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Beginn der Entscheidung

Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Urteil verkündet am 16.04.2002
Aktenzeichen: 10 S 2443/00
Rechtsgebiete: BImSchG, 18. BImSchV, BauNVO


Vorschriften:

BImSchG § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1
BImSchG § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
BImSchG § 24
18. BImSchV
BauNVO § 3 Abs. 3 Nr. 2
Zur rechtlichen Beurteilung einer Anordnung der Immissionsschutzbehörde zum Schutz der Bewohner eines reinen Wohngebiet vor Lärmbelästigungen aus einer - außerhalb dieses Gebietes gelegenen - kommunalen Bolz- und Skateanlage am Maßstab des § 22 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 und 2 BImSchG.
VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

10 S 2443/00

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

immissionsschutzrechtlicher Anordnung hinsichtlich des Betriebs eines Skate- und Bolzplatzes

hat der 10. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schlüter, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Rudisile und den Richter am Verwaltungsgericht Dr. Kunze auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 16. April 2002

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung der Klägerin wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 18.05.2000 - 6 K 696/00 - geändert. Ziffer 1 und 2 des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 27.04.1999 sowie jeweils Ziffer 1 der Bescheide dieser Behörde vom 21.05.1999 und 12.01.2000 werden aufgehoben.

Die Gerichtskosten des Verfahrens beider Rechtszüge tragen der Beklagte und die Beigeladenen jeweils zur Hälfte. Der Beklagte und die Beigeladenen tragen ihre eigenen außergerichtlichen Kosten und jeweils zur Hälfte die außergerichtlichen Kosten der Klägerin.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin errichtete 1998 auf den Grundstücken Flst.Nrn. 12141 und 12140 in ihrem Stadtteil Niederfeld eine Ballspiel- und Skate-Anlage. Die Grundstücke liegen beiderseits der gemeinsamen Grenze des Bebauungsplans Nr.82/13 "Niederfeld III und IV" vom 30.04.1984 und des Bebauungsplans Nr.82/16 "Stollenwörthweiher" vom 24.10.1985. In beiden Bebauungsplänen sind die Grundstücke mit Planzeichen eines Spielballs versehen; im Bebauungsplan Nr. 82/16 befindet sich in der Legende die Bezeichnung "Bolzplatz", während es im Bebauungsplan Nr. 82/13 nachrichtlich "Jugendspielplatz, Bolzplatz" heißt. Nach Nr. 4 der Hinweise im Bebauungsplan Nr. 82/13 sind die zur Bedarfsdeckung des Wohngebiets notwendigen Kinderspiel- und Bolzplätze im Bebauungsplan Nr. 82/16 planungsrechtlich ausgewiesen.

Die Beigeladenen sind Eigentümer des Grundstücks A. Straße 66 (Flst.Nr. 57511), das an der westlichen Grenze des Geltungsbereichs des Bebauungsplans Nr. 82/13 liegt. Für diesen Bereich enthält der Bebauungsplan die Festsetzung "reines Wohngebiet". Die geringste Entfernung zwischen dem Grundstück und der außerhalb des festgesetzten Wohngebiets liegenden Ballspielanlage beträgt etwa 10 m. Die Beigeladenen haben im Jahr 1991 ihr Grundstück mit einem Wohngebäude bebaut und nutzen den Grundstücksbereich gegenüber der Spielanlage als Garten.

Mit Schreiben vom 30.03.1998 beantragten die Beigeladenen bei der Klägerin, durch eine immissionsschutzrechtliche Anordnung sicherzustellen, dass die Immissionsrichtwerte der 18. BImSchV nicht überschritten werden, und gegebenenfalls den Betrieb der Anlage zu untersagen. Einen gleichlautenden Antrag richteten sie am 13.07.1998 an das Regierungspräsidium Karlsruhe.

Zur Klärung der Lärmbelästigungen durch den Betrieb der Spielanlage gab die Klägerin ein schalltechnisches Gutachten in Auftrag. Ausgehend von der Nutzung der Anlage durch Inlineskater und Skateboarder kam der Sachverständige, Dipl.-Ing. W., in seinem Gutachten vom 20.08.1998 zu dem Ergebnis, dass der Immissionsrichtwert von 50 dB(A) durch die Anlage um 3 bis 6 dB(A) überschritten werde. Da sich die Klägerin bereit erklärte, einige der vom Gutachter empfohlenen Maßnahmen durchzuführen, teilte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Beigeladenen mit, es werde zunächst von dem Erlass einer immissionsschutzrechtlichen Anordnung absehen.

Am 16.11.1998 beantragten die Beigeladenen erneut den Erlass einer Anordnung nach § 24 BImSchG mit der Begründung, die von dem Gutachter vorgeschlagenen Schutzmaßnahmen seien nicht geeignet, die von der Anlage ausgehenden Beeinträchtigungen zu verhindern.

Mit Verfügung vom 01.02.1999 lehnte das Regierungspräsidium Karlsruhe den Erlass einer Anordnung mit der Begründung ab, die Klägerin werde die vom Gutachter vorgeschlagenen Schutzmaßnahmen weitgehend umsetzen. Auf den Widerspruch der Beigeladenen änderte das Regierungspräsidium Karlsruhe mit Bescheid vom 27.04.1999 den angefochtenen Bescheid und gab der Klägerin auf, bei dem Bolz- und Skateplatz geeignete Lärmschutzmaßnahmen durchzuführen, die sicherstellen, dass beim Betrieb der Anlage ein Lärmimmissionsrichtwert von 52 dB(A) - bezogen auf das Grundstück der Beigeladenen - nicht überschritten werde (Ziff. 1). Grundlage dieses Richtwertes seien die von der Klägerin am 29.03.1999 festgelegten Nutzungszeiten und Beschränkungen. Diese müssten dauerhaft bei der Spielanlage (z.B. durch ein entsprechendes Schild) angezeigt und wirksam überwacht werden (Ziff. 2). Dieser Bescheid wurde den Beigeladenen am 30.04.1999 und der Klägerin am 06.05.1999 zugestellt.

