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Beginn der Entscheidung

Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Urteil verkündet am 18.04.2002
Aktenzeichen: 2 S 1383/00
Rechtsgebiete: KAG, LAbfG, GVRS


Vorschriften:

KAG § 9
LAbfG § 8
GVRS § 22 Abs. 4
Kosten, die aus der Erstellung einer öffentlichen Entsorgungseinrichtung erwachsen, dienen auch nicht insoweit der Erfüllung der dem Entsorgungsträger obliegenden Entsorgungspflicht, als diese die Gewährleistung der Entsorgungssicherheit für einen längeren Zeitraum einschließt und damit auch die Planung neuer Anlagen beinhalten kann. Vor-Planungskosten gehen nicht als Wert in die später betriebene Einrichtung in der Weise ein, dass sie sich entwerten und deshalb abgeschrieben werden können.
2 S 1383/00

VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

Abfallentsorgungsumlage

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch die Vorsitzende Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Semler und die Richterinnen am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schmitt-Siebert und Schraft-Huber auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 18. April 2002

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Beklagten wird die Klage unter Änderung des Urteils des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30. September 1999 - 9 K 5992/97 -abgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Kläger darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags zuzüglich 10 v.H. dieses Betrags abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die anteilige Heranziehung zu dem beklagten Verband bei der Übernahme der Entsorgung mineralischer Abfälle und verunreinigten Bodenaushubs 1996 entstandener Kosten.

Der zum 1.10.1994 als rechtsfähige Körperschaft des öffentlichen Rechts gebildete beklagte Verband verfügte zunächst über keine eigenen Einrichtungen zur Wahrnehmung der ihm für sein Gebiet übertragenen Entsorgung von mineralischen Abfällen der Deponieklasse II und von verunreinigtem Bodenaushub. Er bat deshalb die Landkreise der Region und die Stadt Stuttgart, die bis zum 30.9.10.1994 für diese Aufgabe zuständig gewesen waren, mit Schreiben vom 2.11.1994, diese Abfälle für die Zeit bis Dezember 1995 gem. § 6 a Abs. 3 LAbfG weiterhin entsprechend ihren Abfallsatzungen zu entsorgen und auf Grund dieser "Rückübertragung" die Gebühren hierfür nach ihren hierzu getroffenen Bestimmungen zu erheben.

Nach seiner zum 1.1.1997 in Kraft gesetzten Satzung vom 11.12.1996 betrieb der Beklagte die Entsorgung (= Verwertung und Beseitigung) der in seine Zuständigkeit fallenden Abfälle als öffentliche Einrichtung (§ 1 Abs. 1 AbfS). Er bediente sich zur Erfüllung seiner Pflicht Dritter (Entsorgungspartner) und übertrug ihnen die verwaltungsmäßige und technische Erledigung (§ 1 Abs. 1 AbfS). Er erhob zur Deckung seines Aufwands für die Entsorgung je Deponie Benutzungsgebühren nach unterschiedlichen Sätzen § 5 Abs. 1 und 2 i.V.m. Anhang B AbfS).

Dem lag ein 1996 vom Beklagten zusammen mit den Kreisen und der Stadt Stuttgart erarbeitetes Entsorgungskonzept zugrunde, nach dem der Beklagte die bei den Kreisen vorhandenen Kapazitäten zur Abfallbehandlung und -beseitigung mitnutzen wollte, wobei die Kreise ihre Deponien - auch soweit sie vom Beklagten benutzt werden sollten - vollumfänglich in eigener Regie weiterbetreiben und alle in diesem Zusammenhang anfallenden Verwaltungsaufgaben, wie etwa die Vereinnahmung der Gebühren, weiterhin wahrnehmen sollten. Die Entsorgungsbedingungen sollten durch Satzung des Beklagten und durch die von den Kreisen erlassenen Benutzungsordnungen einheitlich für alle Abfallbesitzer in der Region geregelt werden.

Das Entsorgungskonzept wurde durch weitgehend gleichlautende Einzelverträge zwischen dem Beklagten und den Kreisen umgesetzt. Mit dem Kläger wurde am 27.9.1996 ein Vertrag geschlossen, nach dem sich der Kläger verpflichtete, dem Beklagten ab 1.1.1997 Deponiekapazitäten zur Verfügung zu stellen und die mit der Anlieferung anfallenden und vom Beklagten per Satzung festzulegenden Gebühren namens und im Auftrag des Beklagten zu vereinnahmen. Die Gebühren sollten kostendeckend auf der Grundlage des vom Beklagten festgelegten Entgelts zuzüglich eines Verwaltungskostenzuschlags des Beklagten kalkuliert werden.

