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Beginn der Entscheidung

Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Beschluss verkündet am 12.05.2003
Aktenzeichen: 1 S 964/02
Rechtsgebiete: PAuswG, GG


Vorschriften:

PAuswG (Fassung 1996) § 1 Abs. 4 S. 1
GG Art. 3 Abs. 1
Es steht der Gebührenerhebung unter dem Aspekt des Äquivalenzprinzips nicht entgegen, dass die gebührenpflichtige Tätigkeit (hier: Ausstellung eines Personalausweises) überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt.
VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

1 S 964/02

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

Personalausweisgebühr;

hier: Antrag auf Zulassung der Berufung

hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Dr. Weingärtner, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Schmenger und den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Roth

am 12. Mai 2003

beschlossen:

Tenor:

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 8. März 2002 - 11 K 2566/01 - wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 7,67 EUR festgesetzt.

Gründe:

Der auf die Zulassungsgründe der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO), der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) und der Divergenz (§ 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO) gestützte Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Der Antrag ist teils unzulässig, teils unbegründet.

1. Das Antragsvorbringen ist nicht geeignet, beim Senat ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der angegriffenen Entscheidung zu wecken.

Rechtsgrundlage des streitgegenständlichen Gebührenbescheids der Beklagten ist § 1 Abs. 4 Satz 1 des PAuswG vom 21.4.1986 (BGBl. I S. 548) i.d.F. des Gesetzes zur Änderung des Pass- und Personalausweisrechts vom 30.7.1996 (BGBl. I S. 1182). Danach ist - soweit hier erheblich - für die Neuausstellung eines Personalausweises nach Ablauf der Gültigkeitsdauer eine Gebühr von 15,-- DM zu erheben. Mit ihrem Antrag macht die Klägerin die Verfassungswidrigkeit dieser Regelung geltend.

Die Klägerin beanstandet zunächst, dass der Gebühr für die Ausstellung eines Personalausweises nicht die verfassungsrechtlich gebotene "Ausgleichsfunktion" zukomme. Mit dem Personalausweis sei kein messbarer Vorteil für "einen bestimmten Teil der deutschen Bevölkerung" verbunden. Vielmehr seien alle Deutschen, die das 16. Lebensjahr vollendet hätten und der allgemeinen Meldepflicht unterlägen, verpflichtet, einen Bundespersonalausweis zu besitzen. Da es an der vom Bundesverfassungsgericht geforderten "besonderen sachlichen Rechtfertigung" der Gebührenerhebung, nämlich an der sie "legitimierenden Ausgleichsfunktion" fehle, sei die streitgegenständliche Gebühr verfassungsrechtlich unzulässig.

Mit diesem Vorbringen verkennt die Klägerin bereits im Ansatz die verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Gebührenerhebung. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Personalausweisgebühr als öffentlich-rechtliche Geldleistung zur vollständigen oder anteiligen Deckung der speziellen Kosten einer individuell zurechenbaren öffentlichen Sonderleistung, nämlich der Ausstellung des Personalausweises erhoben wird. Das Antragsvorbringen ist nicht geeignet, die vom Gebührenbegriff vorausgesetzte individuelle Zurechenbarkeit dieser Amtshandlung in Frage zu stellen. Es entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass von einer individuellen Zurechnung der Amtshandlung jedenfalls in den Fällen auszugehen ist, in denen der Einzelne - wie im vorliegenden Fall die Klägerin - diese beantragt hat (vgl. BVerwG, Urteile vom 24.8.1990, BVerwGE 85, 300, 304, und vom 25.8.1999, BVerwGE 109, 272, 276; VGH Bad.-Württ., Urteile vom 2.4.1998 - 2 S 1148/97 - und vom 13.3.2003 - 5 S 2147/02 -). Insoweit geht die Bezugnahme auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 22.1.1997 (Buchholz 442.40 § 32 LuftverkehrsG, Nr. 9 -Luftsicherheitsgebühr) und die Forderung nach einer Anwendung der dortigen Grundsätze ("von der Allgemeinheit deutlich abgrenzbarer spezieller Personenkreis") auf die vorliegende Fallgestaltung an der Sache vorbei.