Am 21.05.1999 erließ das Regierungspräsidium eine als "Kurzmitteilung" bezeichnete Anordnung, mit der es "auf der Grundlage von § 24 BImSchG" die Klägerin aufforderte, dafür zu sorgen, dass die "Benutzungsregelungen künftig streng eingehalten" werden. Durch verstärkte Einschaltung von Beauftragten sei insbesondere an den Pfingstfeiertagen sicherzustellen, dass sich nur Kinder und Jugendliche bis 14 Jahre auf der Spielanlage betätigten, Skateboards nicht benutzt werden und die Anlage an Sonn- und Feiertagen nur von 10.00 bis 13.00 Uhr und an Werktagen nur von 8.00 bis 13.00 Uhr sowie von 15.00 bis 19.30 Uhr geöffnet sei. Das Regierungspräsidium behalte sich weitere Maßnahmen vor, falls diese Anordnung nicht befolgt werde.

Wegen der anhaltenden Beschwerden der Beigeladenen gab die Klägerin ein zweites schalltechnisches Gutachten in Auftrag; die Beurteilung solle aufgrund der inzwischen erlassenen Nutzungsordnung erfolgen, mit der die Verwendung von Skateboards und Fahrrädern untersagt und Nutzungszeiten festgelegt worden seien, die insbesondere die Einhaltung der Ruhezeiten beträfen. Auf der Grundlage dieser Vorgaben kam der Sachverständige in seinem Gutachten vom 11.10.1999 zu dem Ergebnis, dass der maßgebende Immissionsrichtwert von 52 dB(A) um 4 - 5 dB(A) überschritten werde und diese Überschreitung als wesentlich anzusehen sei. Als Schutzmaßnahme komme die Errichtung eines 6 m hohen Schallschirms in Betracht.

Mit Verfügung vom 12.01.2000 verpflichtete das Regierungspräsidium Karlsruhe die Klägerin, durch geeignete bautechnische und/oder organisatorische Maßnahmen sicherzustellen, dass die für die Spielanlage geltenden Benutzungsregelungen eingehalten werden, und die in Betracht kommenden Maßnahmen und deren zeitliche Umsetzung innerhalb von vier Wochen anzugeben.

Hiergegen hat die Klägerin am 09.02.2000 beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben. Bereits am 09.06.1999 hatte sie gegen den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 27.04.1999 Klage erhoben. Ferner hat sie am 27.03.2000 ihre Klage auf die Verfügung vom 21.05.1999 erstreckt. Das Verwaltungsgericht hat die Verfahren mit Beschluss vom 28.03.2000 miteinander verbunden. Zur Begründung ihrer Anträge hat die Klägerin im Wesentlichen vorgetragen: Wegen der Versäumung der Klagefrist gegen den Widerspruchsbescheid vom 27.04.1999 sei ihr Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren. Ziff. 1 und 2 des Widerspruchsbescheids vom 27.04.2000 seien rechtswidrig, da das beklagte Land nicht befugt sei, gegenüber ihr als schlicht hoheitlich handelnder Hoheitsträgerin eine immissionsschutzrechtliche Anordnung zu erlassen. Die Festlegung eines Lärmrichtwerts von 52 dB(A) sei rechtswidrig. Die 18. BImSchV gelte für die hier in Rede stehende Bolz- und Skateanlage nicht. Angesichts der örtlichen Verhältnisse sei ein Immissionsrichtwert von 55 dB(A) angemessen und ausreichend. Die Festlegung von Betriebszeiten und die Verpflichtung zur Überwachung überschritten die Ermächtigung in § 24 BImSchG. Die Anordnungen vom 21.05.1999 und vom 12.01.2000 seien unverhältnismäßig. Inzwischen sei durch weitere Maßnahmen die Einhaltung der Benutzungsordnung sichergestellt worden. Die gesamte Anlage sei nunmehr eingezäunt, und man habe einen Schließdienst zur Sicherstellung der Benutzungszeiten eingerichtet. Auch werde die Anlage verstärkt durch den kommunalen Ordnungsdienst und Mitarbeiter des Jugendamtes überwacht. Schließlich werde im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit bei den Anlagenbenutzern um Verständnis für das Ruhebedürfnis der Nachbarn geworben.

Die Klägerin hat beantragt, Ziff. 1 und 2 des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 27.04.1999 sowie dessen Verfügungen vom 21.05.1999 und 12.01.2000 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt, die Klage abzuweisen. Er hat die Auffassung vertreten, auch hoheitliche Tätigkeiten müssten in vollem Umfang den Anforderungen des Immissionsschutzrechts genügen; den für dessen Vollzug zuständigen Behörden stünden alle Instrumente zur Durchsetzung immissionsschutzrechtlicher Pflichten zur Verfügung. Der vorgegebene Lärmrichtwert sei ein Mittelwert, der die plangegebene Vorbelastung des Grundstücks der Beigeladenen berücksichtige. In Ziff. 2 des Widerspruchsbescheids vom 27.04.1999 sei keine Benutzungsregelung getroffen worden. Vielmehr sei nur klargestellt worden, dass der Richtwert von 52 dB(A) auf der Grundlage der gemeindlichen Benutzungsordnung festgelegt worden sei. Ziff. 2 des Widerspruchsbescheids ziele darauf ab, dass die Klägerin die von ihr selbst erlassenen Regelungen auch gegenüber den Benutzern der Anlage durchsetze. Die Bescheide vom 21.05.1999 und 12.01.2000 stellten auf der Grundlage von § 24 BImSchG verbindliche Anordnungen zur Einhaltung der Benutzungsregelung dar. Diese Anordnungen seien notwendig geworden, da die Anwohner sich auch nach Erlass der Benutzungsregelung weiter über den von der Anlage ausgehenden Lärm beschwert hätten. Eine Überprüfung im Sommer 1999 habe eindeutig ergeben, dass die von der Klägerin veranlassten Routinekontrollen sowie die Überprüfung und Abhilfe vor Ort jeweils im Anschluss an eine akute Nachbarbeschwerde völlig unzureichend gewesen seien, um die festgestellten Überschreitungen des festgelegten Richtwerts von 52 dB(A) um mindestens 4 bis 5 dB(A) wirksam zu verhindern.

