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Beginn der Entscheidung

Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Urteil verkündet am 24.07.2001
Aktenzeichen: 10 S 2294/99
Rechtsgebiete: EG-Vertrag, EG-AbfVerbrVO, EG-AbfRRL, AbfVerbrG, KrW-/AbfG, VwGO


Vorschriften:

EG-Vertrag Art. 174
EG-AbfVerbrVO Art. 2
EG-AbfVerbrVO Art. 3
EG-AbfVerbrVO Art. 6
EG-AbfVerbrVO Art. 7
EG-AbfRRL Art. 1
EG-AbfRRL Art. 3
AbfVerbrG § 4 Abs. 2
KrW-/AbfG § 4 Abs. 3
VwGO § 113 Abs. 1 Satz 4
1. Die Zulässigkeit der Verbringung von Abfallgemischen in einen anderen EU-Mitgliedstaat, die dort nach von der Abfallrahmenrichtlinie anerkannten Verfahren teils stofflich verwertet, teils beseitigt werden sollen, bestimmt sich ausschließlich nach europäischem Gemeinschaftsrecht (im Anschluß an das Urt. des Senats v. 25.01.2001 - 10 S 822/99 -, DVBl. 2001, 651 = DÖV 2001 427 = NVwZ 2001, 577).

2. Abfälle sind dann nach Art. 6 Abs. 1 EG-AbfVerbrVO zur Verwertung bestimmt, wenn die Verwertungsabsicht der notifizierenden Person auf ein in Anhang II B der Abfallrahmenrichtlinie aufgeführtes Verwertungsverfahren gerichtet ist.

3. Kann die Entsorgung von Abfallgemischen, die Anteile an stofflich verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall enthalten, teils anerkannten Verwertungs-, teils anerkannten Beseitigungsverfahren nach den Anhängen II A und II B der Abfallrahmenrichtlinie - wenn auch in zeitlich gestufter Folge - zugeordnet werden, findet bei entsprechender Notifizierung das Verwertungsregime der Art. 6 ff. EG-AbfVerbrVO Anwendung, das in Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich eine speziell auf solche Abfälle zugeschnittene Regelung enthält.

4. Zu den rechtlichen Voraussetzungen einer Einwandserhebung nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO


VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

10 S 2294/99

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

Notifizierung zum Export als Abfall zur Verwertung gem. EG-AbfVerbrVO

hat der 10. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schlüter, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Hofherr und den Richter im Nebenamt Prof. Dr. Schoch auf die mündliche Verhandlung vom 24. Juli 2001

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23. Februar 1999 - 13 K 4460/96 - wird mit der Maßgabe zurückgewiesen, dass die Feststellung des Verwaltungsgerichts im Urteilstenor dahin beschränkt wird, dass die Erhebung von Einwänden rechtswidrig war.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Beteiligten streiten darüber, ob der Beklagte Einwände gegen die Verbringung von Abfällen der Klägerin nach Italien erheben durfte.

Die Klägerin ist Inhaberin eines Gewerbebetriebs in E., in dem ausgediente Fahrzeuge sowie Elektro- und Haushaltselektronikteile recycelt, insbesondere in einem Shredder verarbeitet werden. Bei dieser Verarbeitung werden zunächst durch mechanische Trennverfahren verschiedene Metallfraktionen (grobe und feine Körnung) sowie zwei sog. Shredderleichtfraktionen I und II gewonnen.

Von Juni bis Dezember 1994 verbrachte die Klägerin - zunächst ohne Notifizierungsverfahren - ca. 3.237 t der Shredderleichtfraktion II nach Italien zu einer Firma E., die eine Sortierung durch die Firma N. vornehmen ließ, um im Rahmen des technisch Möglichen die in der Shredderleichtfraktion enthaltenen Metalle und Polyurethan (PUR)-Schaumstoffe zur Wiederverwertung zu gewinnen.

Im Wege der nach Art. 6 Abs. 8 der Verordnung (EWG) 259/93 (EG-Abfallverbringungsverordnung - EG-AbfVerbrVO) gemeinschaftsrechtlich zugelassenen und nach § 4 Abs. 2 AbfVerbrG innerstaatlich vorgeschriebenen sog. Behördennotifizierung notifizierte die Klägerin mit Schreiben vom 26.07.1995 über das Regierungspräsidium Stuttgart als zuständige Behörde am Versandort die Verbringung weiterer Shredderleichtfraktionen II als zur Verwertung bestimmte Abfälle nach Art. 6 ff. EG-AbfVerbrVO. Im Notifizierungsbogen gab sie als Zeitraum für die grenzüberschreitende Verbringung der Abfälle die Zeit vom 21.08.1995 bis zum 20.08.1996 an. Die durchschnittliche Zusammensetzung der Shredderleichtfraktion II gab sie wie folgt an:

- 9 Gewichtsprozent PUR-Schaum (32,3 Volumenprozent) - 6 Gewichtsprozent Fe-Restmetalle (0,37 Volumenprozent) - 6 Gewichtsprozent NE-Restmetalle (0,33 Volumenprozent) - 79 Gewichtsprozent gemischte Kunststoffe, Stoffe, Filz, Gummi, etc. (67 Volumenprozent).

Mit Bescheid vom 16.11.1995 erhob das Regierungspräsidium gegen die geplante Verbringung der Shredderleichtfraktion Einwände gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 1. und 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO. Zur Begründung führte es aus, die Prüfung des Antrags habe ergeben, dass der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der Wert der letztlich verwertbaren Stoffe bzw. die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigten. Es handele sich vielmehr um Abfall zur Beseitigung. Die Klägerin habe daher das "falsche Notifizierungsverfahren" gewählt. Nach den vorgelegten Unterlagen würden durchschnittlich lediglich 3 Gewichtsprozent NE-Metalle, 5 Gewichtsprozent Fe-Metalle und 7 Gewichtsprozent PUR-Schaumstoff tatsächlich zurückgewonnen. Bei diesen Anteilen an verwertbarem (15 Gewichtsprozent) und nicht verwertbarem Abfall (85 Gewichtsprozent) stehe, wie der als Auslegungshilfe heranzuziehenden Hauptzweckklausel des § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG zu entnehmen sei, die Beseitigung der nicht mehr verwertbaren Bestandteile durch Deponierung und nicht die stoffliche Verwertung des PUR-Schaumstoffes und der Restmetalle im Vordergrund. Gegen die Annahme einer Verwertung spreche auch, dass mit der Maßnahme kein positiver Marktwert erzielt werde. Denn bei einem Erlös von ca. 55,50 DM/t für die verwertbaren Stoffe ergebe sich bei einer Wiedergewinnungsquote von 15 % lediglich ein Wert von 8,30 DM/t Shredderleichtfraktion. Mit diesem Betrag könne keine wirtschaftliche Sortierung des Materials durchgeführt werden. Die Klägerin müsse vielmehr zusätzlich zu den Transportkosten eine Zuzahlung für die Abnahme der Shredderleichtfraktion leisten.

Den Widerspruch der Klägerin wies das Regierungspräsidium Stuttgart mit Widerspruchsbescheid vom 08.10.1996 zurück.

Am 30.10.1996 hat die Klägerin - nach Ablauf des im Notifizierungsbogen genannten Zeitraums - beim Verwaltungsgericht Stuttgart Fortsetzungsfeststellungsklage erhoben.

Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen: Die Erhebung von Einwänden durch das Regierungspräsidium sei rechtswidrig gewesen, weil es sich bei der Shredderleichtfraktion um Abfall zur Verwertung gehandelt habe. Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO greife aufgrund der begrenzten Aussagekraft dieser Norm, die lediglich "Scheinverwertungen" verhindern wolle, nicht ein. Auch der Einwand des "falschen Verfahrens" sei unzulässig, weil die Shredderleichtfraktion in Italien verwertet und nicht beseitigt werde. Ob eine Verwertung oder eine Beseitigung vorliege, werde in Art. 2 Buchst. i und Art. 2 Buchst. k EG-AbfVerbrV unter Verweis auf die EG-Abfallrahmenrichtlinie 75/442/EWG definiert. Die Rückgewinnung von Restmetallen und PUR-Schaum falle unter die Verwertungsverfahren nach Anhang II B R 3 und R 4 der Richtlinie 75/442/EWG und des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes. Der Hauptzweck dieser Maßnahme liege in der Rohstoffgewinnung und damit in der Nutzung des Abfalls im Sinne von § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG. Die vorgesehene Rückgewinnung von Metall und anderen Stoffen aus der Shredderleichtfraktion sei daher sowohl nach den EG-rechtlichen Vorschriften als auch nach deutschem Recht dem Rechtsbegriff der Abfallverwertung zuzuordnen. Die Klägerin hat beantragt festzustellen, dass die Erhebung von Einwänden gegen die notifizierte Verbringung der Shredderleichtfraktion II nach Italien durch den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.11.1995 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 08.10.1996 rechtswidrig und der Beklagte verpflichtet war, die Zustimmung zu dieser Verbringung zu erteilen.

Der Beklagte hat Klagabweisung beantragt. Zur Begründung hat er seinen bisherigen Standpunkt vertieft, wonach es sich um Abfälle zur Beseitigung handele, weil der Hauptzweck der Gesamtmaßnahme nicht in der Nutzung des Abfalls durch das Gewinnen von Stoffen, sondern in der Beseitigung durch Deponierung liege. Das Vorliegen von Abfallverwertung könne auch nicht auf § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG gestützt werden. Denn diese Regelung begrenze lediglich den Vorrang der Verwertung vor der Beseitigung und komme erst dann zur Anwendung, wenn die zunächst vorzunehmende Hauptzweckermittlung ergeben habe, dass es sich bei der beabsichtigten Entsorgungsmaßnahme tatsächlich um eine Verwertung handle.

Mit Urteil vom 23.02.1999 hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben und die beantragte Feststellung getroffen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt:

Die Klage sei als Fortsetzungsfeststellungsklage analog § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO statthaft. Das ursprüngliche Klagebegehren sei bei sachdienlicher Auslegung als Verpflichtungsbegehren zu verstehen gewesen. Nach der Systematik der EG-Abfallverbringungsverordnung bedürfe die notifizierungsbedürftige Verbringung von zur Verwertung bestimmten Abfällen in einen anderen Mitgliedstaat der "Zustimmung" der zuständigen Behörden am Bestimmungs- und am Versandort, die entweder ausdrücklich schriftlich oder aber stillschweigend durch die Nichterhebung von Einwänden erteilt werden könne. Diese Zustimmung habe der Beklagte durch die Einwandserhebung versagt, wodurch die Situation einer Verpflichtungsklage vorgelegen habe. § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO werde jedoch analog angewandt, wenn das ursprüngliche Klagebegehren auf den Erlass eines Verwaltungsakts gerichtet gewesen sei und sich dieses Verpflichtungsbegehren vor oder nach Klageerhebung erledigt habe. Im Hinblick auf künftig beabsichtigte Verbringungen von vergleichbaren Abfällen ins Ausland sei auch ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung zu bejahen.

Die Fortsetzungsfeststellungsklage sei auch begründet. Der Beklagte habe die (konkludente) Zustimmung zu der Verbringung erteilen müssen. Es könne dahinstehen, ob der vom Regierungspräsidium in erster Linie erhobene "Einwand des falschen Verfahrens" auf Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 1. oder 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO gestützt werden könne. Denn das Regierungspräsidium habe diesen Einwand jedenfalls zu Unrecht erhoben, da die Shredderleichtfraktion als Abfall zur Verwertung und nicht als Abfall zur Beseitigung zu qualifizieren sei. Bei der Abgrenzung von Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung im Rahmen des vorliegenden Notifizierungsverfahrens müsse auf die Vorschriften des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zurückgegriffen werden, weil die maßgeblichen EG-rechtlichen Vorschriften keine ausreichende Abgrenzungsregelung für die hier gegebene Fallkonstellation enthielten. Dort würden nämlich die Begriffe "Beseitigung" und "Verwertung" lediglich unter Bezugnahme auf die in den Anhängen II A und II B beispielhaft aufgeführten Beseitigungs- und Verwertungsverfahren näher konkretisiert. Da es sich bei der streitigen Shredderleichtfraktion jedoch um ein Abfallgemisch handele, dessen Bestandteile teilweise verwertet bzw. zurückgewonnen (Verwertungsverfahren R 3 und R 4) und im Übrigen abgelagert würden (Beseitigungsverfahren D 1), könne diese allein unter Heranziehung der EG-rechtlichen Bestimmungen weder eindeutig als Abfall zur Verwertung noch als Abfall zur Beseitigung eingestuft werden. Der Beklagte habe daher zu Recht auf § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG zurückgegriffen, der die Kriterien für die Abgrenzung zwischen stofflicher Verwertung und stofflicher Beseitigung benenne. Allerdings sei hier zu berücksichtigen, dass die vorrangige Verwertungspflicht des Abfallbesitzers gemäß § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG nur dann entfalle, wenn die Verwertung technisch unmöglich oder wirtschaftlich unzumutbar sei. Für die hier in Streit befindliche Shredderleichtfraktion, die sowohl aus verwertbaren als auch aus nicht verwertbaren Anteilen bestehe und deren beabsichtigte Entsorgung dementsprechend sowohl durch eine (teilweise) stoffliche Verwertung als auch durch eine (teilweise) Beseitigung erfolge, bedeute dies, dass das primäre Ziel und damit der Hauptzweck der Gesamtentsorgungsmaßnahme regelmäßig in der stofflichen Verwertung des Abfalls zu sehen sei, wenn die (teilweise) stoffliche Verwertung technisch möglich sei und deren Kosten wirtschaftlich zumutbar seien, also insbesondere für die gewonnenen Stoffe ein Markt vorhanden sei oder geschaffen werden könne und die mit der Verwertung verbundenen Kosten nicht außer Verhältnis zu den Kosten stünden, die für eine Abfallbeseitigung zu tragen wären.

Diese Voraussetzungen seien hier gegeben. Eine Aussortierung und Wiederverwertung der in der Shredderleichtfraktion enthaltenen sekundären Rohstoffe (Fe-Metalle, NE-Metalle und PUR-Schaumstoffe) sei in einem gewissen Umfang (ca. 15 Gewichtsprozent) technisch möglich und für diese Stoffe sei auch ein Markt vorhanden. Unter Berücksichtigung der von den Beteiligten genannten Kosten sei - dies wird im Einzelnen ausführt - die Verwertung dieser Stoffe auch wirtschaftlich zumutbar. Der Beklagte habe daher gegen die Verbringung dieser Abfälle nach Italien den Einwand des falschen Verfahrens zu Unrecht erhoben. Der gegenteilige Rechtsstandpunkt des Beklagten, der durch eine von den dargelegten Grundsätzen abweichende Auslegung der Hauptzweckklausel des § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG zu dem Ergebnis komme, dass es sich bei der Shredderleichtfraktion insgesamt um Abfall zur Beseitigung handele, sei aus mehreren - ebenfalls im Einzelnen aufgeführten - Gründen unzutreffend.