Ferner steht es der Gebührenerhebung unter dem Aspekt des Äquivalenzprinzips nicht entgegen, dass dem Gebührenschuldner aus der behördlichen Tätigkeit kein unmittelbarer, konkret bezifferbarer Wert im Sinne eines objektiven Nutzens zufließt (BVerwG, Urteil vom 25.8.1999, a.a.O.). Auch wäre es unerheblich, wenn die gebührenpflichtige Tätigkeit überwiegend im öffentlichen Interesse erfolgt sein sollte (BVerwG, Urteil vom 25.8.1999, a.a.O., m.w.N.; Urteil vom 3.3.1994, BVerwGE 95, 188, 200 f.). Insoweit hat bereits das Verwaltungsgericht unter Hinweis auf die höchstrichterliche Rechtsprechung festgestellt, dass es jedenfalls von Verfassungs wegen nicht bereits begriffliches Element einer Gebühr ist, dass bei einer gebührenpflichtigen Amtshandlung das Individualinteresse überwiegen müsse (Seite 6 des Entscheidungsabdrucks). Die Klägerin verkennt mit ihrer Argumentation den in der höchstrichterlichen Rechtsprechung zugrunde gelegten Gebührenbegriff, der die Gebührenerhebung nicht stets von einem wirtschaftlichen Vorteil des Gebührenschuldners oder einer privatnützigen Gegenleistung der öffentlichen Handlung abhängig macht, sondern allein eine "individuell zurechenbare Leistung" als möglichen Abgabentatbestand ausreichen lässt und dabei dem Gebührengesetzgeber einen weiten Spielraum einräumt (BVerwG, Urteil vom 25.8.1999, a.a.O.).

Im Übrigen hat die Beklagte zutreffend darauf verwiesen, dass der Personalausweis jedenfalls insoweit auch den individuellen Interessen des Ausweisinhabers dient, als er als Passersatz für Deutsche zugelassen ist und demgemäß den Grenzübertritt in zahlreiche andere Länder ermöglicht (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 sowie Abs. 2 der VO zur Durchführung des Passgesetzes - DVPaßG - vom 2.1.1988 i.d.F. der 2. ÄnderungsVO vom 21.3.2000, BGBl. I S. 238). Einwände hiergegen sind weder von der Klägerin erhoben worden noch sonst ersichtlich.

Auch soweit die Klägerin (hilfsweise) die Höhe der Personalausweisgebühr beanstandet, führt dies nicht zu ernstlichen Zweifeln an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung. Die Klägerin macht insoweit geltend, dass der Gesetzgeber weder den mit der Ausstellung eines Personalausweises verbundenen Personal- und Sachaufwand ermittelt noch den "Sondervorteil" für den Bürger bewertet und deshalb von dem ihm bei der Bemessung der Höhe der Gebühr zustehenden Ermessen keinen Gebrauch gemacht habe. Auf der Grundlage des Vorbringens der Klägerin hat der Gesetzgeber damit die Personalausweisgebühr nicht zu hoch, sondern mit dem bei der Klägerin erhobenen und von ihr bezahlten Betrag von 15,-- DM zu niedrig bemessen. Ebenso wie für das Verwaltungsgericht ist auch für den Senat nicht erkennbar, dass dieser Mangel die Klägerin in ihren Rechten verletzt haben könnten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Unabhängig davon lässt die Klägerin mit diesem Vortrag schon im Ansatz die gerichtliche Kontrolldichte bei der Überprüfung der gesetzgeberischen Gebührenbemessung unberücksichtigt. In seiner jüngsten Entscheidung zur Rückmeldegebühr (Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -) hat das Bundesverfassungsgericht hierzu zusammenfassend ausgeführt:

"Zur Wahrung des Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Gebührenbemessung ist die gerichtliche Kontrolldichte am Maßstab finanzverfassungsrechtlicher Rechtfertigungsanforderungen eingeschränkt. Eine Gebührenbemessung ist verfassungsrechtlich jedoch dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem "groben Missverhältnis" (vgl. ähnlich zum Äquivalenzprinzip: BVerfGE 83, 363 <392>; BVerwGE 109, 272 <274>; BVerwG, NVwZ-RR 2000, S. 533 <535>; BVerwG, NVwZ 2002, S. 206 <209>) zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht. In erster Linie steht es in der Entscheidung des Gesetzgebers, welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er für eine individuell zurechenbare öffentliche Leistung aufstellen und welche über die Kostendeckung hinausreichenden Zwecke er mit einer Gebührenregelung anstrebt (vgl. BVerfGE 50, 217 <226 f.>; 97, 332 <345>). Die verfassungsrechtliche Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung, die ihrerseits komplexe Kalkulationen, Bewertungen, Einschätzungen und Prognosen voraussetzt, darf daher nicht überspannt werden. Gebühren werden in der Regel in Massenverfahren erhoben, bei denen jede einzelne Gebühr nicht nach Kosten, Wert und Vorteil einer real erbrachten Leistung genau berechnet , sondern vielfach nur nach Wahrscheinlichkeit und Vermutungen in gewissem Maß vergröbert bestimmt und pauschaliert werden kann (vgl. P. Kirchhof, Staatliche Einnahmen, in: HStR Bd. IV, 2. Aufl., 1999, § 88 Rn. 206). Maßgebliche Bestimmungsgrößen der Gebührenbemessung, wie die speziellen Kosten der gebührenpflichtigen öffentlichen Leistungen, der Vorteil der Leistungen für den Gebührenschuldner oder die verhaltenslenkende Wirkung einer finanziellen Belastung, werden sich häufig nicht exakt und im voraus ermitteln und quantifizieren lassen. Bei der Ordnung der Gebührenerhebung und -bemessung ist der Gesetzgeber daher berechtigt, die Vielzahl der Einzelfälle in einem Gesamtbild zu erfassen. Er darf generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen treffen, die verlässlich und effizient vollzogen werden können."

Dass der Gesetzgeber bei der Erhebung der Personalausweisgebühr in Höhe von pauschal 15,-- DM verfassungsrechtliche Vorgaben nicht verletzt hat, hat das Verwaltungsgericht unter ausführlicher und zutreffender Würdigung der höchstrichterlichen Rechtsprechung insbesondere des Bundesverfassungsgerichts im Einzelnen dargelegt. Zur Vermeidung von Wiederholungen wird auf die Ausführungen in dem angegriffenen Urteil (Seite 7 - 10) Bezug genommen. Zur ergänzen ist lediglich folgendes:

Das Verwaltungsgericht hat insbesondere entscheidungstragend darauf abgestellt, dass Art. 3 Abs. 1 GG es lediglich verbietet, Gebühren völlig unabhängig von den Kosten der gebührenpflichtigen Staatsleistung festzusetzen. Hiervon ausgehend wird ein Verstoß gegen den Grundsatz der kostenbezogenen Festsetzungen der Höhe der Personalausweisgebühr verneint. Zwar räumt das Verwaltungsgericht ein, dass in dem Festbetrag von 15,-- DM nicht der im Einzelfall für die Ausstellung eines Personalausweises angefallene behördliche Leistungsaufwand einkalkuliert ist, also die konkreten Personal- und Sachkosten der Passbehörden nicht exakt berücksichtigt werden. Entscheidend sei jedoch, dass sich der Gebührenbetrag von 15,-- DM, wenn man den von der Bundesdruckerei für jeden Personalausweis in Rechnung gestellten Betrag von 11,90 DM zuzüglich Mehrwertsteuer zugrundelege, zu dem die Personal- und Sachkosten der Passbehörden zuzurechnen seien, nicht derart von den realen Kosten entferne, dass jeder Bezug zum Kostendeckungszweck aufgehoben wäre (Seite 10 des Entscheidungsabdrucks). Diese Erwägungen stehen ersichtlich im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Kostenbezogenheit der Gebührenbemessung (vgl. BVerfG, E 50, 217, 227 ff.; 85, 337, 346; 97, 332, 345). Substantiierte und am Maßstab dieser Rechtsprechung orientierte Einwendungen gegen diese Ausführungen werden mit der Antragsschrift nicht erhoben. Dies gilt insbesondere auch für die Erwägung des Verwaltungsgerichts, eine schärfere "Annäherung" an die konkreten Verwaltungskosten sei auch deswegen nicht geboten, weil mit Blick darauf, dass es hier um eine niedrige Gebühr geht, das günstige Verhältnis von "weitgehender Regelungsvereinfachung und geringer Auswirkungsintensität" vorliegend eine Pauschalierung rechtfertigt (Seite 10 des Entscheidungsabdrucks). Das Antragsvorbringen erschöpft sich darin, vom Gesetzgeber eine konkrete Ermittlung des Personal- und Sachaufwandes sowie eine Bewertung des "Sondervorteils" für den Bürger zu verlangen, ohne sich mit den - vom Verwaltungsgericht herangezogenen - Grundsätzen der höchstrichterlichen Rechtsprechung zur Kontrolle der gesetzgeberischen Gebührenbemessung (vgl. bereits oben) auseinander zusetzen.

