die genannte Übergangsregelung auch ihm zu Gute. Es trifft allerdings zu, dass es dem Kläger, sofern er nicht zum 1.9.2001 zum Ersatzdienst einberufen worden wäre, möglich gewesen wäre, sein Studium ein Jahr früher zu beginnen, und er damit für zwei weitere Semester in den Genuss der früher geltenden Regelung gekommen wäre, die nur die Erhebung von Langzeitstudiengebühren vorsah. Eine Verpflichtung des Landesgesetzgebers, eine gesetzliche Regelung zu treffen, die diese Nachteile vermeidet, ergibt sich jedoch weder aus § 34 HRG noch aus Art. 3 GG.

Nach § 34 Nr. 1 HRG dürfen Bewerbern um einen Studienplatz aus der Erfüllung von Dienstpflichten nach Art. 12 a GG keine Nachteile entstehen. Die Vorschrift befindet sich im 2. Kapitel des Hochschulrahmengesetzes, der die Zulassung zum Studium regelt. Die systematische Stellung der Vorschrift lässt daher keinen Zweifel daran, dass sie lediglich die Zulassung zum Studium betrifft. Unter Nachteilen im Sinn des § 34 Nr. 1 HRG sind dementsprechend nur Nachteile bei der Bewerbung um einen Studienplatz zu verstehen (Reich, Komm. zum HRG, 10. Aufl. (2007), § 34 Rn. 1). Eine Verpflichtung, Nachteile, die sich aus der Leistung des Wehr- der Ersatzdienstes ergeben, auch über diesen Bereich hinaus zu vermeiden oder auszugleichen, lässt sich der Vorschrift somit nicht entnehmen.

Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, Gleiches gleich, Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln. Dabei ist allerdings davon auszugehen, dass die Anwendung des Art. 3 Abs. 1 GG stets auf einem Vergleich von Lebensverhältnissen beruht, die nie in allen, sondern nur in einzelnen Elementen übereinstimmen. Es ist Sache des Gesetzgebers zu entscheiden, welche Elemente der zu ordnenden Lebensverhältnisse er dafür als maßgebend ansieht, sie im Recht gleich oder verschieden zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn sich ein vernünftiger, aus der Natur der Sache sich ergebender oder sonstwie einleuchtender Grund für die vom Gesetzgeber vorgenommene Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt. Darauf, ob der Gesetzgeber im Einzelfall die zweckmäßigste, vernünftigste oder gerechteste Lösung gefunden hat, kommt es dagegen nicht an (ständige Rechtsprechung, vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 10.12.1985 - 2 BvL 18/83 - BVerfGE 71, 255; Urt. v. 16. 3. 2004 - 1 BvR 1778/01 - BVerfGE 110, 141; Beschl. v. 11.1.2005 - 2 BvR 167/02 - BVerfGE 112, 164).

Hiervon ausgehend hat der Landesgesetzgeber bei der Ausgestaltung der von ihm eingeräumten Übergangsfrist die verfassungsrechtlichen Grenzen seiner Gestaltungsfreiheit nicht überschritten. Der Gesetzgeber hatte ein berechtigtes Interesse daran, die mit dem Gesetz verfolgten Zwecke möglichst bald zur Geltung zu bringen. Eine Sonderregelung für Studierende, die vor dem Beginn ihres Studiums Wehr- oder Zivildienst geleistet haben, liefe diesem Anliegen zuwider, da sie - wie die Beklagte überzeugend dargelegt hat - rund 40 % aller männlichen Studierenden erfasst und damit über mehrere Jahre hinweg zu einer erheblichen Verringerung des Gebührenaufkommens geführt hätte. Der in Rede stehende Nachteil für den betroffenen Personenkreis beschränkt sich auf die für zwei Semester zu bezahlenden Studiengebühren, die sich zusammen auf 1.000 € summieren. Zu berücksichtigen ist ferner, dass sich die Aufnahme eines Studiums - wie oben dargelegt - außer durch die Einberufung zum Wehr- oder Ersatzdienst auch durch andere von dem Studienwilligen nicht beeinflussbare Umstände verzögern kann. Die in der vorherigen Einberufung zum Wehr- oder Zivildienst liegenden tatsächlichen Ungleichheiten des zu ordnenden Lebenssachverhalts können deshalb nicht als so bedeutsam angesehen werden, dass sie bei einer am Gerechtigkeitsgedanken orientierten Betrachtungsweise beachtet werden müssen. Eine Sonderregelung für Wehr- und Zivildienstleistende würde davon abgesehen die Frage nach sich ziehen, ob in ihrer Konsequenz eine entsprechende Regelung nicht auch in anderen Fällen getroffen werden müsste, und damit zu schwierigen Abgrenzungen zwingen (vgl. die Stellungnahme des Ministeriums für Wissenschaft, Forschung und Kunst zu dem Vorschlag, einen Studiengebührenerlass für Wehr- und Zivildienstleistende einzuführen, LT-Drs. 13/5034, S. 2). Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG lässt sich danach nicht feststellen.