Soweit der Beklagte über den Einwand des falschen Verfahrens hinaus gegen die geplante Verbringung zusätzlich Einwände gemäß Art. 7 Abs. 4 Buchst. a EG-AbfVerbrVO erhoben habe, seien diese ebenfalls nicht berechtigt gewesen. Zwar habe der Beklagte, nachdem es sich um Abfälle zur Verwertung handele, grundsätzlich auf Art. 7 Abs. 4 Buchst. a EG-AbfVerbrVO gestützte Einwände erheben können. Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Bestimmung lägen jedoch nicht vor. Den Einwand aus Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 1. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO habe der Beklagte in der mündlichen Verhandlung nicht aufrecht erhalten. Auch die Voraussetzungen des Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO lägen nicht vor. Die Kosten der Verwertung der verwertbaren Anteile stünden mit ca. 65,-- DM/t unter Berücksichtigung des Warenwerts der letztlich verwertbaren Stoffe (30,-- bis 55,-- DM/t) in Höhe von dann 10,-- bis 35,-- DM/t nicht außer Verhältnis zu den Kosten einer Beseitigung dieser verwertbaren Abfälle auf einer inländischen Deponie in Höhe von ca. 37,50 DM/t. Ebenso wenig sei der Anteil an verwertbaren Abfällen in der Shredderleichtfraktion (15 Gewichtsprozent) und der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe (ca. 30,-- bis 55,-- DM/t Shredderleichtfraktion) so gering, dass eine Verwertung nicht zu rechtfertigen wäre.

Das Urteil ist dem Beklagten am 22.04.1999 zugestellt worden. Am 21.05.1999 hat er beantragt, die Berufung zuzulassen. Mit Beschluss vom 20.09.1999 hat der Senat die Berufung nach § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen. Der Beschluss ist dem Beklagten am 30.09.1999 zugestellt worden. Er hat die Berufung mit am 28.10.1999 eingegangenem Schriftsatz im Wesentlichen wie folgt begründet:

