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Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Beschluss verkündet am 29.01.2002
Aktenzeichen: 10 S 1185/00
Rechtsgebiete: KrW-/AbfG


Vorschriften:

KrW-/AbfG § 21 Abs. 1
KrW-/AbfG § 40 Abs. 2
KrW-/AbfG § 45 Abs. 2
1. § 40 KrW-/AbfG ermöglicht behördliche Überwachungsmaßnahmen entlang des gesamten Abfallstroms, also in allen Phasen des Umgangs mit Abfällen im Bereich der Verwertung und Beseitigung; die Bestimmung ist daher neben dem speziellen, aber nicht abschließenden § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG anwendbar.

2. § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG erlaubt für bestimmte Abfälle - zusätzlich zu den allgemeinen Überwachungsmaßnahmen - die behördliche Anordnung eines Nachweisverfahrens bezogen auf die Durchführung der Abfallverwertung. Die Vorschrift betrifft dagegen nicht die vor der Durchführung der Verwertung liegende Phase des Abfallstroms.

3. § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG lässt solche Maßnahmen nicht zu, die Regelungsgegenstand von § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG sind.


10 S 1185/00

VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

abfallrechtlicher Anordnungen; vorläufiger Rechtsschutz

hat der 10. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schlüter, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Rudisile und den Richter am Verwaltungsgerichtshof im Nebenamt Prof. Dr. Schoch

am 29. Januar 2002

beschlossen:

Tenor:

Auf die Beschwerde der Antragstellerin wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 26. Januar 2000 - 13 K 3411/99 - geändert. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Verfügung des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 10. Februar 1999 wird hinsichtlich Ziff. 1a - d wiederhergestellt und hinsichtlich Ziff. 4 angeordnet, soweit die Zwangsgeldandrohung 2.000 DM übersteigt. Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen die Zwangsgeldfestsetzung des Landratsamts Rems-Murr-Kreis vom 12. Juli 1999 wird angeordnet, soweit sie 2.000 DM übersteigt. Im Übrigen wird die Beschwerde zurückgewiesen.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens zu 1/5, der Antragsgegner zu 4/5.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 2.000 EUR festgesetzt.

Gründe:

Die zugelassene Beschwerde ist überwiegend begründet. Im Rahmen der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gemäß § 80 Abs. 5 VwGO vorzunehmenden summarischen Prüfung der Erfolgsaussicht des Hauptsacherechtsbehelfs erweist sich die angegriffene Verfügung des Antragsgegners in Ziff. 1a, b, c und d sowie in Ziff. 4, soweit der Betrag 2.000 DM übersteigt, mit hoher Wahrscheinlichkeit als rechtswidrig; insoweit überwiegt das Interesse der Antragstellerin, jedenfalls vorläufig von der Vollziehung der Verfügung verschont zu bleiben, das öffentliche Interesse an einer sofortigen Vollziehung. Nur in Ziff. 1f dürfte der angegriffene Bescheid wahrscheinlich Bestand haben. Die überwiegend wahrscheinliche Rechtswidrigkeit des Auskunftsverlangens des Antragsgegners ergibt sich entgegen der Auffassung der Antragstellerin allerdings nicht bereits aus dem Fehlen einer einschlägigen Rechtsgrundlage (I.), vielmehr hat der Antragsgegner im konkreten Fall die ihm durch § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG eingeräumten Befugnisse wohl überschritten (II.). Die wahrscheinliche Rechtswidrigkeit der in Ziff. 4 getroffenen Regelung folgt aus dem Verstoß gegen § 2 LVwVG (III.).

I. Materielle Rechtsgrundlage für die - auch auf § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG gestützte -Anordnung des Antragsgegners ist § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG. Dabei mag in diesem Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes dahinstehen, ob zur Anforderung von Auskünften im Rahmen der Abfallüberwachung § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG als abschließende Spezialermächtigung anzusehen ist (Diederichsen, VBlBW 2000, 461, 462; Donner/Röckseisen, in: Jarass/Ruchay/Weidemann, KrW-/AbfG, § 40 RdNr. 154 f.) oder ob diese Vorschrift nur schlicht hoheitliches Verwaltungshandeln erfasst und die Konkretisierung der Auskunftspflicht durch Verwaltungsakt erst durch § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG zugelassen ist (Wendenburg, ZUR 2000, 100, 101; Paetow, in: Kunig/Paetow/Versteyl, KrW-/AbfG, 1998, § 40 RdNr. 17 i.V.m. RdNr. 12). Der Ausgangsbescheid vom 10.02.1999 und der Widerspruchsbescheid vom 28.07.1999 sind in Bezug auf das Auskunftsverlangen auf §§ 21, 40 KrW-/AbfG gestützt, so dass die richtige Rechtsgrundlage in jedem Fall herangezogen worden ist.