c) Eine § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a. F. entsprechende Befreiungsregelung wurde in die Neufassung des Landeshochschulgebührengesetzes durch das Gesetz vom 19.12.2005 nicht übernommen. Die Tätigkeit in der Selbstverwaltung der Hochschule oder der Selbstverwaltung der Studierenden findet auch in Art. 7 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes vom 19.12.2005 keine besondere Berücksichtigung. Die darin enthaltene Übergangsregelung, nach der die allgemeinen Studiengebühren erstmals für das Sommersemester 2007 erhoben werden, gilt auch für solche Studierende, die - wie der Kläger - ihr Studium bereits begonnen haben und während des Studiums in der Selbstverwaltung der Hochschule und/oder der Selbstverwaltung der Studierenden mitgewirkt haben. Ein Verstoß gegen höherangiges Recht ist auch darin nicht zu sehen. Die Regelung widerspricht in dieser Form weder § 37 Abs. 3 HRG noch Art. 3 Abs. 1 GG.

Nach § 37 Abs. 1 HRG ist die Mitwirkung an der Selbstverwaltung der Hochschule Recht und Pflicht aller Mitglieder. In Abs. 3 ist ferner bestimmt, dass die Hochschulmitglieder wegen ihrer Tätigkeit in der Selbstverwaltung nicht benachteiligt werden dürfen (ebenso die landesrechtliche Regelung in § 9 Abs. 7 S. 2 LHG und zuvor § 96 Abs. 1 S. 7 UnivG). Das Hochschulrahmengesetz wurde auf der Grundlage des Art. 75 GG a. F. erlassen, der inzwischen durch das 52. Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.8.2006 aufgehoben wurde. Das ist jedoch erst mit Wirkung vom 1.9.2006 und somit nach dem Zeitpunkt des Inkrafttretens des Gesetzes vom 19.12.2005 geschehen, auf den es für die Vereinbarkeit dieses Gesetzes mit höherrangigem Recht ankommt. Die aus der Aufhebung des Art. 75 GG a. F. folgende und sich nach Art. 125 a Abs. 1 GG n. F. richtende Frage nach der Fortgeltung des § 37 Abs. 1 HRG bedarf deshalb im vorliegenden Fall keiner Beantwortung.

Mit der Tätigkeit in der Selbstverwaltung der Hochschule ist notwendigerweise eine zusätzliche Belastung der Studierenden verbunden, deren Ausmaß von Art und Umfang dieser Tätigkeit abhängt und die im Einzelfall auch dazu führen kann, dass sich der Abschluss des Studiums verzögert. § 37 Abs. 3 HRG nimmt diese Nachteile als nicht vermeidbar hin. Der Vorschrift kann auch nicht die Verpflichtung entnommen werden, für diese Nachteile einen angemessenen Ausgleich zu schaffen. Das ist um so weniger der Fall, als die Frage, ob und inwieweit die Tätigkeit in der Selbstverwaltung zu einer Verlängerung des Studiums, dem Nichtbestehen einer Prüfung oder anderen Nachteilen im Studium geführt hat, kaum einmal verlässlich beantwortet werden kann. Es kommt weiter hinzu, dass Studierende gehalten sind, bei ihrer Gremientätigkeit ein vertretbares Maß zu wahren, und eine solche Tätigkeit im Vergleich zum Studium nur von untergeordneter Bedeutung sein darf (vgl. BVerwG, Beschl. v. 18.7.1986 - 5 B 21.85 - Buchholz 436.36 § 15 BAföG Nr. 23). § 37 Abs. 3 HRG beschränkt sich danach auf die Forderung, dass in der Selbstverwaltung tätige Hochschulmitglieder wegen ihrer Tätigkeit in der Selbstverwaltung nicht benachteiligt werden dürfen, und enthält damit ein bloßes Diskriminierungsverbot (a. M. OVG Nordrhein-Westfalen, Urt. v. 9.11.2006 - 15 A 2407/05 - NWVBl 2007, 111 sowie OVG Niedersachsen, Urt. v. 12.4.2007 - 2 LA 1238/06 - NVwZ-RR 2007, 611, wonach die Vorschrift auch den Eintritt rechtlicher oder tatsächlicher Nachteile verhindern solle, die wegen der Tätigkeit in einem Selbstverwaltungsgremium entstehen könnten). Eine solche Benachteiligung steht im vorliegenden Fall nicht in Rede. Die sich aus diesem Gesetz ergebende Verpflichtung zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren ab dem Sommersemester 2006 gilt für alle Studierenden einschließlich derjenigen Personen, die zuvor in satzungsmäßigen Organen der Hochschule mitgewirkt haben. Davon, dass das Gesetz vom 19.12.2005 diese Personen wegen ihrer früheren Tätigkeit in der Selbstverwaltung gegenüber anderen Studierenden benachteilige, kann daher nicht gesprochen werden.