Das Verwaltungsgericht sei schon in tatsächlicher Hinsicht teilweise von falschen Voraussetzungen ausgegangen. Es werde bezweifelt, ob die von der Klägerin angegebene Verwertungsquote von 15 Gewichtsprozent mit Hilfe der vorgesehenen Anlage in Italien tatsächlich hätte erreicht werden können. Entgegen der nicht überzeugend begründeten Auffassung des Verwaltungsgerichts sei der Warenwert der wiedergewonnenen Stoffe von 55,50 DM/t nicht auf eine Tonne Shredderleichtfraktion, sondern auf eine Tonne der wiedergewonnenen Stoffe zu beziehen, was dazu führe, dass der Wert einer Tonne Shredderleichtfraktion nur 8,30 DM betrage. Das Urteil sei auch in rechtlicher Hinsicht zu beanstanden. Die Entsorgungsmaßnahme in Italien könne nicht als (stoffliche) Verwertung eingestuft werden. Vielmehr handele es sich rechtlich um eine Beseitigungsmaßnahme. Deshalb habe er den Einwand des falschen Verfahrens erheben dürfen. Maßgeblich für die Frage, ob es sich bei der notifizierten Shredderleichtfraktion um Abfälle zur Verwertung oder Abfälle zur Beseitigung handele, sei zwar das EG-Abfallrecht. Ausgangspunkt für die Abgrenzung seien dabei die Regelungen der Richtlinie 75/442/EWG, auf die die EG-Abfallverbringungsverordnung Bezug nehme. Diese Begriffsbestimmungen definierten die Begriffe "Verwertung" und "Beseitigung" jedoch ausschließlich durch Verweis auf die Aufzählung von Beseitigungs- und Verwertungsverfahren in den Anhängen II A und II B zur Richtlinie. Die Umschreibungen in den Anhängen seien vielfach eher vage, so dass eine begriffliche Zuordnung eines Entsorgungsvorgangs sowohl zu einem Verwertungs- als auch zu einem Beseitigungsverfahren möglich sei. Die Begriffe "Beseitigung" und "Verwertung" im EG-Abfallrecht bedürften daher, was auch der Rat und die Kommission erkannt hätten, der Konkretisierung durch Gemeinschaftsrecht. Bis zu einer solchen Konkretisierung könne auf die Abgrenzungskriterien des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes zurückgegriffen werden, das die EG-rechtlich vorgegebene Abgrenzung zwischen Verwertung und Beseitigung gemeinschaftsrechtskonform umsetze. Die Abgrenzung sei deshalb nach der Hauptzweckklausel in § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG vorzunehmen. Nach dieser sei die Shredderleichtfraktion als Abfall zur Beseitigung zu qualifizieren, da in der italienischen Anlage allenfalls 15 Gewichtsprozent verwertet, der Rest von 85 Gewichtsprozent dagegen in Italien deponiert und damit beseitigt werden sollten. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts komme der Verwertungspflicht nach § 5 Abs. 2, Abs. 4 KrW-/AbfG kein Vorrang mit der Folge zu, dass für die Einstufung des Abfalls nach § 4 Abs. 3 Satz 2 KrW-/AbfG kein Raum sei. § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG begrenze die Grundpflicht der Verwertung und damit den Vorrang der Verwertung gegenüber der Beseitigung. Er habe deshalb eine andere Funktion als die Abgrenzungsbestimmung in § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG. Die Grenze der Zumutbarkeit für die Verwertungspflicht und damit für den Vorrang der Verwertung sei kein geeignetes Abgrenzungsmerkmal für die Abgrenzung der Verwertung von der Beseitigung. Darüber hinaus sei auch der Einwand aus Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO berechtigt gewesen. Nach der ersten Alternative dieses Spiegelstrichs sei der Anteil der in der Shredderleichtfraktion enthaltenen verwertbaren Bestandteile mit dem der nicht verwertbaren Bestandteile in Relation zu setzen. Da dies nur möglich sei, wenn der unverwertbare Anteil berücksichtigt werde, sei die mengenmäßige Bezugsgröße die gesamte zum Export vorgesehene Shredderleichtfraktion und nicht nur deren verwertbarer Anteil. Ein Verhältnis von allenfalls 15 % verwertbarem Anteil und 85 % zu beseitigendem Anteil rechtfertige es unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht, eine Verwertung anzunehmen. Die zweite Alternative des Spiegelstrichs stelle auf den Wert der letztlich verwerteten Stoffe (im Verhältnis zu den dafür erforderlichen Aufwendungen) ab. Der Wert der letztlich verwerteten Stoffe betrage maximal 8,30 DM/t Shredderleichtfraktion. Dem stünden Aufwendungen in Höhe von 320,-- DM/t (250,-- DM/t Bearbeitungs-, Entsorgungs- und Handlingkosten + 70,-- DM/t Transportkosten) gegenüber, eine Relation, die ebenfalls die Annahme einer Verwertung nicht rechtfertige. Selbst wenn der Auffassung des Verwaltungsgerichts gefolgt würde, das von einem Wert der Shredderleichtfraktion in Höhe von wenigstens 30,-- bis 55,50 DM/t ausgehe, würde dies die Annahme einer Verwertung nicht rechtfertigen. Das Exportvorhaben der Klägerin habe genau der Konstellation entsprochen, die Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO verhindern wolle: Der weit überwiegende Anteil der zum Export vorgesehenen Shredderleichtfraktion sollte nach Aussortierung eines unbedeutenden Anteils verwertbarer Komponenten durch Deponierung beseitigt werden. Damit wären das Kontrollsystem der EG-Abfallverbringungsverordnung und die nationale Beseitigungsautarkie umgangen worden. Abschließend sei darauf hinzuweisen, dass die Klägerin gerade ernsthafte Bemühungen (Pilotprojekt) unternehme, um aus der Shredderleichtfraktion Metall in wesentlich größerem Umfang als in Italien zu separieren und große Teile des Restes energetisch zu verwerten, also wesentlich besser zu nutzen, als in Italien vorgesehen gewesen sei. Außerdem sei zu berücksichtigen, dass nach der FCKW-Halon-Verbots-Verordnung vom 06.05.1991 ab dem 01.01.2000 PUR-Schaumstoffe, die FCKW enthielten, nicht mehr in den Verkehr gebracht werden dürften. Aus diesem Grund müsste zukünftig gegen die Verbringungen nach Italien auch ein Einwand nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 2. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO erhoben werden.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 23.02.1999 - 13 K 4460/96 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung mit der Maßgabe zurückzuweisen, dass die Feststellung des Verwaltungsgerichts dahin beschränkt wird, dass die Erhebung von Einwänden rechtswidrig war.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Nach ihrer Auffassung sei das Urteil des Verwaltungsgerichts im Ergebnis richtig. Mit seiner Begründung sei sie jedoch nicht in allen Punkten einverstanden. Im Ausgangspunkt stütze das Urteil sich auf die sog. Abgrenzungstheorie, die weder mit dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz noch mit dem europäischen Abfallrecht vereinbar sei. Der vom Beklagten erhobene Einwand des falschen Verfahrens sei nicht zulässig, da die möglichen Einwände in Art. 7 Abs. 4 Buchst. a EG-AbfVerbrVO abschließend geregelt seien. Im vorliegenden Fall komme ausschließlich ein Einwand nach dem 5. Spiegelstrich dieser Regelung in Betracht. Bereits dieser Regelung sei für den Bereich des europäischen Abfallrechts die Grundentscheidung zu entnehmen, dass der Rechtsbegriff der Abfallverwertung auch dann erfüllt sei, wenn die nicht verwertbaren Anteile der zu verwertenden Abfälle so bedeutend seien, dass eine Verwertung "unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten" nicht gerechtfertigt sei. Grundlage dieser Regelung des europäischen Abfallrechts sei die Vorstellung, dass Abfallverwertung vorliege, dass aber (ausnahmsweise) Einwände erhoben werden könnten, um eine Auslandsverwertung zu unterbinden. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, bei der Abgrenzung von Abfällen zur Verwertung und Abfällen zur Beseitigung bedürfe es eines Rückgriffs auf die Abgrenzungsregelungen des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes, teile sie nicht. Das Verwaltungsgericht habe die geplante Entsorgungsmaßnahme undifferenziert nach deutschem Recht beurteilt. Dies verstoße gegen den Vorrang der Gemeinschaftsverordnung. Die EG-Abfallverbringungsverordnung regele den grenzüberschreitenden Abfallverkehr verbindlich, abschließend und mit unmittelbarer Wirkung in den Mitgliedstaaten. Dies bedeute, dass für die Definition der Begriffe, die den Anwendungsbereich der unmittelbar geltenden Gemeinschaftsverordnung markierten und ihren Vollzug gestalteten, ausschließlich das europäische Abfallrecht maßgeblich sei. Der Abfallbegriff wie auch die Begriffe Verwertung und Beseitigung seien in der Abfallrahmenrichtlinie 75/442/EWG definiert. Ausschließlich diese europarechtlichen Definitionen seien deshalb für die deutschen Behörden maßgeblich, wenn sie im Rahmen des Vollzugs der EG-Abfallverbringungsverordnung tätig würden und Einwände erhöben. Insoweit könne deutsches Recht auch nicht etwa als Konkretisierung inhaltlich unklarer Europarechtsbestimmungen angewendet werden. Dies hätte einen unterschiedlichen Vollzug der unmittelbar geltenden Gemeinschaftsverordnung in den einzelnen Mitgliedstaaten zur Folge, was mit dem Vorrang des Gemeinschaftsrechts unvereinbar wäre. Die Rechtsmeinungen, die der Beklagte in der Berufungsbegründung vertrete, seien jedoch auch mit dem deutschen Abfallrecht nicht vereinbar, insbesondere sei die Hauptzweck-Klausel des § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG keine Regelung zur Abgrenzung von Abfallverwertung und Abfallbeseitigung. Vielmehr habe das Verwaltungsgericht der Regelung in § 5 Abs. 4 KrW-/AbfG zutreffend entnommen, dass der Abfallbesitzer auch dann noch verwerten müsse (und nicht beseitigen dürfe), wenn die Kosten der Verwertung deutlich über den Kosten lägen, die für die Beseitigung der betreffenden Abfälle anfielen. Nach europäischem Abfallrecht sei die von ihr geplante Auslandsentsorgung erst recht als Abfallverwertung zu beurteilen. Nach allgemeiner Auffassung stelle das europäische Abfallrecht eher geringere Anforderungen an den Rechtsbegriff der Abfallverwertung als das deutsche Recht. Wolle man die Anhänge zur EG-Abfallrahmenrichtlinie anwenden, so sei die von ihr geplante Auslandsverwertung eindeutig den Verwertungsverfahren R 3 und R 4 zuzuordnen. Es bleibe die - aus europarechtlicher Sicht allein entscheidende - Frage, ob ihre Verwertungsabsicht durch einen Einwand auf der Grundlage der Regelung in Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO korrigiert werden könne. In der Literatur zur EG-Abfallverbringungsverordnung bestehe Einvernehmen darüber, dass es sich bei dieser Regelung um eine Missbrauchs- und Umgehungsklausel handle, die eine Handhabe gegen "Alibi-Verwertung" bieten solle. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt habe, könne hier ein Missbrauch nicht annähernd festgestellt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die dem Senat vorliegenden Akten des Verwaltungsgerichts, die das Notifizierungsverfahren betreffenden Akten des Regierungspräsidiums Stuttgart und auf die Schriftsätze der Beteiligten im Berufungsverfahren verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die vom Senat zugelassene Berufung ist auch sonst zulässig, aber nicht begründet. Denn das Verwaltungsgericht hat im Ergebnis zu Recht die Feststellung getroffen, dass die Erhebung von Einwänden gegen die notifizierte Verbringung der Shredderleichtfraktion nach Italien durch den Bescheid des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 16.11.1995 und dessen Widerspruchsbescheid vom 08.10.1996 rechtswidrig war (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO).

I. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass die Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage statthaft und auch im Übrigen zulässig ist. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts war das ursprüngliche Klagebegehren allerdings nicht auf eine Verpflichtung sondern auf eine Anfechtung gerichtet. Denn die Erhebung von Einwänden durch die Behörde am Versandort ist als die notifizierende Person belastende Maßnahme und nicht zugleich als Versagung einer Begünstigung anzusehen, da nach der Systematik der EG-Abfallverbringungsverordnung die Verbringung von Abfällen, die als Abfälle zur Verwertung notifiziert werden, anders als die Verbringung von Abfällen, die als solche zur Beseitigung notifiziert werden, keiner Erlaubnis oder Zustimmung durch die am Notifizierungsverfahren beteiligten Behörden bedarf. Dies hat der Senat in seinem Beschluss vom 23.03.1999 - 10 S 3242/98 - DÖV 1999, 612 = NuR 1999, 456 = UPR 1999, 276 = VBlBW 1999, 387) im Einzelnen dargelegt. An dieser Auffassung hält der Senat fest. Für die Zulässigkeit der Klage spielt die Einordnung des Klagebegehrens jedoch keine Rolle, da § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO sowohl auf Anfechtungsklagen als auch (analog) auf Verpflichtungsklagen anzuwenden ist. Allerdings ist der Urteilstenor des Verwaltungsgerichts auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit zu beschränken.