1. Allerdings vertritt die Antragstellerin die Rechtsauffassung, dass die Befugnisnorm des § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG in Bezug auf Abfälle zur Verwertung, die das Abfallüberwachungsrecht nicht als (besonders) überwachungsbedürftig einstufe, durch § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG verdrängt werde, da es sich hierbei um eine abschließende und vorrangig anwendbare Spezialregelung handele (ebenso noch Diederichsen, VBlBW 2000, 461, 462). Die ausdrücklichen Beschränkungen gemäß § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG würden "ausgehebelt", wenn das allgemeine Auskunftsverlangen nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG neben der speziellen Bestimmung zur Anwendung gelangen könne. Nach der Systematik sowie nach Sinn und Zweck des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes solle die private Abfallverwertung möglichst wenig durch staatliche Hemmnisse erschwert werden (unter Berufung auf Paetow, a.a.O., § 45 RdNr. 1); daher seien behördliche Kontrollen generell nur für überwachungsbedürftige und besonders überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung vorgesehen. Demgegenüber unterlägen nicht überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung nur unter den engen Voraussetzungen des § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG, der als lex specialis § 40 Abs. 2 KrW-/AbfG verdränge, einer behördlichen Kontrolle. Auf § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG sei die behördliche Anordnung aber nicht gestützt, so dass sie offensichtlich rechtswidrig sei.

Im Übrigen erlaube die allgemeine Überwachungskompetenz, wie § 40 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG zeige, der zuständigen Behörde allein die Prüfung der Frage, ob der Abfallbesitzer seine Verpflichtung zur gemeinwohlverträglichen Entsorgung gemäß §§ 5, 11 KrW-/AbfG erfülle. Indem das Bundesverwaltungsgericht in seinem Grundsatzurteil vom 15.06.2000 (DVBl. 2000, 1356 = DÖV 2000, 1000 = NVwZ 2000, 1178) entschieden habe, dass die Nichtverwertung von Abfällen nicht dazu führt, dass diese der Kategorie der Abfälle zur Beseitigung zuzuordnen seien (und damit im Einklang mit der Grundpflicht gemäß § 11 Abs. 1 KrW-/AbfG zwingend zu beseitigen seien), könne auch die "Redensart vom Abfall, der nicht verwertet wird und deshalb Abfall zur Beseitigung sei" bzw. das "rechtsbegriffliche Kunstprodukt" der 'Abfälle zur Verwertung' nicht dazu führen, dass die Verwaltung nach Maßgabe der Befugnisse gemäß § 40 Abs. 2 KrW-/AbfG die Einhaltung der Pflichten nach § 13 Abs. 1 Satz 2 KrW-/AbfG zu überprüfen versuche.

2. Der Senat ist dieser Rechtsauffassung bereits im Urteil vom 28.11.2000 - 10 S 1375/99 - (NVwZ 2001, 574 = UPR 2001, 272 = VBlBW 2001, 452) und im Beschluss vom 30.03.2001 - 10 S 1184/00 - (DVBl. 2001, 1291 = UPR 2001, 278 = VBlBW 2002, 26) entgegengetreten. Nach erneuter Prüfung hält der Senat an der seinerzeit entwickelten Rechtsauffassung fest.

a) Schon die Aufgabenzuweisungsnorm des § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG hat - im Vergleich zum vormaligen Rechtszustand - eine Erweiterung des Rahmens behördlicher Überwachungstätigkeit bewirkt (Heuer, NVwZ 1999, 624, 625). Anders als §§ 42 ff. KrW-/AbfG, die sich von ihrem sachlichen Anwendungsbereich her nur auf die Entsorgungsphase erstrecken, ermöglicht § 40 KrW-/AbfG Überwachungsmaßnahmen entlang des gesamten Abfallstromes in allen Phasen des Umgangs mit Abfällen (so treffend Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 10). Die allgemeine Überwachung bezieht sich daher grundsätzlich auf alle den Vollzug des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes betreffenden Vorschriften, der den zuständigen Behörden (vgl. § 28 LAbfG) überantwortet ist; lediglich die Vermeidung von Abfällen unterliegt der Überwachung nur nach Maßgabe spezifischer Verordnungsbestimmungen (vgl. §§ 23, 24 KrW-/AbfG); im Übrigen erstreckt sich die allgemeine Überwachung auf den gesamten Bereich der Verwertung und Beseitigung von Abfällen sowie auf alle an der Kreislaufwirtschaft oder Abfallbeseitigung Beteiligten. § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG befähigt die zuständige Behörde somit, alle Phasen des Umgangs mit Abfällen vom Beginn ihrer Entstehung bis zu ihrem Ende zu überwachen (Wendenburg, ZUR 2000, 100).

Vor diesem Hintergrund ist - soweit ersichtlich - im Schrifttum nicht strittig, dass sich die allgemeine Überwachungsaufgabe auf den gesamten Bereich der Verwertung und Beseitigung von Abfällen erstreckt (Wendenburg, in: Hösel/von Lersner, Recht der Abfallbeseitigung, K 0140 RdNr. 16) und alle Abfallarten bzw. Gegenstände, zu denen das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz Regelungen enthält, umfasst (Paetow, a.a.O., § 40 RdNr. 9). Bezogen hierauf können Überwachungsmaßnahmen nach § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG - bei fehlender Grundrechtsrelevanz oder im Einverständnis mit einem betroffenen Grundrechtsträger - im Rahmen pflichtgemäßen behördlichen Ermessens z. B. in Form von Messungen, Beobachtungen, Informationssammlung, routinemäßigen Betriebsbesuchen oder Stichproben im Einzelfall erfolgen (Wendenburg, a.a.O., K 0140 RdNr. 17; Paetow, a.a.O., § 40 RdNr. 9; Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 57). Eine irgendwie geartete Einschränkung der allgemeinen behördlichen Überwachung der Verwertung bzw. Beseitigung von Abfällen nach § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG durch §§ 42 ff. KrW-/AbfG besteht auf dieser Stufe der Abfallüberwachung nicht.