2. Die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache und der Divergenz werden bereits nicht in einer den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechenden Weise dargetan.

a) Grundsätzliche Bedeutung hat eine Sache nur dann, wenn mit ihr eine grundsätzliche, bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung bisher obergerichtlich nicht geklärte Frage von allgemeiner Bedeutung aufgeworfen wird, die sich in dem erstrebten Berufungsverfahren stellen würde und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung und der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf. Die Darlegung dieser Voraussetzungen erfordert die Bezeichnung einer konkreten Frage, die sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für das Berufungsverfahren erheblich sein wird. Darüber hinaus muss die Antragsschrift wenigstens einen Hinweis auf den Grund enthalten, der die Anerkennung der grundsätzlichen, d.h. über den Einzelfall hinausgehenden Bedeutung der Sache rechtfertigen soll.

Diesen Anforderungen entspricht das Antragsvorbringen nicht. Dies gilt bereits deshalb, weil die Antragsschrift sich darin erschöpft, die von der Klägerin für grundsätzlich bedeutsam gehaltenen Fragen aufzuwerfen (Seite 6 der Antragsschrift). So fehlt jede Darlegung dazu, weshalb diese Fragen klärungsbedürftig sind, in welchem Umfang, von welcher Seite und aus welchen Gründen die Beantwortung der Fragen also umstritten ist.

Unabhängig davon liegt der Zulassungsgrund nicht vor. Wie sich aus den unter 1. dargelegten Gründen ergibt, sind die von der Klägerin aufgeworfenen Fragen in der höchstrichterlichen Rechtsprechung im Sinne der angegriffenen Entscheidung geklärt bzw. würden sie sich in einem Berufungsverfahren nicht stellen.

b) Auch der Zulassungsgrund der Divergenz wird in der Antragsschrift bereits nicht den Anforderungen des § 124 a Abs. 4 Satz 4 VwGO entsprechend dargelegt.

Eine die Berufung eröffnende Abweichung im Sinne von § 124 Abs. 2 Nr. 4 VwGO liegt dann vor, wenn das Verwaltungsgericht in Anwendung derselben Rechtsvorschrift von einem in der Rechtsprechung eines der in der Bestimmung genannten Gerichte aufgestellten Rechtssatz mit einem widersprechenden Rechtssatz abgerückt ist und die angegriffene Entscheidung auf dieser Abweichung beruht. Zur Darlegung der Rechtssatzdivergenz ist es erforderlich, dass ein die angefochtene Entscheidung tragender abstrakter Rechtssatz aufgezeigt wird, der mit einem ebensolchen Rechtssatz in der Entscheidung des höheren Gerichts im Widerspruch steht.

Vorliegend erschöpft sich die Divergenzrüge der Klägerin darin, die Entscheidungen, von denen das angegriffene Urteil abweichen soll, mit Datum und Aktenzeichen zu benennen. Insbesondere fehlt es an der Darlegung, von welchen in diesen Entscheidungen enthaltenen abstrakten Rechtssätzen das Verwaltungsgericht im Einzelnen abgewichen sein soll. Dies genügt den Darlegungsanforderungen nicht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13 Abs. 2, 14 Abs. 3 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung


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