Mit Bescheid vom 5.3.1996 zog der Beklagte den Kläger entsprechend seiner Einwohnerzahl von 254.440 zum 30.6.1996 zu einem Umlageanteil von 9,93 % der auf Grund seiner Haushaltssatzung vom 20.12.1995 voraussichtlich im Haushaltsjahr 1996 u.a. für Personal- und Planungskosten zu erwartenden Aufwendungen von 449.000,-- DM heran, was einem absoluten Betrag von 44.587,43 DM entspricht. Auf den Widerspruch des Klägers vom 28.3.1996 ersetzte der Beklagte den angefochtenen Bescheid durch Bescheid vom 1.8.1996 (Ziff. 1), mit dem die geforderte Umlage entsprechend den sich zu diesem Zeitpunkt abzeichnenden Kosten von insgesamt 339.600,-- DM auf 33.723,59 DM festgesetzt wurde (Ziff. 2). Auf weiteren Widerspruch des Klägers vom 28.8.1996 ermäßigte der Beklagte auf der Grundlage der sich aus der Schlussrechnung für das Haushaltsjahr 1996 ergebenden Gesamtbelastung von 186.617,85 DM die auf den Kläger entfallende Umlage durch Bescheid vom 30.5.1997 auf 18.531,87 DM (Ziff. 1). Im Übrigen wies er den Widerspruch des Klägers zurück (Ziff. 2). Der Widerspruchsbescheid wurde dem Kläger am 2.6.1997 zugestellt.

Zur Begründung seiner am 1.7.1997 beim Verwaltungsgericht erhobenen Klage hat der Kläger geltend gemacht, §§ 20, 22 GVRS erlaubten nach dem Grundgedanken der Verbandsfinanzierung im Gesetz über die Stärkung der Zusammenarbeit in der Region Stuttgart - GVRS - und dem in § 78 GemO zum Ausdruck kommenden Vorrang spezieller Entgelte nur die Umlage nicht nach dem Kommunalabgabengesetz durch Benutzungsgebühren finanzierbarer Kosten. Die im Entsorgungsvertrag vereinbarte Verpflichtung zur Erhebung kostendeckender Gebühren beziehe sich auch auf die im Jahr 1996 entstandenen Kosten. In dieser Zeit sei der Beklagte abfallrechtlich Entsorgungsträger gewesen, Er habe lediglich die verwaltungsmäßige und technische Erledigung seiner Aufgaben delegiert. Für die Vorbereitung der Entsorgungsverträge angefallene Kosten seien keine Vorlaufkosten der späteren Entsorgungstätigkeit, sondern im Rahmen dieser Tätigkeit angefallene gebührenfähige allgemeine Verwaltungskosten. Im Übrigen erscheine der geltend gemachte Personalaufwand von über 186.000,-- DM überhöht in Ansehung dessen, dass der Zweckverband regionale Zusammenarbeit zur Behandlung und Entsorgung mineralischer Abfälle die hier zu finanzierende Aufgabe bei Personalaufwendungen von 11.000,-- DM in der Zeit von November 1993 bis Oktober 1994 wahrgenommen habe.

Der Kläger hat beantragt, Ziff. 2 des Bescheids des Beklagten vom 1.8.1996 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 30.5.1997 aufzuheben.

Der Beklagte ist der Klage entgegengetreten. Er hat zur Begründung ausgeführt, die umgelegten Kosten seien nicht gebührenfähig. Bis Ende 1996 seien die Landkreise und die Landeshauptstadt Stuttgart Einrichtungsträger und Gebührengläubiger gewesen. Erst ab 1997 seien die Deponiebenutzungsgebühren nicht mehr an die früher zuständigen Landkreise bzw. an die Stadt Stuttgart, sondern an den Beklagten als neuen Träger der Entsorgungsaufgabe zu entrichten gewesen. Die (vorher) beim Beklagten angefallenen Personalkosten seien allgemeine Kosten gewesen, die dem Beklagten als Träger öffentlicher Aufgaben bei der Organisation des Zuständigkeitswechsels, d.h. im Rahmen der Vorbereitung der Umsetzung der Entscheidung des Gesetzgebers erwachsen seien, nach der für den übertragenen Teil der Abfallwirtschaft nicht mehr die Kreise, sondern die Region zuständig sein soll.

Mit Urteil vom 30.9.1999 - 9 K 5992/97 - hat das Verwaltungsgericht der Klage stattgegeben. Es hat die im Jahr 1996 entstandenen Personal- und Sachkosten für die Erstellung und Umsetzung des Entsorgungskonzepts für mineralische Abfälle der Deponieklasse 2 und für verunreinigten Bodenaushub für gebührenfähig und damit nicht für umlagefähig im Sinne von § 22 Abs. 4 GVRS gehalten. Nach den gem. § 19 GVRS in Verb. mit § 78 GemO für die Verbandstätigkeit maßgeblichen Einnahmebeschaffungsgrundsätzen sei die Erhebung von Gebühren als speziellen Entgelten gegenüber allgemeinen wie der Umlage vorrangig. Die Abfallentsorgung auf der Grundlage von Nutzungsvereinbarungen mit Deponiebesitzern sei als öffentliche Einrichtung des Beklagten anzusehen. Die damit verbundenen Kosten hätten daher in die Benutzungsgebühren einfließen dürfen. Bei der Beurteilung der Ansatzfähigkeit von Kosten sei nicht nur auf die konkrete Entsorgungsleistung, sondern auf die Leistungserstellung und Aufgabe der Abfallentsorgung insgesamt abzustellen. Seien dementsprechend bereits Planungskosten im Vorfeld der eigentlichen Einrichtung einer Abfallentsorgungsanlage ansatzfähig, gelte dies erst recht für die Kosten der Schaffung einer konkreten Abfallentsorgungsanlage - wie hier -. Die streitigen Personalkosten seien nicht etwa im Vorfeld der Beratung und Beschlussfassung über die öffentliche Einrichtung, sondern im Rahmen ihrer Erstellung durch Vorbereitung und Abschluss vertraglicher Vereinbarungen entstanden, mithin Herstellungskosten der Anlage und als solche gebührenfähig.

Das Urteil ist dem Beklagten am 11.11.1999 zugestellt worden. Auf seinen Antrag hat der erk. Senat die Berufung mit Beschluss vom 27.6.2000 - 2 S 2957/99 - wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten zugelassen. Der Zulassungsbeschluss ist dem Beklagten am 5.7.2000 zugestellt worden.

Er hat die Berufung am 21.7.2000 begründet. Er hält die umgelegten Vorbereitungskosten mangels hinreichenden zeitlichen und sachlichen Bezugs zu seiner erst seit 1997 vorhandenen eigenen Abfallbeseitigungseinrichtung nicht für gebührenfähig. Sie hätten der Organisation und Verwaltungsumstrukturierung im Zusammenhang mit der Übernahme der Entsorgungsaufgabe nicht deren Erledigung gedient. Es fehle dementsprechend an einem konkreten Bezug zu einer individuell zurechenbaren Entsorgungsdienstleistung gegenüber späteren Benutzern der erst zu erstellenden Einrichtung. Dass ihnen die 1996 entstandenen Kosten mittelbar zugute gekommen seien, begründe das für die Benutzungsgebühr zu fordernde Austauschverhältnis zwischen Leistung und Gegenleistung nicht hinreichend. Außerdem seien die streitigen Vorbereitungskosten nicht in der Rechnungsperiode erwachsen, in der er erstmals über eine eigene Entsorgungseinrichtung verfügt habe.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 30.9.1999 - 9 K 5992/97 - zu ändern und die Klage abzuweisen.

Der Kläger beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er wiederholt seinen bisherigen Vortrag und macht zusätzlich geltend, die 1996 entstandenen Kosten könnten in die des Jahres 1997 einbezogen werden und hätten damit einen hinreichenden zeitlichen und sachlichen Bezug zu der gebührenfähigen Einrichtung.

Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und die einschlägigen Behördenakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf diese Unterlagen sowie auf die gewechselten Schriftsätze nebst Anlagen verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung ist begründet; denn die angefochtenen Bescheide sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

Nach § 22 Abs. 4 GVRS erhebt der beklagte Verband für seine durch Benutzungsgebühren nicht gedeckten Kosten für die Abfallentsorgung (§ 6 a LAbfG) eine Umlage bei der Stadt Stuttgart und den ihm angehörenden Landkreisen. Dabei sind nur die Kosten der Abfallbeseitigung umlagefähig, die nicht nach § 20 GVRS i.V.m. § 9 KAG durch Benutzungsgebühren finanzierbar sind. Wegen der Einzelheiten wird insoweit auf das verwaltungsgerichtliche Urteil Bezug genommen.

Die streitigen Kosten waren nicht gebührenfähig; denn sie dienten nicht der Leistungserstellung im Rahmen einer öffentlichen Einrichtung, sondern erst der Erstellung der öffentlichen Einrichtung selbst. Sie erwuchsen nicht aus der Erfüllung der dem Beklagten als öffentlich-rechtlichem Entsorgungsträger obliegenden Entsorgungspflicht durch Planung neuer Konzepte und Anlagen, sondern aus der Vorbereitung der Ausgestaltung der erst zu errichtenden öffentlichen Einrichtung des Beklagten.

In diesem Rahmen entfaltete Tätigkeiten werden nach der Rechtsprechung des Senats (Urteil vom 27.2.1996 - 2 S 1407/94 - VBlBW 1996, 382) überwiegend im öffentlichen Interesse erbracht und sind daher regelmäßig nicht (benutzungs-)gebührenfähig. Der Senat hat diese rechtliche Folgerung - an der er festhält - vor dem Hintergrund des betriebswirtschaftlichen Kostenbegriffs gezogen, nach dem nur diejenigen Kosten ansatzfähig sind, die den Einrichtungsträger als Betreiber gerade der konkreten Einrichtung treffen, nicht jedoch diejenigen, die ihm in einer anderen Eigenschaft, also nicht betriebsbedingt, etwa als Träger öffentlicher Aufgaben erwachsen. Für den Senat war weiter maßgeblich, dass der Rechtsordnung des Abfallrechts entnommen werden kann, dass im Zusammenhang von Vor-Planung und Organisation entstehende Kosten nicht von vornherein einrichtungsbezogen, sondern eher planungsbezogen anfallen (vgl. § 8 LAbfG).

Hierzu gehören auch die Kosten, die auf Grund der durch § 6 a LAbfG angeordneten Verlagerung der Zuständigkeit für die Entsorgung mineralischer Abfälle der Deponieklasse II und für verunreinigten Bodenaushub von den bis zum Inkrafttreten dieser Vorschrift zuständigen Stadt- und Landkreisen (§ 6 Abs. 1 LAbfG) auf den Beklagten entstanden sind. Diese Kosten sind im Vorfeld der Beschlussfassung über die Ausgestaltung der erst zu erstellenden eigenen Einrichtung des Beklagten, nämlich im Rahmen der Vorbereitung der in diesem Zusammenhang stehenden Vertragswerke und der zu erlassenden Abfallsatzung angefallen.

Die in seine Zuständigkeit fallenden Abfälle entsorgt der Beklagte erst seit Inkrafttreten seiner Abfallsatzung und der ihr zugrundeliegenden Entsorgungsverträge zum 1.1.1997 durch eine eigene öffentliche Einrichtung. Dass er sich dabei der Deponiekapazitäten des Klägers und anderer Kreise bediente und die verwaltungsmäßige und technische Erledigung seiner Entsorgungsaufgaben an sie delegierte, steht der Annahme einer eigenen Einrichtung nicht entgegen. Denn diese setzt lediglich das Vorhandensein von personellen und sachlichen Mitteln im öffentlichen Interesse durch ausdrückliche oder stillschweigende Widmung zur unmittelbaren Benutzung durch den Berechtigten voraus (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 23.8.1980 - I 3895/78 -, VBlBW 1981, 157 = ESVGH 31, 72). Der Einrichtungsträger muss weder Dienstherr des Personals noch Eigentümer der Gegenstände sein. Notwendig ist nur, dass er ein maßgebliches Einflussrecht hat, um ein allgemeines Nutzungsrecht der in Betracht kommenden Berechtigten zu angemessenen Bedingungen zu sichern (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.6.1978 - II 2286/76 -, BWPr 1979, 89 und Urteil vom 28.9.1981 - 2 S 1449/80 -, VBlBW 1982, 303; Seeger/Gössl, aaO, § 9 Anm. 2 b).