b) Im Falle der Verweigerung einer freiwilligen Auskunftserteilung durch den Abfallbesitzer über die bei ihm anfallenden oder sonst vorhandenen Abfälle bedarf die zuständige Behörde einer Befugnisnorm, um sich die zur Aufgabenerfüllung notwendigen Informationen verschaffen zu können. Dabei sind in der Praxis tatsächliche Feststellungen über die Art und Zusammensetzung sowie zum Entsorgungsverhalten des Abfallbesitzers vielfach zwingende Voraussetzungen für die Klärung der Frage, ob die Abfälle im konkreten Fall tatsächlich verwertet werden (können) oder ob es sich insoweit um Abfälle zur Beseitigung handelt (Diederichsen, VBlBW 2001, 430, 431). Als einschlägige Befugnisnorm für behördliche Auskunftsverlangen kommt - außerhalb des gesetzlich vorgesehenen und/oder behördlich angeordneten bzw. anzuordnenden formalisierten Nachweisverfahrens - § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG (ggf. i.V.m. § 21 Abs. 1 KrW-/AbfG) in Betracht.

aa) § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG normiert die durch Verfügung durchsetzbare Auskunftspflicht des in Nr. 1 bis Nr. 6 genannten Personenkreises. Der Sache nach werden Mitwirkungspflichten bestimmter Personen statuiert, die im Sinne des § 26 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG zur Sachverhaltsaufklärung beitragen sollen (vgl. Clausen, in: Knack, VwVfG, 7. Aufl. 2000, § 26 RdNr. 38 f.). Schon der Wortlaut des § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG liefert keinen Anhaltspunkt für die von der Antragstellerin behaupteten Restriktionen zum Anwendungsbereich der Vorschrift. Gegenstand der Auskunftspflicht nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG sind - neben Betrieb, Anlagen, Einrichtungen - alle sonstigen "der Überwachung unterliegenden Gegenstände". Die Auskunftspflicht erstreckt sich demzufolge auf den gesamten Bereich der Überwachungsaufgabe (Paetow, a.a.O., § 40 RdNr. 20; Wendenburg, a.a.O., K 0140 RdNr. 22). Dieser wiederum ergibt sich aus der Aufgabenzuweisungsnorm des § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG. Diese Gesetzgebungstechnik, die die Reichweite einer Befugnisnorm am Regelungsgehalt einer entsprechenden Aufgabenzuweisungsbestimmung orientiert, ist durchaus geläufig (vgl. aus dem Landesrecht z. B. § 3 PolG und § 47 Abs. 1 Satz 2 LBO). § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG normiert behördliche Auskunftsbefugnisse bezüglich aller Abfälle, die von § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG erfasst werden; für bestimmte Abfälle normieren §§ 42 ff. KrW-/AbfG zusätzliche behördliche Befugnisse sowie Pflichten und Anforderungen z. B. für den Abfallbesitzer (vgl. Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 9).

bb) Die Gesetzessystematik verdeutlicht überdies, dass § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG für bestimmte Abfälle zusätzlich (und nicht: abschließend) ganz bestimmte behördliche Anordnungen erlaubt. Die Rechtsfolge ist dort lediglich auf die Anordnung eines Nachweisverfahrens gerichtet (Heuer, NVwZ 1999, 624, 627). Eine gesetzliche Aussage wird in § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG infolgedessen nur zu einer ganz bestimmten Phase des Abfallstromes, der Durchführung der Abfallverwertung, gemacht. Zu den davor angesiedelten Phasen verhält sich die Vorschrift gar nicht. Ist nun aber beispielsweise die Kategorie der Abfälle - Abfall zur Verwertung oder zur Beseitigung, überwachungsbedürftiger oder besonders überwachungsbedürftiger oder nicht überwachungsbedürftiger Abfall zur Verwertung oder zur Beseitigung - gerade zweifelhaft und bedarf es insoweit der Aufklärung, enthält sich § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG jeglicher Aussage. Aufklärung im Vorfeld von Entsorgungsmaßnahmen verschafft die allgemeine Überwachung nach § 40 KrW-/AbfG (vgl. Petersen/Stöhr/Kracht, DVBl. 1996, 1161, 1165). § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG ist infolgedessen neben § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG anwendbar (so nun auch Diederichsen, VBlBW 2001, 430, 432) und nicht etwa, wie die Antragstellerin meint, infolge eines generellen Spezialitätsverhältnisses mit Vorrang der Regelung zum fakultativen Nachweisverfahren über die Verwertung von Abfällen von der Anwendung a priori ausgeschlossen. Die allgemeinen Überwachungsbefugnisse nach § 40 Abs. 2 KrW-/AbfG werden durch die besonderen Überwachungsbefugnisse gemäß § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG nur im Geltungs- und Anwendungsbereich dieser Spezialvorschrift verdrängt (dazu näher unten I. 2 c bb). Deshalb dürfen auf § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG nur solche Maßnahmen nicht gestützt werden, die Regelungsgegenstand von § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG sind. Dies entspricht dem generellen rechtssystematischen Verhältnis zwischen § 40 KrW-/AbfG einerseits und §§ 41 ff. KrW-/AbfG andererseits. Während der allgemeinen Überwachung nach § 40 KrW-/AbfG grundsätzlich alle Abfälle unterliegen - auch die i.S.d. §§ 41 ff. KrW-/AbfG als "nicht überwachungsbedürftig" einzustufenden Abfälle -, eröffnet § 41 KrW-/AbfG darüber hinaus die Anwendung besonderer Überwachungsvorschriften bei bestimmten Abfällen und statuiert insoweit besondere Anforderungen (Donner/Röckseisen, a.a.O., § 41 RdNr. 1). Diese zusätzlichen Standards werden im Falle des § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG durch Anordnung eines formalisierten Nachweisverfahrens gesetzt (Wendenburg, a.a.O., K 0145 RdNr. 4 f.); es geht dabei um eine besondere Nachweisführung, wie sie auch § 26 NachwV für nicht überwachungsbedürftige Abfälle erlaubt. Die allgemeinen Befugnisse der zuständigen Behörde nach § 40 KrW-/AbfG bleiben davon unberührt (so auch Begründung zur NachwV, A. I., abgedruckt z. B. bei Hösel/von Lersner, a.a.O., Nr. 0241).