Die Beigeladenen haben ebenfalls Klageabweisung beantragt und im Wesentlichen ausgeführt: Die Schutzwürdigkeit ihres Wohnbaugrundstücks entspreche einem Wert von 50 dB(A), zumal die Errichtung eines Bolz- und Skateplatzes an dieser Stelle planungsrechtlich unzulässig gewesen sei.

Das Verwaltungsgericht hat in der mündlichen Verhandlung vom 18.05.2000 einen Augenschein eingenommen und hierauf mit Urteil vom selben Tag die Klage als unbegründet abgewiesen. Die angefochtenen Verfügungen vom 27.04.1999, 21.05.1999 und 12.01.2000 seien formell und materiell rechtmäßig. Das Vorgehen des Regierungspräsidiums sei durch § 24 BImSchG gedeckt. Die Klägerin unterliege als Betreiberin der umstrittenen Anlagen den materiell-rechtlichen Anforderungen des § 22 BImSchG, auch wenn sie insoweit hoheitlich handele. Zutreffend habe das Regierungspräsidium dem Anwesen der Beigeladenen ein Lärmschutzniveau in Höhe von 52 dB(A) zugeordnet. Die angefochtenen Maßnahmen seien auch hinreichend bestimmt. Insbesondere sei es zulässig, wenn die Behörde statt des Mittels zur Vermeidung von schädlichen Umwelteinwirkungen lediglich das Ziel angebe. Dieses Ziel sei bisher noch nicht erreicht worden, da die Klägerin im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids vom 27.04.1999 zwar eine Benutzungsregelung erlassen habe, es aber dennoch in der Folgezeit zu weiteren erheblichen Lärmbelästigungen gekommen sei. Dies werde durch das schalltechnische Gutachten vom 11.10.1999 belegt. Hiernach komme es zu Überschreitungen des Immissionsrichtwerts von 52 dB(A) um 4 bis 5 dB(A). Das Regierungspräsidium sei schließlich auch befugt gewesen, Regelungen zur Durchsetzung der von der Klägerin selbst erlassenen Benutzungsordnung zu treffen. Da die Klägerin selbst die Benutzungsregelung erlassen habe, greife das Regierungspräsidium nicht in ihren Gestaltungsspielraum ein, wenn es ihr aufgebe, diese Regelung durchzusetzen.

Das Urteil ist der Klägerin am 28.07.2000 zugestellt worden. Am 21.08.2000 hat sie die Zulassung der Berufung beantragt. Dem hat der Senat mit Beschluss vom 07.11.2000 entsprochen. Der Beschluss ist der Klägerin am 22.11.2000 zugestellt worden. Mit am 13.12.2000 eingegangenem Schriftsatz hat die Klägerin die zugelassene Berufung wie folgt begründet. Die angefochtenen Maßnahmen des Regierungspräsidiums seien rechtswidrig. Kommunen seien bereits nicht formell polizeipflichtig. Jedenfalls aber könnten die Lärmbelästigungen der Beigeladenen durch den Spielbetrieb nicht als erheblich eingestuft werden. Die Schutzwürdigkeit des Grundstücks der Beigeladenen entspreche nicht einem Immissionswert von 52 dB(A). Das Grundstück sei vielmehr infolge der planerischen Festsetzung eines Jugendspiel- und Bolzplatzes im unmittelbar angrenzenden Gelände vorbelastet. Bei Berücksichtigung der Schutzbedürftigkeit und Schutzwürdigkeit der beigeladenen Anwohner einerseits und des öffentlichen Interesses an Spielflächen für Kinder andererseits sei ein höherer Lärmwert zumutbar. Der Gesetzgeber halte selbst bei Lärmwerten von 60 dB(A) tagsüber eine Wohnnutzung noch für vertretbar. Die planerische Vorbelastung des am Rande des reinen Wohngebiets gelegenen Grundstücks der Beigeladenen mindere also seine Schutzwürdigkeit auf das Niveau eines allgemeinen Wohngebiets. In dieser Weise habe der 5. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg in einem Urteil vom 22.07.1997 auch das Schutzniveau eines im reinen Wohngebiet gelegenen Grundstücks gegenüber einem planerisch festgesetzten benachbarten Aktivspielplatz eingeschätzt. Die angefochtenen Auflagen des Beklagten behinderten und beschränkten erheblich den im Rahmen der öffentlichen Daseinsvorsorge erfolgenden Betrieb der Spielanlage. Eine für die Anwohner günstigere Anordnung der Anlage und insbesondere des Bolzplatzes sei auf der Grundlage des Bebauungsplans 82/16, der die Lage des Bolzplatzes festlege, nicht zulässig gewesen. Kinderlärm dürfe nicht strenger beurteilt werden, als dies bei Verkehrslärm nach der Verkehrslärmschutzverordnung der Fall sei. Diese mute den Bewohnern eines reinen Wohngebiets Lärmwerte bis zu 59 dB(A) tagsüber zu. Bauliche Lärmschutzmaßnahmen kämen aufgrund der örtlichen Verhältnisse nicht in Betracht. Die Skateanlage sei jedenfalls von der Festsetzung "Jugendspielplatz, Bolzplatz" im Bebauungsplan 82/13 gedeckt. Nach Ziff. 3.3 DIN 18034 "Spielplätze und Freiflächen zum Spielen" beinhalte der Spielbereich auch Flächen für Rollschuhe und Skateboards. Derartige Flächen seien heute Bestandteil einer kindgerechten, attraktiven und modernen Spielanlage.

Nach dem Lärmgutachten vom 11.10.1999 werde der als angemessen zu betrachtende Lärmgrenzwert eingehalten. Lärmveränderungen bis zu 3 dB(A) könne das menschliche Ohr ohnehin nicht wahrnehmen. Im Übrigen seien die zumutbaren Vorkehrungen getroffen worden. So werde durch an der Anlage angebrachte Schilder auf das Verbot des Gebrauchs von Skateboards hingewiesen. Die zeitlichen Nutzungsbeschränkungen seien ebenfalls am Ort angeschlagen und würden regelmäßig durch Beauftragte überwacht. Ferner werde die eingezäunte Anlage durch einen Schließdienst betreut. Eine eigenmächtige Benutzung durch Kinder, die den Zaun überstiegen, könne nicht vollständig ausgeschlossen werden; etwaige Belästigungen hierdurch könnten ihr als Betreiberin nicht zugerechnet werden.

Im Jahre 2001 sei es, abgesehen von einem den Beteiligten bekannten Unfall am 3. März, auf der Anlage zu keinen Verstößen oder weiteren außergewöhnlichen Ereignissen gekommen. Der Kommunale Ordnungsdienst bestreife die Anlage weiterhin alle zwei Tage ein- bis zweimal täglich. Es habe auch keine weiteren Bürgerbeschwerden gegeben. Kontrollgänge, die Mitarbeiter des zuständigen Bezirks alle zwei bis vier Tage durchführten, bestätigten, dass die Schließdienste ohne Zwischenfälle funktionierten.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 18.05.2000 - 6 K 696/00 - zu ändern und Ziff. 1 und 2 des Bescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 27.04.1999 sowie jeweils Ziff. 1 der Bescheide dieser Behörde vom 21.05.1999 und 12.01.2000 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt im Wesentlichen vor: Das Verwaltungsgericht habe die Klage zu Recht abgewiesen. Die Klägerin sei als Kommune sowohl materiell als auch formell polizeipflichtig. Die angefochtenen Verfügungen behinderten oder gefährdeten nicht ihre hoheitliche Tätigkeit als Betreiberin öffentlicher Spielplätze. Der im Widerspruchsbescheid vom 27.04.1999 vorgegebene Immissionsrichtwert von 52 dB(A) beruhe auf einer umfassenden Abwägung der widerstreitenden Interessen und stehe im Einklang mit der Rechtsprechung zur Bestimmung der Erheblichkeit von Lärmeinwirkungen. Die Klägerin habe es bei der Umsetzung ihrer Bebauungsplanung im Jahre 1998 in der Hand gehabt, im Hinblick auf die bereits vorhandene Wohnbebauung die Nutzungsarten und die technische Ausgestaltung der Spielflächen so festzulegen, dass die Interessen der Nachbarn an der Erhaltung der Wohnruhe angemessen berücksichtigt worden wären. Daher sei der Schutzanspruch der Nachbarn nicht auf das Niveau eines allgemeinen Wohngebiets herabgemindert. Die oben zitierte Rechtsprechung des 5. Senats des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg sei daher hier nicht heranzuziehen. Eine Lärmerhöhung um 2 dB(A) sei - da es um dauerhaft einzuhaltende Mittelungspegel gehe - auch durchaus wahrnehmbar. Der Hinweis der Klägerin auf den Lärmrichtwert der Verkehrslärmschutzverordnung für reine Wohngebiete verkenne die Unterschiede in Verträglichkeit und Akzeptanz verschiedener Lärmquellen, denen der Verordnungsgeber jeweils Rechnung getragen habe. Gerade bei einem verkehrsberuhigten Wohngebiet wie dem hier betroffenen könne den Anwohnern nicht gewissermaßen zum Ausgleich eine stärkere Akzeptanz von Freizeitlärm im Bereich von mehr als 52 dB(A) abverlangt werden. Für die Anordnung, Lärmschutzmaßnahmen entsprechend der Zielvorgabe 52 dB(A) unverzüglich zu planen und umzusetzen, habe somit Handlungsbedarf bestanden.

Zu der Anordnung vom 21.05.1999 hätten zahlreiche Anwohnerbeschwerden Anlass gegeben. Erst nach intensiven, aber erfolglosen Verhandlungen und nach Vorliegen des zweiten schalltechnischen Gutachtens vom 11.10.1999 sei die Anordnung vom 12.01.2000 ergangen. Diese habe die Klägerin nicht daran gehindert, gegebenenfalls andere Schutzmaßnahmen zu ergreifen. Die Aufrechterhaltung der Betriebszeitenbeschränkung sei weiterhin eine notwendige, wenn auch nicht ausreichende Voraussetzung der Zielerreichung gewesen.

An die Überwachung der Anlage seien keine überhöhten oder unverhältnismäßigen Anforderungen gestellt worden. Die Klägerin müsse freilich alles Zumutbare tun, um Exzessen und Übergriffen gegen die Benutzungsordnung entgegenzuwirken. Hierzu gehöre zwar nicht eine durchgehende Überwachung (Platzwächter); wohl aber sei es der Klägerin zuzumuten, gegen festgestellte Verstöße vorzugehen und notfalls Platzverbote zu erlassen sowie weitere Aufklärungsmaßnahmen gegenüber den Jugendlichen und ihren Eltern zu ergreifen.

Das Staatliche Gewerbeaufsichtsamt Mannheim habe im Zeitraum vom 21.06. bis 02.08.2001 eine Reihe von unangemeldeten Kontrollen zu unterschiedlichen Zeiten durchgeführt. Bis auf einige wenige Ausnahmen seien keine Verstöße gegen Benutzungsregelungen festgestellt worden. Zu einer weitergehenden Beschränkung des Spielbetriebs habe daher kein Anlass bestanden.

Die Beigeladenen beantragen ebenfalls,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie machen im Wesentlichen geltend: Die angefochtenen Verfügungen seien rechtmäßig. Die Klägerin sei als kommunale Betreiberin der Spielplatzanlage formell polizeipflichtig und könne zur Erfüllung ihrer immissionsschutzrechtlichen Pflichten als Anlagenbetreiberin hoheitlich herangezogen werden; dies werde auch durch § 1 Abs. 3 BImSchGZuVO bestätigt. Die fehlende Begründung der Anordnung vom 21.05.1999 und der Ziff. 2 des Widerspruchsbescheids vom 27.04.1999 stehe deren Rechtmäßigkeit nach § 39 Abs. 2 Nr. 2 LVwVfG nicht entgegen.

Der im Bescheid vom 27.04.1999 festgelegte Richtwert für Lärmimmissionen von 52 dB(A) sei zutreffend. Höhere Immissionswerte seien ihnen als Nachbarn der Anlage aufgrund der Schutzwürdigkeit ihres im reinen Wohngebiet gelegenen Grundstücks nach der hier entsprechend anwendbaren 18. BImSchV nicht zumutbar. Der Gedanke einer planerischen Vorbelastung greife nicht, zumal die emittierende Anlage gegen den Bebauungsplan verstoße. Dieser weise lediglich einen Bolzplatz aus. Auf der tatsächlich vorhandenen Spielfläche könnten jedoch auch Basketball und Streetball sowie Rollhockey gespielt werden. Erst recht fehle bei der im westlichen Teil angelegten Skateanlage jeder Bezug zur planerischen Festsetzung. Im übrigen sei zweifelhaft, ob die Ausweisung des Platzes rechtmäßig sei. Auch die Lage ihres Wohngrundstücks am Rande des reinen Wohngebiets rechtfertige keine andere Beurteilung des maßgebenden Immissionsrichtwerts, zumal es nicht an den Außenbereich grenze. Die Skateanlage sei kein Kinderspielplatz herkömmlicher Art, der zum Inbegriff des Wohnens gehöre. Auch diene sie nicht in erster Linie den Bewohnern des beeinträchtigten Wohngebiets, sondern auch denen umliegender Stadtteile. Da die Nutzung als Skate- und Streetballanlage durch den Bebauungsplan nicht gedeckt sei, könne sie auch nicht als sozial erwünschte Einrichtung zu höheren Duldungspflichten der Anwohner führen.

Ziff. 2 des Widerspruchsbescheids vom 27.04.1999 sei ebenfalls unbedenklich. Der Beklagte habe die dauerhafte Anzeige der Nutzungszeiten und Beschränkungen und deren wirksame Überwachung als bestimmtes Mittel anordnen dürfen, anstatt der Klägerin die Auswahl der Mittel zu überlassen. Anderes gelte nur, wenn der Störer ein konkretes Austauschmittel anbiete.

Erforderlich sei auch die Anordnung vom 21.05.1999 gewesen. Angesichts des bevorstehenden Pfingstfestes hätten den Beigeladenen verschärfte Lärmbelästigungen gedroht. Da die Maßnahmen der Klägerin zu keiner merklichen Entlastung geführt hätten, sei auch die Anordnung vom 12.01.2000, die konkrete Mittel der Zielerreichung vorgebe, erforderlich gewesen. Dies belege auch der Umstand, dass die Klägerin seit einiger Zeit eine private Schließfirma mit der Kontrolle der Einhaltung der Benutzungsordnung beauftragt habe. Dieses private Unternehmen sei freilich zur wirksamen Durchsetzung der Benutzungsordnung nicht in der Lage. Die angefochtenen Verfügungen seien ferner durchführbar und verhältnismäßig. Sie zielten nicht auf eine vollständige Unterbindung von Verstößen gegen die Benutzungsordnung ab. Das gelte für den Widerspruchsbescheid, aber auch für die Anordnung vom 21.05.1999. Diese lege der Klägerin lediglich die Verpflichtung auf, die missbräuchliche Benutzung der Anlage nicht zu dulden, sondern einzuschreiten. Auch die Anordnung vom 12.01.2000 sei weder faktisch undurchführbar noch unverhältnismäßig. Auch missbräuchlich verursachte Immissionen seien der Klägerin zuzurechnen, da die attraktive Gestaltung der Anlage eine missbräuchliche Nutzung besonders nahe lege. Der inzwischen errichtete Zaun ändere hieran nichts. Zudem werde nach den Feststellungen des Dipl.-Ing. Wille (Gutachten vom 11.10.1999) der maßgebliche Richtwert von 52 dB(A) selbst bei Einhaltung der gemeindlichen Benutzungsordnung überschritten. So seien Werte bis zu 56 dB(A) erreicht worden. Dieses Gutachten berücksichtige im Übrigen nicht die Lärmbelästigungen außerhalb der zulässigen Benutzungszeiten sowie durch die verbotene Benutzung der Anlage mit Skateboards. Ein Vorfall am 03.03.2001 belege, dass die verschlossene Zugangstüre Kinder und Jugendliche nicht daran hindere, die Anlage nach Überwindung des Zauns zu nutzen. Auch weiterhin komme es zu Verstößen gegen die Regelung von Nutzungszeiten und Beschränkungen; diese führten nach wie vor zu erheblichen Beeinträchtigungen, die in der warmen Jahreszeit noch zunehmen würden.

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die dem Senat vorliegenden Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die vom Senat zugelassene Berufung der Klägerin ist auch im übrigen zulässig. Sie ist insbesondere fristgemäß (§ 124 a Abs. 3 Satz 1 VwGO a.F.) und entsprechend den inhaltlichen Anforderungen des § 124 a Abs. 3 Satz 4 VwGO a.F. begründet worden.

Die Berufung hat in der Sache Erfolg. Die Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.

I.