Ein berechtigtes Interesse der Klägerin an der begehrten Feststellung hat das Verwaltungsgericht unter dem Gesichtspunkt der Wiederholungsgefahr zutreffend bejaht. Dieses Feststellungsinteresse besteht auch weiterhin. Die mündliche Verhandlung hat ergeben, dass dieses Interesse trotz Bemühungen der Klägerin um eine Erhöhung des Verwertungsanteils im Inland fortbesteht, da es sich insoweit lediglich um einen Pilotversuch handelt, die Klägerin sich auch weiterhin die Option der Verbringung der Shredderleichtfraktion nach Italien offen halten möchte und der Beklagte diese Verbringung nach wie vor für unzulässig hält. Auch der vom Beklagten angeführten FCKW-Halon-Verbots-Verordnung vom 06.05.1991 (BGBl. I S. 1090) kann der Senat nicht entnehmen, dass auf ihrer Grundlage der Beklagte neue Einwände gegen eine künftige Verbringung vergleichbar zusammengesetzter Shredderleichtfraktionen mit der Folge erheben könnte, dass sich die im vorliegenden Verfahren streitigen Fragen nicht mehr stellten.

II. Die Fortsetzungsfeststellungsklage ist auch begründet. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Einwände, die das Regierungspräsidium Stuttgart als zuständige Behörde am Versandort im Rahmen der sog. Behördennotifizierung (Art. 6 Abs. 8 EG-AbfVerbrVO i. V. m. § 4 Abs. 2 AbfVerbrG) erhoben hat, seien rechtswidrig gewesen, ist im Ergebnis nicht zu beanstanden.

1. Rechtsgrundlage für die behördliche Maßnahme ist Art. 7 Abs. 2 Satz 1 EG-AbfVerbrVO. Danach kann unter anderem die zuständige Behörde am Versandort Einwände gegen die Verbringung von Abfällen erheben, die als Abfälle zur Verwertung notifiziert worden sind. Derartige Einwände sind gemäß Art. 7 Abs. 2 Satz 2 EG-AbfVerbrVO auf Absatz 4 dieser Vorschrift zu stützen.

Durch Art. 7 Abs. 2 und Abs. 4 EG-AbfVerbrVO ist gemeinschaftsrechtlich für den nach Art. 6 EG-AbfVerbrVO notifizierten Abfall eine abschließende Regelung der rechtlich möglichen behördlichen Einwände getroffen. Diese Bestimmungen des sekundären Gemeinschaftsrechts sind - wie der Senat in seinem Urteil vom 25.01.2001 - 10 S 822/99 - (DVBl. 2001, 651 = DÖV 2001, 427 = NVwZ 2001, 577) in Bezug auf Abfallgemische zur energetischen Verwertung im Einzelnen dargelegt hat - einer Ergänzung durch das Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz weder zugänglich noch bedürftig. Bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Verbringung von Abfallgemischen zur stofflichen Verwertung, um die es hier geht, ist für eine ergänzende Heranziehung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes ebenfalls kein Raum. Denn das Gemeinschaftsrecht sieht auch insoweit, wie im Einzelnen nachfolgend darzulegen ist, ein hinreichend konkretisiertes, eigenstrukturiertes Kontrollsystem vor, das - auch wenn es rechtstechnisch vom Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz abweicht (vgl. Krieger, in: Rengeling, Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Bd. II, Besonderes Umweltrecht, 1998, § 75 RdNr. 49) - in seiner Regelungsdichte hinter dem innerstaatlichen Recht, insbesondere der sogenannten Hauptzweckklausel des § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG, nicht zurückbleibt.

2. In der Sache hängt die Entscheidung des Rechtsstreits allein davon ab, ob der Beklagte den Einwand nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO zu Recht erhoben hat. Der vom Regierungspräsidium daneben erhobene "Einwand des falschen Verfahrens", der - wie der Senat ebenfalls im Urteil vom 25.01.2001 (a.a.O.) entschieden hat - bei sachgerechter Auslegung trotz nicht ausdrücklicher Normierung von Art. 7 Abs. 4 EG-AbfVerbrVO mit umfasst wird, kommt in Fällen der stofflichen Verwertung von Abfallgemischen der hier streitigen Art nicht in Betracht. Dies ergibt sich aus Folgendem:

Die Zuordnung der notifizierten Verbringung zum Notifizierungsregime entweder der Art. 3 ff. (Abschnitt A) oder der Art. 6 ff. (Abschnitt B) in Titel II der EG-AbfVerbrVO - beide Regimes enthalten unterschiedliche Bestimmungen darüber, welche Einwände von den Behörden im Notifizierungsverfahren erhoben werden dürfen - richtet sich danach, ob die Abfälle entweder zur Verwertung oder zur Beseitigung "bestimmt" sind. Maßgeblich für die "Bestimmung" ist nach Art. 3 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 EG-AbfVerbrVO die Absicht der notifizierenden Person ("Beabsichtigt die notifizierende Person ... zur Beseitigung" bzw. "zur Verwertung bestimmte Abfälle ... zu verbringen, ..."). Eine Verwertungsabsicht im Sinne eines subjektiven Elements ist vorliegend zu bejahen, da die Klägerin die von ihr notifizierten Abfälle, wie den Notifizierungsunterlagen, insbesondere dem sog. Notifizierungsbogen, zu entnehmen ist, zur Verwertung bestimmt hat.

Aus dem Gesamtzusammenhang der EG-Abfallverbringungsverordnung ergibt sich jedoch, dass es mit einer ausschließlich subjektiv verstandenen, unspezifischen Verwertungsabsicht nicht sein Bewenden hat, die Verwertungsabsicht vielmehr auf bestimmte im europäischen Abfallrecht normativ vorgegebene Verwertungsverfahren gerichtet sein muss. Dies folgt aus Art. 2 Buchst. k EG-AbfVerbrVO, der für den Begriff der Verwertung auf Art. 1 Buchst. f der Abfallrahmenrichtlinie 75/442/EWG und die in deren Anhang II B im Einzelnen aufgeführten Verwertungsverfahren verweist (vgl. auch Krieger, a.a.O., § 75 RdNr. 20, der verlangt, dass jedenfalls eine ordnungsgemäße Verwertung objektiv möglich ist). Dementsprechend hat der Senat auch in seinem Urteil vom 25.01.2001 (a.a.O.) die Abgrenzung, ob die dortigen Abfälle zur energetischen Verwertung oder zur thermischen Beseitigung bestimmt waren, danach vorgenommen, ob die in diesem Verfahren vorgesehene Entsorgung dem Verwertungsverfahren R 1 des Anhangs II B oder dem Beseitigungsverfahren D 10 des Anhangs II A zur Richtlinie 75/442/EWG zuzuordnen gewesen ist.

Die Frage, ob die von der Klägerin beabsichtigte stoffliche Verwertung des jeweiligen Abfallgemischs ein gemeinschaftsrechtlich anerkanntes Verwertungsverfahren darstellt, bereitet deshalb Schwierigkeiten, weil die Klägerin - wie zwischen den Beteiligten unstreitig ist - Abfallgemische aus verwertbaren und nicht verwertbaren Anteilen in Verfahren entsorgen will, die in zeitlich gestufter Folge teils den Verwertungsverfahren nach R 3 oder R 4 des Anhangs II B teils auch dem Beseitigungsverfahren nach D 1 des Anhangs II A zur Richtlinie 75/442/EWG zugeordnet werden können. Auch wenn die Frage nicht allein aufgrund der Anhänge II A und II B abschließend zu beantworten ist, ist sie im Ergebnis doch zu bejahen, da die Absicht der Klägerin zumindest auch auf im Anhang B zur Richtlinie 75/442/EWG anerkannte Verwertungsverfahren gerichtet ist und das Verwertungsregime der Art. 6 ff. EG-AbfVerbrVO mit Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich zusätzlich eine Regelung enthält, die speziell auf Fälle der hier streitigen Art zugeschnitten ist, in denen der Abfallbesitzer von ihm zur Verwertung bestimmte Abfallgemische verbringen will, die Anteile an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall enthalten. Damit war das Verwertungsregime der Art. 6 ff. EG-AbfVerbrVO anzuwenden. Einwände konnte das Regierungspräsidium als zuständige Behörde am Versandort demnach nach Maßgabe des Art. 7 Abs. 2, Abs. 4 dieser Verordnung erheben.

Einschlägig ist der soeben erwähnte Einwand nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO. Die Zuordnung der Entsorgungsmaßnahme der Klägerin zum Verwertungsregime und das Vorhandensein dieses - speziell auf zur stofflichen Verwertung bestimmte Abfallgemische zugeschnittenen - Einwandtatbestands lassen für den vom Regierungspräsidium weiter erhobenen "Einwand des falschen Verfahrens" keinen Raum. Dieser ist auch entbehrlich. Denn bereits die Erhebung des Einwands nach dem 5. Spiegelstrich führt, sofern sie berechtigt ist, dazu, dass der notifizierte Abfall nicht als zur Verwertung bestimmter Abfall verbracht werden darf. Will der Abfallbesitzer den Abfall daraufhin als zur Beseitigung bestimmten Abfall verbringen, muss er ihn unter dem Beseitigungsregime der Art. 3 ff. EG-AbfVerbrVO erneut notifizieren; in diesem Fall könnte der Beklagte nach Art. 4 Abs. 3 1. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO den Einwand der Entsorgungsautarkie oder der fehlenden Entsorgungsnähe erheben, also genau das Ziel erreichen, das er mit dem "Einwand des falschen Verfahrens" verfolgt.

3. Den Einwand nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO kann die Behörde - hier das Regierungspräsidium Stuttgart als zuständige Behörde am Versandort - erheben, wenn der Anteil an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, der geschätzte Wert der letztlich verwertbaren Stoffe oder die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils eine Verwertung unter wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkten nicht rechtfertigen. Diese Bestimmung verlangt auf der Basis der dort genannten Kriterien ersichtlich nicht nur eine Ermittlung des Schwerpunkts der beabsichtigten Entsorgung (hierzu Krieger, a.a.O., § 75 RdNr. 49), sondern darüberhinaus eine Gesamtschau unter Berücksichtigung der mitunter gegenläufigen Gesichtspunkte "Ökonomie" und "Ökologie". Der Senat sieht die genannten Kriterien als Beurteilungsmaßstäbe (Indikatoren) mit der Folge an, dass - von extremen Ausnahmen abgesehen - ein einzelnes Kriterium nicht schon bei isolierter Betrachtung, sondern nur im Rahmen der Gesamtschau die Schlussfolgerung erlaubt, dass sich die Zuordnung zum Verwertungsregime durch die notifizierende Person nicht rechtfertigen lässt.

a) Für die Struktur der materiellen Anforderungen dieses Spiegelstrichs gilt Folgendes:

Im Vordergrund steht - insoweit mag die Sichtweise einer Schwerpunktermittlung angebracht sein - das Verhältnis von verwertbaren und nicht verwertbaren Anteilen des notifizierten Abfalls. Geht man für den Regelfall davon aus, dass der ökologische Gesichtspunkt der Ressourcenschonung (vgl. Art. 174 Abs. 1 3. Spiegelstrich EG, Art. 3 Abs. 1 Buchst. a 1. Spiegelstrich RL 75/442/EWG) für eine möglichst weitgehende Verwertung von Abfällen streitet, folgt aus der Erheblichkeit des Verhältnisses der Anteile, dass der Vorrang der Ökologie nicht uneingeschränkt ist, sondern - wenn man die weiteren Kriterien in Betracht nimmt - einer Beschränkung unter Verhältnismäßigkeitsgesichtspunkten insbesondere in wirtschaftlicher Hinsicht unterliegt.

Dies wird daran deutlich, dass in die Gesamtschau auch die Kosten der Verwertung und die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils einzustellen sind. Dass nach der Verordnung auch die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils zu berücksichtigen sind, macht deutlich, dass die notifizierende Person sich entgegen der Auffassung der Klägerin nicht darauf beschränken darf, nur den Verwertungsvorgang als ersten Teil der zweistufigen Entsorgungsmaßnahme in den Blick zu nehmen. Das Gemeinschaftsrecht stellt vielmehr auf den Gesamtentsorgungsvorgang ab, wobei es sich nach der Struktur des Gemeinschaftsrechts, das nicht nach innerstaatlichen Vorgaben oder Vorgängen fragt, bei den Kosten der Beseitigung nicht um hypothetische Kosten einer Inlandsbeseitigung, sondern um die Beseitigungskosten handelt, die entsprechend dem notifizierten Gesamtentsorgungsvorgang nach der grenzüberschreitenden Verbringung anfallen. Eine Berücksichtigung auch der Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils gibt nach Auffassung des Senats in diesem Zusammenhang dahin Sinn, dass eine Verwertung von geringen Anteilen wirtschaftlich dann nicht zu rechtfertigen ist, wenn die Kosten hierfür außer Verhältnis stehen zu den Kosten einer Beseitigung auch des verwertbaren Anteils, für deren Höhe die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils einen hinreichenden Anhalt geben.

Es sind demnach im Notifizierungsverfahren die Kosten der Verwertung des verwertbaren Anteils und - auf der Grundlage der erhobenen Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils, wie sie nach der grenzüberschreitenden Verbringung anfallen - die hypothetischen Kosten einer Beseitigung des verwertbaren Anteils am Bestimmungsort einander gegenüber zu stellen. Es ist im Rahmen dieser Gegenüberstellung zu entscheiden, ob die im Regelfall ökologisch sinnvolle Verwertung auch nur eines Anteils des Abfalls aus wirtschaftlichen Gründen zu unterbleiben hat.

Dem Kriterium des geschätzten Werts der letztlich verwertbaren Stoffe kann sowohl im Hinblick auf das Kriterium des Verhältnisses von verwertbarem und nicht verwertbarem Anteil als auch im Hinblick auf das Kostenkriterium Bedeutung zukommen. Im Rahmen des Anteilskriteriums kann ein hoher Wert des verwertbaren Anteils dazu beitragen, dass auch ein nur geringer Anteil an verwertbaren Stoffen im Rahmen der Gesamtschau eine Verwertung noch rechtfertigt. Daneben wird ein hoher Wert der verwertbaren Stoffe dazu führen, dass die Kosten der Verwertung, von denen dieser Wert in Abzug zu bringen ist, niedriger liegen, so dass die Gegenüberstellung von Verwertungskosten und Beseitigungskosten für den verwertbaren Anteil günstiger ausfällt.