Auch dies zeigt, dass zwischen der allgemeinen Überwachung nach § 40 KrW-/AbfG und den speziellen Pflichten bzw. Befugnissen nach §§ 42 ff. KrW-/AbfG kein generelles Hierarchie- und kein Ausschließlichkeitsverhältnis besteht (Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 12). Allgemeine Überwachungsmaßnahmen können, soweit sich § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG einer Regelung enthält, auch ergänzend und begleitend zu einem ggf. stattfindenden Nachweisverfahren ergehen. Die Wortwahl "nicht überwachungsbedürftige Abfälle" bedeutet im Rechtssinne nicht etwa Verzicht auf jegliche Überwachung; grundsätzlich in Wegfall geraten soll vielmehr nur das Nachweisverfahren (Wendenburg, a.a.O., K 0145 RdNr. 4). Sogenannte nicht überwachungsbedürftige Abfälle werden infolgedessen - sofern nicht eine im Sinne des § 41 Abs. 4 KrW-/AbfG abweichende Entscheidung ergeht (vgl. Diederichsen, VBlBW 2001, 430, 432) - nur dem speziellen Überwachungsregime (§§ 42 ff. KrW-/AbfG) entzogen; sie unterliegen aber der allgemeinen Überwachung (Bender/Sparwasser/Engel, Umweltrecht, 4. Aufl. 2000, Kapitel 12 RdNr. 276). "Nicht nachweisbedürftige Abfälle" wäre daher im Rechtssinne der korrektere Begriff für sog. "nicht überwachungsbedürftige Abfälle" (Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 9; Wendenburg, a.a.O., K 0145 RdNr. 4).

c) Ist somit § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG neben § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG anwendbar, verfügt die zuständige Behörde nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG über relativ umfassende Auskunftsbefugnisse. Sie kann sich einen weitgehend vollständigen Überblick über den Umgang mit Abfällen verschaffen. Diese konzeptionelle Ausrichtung des § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG an der Aufgabenzuweisung gemäß § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG bedeutet allerdings nicht, dass die behördliche Auskunftsbefugnis im konkreten Fall grenzenlos wäre. Mit der Bejahung der prinzipiellen Anwendbarkeit von § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG ist noch nicht entschieden, welche Art von Auskünften mit welcher inhaltlichen Zielsetzung eingeholt werden darf und welcher der an sich nach Nr. 1 bis Nr. 6 Pflichtigen im konkreten Fall als Adressat einer bestimmten behördlichen Anordnung zur Auskunftserteilung herangezogen werden darf.

aa) Tatbestandlich normiert § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG - neben dem sehr weit gefassten Gegenstand möglicher Auskunftsverlangen - keine besonderen Voraussetzungen. Insbesondere besteht keine spezifische Zweckbindung (z. B. Prüfung der Einhaltung bestimmter Entsorgungspflichten des Auskunftspflichtigen), so dass z. B. grundsätzlich alle Auskünfte eingeholt werden dürfen, die mit der Entsorgung in Zusammenhang stehen (vgl. Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 161). Im Unterschied zu Satz 2 des § 40 Abs. 2 KrW-/AbfG besteht ausweislich des Gesetzestextes nach Satz 1 keine Einschränkung der behördlichen Überwachung auf die Einhaltung bestimmter Vorschriften (vgl. dazu Wendenburg, in: Hoppe/Bauer/Faber/Schink, Auswirkungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes auf die öffentlich-rechtlichen Entsorger, 1996, S. 176 ff.). Deshalb gehen die auf § 40 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG gestützten Darlegungen der Antragstellerin zur - angeblichen - Nichtüberprüfbarkeit der Einhaltung der Überlassungspflicht gemäß § 13 Abs. 1 KrW-/AbfG im vorliegenden Zusammenhang an der Sach- und Rechtslage vorbei.