Das Verwaltungsgericht hat die Anfechtungsklage zu Recht als in vollem Umfang statthaft beurteilt, da es sich bei den angefochtenen immissionsschutzrechtlichen Maßnahmen des Regierungspräsidiums jeweils um Verwaltungsakte handelt. Das gilt auch für das als "Kurzmitteilung" bezeichnete Schreiben vom 21.05.1999, das ausdrücklich als Anordnung nach § 24 BImSchG gekennzeichnet ist und inhaltlich den in § 35 Satz 1 LVwVfG genannten Kriterien entspricht.

Sollte die Klägerin gegen diese nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versehene Anordnung keinen Widerspruch eingelegt haben, so würde ihre Klage hieran nicht scheitern. Der Beklagte hat sich im gerichtlichen Verfahren auf die Klage eingelassen und deren Abweisung beantragt, ohne insoweit das Fehlen des Vorverfahrens zu rügen (z.B. BVerwG, Urt. v. 29.04.1994, NVwZ-RR 1995, 90).

Wegen der Versäumung der Klagefrist hinsichtlich des Bescheids vom 27.04.1999 hat das Verwaltungsgericht der Klägerin zu Recht Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gewährt (§ 60 VwGO). Insoweit nimmt der Senat Bezug auf die Gründe des angefochtenen Urteils.

II.

Die angefochtenen Anordnungen des Regierungspräsidiums sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Rechtsgrundlage des umstrittenen Vorgehens der Immissionsschutzbehörde gegen die Klägerin als kommunale Betreiberin einer (öffentlichen) Anlage im Sinne von § 3 Abs. 5 Nr. 1 BImSchG ist § 24 Satz 1 BImSchG. Danach kann die zuständige Behörde im Einzelfall die zur Durchführung des § 22 BImSchG und der auf das Bundes-Immissionsschutzgesetz gestützten Rechtsverordnungen erforderlichen Anordnungen treffen. § 22 Abs. 1 Satz 1 BImSchG verpflichtet die Betreiber nicht genehmigungsbedürftiger Anlagen, diese so zu errichten und zu betreiben, dass schädliche Umwelteinwirkungen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik vermeidbar sind, und nach dem Stand der Technik unvermeidbare schädliche Umwelteinwirkungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden.

Allein zur Durchsetzung dieser Betreiberpflichten ist das Regierungspräsidium als Immissionsschutzbehörde tätig geworden (zur Zuständigkeit vgl. §§ 1 Abs. 3, 3 Abs. 1 BImSchZuVO; zur grundsätzlichen Zulässigkeit eines immissionsschutzbehördlichen Einschreitens gegen kommunale Anlagenbetreiber vgl. Beschluss des Senats vom 03.04.2001 - 10 S 2438/00 -, UPR 2001, S. 318 = VBlBW 2001, S. 496; a.A. Hess. VGH, Beschluss vom 07.03.1996, NVwZ 1997, S. 304 f., und Urteil vom 29.08.2001 - 2 UE 1491/01 -, Leitsatz in DVBl. 2002, S. 496). Es hat hierbei allerdings nach der Überzeugung des Senats die Grenzen überschritten, die § 22 Abs. 1 Satz 1 BImSchG einem behördlichen Einschreiten zum Schutz vor Lärmbelästigungen aus nicht genehmigungsbedürftigen Anlagen setzt.

Die angefochtenen Anordnungen sollen insgesamt sicherstellen, dass der Lärm aus dem Betrieb des städtischen Bolz- und Skateplatzes einen Immissionswert von 52 dB(A) - bezogen auf das Wohngrundstück der Beigeladenen - nicht überschreitet. Dies ergibt sich für die Anordnung vom 27.04.1999 unmittelbar aus dem Wortlaut und dem logischen Zusammenhang der Einzelregelungen in Ziffern 1 und 2. Für die weiteren behördlichen Anordnungen vom 21.05.1999 und 12.01.2000 gilt im Ergebnis nichts anderes. Die jeweilige Aufforderung, für die Einhaltung der städtischen Benutzungsregelungen zu sorgen, zielt angesichts ihres engen sachlichen und zeitlichen Zusammenhangs mit der Verfügung vom 27.04.1999 ersichtlich auf die Gewährleistung der Lärmobergrenze von 52 dB(A) am Immissionsort, dem Wohngebäude der Beigeladenen.

Die damit konkretisierend gesetzte Obergrenze zulässiger Lärmbelästigungen geht allerdings über das hinaus, was § 22 Abs. 1 Satz 1 BImSchG der Klägerin als Betreiberin der Anlage, einer öffentlichen Einrichtung im Sinne von § 10 Abs. 2 GemO, auferlegt. Die Anlage entsprach und entspricht in baulich-technischer Hinsicht wie in ihrer Betriebsweise dem Stand der Technik der Lärmbegrenzung derartiger Skate- und Bolzplatzanlagen für Kinder und Jugendliche bis 14 Jahren (§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG). Es war und ist auch ausreichend dafür Sorge getragen, dass nach dem Stand der Technik unvermeidbare Lärmbelästigungen im Sinne von § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG nach dem Maßstab der Zumutbarkeit auf ein Mindestmaß beschränkt werden (zum Minimierungsgebot vgl. Beschl. des Senats v. 08.06.1998 - 10 S 3300/96 -, VBlBW 1998, S. 424 f. m.w.N.; BVerwG, Urt. v. 30.04.1992, BVerwGE 90, 163; Jarass, BImSchG, 4. Aufl., § 32 Rn. 32 f.).

Der Bolz- und Skateplatz der Klägerin bleibt hinsichtlich seiner technischen Beschaffenheit und seiner Betriebsweise jedenfalls nicht hinter dem Stand der Technik des aktiven Lärmschutzes zurück. Er verfügt, wie der von der Klägerin beauftragte Schallschutz-Sachverständige Dipl.-Ing. W. in seinem dem Senat vorliegenden Gutachten vom 11.10.1999 bestätigt hat, über eine körperschallentkoppelte Gittereinzäunung. Die Skate-Elemente sind im südwestlichen Teil der Anlage und damit in größtmöglicher Entfernung (mindestens 55 m) von den nächstgelegenen Wohngebäuden und insbesondere dem Gebäude der Beigeladenen angeordnet. Die einzelnen Betonelemente sind lediglich bis zu 1 m hoch und damit auf den zugelassenen Benutzerkreis, Kinder und Jugendliche bis 14 Jahre, zugeschnitten.

Die Benutzung der Anlage wird von der Klägerin zeitlich (an Werktagen 8 - 13 und 15 - 19.30 Uhr, an Sonn- und Feiertagen 10 - 13 Uhr) und hinsichtlich des Kreises der Benutzungsberechtigten (Kinder und Jugendliche bis 14 Jahre) beschränkt. Die Nutzungszeiten und die Beschränkung des Benutzerkreises sind, wie die beim Augenschein des Verwaltungsgerichts gefertigten Lichtbilder belegen, im Eingangsbereich gut erkennbar angezeigt. Die zeitliche Beschränkung will dem besonderen Ruhebedürfnis der Wohnnachbarschaft in der Mittagszeit, in der Abend- und Nachtzeit sowie an Sonn- und Feiertagen ab 13 Uhr Rechnung tragen.

Zur wirksamen Durchsetzung der den Anlagenbetrieb beschränkenden Regelungen hat die Klägerin einen Schließdienst mit dem Öffnen und Schließen der vollständig eingezäunten Anlage beauftragt. Zusätzlich lässt sie den Anlagenbetrieb durch Angehörige ihres Vollzugsdienstes stichprobenartig kontrollieren. Diese Bediensteten haben auch den Auftrag, unberechtigte Benutzer - wie ältere Jugendliche - des Platzes zu verweisen. Nicht zuletzt bemüht sich die Klägerin, in Gesprächen mit den Benutzern und ihren Erziehungsberechtigten Verständnis für die Nutzungsbeschränkungen und das Ruhebedürfnis der Anwohner zu wecken.

Die Summe all dieser Vorkehrungen und Maßnahmen bewirkt nach der Überzeugung des Senats, dass schädliche Umwelteinwirkungen in Gestalt erheblicher Lärmbelästigungen zu Lasten der Beigeladenen verhindert werden, die nach dem Stand der Technik des Lärmschutzes bei derartigen Spielanlagen vermeidbar sind (§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG). Ferner ist der Senat davon überzeugt, dass nach dem Stand der Technik unvermeidbare erhebliche Lärmbelästigungen auf ein Mindestmaß beschränkt werden (§ 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG; vgl. hierzu Beschluss des Senats vom 08.06.1998 - 10 S 3300/96 -, VBlBW 1998, S. 424 ff.). Die Errichtung einer 6 m hohen Schallschutzwand, wie sie der Sachverständige in seinem Gutachten angesprochen hat, wäre nicht zumutbar; sie entspräche auch nicht dem Stand der Technik der Lärmminderung bei vergleichbaren Bolz- und Skateanlagen. Das bei dem Anlagenbetrieb erzielbare Mindestmaß an Lärmbelästigungen entspricht allerdings nicht durchweg dem vom Beklagten vorgegebenen Richtwert von 52 dB(A). Ein solcher Wert lässt sich, wie der von der Klägerin beauftragte Sachverständige in seinem schalltechnischen Gutachten vom 11.10.1999 deutlich gemacht hat, bei intensivem Spielbetrieb auch dann nicht durchgängig einhalten, wenn sämtliche angesprochenen Benutzungsregeln beachtet werden. So hat der Sachverständige durch Hochrechnung der Messergebnisse zweier Nachmittage bei einer angenommenen (zulässigen) Nutzung des Bolzplatzes und der Skateanlage am Nachmittag durch jeweils 6 Kinder in der zulässigen Spielzeit von 15.00 bis 19.30 Uhr einen Beurteilungspegel (am Wohngebäude der Beigeladenen) von 56 dB(A) ermittelt (nach Maßgabe der 18. BImSchV; zu deren Anwendbarkeit auf Skateboardanlagen überzeugend Arndt, NuR 2001, S. 445). Die Richtigkeit dieser fachlichen Beurteilung hat der Beklagte nicht in Abrede gestellt. Unter diesen Umständen - eine noch weitergehende Beschränkung der Spielzeiten oder des Nutzungsumfangs käme einem faktischen Funktionsverlust nahe - liegt der mit den streitigen Verfügungen vorgegebene Lärm-Richtwert von 52 dB(A) jedenfalls unter demjenigen Mindestmaß, auf welches die - nach dem Stand der Technik unvermeidbaren - Lärmbelästigungen durch den Anlagenbetrieb zu Gunsten der Beigeladenen nach § 22 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BImSchG zu beschränken sind.