Bezüglich der wirtschaftlichen und ökologischen Gesichtspunkte, unter denen die Gesamtschau vorzunehmen ist, geht der Senat davon aus, dass sie, auch wenn sie im 5. Spiegelstrich sprachlich mit "und" verbunden sind, nicht kumulativ einer Verbringung zur Verwertung entgegenstehen müssen. Vielmehr kann das Verhältnis dieser Gesichtspunkte zueinander, da sie häufig durch gegenläufige Interessen geprägt sein werden, sachgerecht nur dahin verstanden werden, dass die Frage, ob die Verwertung unter den genannten Kriterien nicht zu rechtfertigen ist, bei wirtschaftlicher und ökologischer Betrachtung zu beantworten ist, wobei dem einen Gesichtspunkt im Rahmen der Gesamtschau der Vorrang vor dem anderen zukommen kann.

b) Dieses materielle Kontrollprogramm können die am Notifizierungsverfahren beteiligten Behörden nur sachgerecht umsetzen, wenn sie in tatsächlicher Hinsicht über die für die Kontrolle erforderlichen Informationen verfügen. Diese Informationserlangung stellt Art. 6 EG-AbfVerbrVO, insbesondere dessen Absatz 5 sicher (vgl. Krieger, a.a.O., § 75 RdNr. 49). Der wesentliche Inhalt dieser Regelung stellt sich wie folgt dar:

Die notifizierende Person ist nach Art. 6 Abs. 5 verpflichtet, auf dem Begleitschein bestimmte in den nachfolgenden Spiegelstrichen im Einzelnen aufgeführte Angaben zu machen. Die für die Anwendung des Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO erheblichen Angaben sind in den Spiegelstrichen 6 bis 8 aufgeführt. So verlangt der 6. Spiegelstrich Angaben zum vorgesehenen Entsorgungsverfahren für den Restabfall nach stattgefundener Verwertung. Die notifizierende Person ist nach dieser Bestimmung also verpflichtet, sachdienliche Angaben zu der Anlage zu machen, in der der Restabfall nach stattgefundener Verwertung beseitigt werden soll, ebenso zur Art des Beseitigungsverfahrens, wozu auch der wirtschaftliche Rahmen der Beseitigung gehört. Es sind nach diesem Spiegelstrich deshalb auch Angaben über die in Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO angeführten Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils zu machen. Nach dem 7. und 8. Spiegelstrich ist die notifizierende Person verpflichtet, Angaben zur Menge des verwerteten Materials im Verhältnis zur Restabfallmenge und zum Schätzwert des verwerteten Materials zu machen. Ergänzend sieht Art. 6 Abs. 4 EG-AbfVerbrVO vor, dass die notifizierende Person auf Ersuchen der zuständigen Behörden zusätzliche Angaben und Unterlagen zur Verfügung stellen muss.

Um die Verbringung entsprechend den in Art. 6 Abs. 5 geforderten Angaben auch in rechtlicher Hinsicht sicherzustellen, verpflichtet Absatz 6 Satz 1 die notifizierende Person, mit dem Empfänger einen Vertrag über die Verwertung der Abfälle abzuschließen, der alle oder einige der in Absatz 5 genannten Angaben umfassen kann (Satz 2). Der Vertrag muss nach Art. 6 Abs. 6 Satz 3 3. Spiegelstrich die Verpflichtung des Empfängers enthalten, der notifizierenden Person sobald wie möglich und nicht später als 180 Tage nach Erhalt der Abfälle eine Bescheinigung darüber zukommen zu lassen, dass die Abfälle auf umweltverträgliche Weise verwertet worden sind. Nach Art. 6 Abs. 6 Satz 4 ist der zuständigen Behörde auf Verlangen eine Kopie des Vertrags zuzustellen. Die Behörde hat damit über ihre Kontrollpflicht im Notifizierungsverfahren selbst hinaus die Möglichkeit zu prüfen, ob dieser Vertrag erfüllt und insbesondere die Abfälle auf umweltverträgliche Weise verwertet worden sind.

c) Die Erhebung des Einwands durch den Beklagten trägt den Anforderungen dieses eigenständigen Kontrollsystems nicht hinreichend Rechnung. Der Einwand ist deshalb als rechtswidrig anzusehen.

Der Beklagte hat bereits nicht über die tatsächlichen Grundlagen verfügt, um die Beurteilung, ob die Verwertung nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO nicht gerechtfertigt ist, sachgerecht durchführen zu können. Dem Beklagten haben zwar Angaben über die Anteile an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall, den geschätzten Wert der letztlich verwertbaren Stoffe sowie die Kosten der Verwertung vorgelegen, jedoch keine Angaben über die Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils. Der Beklagte hat sich vielmehr mit der Angabe in Ziff. 10 des zwischen der Klägerin und der Firma E. geschlossenen Vertrags begnügt, wonach die verbleibenden Reststoffe in zugelassenen Deponien entsorgt werden. Die von der Klägerin als Anlage 8 zum Notifizierungsbogen vorgelegte "Deponiegenehmigung Region Veneto" liegt in den Behördenakten lediglich in italienischer Sprache vor, was darauf schließen lässt, dass sich der Beklagte nicht näher mit diesen Unterlagen befasst hat. Es liegt sonach ein Defizit bei der Ermittlung des maßgeblichen Sachverhalts vor, das zu Lasten des Beklagten geht und dadurch zur Rechtwidrigkeit des Einwands führt. Nach dem rechtlichen Ausgangspunkt des Senats, dass die Erhebung von Einwänden eine die notifizierende Person belastende Maßnahme darstellt, liegt nämlich die Darlegungslast dafür, dass ein Einwand zu Recht erhoben wird, bei der Behörde. Diese Last wird ihr zwar dadurch erleichtert, dass Art. 6 Abs. 5 EG-AbfVerbrVO die notifizierende Person dazu verpflichtet, die maßgeblichen Angaben zu machen. Kommt die notifizierende Person dieser Verpflichtung jedoch nicht oder nicht vollständig nach, ist es als Ausfluss der Darlegungslast Aufgabe der Behörde, die noch ausstehenden Angaben, gegebenenfalls unter Fristsetzung - damit sie selbst die Notifizierungsfrist von 30 Tagen nach Art. 7 Abs. 2 EG-AbfVerbrVO einhalten kann - bei der notifizierenden Person einzufordern. Eine Aufforderung an die Klägerin, sich auch zu den Kosten der in Italien vorgesehenen Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils zu äußern, ist hier - vor dem Hintergrund der primären Anwendung des innerstaatlichen Rechts, dessen Anforderungen sich mit den Anforderungen des Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO jedoch nur teilweise decken - nicht erfolgt. Erst wenn sich die Klägerin auf Aufforderung des Beklagten geweigert hätte, die in ihrer Sphäre liegenden Angaben zu machen, könnte eine andere Beurteilung in Betracht gezogen werden.

Die defizitäre Tatsachengrundlage kann nicht durch den Senat im gerichtlichen Verfahren ergänzt werden. Nach der Struktur des gemeinschaftsrechtlichen Notifizierungsverfahrens ist die der fristgebundenen Einwandserhebung zugrunde liegende Sachverhaltsermittlung nämlich nur dem Verwaltungsverfahren zugeordnet. Die zuständige Behörde muss sich innerhalb der Frist von 30 Tagen im Rahmen des ihr nach Art. 7 Abs. 2 EG-AbfVerbrVO eingeräumten Ermessens entscheiden, ob und gegebenenfalls welche der Einwände nach Absatz 4 sie erheben will. Eine fristgebundene Einwandserhebung verlangt auch eine fristgebundene Ermittlung der den Einwand tragenden Tatsachen. Dies wird auch daran deutlich, dass Art. 6 Abs. 5 EG-AbfVerbrVO - wie dargelegt - die zuständige Behörde in die Lage versetzt, die notwendigen Informationen in tatsächlicher Hinsicht zu erlangen. Die gerichtliche Kontrolle ist deshalb darauf beschränkt zu überprüfen, ob ein von der Behörde erhobener Einwand auf der seinerzeit ermittelten Tatsachenbasis rechtmäßig ist.