Das Gebrauchmachen von der allgemeinen Auskunftsbefugnis gemäß § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG setzt tatbestandlich auch nicht den Verdacht eines Verstoßes gegen Rechtspflichten voraus (Paetow, a.a.O., § 40 RdNr. 21; Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 203). Für eine solche Restriktion gibt das Gesetz keinen Anhaltspunkt. Vielmehr darf die zuständige Behörde im Rahmen der ihr zugewiesenen Überwachungsaufgabe (§ 40 Abs. 1 KrW-/AbfG) auch ohne bestimmten Anlass ihrem Informationsbedürfnis nachgehen.

bb) Begrenzt ist das behördliche Vorgehen nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG ausweislich des Gesetzestextes dadurch, dass es sich um das Verlangen einer "Auskunft" handeln muss - wobei keine konkrete Form (z. B. Überlassen von Kopien, Anfertigung schriftlicher Erklärungen, Zusammenstellung von Unterlagen) vorgeschrieben ist (Wendenburg, a.a.O., K 0140 RdNr. 22; Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 Rdnr. 157) - und dieses Begehren an einen Pflichtigen aus dem in Nr. 1 bis Nr. 6 genannten Personenkreis zu richten ist. Im Übrigen entscheidet die zuständige Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen. Dieses ist durch die inneren und äußeren Grenzen einer Ermessensbetätigung begrenzt (§ 40 LVwVfG). Beim Gebrauchmachen von der durch § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG eröffneten Befugnis ergeben sich die nach § 40 LVwVfG einzuhaltenden gesetzlichen Grenzen des Ermessens generell aus dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot (Wendenburg, a.a.O., K 0140 RdNr. 25; Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 206 f.). Grenzen setzt ferner § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG jedenfalls dann, wenn die Behörde Maßnahmen trifft, die vom Regelungsgehalt des § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG erfasst werden und dort von bestimmten Voraussetzungen abhängig gemacht sind. Eine weitere rechtliche Grenze für das behördliche Vorgehen nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG sieht der Senat in den Vorgaben gemäß § 26 Abs. 2 LVwVfG, als dessen Konkretisierung § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG dient. Nach allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht wird die Mitwirkungslast durch die Sphäre und den Erkenntnisbereich eines Verfahrensbeteiligten begrenzt (P. Stelkens/Kallerhoff, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl. 2001, § 26 RdNr. 51). Überträgt man diesen Rechtsgedanken auf § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG, ist die Auskunftspflicht des Adressaten eines behördlichen Auskunftsverlangens auf Informationen beschränkt, die dem Einflussbereich des Verpflichteten zuzurechnen sind; insoweit ist das behördliche Ermessen bei der Auswahl unter den nach § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 6 KrW-/AbfG an sich Auskunftspflichtigen im konkreten Fall begrenzt.

II. Beim gegenwärtigen Erkenntnisstand spricht vieles dafür, dass das Landratsamt Rems-Murr-Kreis als zuständige untere Abfallrechtsbehörde (§ 63 KrW-/AbfG i.V.m. § 28 Abs. 2 Nr. 3 LAbfG) die Antragstellerin nicht mit dem Inhalt des angegriffenen Bescheids in Ziff. 1a, b, c und d zur Auskunftserteilung verpflichten durfte. Die wahrscheinliche Rechtswidrigkeit der insoweit getroffenen Anordnungen folgt zwar nicht bereits daraus, dass der Antragsgegner die Antragstellerin nicht etwa zur Auskunftserteilung hätte heranziehen dürfen (1.). Jedoch hat der Antragsgegner mit dem konkreten Auskunftsbegehren, das sehr gezielte Fragen umfasst, die ihm durch § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG eingeräumte Befugnis großenteils wohl überschritten (2.). Dabei geht der Senat davon aus, dass sich Ziff. 1e der angegriffenen Verfügung erledigt hat, nachdem der Antragsgegner noch im Verwaltungsverfahren erklärt hat, die insoweit gestellte Frage sei von der Antragstellerin ausreichend beantwortet worden, und somit nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist.

1. Als Adressat der Maßnahme durfte die Antragstellerin nach § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG ("Erzeuger oder Besitzer von Abfällen") grundsätzlich in Anspruch genommen werden. Gegenstand des Auskunftsbegehrens können nicht nur Betrieb, Anlagen und Einrichtungen der Abfallentsorgung sein, sondern auch "sonstige der Überwachung unterliegende Gegenstände". Das sind - in Übereinstimmung mit der in § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG den zuständigen Behörden überantworteten Überwachungsaufgabe (vgl. dazu oben I. 2. a) - sämtliche Gegenstände, die mit der Entsorgung im Sinne des § 3 Abs. 7 KrW-/AbfG in Zusammenhang stehen (Paetow, a.a.O., § 40 RdNr. 20). Die behördliche Befugnis nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG erstreckt sich daher auf alle Abfälle und ihre Entsorgung sowie auf alle abfallrechtlichen (und sonstigen einschlägigen) Vorschriften (Bender/Sparwasser/Engel, a.a.O., RdNr. 286, 288; Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 159). Von der Tatbestandsseite der Befugnisnorm her ist der Verdacht eines Verstoßes gegen Rechtspflichten nicht gefordert; es genügt, dass die Behörde ein Informationsbedürfnis zur Erfüllung ihrer Überwachungsaufgabe hat (vgl. Paetow, a.a.O., § 40 RdNr. 21).

Gemessen hieran durfte der Antragsgegner nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG an sich ein Auskunftsbegehren an die Antragstellerin richten. Von ihr werden Abfälle eingesammelt, befördert, gelagert und behandelt (Aussortieren von Störstoffen bei der Papierfraktion. Als Besitzerin der Abfälle (§ 3 Abs. 6 KrW-/AbfG) kann die Antragstellerin nach § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG auskunftspflichtig gemacht werden. Gegenstand der angegriffenen Verfügung waren die Stoffe Holz, Kunststoff, Folien, Styropor, gemischte Siedlungsabfälle (gemischte Gewerbeabfälle), Baureststoffe, Baustellenabfälle sowie Sortierreste. Dabei handelt es sich sämtlich um Gegenstände, die gemäß § 40 Abs. 1, Abs. 2 KrW-/AbfG der allgemeinen Überwachung und Auskunftspflicht unterliegen. Nachdem die Antragstellerin - soweit ersichtlich - früheren Auskunftsbegehren des Antragsgegners freiwillig nicht (hinreichend) nachgekommen war, war dieser berechtigt, die Antragstellerin durch Bescheid zur Auskunftserteilung zu verpflichten.