Das Berufungsverfahren gibt dem Senat keinen Anlass, die Frage zu entscheiden, welcher Beurteilungspegel oberhalb des vom Beklagten vorgegebenen Wertes von 52 dB(A) aus dem Betrieb der Skate- und Bolzanlage den Beigeladenen noch zumutbar ist. Der Senat weist jedoch darauf hin, dass der 5. Senat des erkennenden Gerichtshofs auch einen Beurteilungspegel von 55 dB(A) aus dem Betrieb eines besonderen Spielplatzes im Einzelfall - wegen der besonderen pädagogischen Zielrichtung der Anlage - als im benachbarten reinen Wohngebiet zumutbar eingeschätzt hat (Urt. v. 22.07.1997, BauR 1998, S. 756 = BRS 59 Nr. 61 = VBlBW 1998, S. 62 ff). Andererseits liegt es auf der Hand, dass die hier in Rede stehende Skate- und Bolzanlage im Hinblick auf lärmbelästigende Wirkungen nicht in gleicher Weise privilegiert ist wie ein herkömmlicher Kinderspielplatz, der generell selbst in reinen Wohngebieten planungsrechtlich zulässig ist und dessen Lärm bei bestimmungsgemäßer Nutzung von den Nachbarn grundsätzlich als sozialadäquat hinzunehmen ist (BVerwG, Urt. v. 12.12.1991, NJW 1992, S. 1779 f.). Für das Schutzniveau reiner Wohngebiete ist immerhin kennzeichnend, dass dort Anlagen für gesundheitliche und sportliche Zwecke ausnahmsweise zugelassen werden können (§ 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO), wobei die Feinsteuerung nach den Maßstäben des § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO zu erfolgen hat. Ferner ist in der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung anerkannt, dass Bolzplätze, wie das hier geschehen ist, neben reinen Wohngebieten zugelassen werden können (BVerwG, Beschl. v. 03.03.1992, NVwZ 1992, S. 884) und dass der Eigentümer eines am Rande eines reinen Wohngebiets gelegenen Grundstücks ein geringeres Schutzniveau im Hinblick auf Lärmbelästigungen beanspruchen kann als der Eigentümer eines weiter im Inneren des Gebiets gelegenen Grundstücks.

Letztlich lässt sich das Niveau des Lärmschutzes, der dem Wohngrundstück der Beigeladenen gegenüber dem hier in Rede stehenden Anlagenlärm zukommt, nur anhand einer wertenden Gesamtbetrachtung und einer Abwägung der im Einzelfall erheblichen Umstände bestimmen. Die den Beigeladenen zumutbare Obergrenze der Lärmimmissionen aus dem Betrieb der Skate- und Ballspielanlage liegt jedenfalls oberhalb des Immissionswertes von 52 dB(A), den der Beklagte der Klägerin mit den angefochtenen Verfügungen vorgegeben hat. Für diese Einschätzung spricht zum einen, dass die Klägerin, wie oben aufgezeigt, ungewöhnlich umfangreiche Anstrengungen unternommen hat und unternimmt, um Verträglichkeit und Ordnungsmäßigkeit des Anlagenbetriebs sicherzustellen (förmlicher Erlass einer Benutzungsordnung, Ausschluss der Nutzung durch Personen über 14 Jahren, Verbot der Verwendung von Skateboards, Einzäunung, Schließdienst, Kontrollen, Aufklärungsgespräche, Hinweisschild), und zum andern, dass die Beigeladenen bei Erwerb ihres Grundstücks und bei dessen Bebauung Kenntnis von der planerischen Festsetzung einer Ballspielanlage bzw. eines Bolzplatzes auf dem südwestlich angrenzenden Gelände hatten bzw. haben konnten. Abwägungserheblich ist ferner, dass die Beigeladenen intensiveren Geräuschbelästigungen des Spielbetriebs nicht regelmäßig und während der gesamten Tageszeit ausgesetzt sind, sondern allenfalls - von Missbrauchsfällen abgesehen - während der Öffnungszeiten (im Wesentlichen zwischen 15.00 und 19.30 Uhr) der ansonsten (in der Regel) abgeschlossenen Anlage und auch insoweit nur bei den zum Spielen im Freien geeigneten Witterungsverhältnissen. Eine weitere bedeutsame Einschränkung kommt hinzu. Nach den Messungen und Berechnungen des Lärmschutz-Sachverständigen Dipl.-Ing. W. (Schalltechnisches Gutachten vom 11.10.1999) wird bei Zugrundelegung der Sportanlagenlärmschutzverordnung (18. BImSchV) ein Gesamtbeurteilungspegel von 56 dB(A) am Wohngebäude der Beigeladenen erreicht, wenn in der nachmittäglichen Spielzeit von 15.00 bis 19.30 Uhr sechs Benutzer Basketball spielen und gleichzeitig weitere sechs Benutzer skaten. Dieser Nutzungsumfang wird als "näherungsweise maximal" eingestuft. Bei geringeren Spielaktivitäten ist mit entsprechend niedrigeren Beurteilungspegeln zu rechnen. Aber auch Beurteilungspegel in der Größenordnung von 56 dB(A) sind - zumal in den oben aufgezeigten zeitlichen Grenzen - nach bau- und immissionsschutzrechtlichen Maßstäben mit dem Wohnen nicht von vornherein unvereinbar. Sie liegen zwar geringfügig über dem für allgemeine Wohngebiete maßgebenden Richtwert von 55 dB(A), doch sind sie bei der gebotenen abwägenden Betrachtung, zumal wenn sie nicht regelmäßig und dauerhaft auftreten, nicht von vornherein unzumutbar. Schließlich ist für die gebotene abwägende Betrachtung erheblich, dass die Spielanlage wegen ihrer Ausrichtung auf Kinder und Jugendliche bis 14 Jahre auf die unmittelbare Nähe zur Wohnbebauung angewiesen ist; sie steht insoweit einem Kinderspielplatz näher als einem Bolzplatz, der auch älteren Jugendlichen und jungen Erwachsenen Gelegenheit zur spielerischen und sportlichen Betätigung bietet (vgl. BVerwG, Beschl. v. 03.03.1992, a.a.O.)

Da die Anordnungen des Beklagten vom 21.05.1999 und vom 12.01.2000 letztlich auf die behördliche Vorgabe eines Richtwerts von 52 dB(A) bezogen sind, teilen sie deren rechtliches Schicksal. Ob sie überdies auch unzulässig in das Selbstverwaltungsrecht der Klägerin eingreifen, bedarf keiner Prüfung.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1 und 3, 159 Satz 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird nach §§ 25 Abs. 2 Satz 1 und 13 Abs. 1 Satz 2 GKG i.V.m. § 5 ZPO auf 8.000 EUR festgesetzt (vgl. die Gründe des erstinstanzlichen Streitwertbeschlusses).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 S. 2 GKG).

Ende der Entscheidung


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