Dies war hier gewährleistet. Nach den mit dem Kläger und anderen Deponieeignern geschlossenen Entsorgungsverträgen standen dem Beklagten ab 1.1.1997 die zur Erfüllung seiner Aufgabe notwendigen Deponiekapazitäten aus eigenem Recht zur Verfügung. Ab diesem Zeitpunkt übernahmen der Kläger und die übrigen Kreise die verwaltungsmäßige und technische Erledigung der Entsorgungspflicht des Beklagten gemäß § 1 Abs. 2 der zum 1.1.1997 in Kraft gesetzten Satzung des Beklagten über die Abfallentsorgung vom 11.12.1996 für den Beklagten und vereinnahmten die mit der Anlieferung anfallenden und vom Beklagten per Satzung festgelegten Gebühren in seinem Namen und Auftrag (§ 5 Abs. 1 AbfS und § 5 Abs. 1 Entsorgungsvertrag).

Bis zu diesem Zeitpunkt hatte der Kläger wie die übrigen Deponieeigner die Abfallentsorgung dagegen zwar auf die ausdrücklich auf § 6 a Abs. 3 LAbfG gestützte Bitte des Beklagten, jedoch nach Maßgabe seiner (eigenen) Abfallsatzung und unter Erhebung von Gebühren hierfür im eigenen Namen und damit der Sache nach gerade nicht entsprechend § 6 a Abs. 3 LAbfG lediglich im Rahmen einer verwaltungsmäßigen und technischen Erledigung übernommen. Vielmehr handelte es sich um eine - wie in dem Schreiben vom 2.11.1994 zutreffend angegeben - Rückübertragung der Aufgabe in der Sache.

Soweit dem Kläger und den übrigen Kreisen einrichtungsbezogene Planungskosten erwuchsen, konnten sie sie bei der von ihnen festzusetzenden Abfallgebühr im Wege der Abschreibung berücksichtigen (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., NKB v. 22.10.1998 - 2 S 399/97 -, VBlBW 1999, 219; Seeger/Gössl, KAG für Bad.-Württ., § 9 Anm. 5 bb). Derartige Kosten flossen auch in die ab dem 1.1.1997 vom Beklagten festgesetzte Gebühr ein. Denn Grundlage der Gebührenkalkulation war das vom jeweiligen Landkreis festgelegte Entgelt zuzüglich eines Verwaltungskostenzuschlags des Beklagten (§ 5 Abs. 2 III Entsorgungsvertrag).

Eine zusätzliche Einbeziehung der hier streitigen Vor-Planungskosten ist indessen nicht gerechtfertigt. Denn anders als die eigentlichen Planungskosten gehen sie nicht als Wert in die später betriebene Einrichtung in der Weise ein, dass sie sich entwerten und deshalb abgeschrieben werden können. Auch bestand keine hinreichend enge Beziehung zwischen demjenigen, der dem Beklagten 1996 Abfallgebühren schuldete, und den in diesem Zeitraum beim Beklagten entstandenen Vor-Planungskosten. Eine derartige Beziehung entstand auch nicht zu denjenigen, die dem Beklagten 1997 Abfallgebühren schuldeten. Denn die zu Beginn dieses Jahres bewirkte Zuständigkeitsverlagerung hinsichtlich der Entsorgung mineralischer Abfälle und verunreinigten Bodenaushubs kam ihm nicht als individuell zurechenbare öffentliche Leistung zugute. Es handelte sich vielmehr um eine allein im öffentlichen Interesse erbrachte Tätigkeit.

Die streitige Vor-Planung ist mit der vom Kläger angesprochenen Tätigkeit des Zweckverbands Regionale Zusammenarbeit zur Behandlung und Entsorgung mineralischer Abfälle nicht zu vergleichen, weshalb das Gleiche auch für die hierbei jeweils entstehenden Aufwendungen gilt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 VwGO vorliegt.

Beschluss

vom 18. April 2002

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 9.475,19 EUR (= 18.531,86 DM) festgesetzt (vgl. 13 Abs. 2 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung


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