2. Bei der Entscheidung darüber, in welcher konkreten Form und mit welchem konkreten Inhalt von der Befugnis nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG Gebrauch gemacht werden sollte, musste der Antragsgegner jedoch die rechtlichen Grenzen des behördlichen Ermessens beachten. Diese wurden großenteils wohl überschritten. Das Auskunftsverlangen stellt sich, anders als das Verwaltungsgericht meint, in Bezug auf Ziff. 1a, b, c und d wahrscheinlich als ermessensfehlerhaft und damit als rechtswidrig dar.

a) Mit der Anordnung Ziff. 1a wurde der Antragstellerin aufgegeben, die Firmen zu benennen, bei denen die Verwertung letztendlich durchgeführt wird. Die Antragstellerin hat daraufhin zwar drei Firmen (mit Name und Anschrift) angegeben, bei denen die Verwertung der Abfälle durchgeführt werde. Der Antragsgegner gab sich damit aber nicht zufrieden, weil er nicht nur die belieferten Sortierfirmen wissen wollte. Der Widerspruchsbescheid bestätigt ausdrücklich, es werde um Auskunft darüber gebeten, bei welchen Firmen die Verwertung letztlich durchgeführt werde; es gehe um den gesamten Verwertungsvorgang bis zu seinem Abschluss.

Damit versucht der Antragsgegner die Antragstellerin zu Informationen heranzuziehen, die wohl außerhalb der von ihr zu verantwortenden Sphäre angesiedelt sind. Zulässig wäre nach § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG die Befragung des Abfallbesitzers nach den von ihm belieferten (Sortier-)Firmen. Dagegen ist es wohl nicht erforderlich, den vormaligen Abfallbesitzer zur Auskunft über den "Abschluss" des Verwertungsvorgangs (vgl. Widerspruchsbescheid S. 8) zu verpflichten, wenn jedenfalls andere der in § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG genannten Auskunftspflichtigen (hier: Sortier-Unternehmen), die der Behörde bekannt sind und von ihr (noch) nicht ergebnislos um Auskunft gebeten worden waren, näher an der - aus Sicht der Antragstellerin - späteren Entsorgungsmaßnahme sind, während sich der vormalige Abfallbesitzer die Informationen - mit durchaus offener Erfolgsaussicht, da die privaten Dritten ihm gegenüber nicht zur Information verpflichtet sind - mit einem gewissen Aufwand erst einmal beschaffen muss. Der Antragsgegner könnte sogar zunächst auf der Grundlage der Aufgabenzuweisungsnorm des § 40 Abs. 1 KrW-/AbfG Auskünfte zur Erhellung des Sachverhalts einzuholen versuchen (zum Kooperationsprinzip vgl. Fluck, UPR 2000, 281 ff.). Die im angegriffenen Bescheid unter Ziff. 1a getroffene Anordnung dürfte jedenfalls in der gegebenen Fallkonstellation ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig sein.

b) Ziff. 1b der angegriffenen Anordnung verlangt von der Antragstellerin die Vorlage von "Beschreibungen der Verwerterfirmen über die Art und Weise der Verwertung". In der Sache wird damit im vorliegenden Fall der "Nachweis der durchgeführten Verwertung" i.S.d. § 45 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 KrW-/AbfG begehrt. In seinem Schreiben vom 14.04.1999 führt der Antragsgegner nämlich aus, er wolle mit der Fragestellung unter Ziff. 1b in Anknüpfung an Ziff. 1a "die Art und Weise der letztendlich durchgeführten Verwertung beschrieben haben". Um dieses Ziel erreichen zu können, hätte der Antragsgegner jedoch - bei Vorliegen der gesetzlichen Voraussetzungen - das fakultative Nachweisverfahren über die Verwertung von Abfällen betreiben müssen. Dabei gelten die für den Nachweis über die Verwertung von überwachungsbedürftigen Abfällen in § 45 Abs. 2 Satz 2 KrW-/AbfG genannten Restriktionen erst recht für das Nachweisverfahren für nicht überwachungsbedürftige Abfälle zur Verwertung nach § 45 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG (Donner/Smeddinck, in: Jarass/Ruchay/Wei-demann, KrW-/AbfG, § 45 RdNr. 13). Somit überschreitet die im angegriffenen Bescheid unter Ziff. 1b getroffene Anordnung wohl die Grenzen der behördlichen Auskunftsbefugnis nach § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG und dürfte damit ebenfalls rechtswidrig sein.

c) Ziff. 1c der angegriffenen Verfügung verlangt von der Antragstellerin, die "Zulässigkeit der Abfallverwertung bei den Verwertungsbetrieben durch entsprechende Anlagegenehmigungen zu belegen". Es mag dahinstehen, ob diese Nachweise - wie die Antragstellerin vorträgt - dem Antragsgegner längst bekannt sind und teilweise sogar vom Landratsamt des Rems-Murr-Kreises selbst erteilt worden waren. Bezüglich der Anlagengenehmigungen der "Endverwerter" durfte der Antragsgegner die Antragstellerin aus den zu Ziff. 1a dargelegten Gründen (vgl. oben II. 2. a) nicht zur Auskunft heranziehen; die Pflicht der Antragstellerin zur Mitwirkung bei der Sachverhaltsaufklärung (§ 26 Abs. 2 Satz 3 LVwVfG i.V.m. § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG) ist damit überschritten.

d) Ziff. 1d der angegriffenen Verfügung verlangt von der Antragstellerin die Vorlage von "Erklärungen der Sortierfirmen über die erzielte Sortierquote (verwertbarer Anteil/zu beseitigender Anteil) bei den gemischten Abfällen (gemischter Siedlungsabfall, Baureststoffe, vermischte Baustellenabfälle)". Die Frage nach dem Anteil an verwertbarem Abfall (vgl. zur normativen Pflicht § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG) und nicht verwertetem Abfall, der zu beseitigen ist (§ 10 Abs. 1 KrW-/AbfG), ist bei Abfallgemischen - entgegen der Auffassung der Antragstellerin - von der gesetzlichen Befugnis gemäß § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG grundsätzlich gedeckt. Es handelt sich um eine bestimmte Phase des Umgangs mit Abfällen, die von der allgemeinen Auskunftspflicht umfasst wird (vgl. Wendenburg, a.a.O., K 0140 RdNr. 22) und durch § 45 KrW-/AbfG keine Begrenzung erfährt. Die Frage nach der erzielten Sortierquote hält sich im Bereich der Abfallüberwachung (§ 40 Abs. 1 KrW-/AbfG) und bleibt gleichsam unterhalb der Schwelle des § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG. Die Behörde begehrt eine an sich zulässige Information, die im Zusammenhang mit der Abfallentsorgung steht und der - ebenfalls zulässigen - Frage an einen Hersteller über die Entsorgungseigenschaften seiner Produkte gleicht (vgl. dazu Donner/Röckseisen, a.a.O., § 40 RdNr. 161). Es geht um die Ordnungsmäßigkeit der Abfallentsorgung, über die die zuständige Behörde Auskunft verlangen darf; denn dies ist Teil ihrer Überwachungsaufgabe.

Das Bundesverwaltungsgericht hat es in seinem Urteil vom 15.06.2000 für möglich gehalten, dass in der Praxis bei der Entsorgung von Abfallgemischen die umweltverträglichere Lösung nach § 5 Abs. 5 KrW-/AbfG verfehlt oder "Etikettenschwindel" betrieben wird. Letztgenannter Vorwurf sei "berechtigt, wenn der quantitative oder substantielle Anteil an verwertungsfähigem Abfall bei den in Rede stehenden Abfallgemischen sehr gering wäre, so dass angenommen werden müsste, die gewählte Art und Weise der Entsorgung diene vorrangig dem Zweck, der Überlassungspflicht entgehen zu können" (BVerwG, DVBl. 2000, 1356, 1357 = DÖV 2000, 1000, 1001 = NVwZ 2000, 1178, 1179). Es liegt auf der Hand, dass die Auskunft zur Sortierquote (d. h. Angabe des Anteils an verwertbarem und des Anteils an zu beseitigendem Abfall) bei Abfallgemischen Aufschluss darüber geben kann, ob "Etikettenschwindel" betrieben wird oder nicht.

Für das Gebrauchmachen von § 40 Abs. 2 Satz 1 KrW-/AbfG muss ein derartiger Vorwurf nicht einmal im Raum stehen (vgl. oben I. 2. c aa). Auskunftspflichtig hinsichtlich der erzielten Sortierquoten dürften jedoch die Betreiber der (Abfallentsorgungs-) Anlagen (§ 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3, evtl. Nr. 4 und ggf. Nr. 6 KrW-/AbfG) und nicht die vormaligen Abfallbesitzer (§ 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG) sein. Dies ergibt sich - vor dem Hintergrund der durch § 26 Abs. 2 LVwVfG getroffenen Wertung - daraus, dass ein Vorgang der Auskunftspflicht unterzogen wird, der außerhalb der (Einfluss-)Sphäre des vormaligen Abfallbesitzers angesiedelt ist. Insoweit verhält es sich anders als z. B. bei der Pflicht zur Vorlage von Entsorgungsverträgen mit Dritten (vgl. dazu Wendenburg, a.a.O., K 0140 RdNr. 22), die auch dem Einflussbereich des Abfallbesitzers zuzuordnen sind. Hinzu kommt, dass nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Antragstellerin jedenfalls eine der betroffenen Sortierfirmen dem Antragsgegner angeboten hatte, auf entsprechende Fragen Auskunft zu geben; insoweit war die Heranziehung der Antragstellerin auch nicht erforderlich.

e) Ziff. 1f der angegriffenen Verfügung verpflichtet die Antragstellerin, die von ihr "erzielten Marktpreise (je Tonne) für die Weitergabe der unter 1d genannten gemischten Abfälle anzugeben". Dazu hat die Antragstellerin zunächst die Auskunft verweigert, weil "diese internen Dinge" den Antragsgegner nichts angingen. Nachdem der Antragsgegner ergänzend erläuterte, der Marktpreis sei ein Indikator für die "Beurteilung der Frage, ob der Hauptzweck der Maßnahme in der Abfallverwertung liegt", antwortete die Antragstellerin, sie erziele "für die Weitergabe der gemischten Abfälle zur Verwertung keine (positiven) Marktpreise"; sie müsse "vielmehr zuzahlen, damit aus dem Abfallgemisch die verwertbaren Stoffe aussortiert werden".

Mit diesem pauschalen Hinweis ist die Frage nach dem erzielten Marktpreis nicht beantwortet, und entgegen der Auffassung der Antragstellerin durfte der Antragsgegner diese Auskunft nach § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG verlangen. Die Anordnung Ziff. 1f zielt auf einen Umstand aus der Sphäre der Antragstellerin, bleibt unterhalb der Schwelle des § 45 Abs. 2 KrW-/AbfG und betrifft ein im Rahmen der Aufgabenzuweisung (§ 40 Abs. 1 KrW-/AbfG) liegendes Informationsbedürfnis des Antragsgegners. Bei der wirtschaftlichen Betrachtungsweise nach § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG kann ein etwaiges Entgelt, das ein Abfallbesitzer einem Dritten zahlt, dem er Abfall zur Entsorgung überlässt, von Bedeutung für die Antwort auf die Frage sein, ob eine stoffliche Verwertung vorliegt oder ob es sich um einen Beseitigungsvorgang handelt. Im Verfahren um die Zulässigkeit der Ablagerung von Abfällen als bergbaulicher Versatz war die Vergütung i.H.v. 100,- DM pro Tonne der entscheidende Grund für den Dritten (Abfallentsorger) zur Übernahme des Abfalls (VGH BW, Urteil vom 20.10.1998 - 14 S 1037/98 - UA S. 17). Der Grund dafür lag in jenem Verfahren darin, vorhandene Ablagerungskapazitäten möglichst gewinnbringend bereitzustellen. Dies war für das Bundesverwaltungsgericht ausschlaggebend dafür, im Rahmen des § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG auf Grund einer wirtschaftlichen Betrachtungsweise im konkreten Fall eine Abfallverwertung abzulehnen und die als Bergversatz dienende Ablagerung von Abfällen als Beseitigung von Abfällen zu qualifizieren (BVerwG, Urteil vom 14.04.2000 - 4 C 13/98 - E 111, 136, 142). Daraus wird deutlich, dass die Antwort auf die Frage, wer an wen in einer bestimmten Phase des Umgangs mit Abfällen welche Summe bezahlt, ein wichtiges Indiz für die Beurteilung des Hauptzwecks einer Entsorgungsmaßnahme ist (Hösel/von Lersner, a.a.O., K 0140 RdNr. 23). Infolgedessen durfte der Antragsgegner im Rahmen der ihm zugewiesenen Überwachungsverantwortung (§ 40 Abs. 1 KrW-/AbfG) von der Antragstellerin gemäß § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG Auskunft zu dem erzielten Marktpreis je Tonne gemischten Siedlungsabfalls, Baureststoffe und vermischter Baustellenabfälle verlangen.

Soweit im Schrifttum für das formalisierte Nachweisverfahren zum Schutz der Abfallentsorger aus Wettbewerbsgründen geltend gemacht wird, bezüglich der Entsorgungspreise könne ein behördliches Informationsrecht nicht angenommen werden (Donner/Smeddinck, a.a.O., § 45 RdNr. 14: Entsorgungspreise sollen den Konkurrenten verborgen bleiben), kommt der dahinter stehende Schutzgedanke - sollte er auch im allgemeinen Überwachungsverfahren nach § 40 KrW-/AbfG anwendbar sein - im vorliegenden Zusammenhang nicht zum Tragen bzw. kann der daraus resultierende denkbare Einwand entkräftet werden. Die Antragstellerin ist nicht Abfallentsorger, sondern Abfallbesitzer. Geben nun aber "Preise auch Auskunft über die Qualität der Entsorgung" (so Donner/Smeddinck, a.a.O.), kann dem behördlichen Informationsbedürfnis durch Auskunft nach § 40 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 KrW-/AbfG Rechnung getragen und einem eventuell anzuerkennenden Interesse des Abfallentsorgers am Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen, die auch nicht mittelbar über den Abfallbesitzer verlautbart werden sollen, über § 3a Satz 2 LVwVfG entsprochen werden. An der Rechtmäßigkeit der Anordnung Ziff. 1f im angegriffenen Bescheid bestehen demnach keine ernstlichen Zweifel. Da die Anordnung der sofortigen Vollziehbarkeit rechtsfehlerfrei gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 VwGO vorgenommen worden war, muss der Aussetzungsantrag insoweit erfolglos bleiben.

III. Soweit der Hauptsacherechtsbehelf der Antragstellerin gegen die Verpflichtung zur Auskunft Aussicht auf Erfolg hat (Ziff. 1a, b, c und d der angegriffenen Verfügung), ist auch die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs gegen die Zwangsgeldandrohung und Zwangsgeldfestsetzung anzuordnen. Denn in diesem Umfang liegen die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen des § 2 LVwVG nicht mehr vor, so dass insoweit dem Antrag auch bezüglich der angegriffenen Zwangsgeldandrohung und -festsetzung stattzugeben ist. Im Übrigen sind die Vollstreckungsmaßnahmen aus den vom Verwaltungsgericht genannten Gründen (§ 122 Abs. 2 Satz 3 VwGO) rechtsfehlerfrei ergangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts folgt aus §§ 25 Abs. 2, 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 und 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung


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