Bei der hier gegebenen konkreten Fallgestaltung kann auch nicht angenommen werden, dass der Beklagte ausnahmsweise schon auf Grund der ihm vorliegenden Tatsachen den Einwand nach Art. 7 Abs. 4 Buchst. a. 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO erheben durfte. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist allerdings nicht davon auszugehen, dass der Beklagte lediglich den "Einwand des falschen Verfahrens", den er Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO zugeordnet hat, nicht jedoch den Einwand nach dem 5. Spiegelstrich selbst erhoben hat. Dem Bescheid des Beklagten vom 16.11.1995 ist nämlich zu entnehmen, dass er seiner Entscheidung formal die Anforderungen des 5. Spiegelstrichs zugrunde legt, teilweise auch darunter subsumiert, jedoch dann die EG-rechtlichen Ausführungen mit Ausführungen zum innerstaatlichen Recht, wonach die notifizierten Abfälle nicht als Abfall zur Verwertung sondern als Abfall zur Beseitigung zu qualifizieren seien, anreichert und zu der Auffassung gelangt, es sei ein "falsches Notifizierungsverfahren" gewählt worden.

Die Erwägungen des Beklagten tragen jedoch die Erhebung des Einwands nicht, da er auch in materieller Hinsicht nur einen Teil des Prüfprogramms abgearbeitet hat und dies hier für eine Rechtmäßigkeit der Einwandserhebung nicht ausreicht. Der Beklagte stützt - weitgehend geleitet von innerstaatlichen Erwägungen zur sog. Hauptzweckklausel des § 4 Abs. 3 KrW-/AbfG - den Einwand darauf, dass ein Verwertungsanteil von allenfalls 15 Gewichtsprozent und ein Erlös von lediglich 8,30 DM/t Shredderleichtfraktion, aber auch der von der Klägerin reklamierte Wert von 55,50 DM/t Shredderleichtfraktion eine Verwertung nicht rechtfertigen. Dagegen lässt der Beklagte das Verhältnis der Kosten der Verwertung zu den Kosten der Beseitigung des nicht verwertbaren Anteils in Italien - schon mangels der insoweit fehlenden tatsächlichen Grundlagen - außer Betracht. Diese Erwägungen würden die Erhebung des Einwands nur rechtfertigen, wenn ausnahmsweise die Anteile an verwertbarem und nicht verwertbarem Abfall unter Berücksichtigung des Werts der letztlich verwertbaren Stoffe so außer Verhältnis stünden, dass - ohne dass es einer Gesamtschau unter Einbeziehung des Kostenkriteriums bedürfte - schon dieses Verhältnis bei isolierter Betrachtung die Annahme einer Verwertung nicht rechtfertigen würde. Ein solches offensichtliches Missverhältnis - hierauf zielt wohl auch die von der Klägerin vertretene Auffassung ab, dass es sich beim 5. Spiegelstrich lediglich um eine Missbrauchs- und Umgehungsklausel handele - sieht der Senat bei einem Verwertungsanteil von 15 Gewichtsprozent nicht als gegeben an. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass nach der übereinstimmenden Sicht der Beteiligten eine vergleichbare Verwertung dieses Anteils derzeit im Inland noch nicht Stand der Technik ist, sondern sich - wie gerade das Pilotprojekt der Klägerin zeigt - erst in einer Erprobungsphase befindet, sodass dieser Anteil im Inland einer Beseitigung zugeführt werden müsste, obgleich die Verwertung prinzipiell Vorrang vor der Beseitigung genießt. Soweit der Beklagte insbesondere im Hinblick auf Größe und Verschmutzung der PUR-Schaumstoffe in Frage stellt, ob überhaupt ein Verwertungsanteil von 15 % zu erzielen sei, hätte es ihm im Rahmen seiner Darlegungslast für den Einwand oblegen, substantiiert zu widerlegen, dass eine 15 %-ige Verwertung erreicht wird. Dies ist nicht geschehen. Auch der Gesichtspunkt, dass bei der Verwertung überhaupt ein Erlös erzielt wird, auch wenn es sich nur um die vom Beklagten für zutreffend erachteten 8,30 DM/t Shredderleichtfraktion handeln sollte - bei der im Notifizierungsbogen vorgesehenen Gesamtmenge von 3.000 t ergibt dies immerhin einen Betrag von ca. 25.000,-- DM -, spricht dagegen, dass bereits bei isolierter Anteils- und Wertbetrachtung eine Verwertung nicht zu rechtfertigen ist.

Unter den gegebenen Umständen wäre es deshalb geboten gewesen, dass der Beklagte auch das Kostenkriterium berücksichtigt und in die von Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO grundsätzlich geforderte Gesamtschau einbezogen hätte. Da es hieran fehlt, kann auch in diesem Zusammenhang offen bleiben, ob der Beklagte in den Kostenvergleich, bei dem die Verwertungskosten durch den Wert der zu verwertenden Stoffe gemindert werden, den Erlös mit 8,30 DM oder mit 55,50 DM hätte einstellen müssen. Der insoweit von der Klägerin hilfsweise beantragten Beweiserhebung in Form eines Sachverständigengutachtens bedarf es deshalb wegen mangelnder Entscheidungserheblichkeit nicht.

d) Dem gefundenen Ergebnis kann der Beklagte nicht entgegenhalten, es führe zu einer Umgehung der Grundsätze der Entsorgungsautarkie und Entsorgungsnähe, die nach Art. 4 Abs. 3 EG-AbfVerbrVO gegen die Verbringung von zur Beseitigung bestimmten Abfällen eingewendet werden könnten. Denn das dargestellte eigenständige Kontrollsystem nach Art. 6, 7 EG-AbfVerbrVO bietet den am Notifizierungsverfahren beteiligten Behörden, insbesondere der zuständigen Behörde am Versandort, durchaus Handhaben, EG-rechtlich nicht gerechtfertigte Verwertungen zu unterbinden. Auch sieht der Beklagte eine Umgehung der Grundsätze der Entsorgungsautarkie und der Entsorgungsnähe speziell im Hinblick auf Abfallgemische, die einer stofflichen Verwertung in einem anderen EU-Mitgliedstaat zugeführt werden sollen. Einer Verbringung derartiger Gemische nach Maßgabe des Verwertungsregimes der EG-Abfallverbringungsverordnung könnte das innerstaatliche Recht dadurch vorsorgend entgegenwirken, dass es durch generelle Getrennthaltungsgebote bzw. Vermischungsverbote erschwert, dass Abfallgemische aus stofflich verwertbaren und nicht verwertbaren Anteilen überhaupt entstehen. Ein generelles Getrennthaltungsgebot bzw. Vermischungsverbot besteht derzeit im innerstaatlichen Recht, insbesondere im Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz, nicht (BVerwG, Urt. v. 15.06.2000 - 3 C 4.00 - DVBl. 2000, 1357 = NVwZ 2000, 1131; vgl. aber z. B. § 4 AltölV). Es könnte jedoch im Wege einer Rechtsverordnung nach § 7 Abs. 1 Nr. 2 KrW-/AbfG oder einer Novellierung des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes eingeführt werden.

Da die Erhebung des Einwands durch den Beklagten schon aus Rechtsgründen zu beanstanden ist, kann dahingestellt bleiben, ob - wie die Klägerin meint - die Erhebung des Einwands nach Art. 7 Abs. 2 EG-AbfVerbrVO im Ermessen der zuständigen Behörden steht und der Einwand vom Beklagten auch ermessensfehlerhaft erhoben worden ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht in Bezug auf Abfallgemische die Abgrenzung von stofflicher Verwertung und Beseitigung abschließend regelt, und die Auslegung der in Art. 7 Abs. 4 Buchst. a 5. Spiegelstrich EG-AbfVerbrVO geregelten Voraussetzungen einer Einwandserhebung - auch im Hinblick auf eine etwa erforderliche Klärung durch den Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften - von grundsätzlicher Bedeutung sind.

Beschluss

vom 24. Juli 2001

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird nach §§ 25 Abs. 2, 13 Abs. 1 GKG auf 45.000,-- DM festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung


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