Auch der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG verlangt nicht, Studierende, die in der Vergangenheit in der Selbstverwaltung der Hochschule oder der Selbstverwaltung der Studierenden mitgewirkt haben, für eine bestimmte Zeit von der Studiengebührenpflicht zu verschonen. Das Fehlen einer § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a. F. entsprechenden Befreiungsregelung wird in der Begründung des Gesetzentwurfs damit gerechtfertigt, dass es nur mit Schwierigkeiten möglich sei, die Mitarbeit in Hochschulgremien von den zahlreichen anderen, ebenfalls anerkennungswürdigen Tätigkeiten abzugrenzen. Hingewiesen wird ferner auf den mit einer solchen Regelung verbundenen hohen Verwaltungsaufwand (LT-Drs. 13/4858, S. 57). Diese Überlegungen sind nicht zu beanstanden und lassen sich auf das Fehlen einer besonderen Übergangsregelung für den in Rede stehenden Personenkreis ohne weiteres übertragen. Die angeführten Gründe sind damit auch geeignet, die Gleichbehandlung dieser Personen mit anderen Studierenden, die ihr Studium schon vor dem Sommersemester 2007 aufgenommen haben, sachlich zu rechtfertigen. II. Die Berufung des Klägers bleibt auch insoweit ohne Erfolg, als sie sich gegen die Abweisung seines Hilfsantrags im Urteil des Verwaltungsgerichts richtet. Das Verwaltungsgericht hat das Vorliegen der Voraussetzungen für den vom Kläger begehrten Erlass der Studiengebühren zutreffend verneint.

Der Antrag des Klägers stützt sich auf § 6 Abs. 3 S. 1 LHGebG in Verbindung mit § 22 LGebG, wonach die Hochschulen und Berufsakademien die Studiengebühr erlassen können, wenn deren Einziehung nach Lage des einzelnen Falles unbillig wäre. Eine Unbilligkeit im Sinn des § 22 LGebG kann sich aus den persönlichen Verhältnissen des Gebührenschuldners oder aus sachlichen Gründen ergeben. Eine Unbilligkeit aus persönlichen Gründen wird vom Kläger nicht geltend gemacht. Eine solche liegt vor, wenn die Einziehung der Gebühr die wirtschaftliche oder persönliche Existenz des Schuldners vernichten oder ernsthaft gefährden würde. Für eine solche Gefahr hat der Kläger nichts vorgetragen.

Ein Erlass aus Gründen der sachlichen Billigkeit kommt insbesondere in Betracht, wenn nach dem Willen des Gesetzgebers angenommen werden kann, dass der Gesetzgeber die im Billigkeitswege zu entscheidende Frage - hätte er sie geregelt - im Sinne der beabsichtigten Billigkeitsmaßnahme entschieden hätte. Härten, die dem Besteuerungszweck entsprechen und die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung eines Tatbestandes bewusst in Kauf genommen hat, können einen Billigkeitserlass dagegen nicht rechtfertigen, sondern sind allenfalls durch eine Gesetzeskorrektur zu beheben (BVerfG, Kammerbeschl. v. 13.12.1994 - 2 BvR 89/91- NVwZ 1995, 989 mit weiteren Nachweisen; Urt. des Senats v. 11.12.2008 - 2 S 428/08 - Juris). Ein Erlass aus Gründen der sachlichen Billigkeit kann danach vom Kläger nicht beansprucht werden. Der Gesetzgeber hat aus den bereits genannten Gründen bewusst davon abgesehen, einen der früheren Regelung in § 7 Abs. 1 Nr. 3 LHGebG a. F. entsprechenden Befreiungstatbestand in das Gesetz aufzunehmen, und ebenfalls bewusst darauf verzichtet, eine mit Blick auf den von dieser Regelung erfassten Personenkreis differenzierende Übergangsregelung zu schaffen. Die damit verbundenen Folgen können deshalb nicht als ungewollt angesehen werden.

Gründe für einen Erlass der Studiengebühr lassen sich auch nicht dem ein bloßes Diskriminierungsverbot enthaltenden § 37 Abs. 3 HRG entnehmen. Einer Gesamtwürdigung der Gremientätigkeit des Betroffenen unter Berücksichtigung des Zeitaufwands, der studienverlängernden Wirkung sowie der den Studierenden treffenden Obliegenheit, bei der Gremientätigkeit ein vertretbares Maß zu wahren, bedarf es daher entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Zulassung der Revision auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO. Die Frage, ob die sich aus dem Landeshochschulgebührengesetz ergebende Verpflichtung zur Bezahlung allgemeiner Studiengebühren mit höherrangigem Recht vereinbar ist, hat grundsätzliche Bedeutung.

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 52 Abs. 1 GKG auf 1.000 € festgesetzt.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung