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Beginn der Entscheidung

Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Beschluss verkündet am 17.01.2003
Aktenzeichen: 4 S 2191/00
Rechtsgebiete: GG, BeamtVG, BBesG, BBahnG


Vorschriften:

GG Art. 3 Abs. 1
GG Art. 33 Abs. 5
GG Art. 59 Abs. 2
BeamtVG § 3 Abs. 1
BeamtVG § 3 Abs. 2 Satz 1
BeamtVG § 5 Abs. 1
BeamtVG § 14 Abs. 1
BBesG § 7
BBesG § 52
BBesG § 54
BBesG § 63 F. 1957
BBahnG § 22
Es stellt einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar, dass Besoldung und Versorgung nur nach Maßgabe eines verfassungsmäßigen Gesetzes gewährt werden dürfen. Die durch Gesetz geregelte Versorgung darf deshalb nicht im Verwaltungsweg durch weitere Leistungen zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts ergänzt werden (im Anschluss an BVerfG, Beschlüsse vom 11.06.1958, BVerfGE 8, 1 und 28; BVerwG, Urteil vom 08.07.1994, BVerwGE 96, 224).
VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

4 S 2191/00

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Festsetzung und Regelung der Versorgungsbezüge

hat der 4. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Riedinger und die Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Breunig und Wiegand

am 17. Januar 2003

beschlossen:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Januar 2000 - 7 K 1388/98 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Der Streitwert des Berufungsverfahrens wird auf 44.587,92 EUR festgesetzt.

Gründe:

I.

Der im Jahre 1962 in den Dienst der früheren Deutschen Bundesbahn getretene und am 01.04.1969 zum Beamten auf Lebenszeit ernannte Kläger begehrt Versorgungsbezüge in Schweizer Franken. Er leitete seit 01.07.1982, zuletzt als Bundesbahnoberrat, den Badischen Güterbahnhof in Basel und war danach in der Schweiz wohnhaft. Vom Tag der Wohnsitznahme in der Schweiz an wurde als sein dienstlicher Wohnsitz Basel festgesetzt. Mit Schreiben der Deutschen Bahn AG vom 02.12.1994 wurde dem Kläger die von ihm bereits seit 01.01.1994 wahrgenommene Leitung der Niederlassung Stückgutverkehr Offenburg (SNL) mit Standort in Basel übertragen. Für seine Tätigkeiten als Leiter des Badischen Güterbahnhofs in Basel und als Leiter der Niederlassung Stückgutverkehr in Offenburg erhielt der Kläger die ihm zustehende Besoldung in Schweizer Franken. Mit Bescheid des Beklagten vom 15.02.1995 wurde der Kläger ab 01.03.1995 bis 29.02.2000 unter Wegfall seiner Besoldung für eine im Rahmen eines Arbeitsvertrages wahrzunehmende Tätigkeit bei der Bahntrans GmbH, an der die Deutsche Bahn AG zu 50 % beteiligt ist, beurlaubt. Zum 31.12.1997 kündigte die Bahntrans GmbH das zwischen ihr und dem Kläger bestehende Angestelltenverhältnis. Am 01.01.1998 trat der Kläger, der am 14.10.1997 zum Bundesbahndirektor befördert worden war, in den Ruhestand.

Mit Bescheid vom 09.12.1997 setzte der Beklagte - Dienststelle Karlsruhe - das Ruhegehalt des Klägers in Höhe von 5.753,15 DM monatlich fest. Ein Anspruch auf Frankenversorgung wurde abgelehnt, da der Kläger aufgrund seiner Beurlaubung zur Bahntrans GmbH ab 01.03.1995 nicht mehr bei einer Dienststelle der Deutschen Bahn AG in der Schweiz beschäftigt gewesen sei. Den eingelegten Widerspruch wies die Dienststelle Karlsruhe des Beklagten mit Bescheid vom 03.06.1998 als unbegründet zurück. Die dagegen erhobene, auf Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung der Beamtenversorgung in Schweizer Franken gerichtete Klage hat das Verwaltungsgericht Freiburg mit Urteil vom 24.01.2000 als unbegründet abgewiesen. Auf den Tatbestand des Urteils wird Bezug genommen.

Mit der durch am 09.10.2000 zugestellten Beschluss des Senats vom 29.09.2000 - 4 S 701/00 - zugelassenen und am 08.11.2000 begründeten Berufung beantragt der Kläger,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24.01.2000 - 7 K 1388-98 - zu ändern und den Beklagten unter Aufhebung der entgegenstehenden Bescheide des Bundeseisenbahnvermögens - Dienstelle Karlsruhe - vom 09.12.1997 und vom 03.06.1998 zu verpflichten, die dem Kläger ab 01.01.1998 zustehende Beamtenversorgung als Frankenversorgung zu gewähren.

Er macht geltend, das Verwaltungsgericht habe zu Unrecht seinen Anspruch auf Frankenversorgung verneint. Dieser ergebe sich aus der zwischen dem Bundesminister für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland und dem Vorsteher des Eidgenössischen Post- und Eisenbahndepartements getroffenen Vereinbarung über die deutschen Eisenbahnstrecken auf Schweizer Gebiet vom 25.08.1953, die zur Schaffung eines dem damaligen § 2 Abs. 2 BBesG und dem heutigen § 7 BBesG ähnlichen Kaufkraftausgleichs für die Versorgungsbezüge eines in der Schweiz wohnhaften Bediensteten der Deutschen Bahn geführt hätten. Von dem Grundsatz, dass die Besoldung und Versorgung nur nach Maßgabe einer gesetzlichen Regelung gefordert werden könne, seien nach § 22 des Bundesbahngesetzes, der bei Inkrafttreten der Vereinbarung vom 25.08.1953 noch gegolten habe, individuelle Abweichungen möglich gewesen. Der Kaufkraftausgleich verfolge den Zweck, einem Beamten auch bei dienstlichem Wohnsitz im Ausland eine angemessene Alimentation zu gewähren. Die Vereinbarung vom 25.08.1953 sei auf der Grundlage des damaligen § 22 des Bundesbahngesetzes getroffen worden und habe an frühere ähnliche Vereinbarungen angeknüpft. Die Deutsche Bahn sei sich mit den Vertretern des Schweizerischen Eisenbahnverbandes immer einig gewesen, dass auch den deutschen Versorgungsempfängern mit Wohnsitz in der Schweiz die Minimalgarantie einer Frankenversorgung erhalten bleiben solle. Die gesetzliche Grundlage für die begehrte Frankenversorgung werde deshalb in § 22 Bundesbahngesetz gesehen, der den Bundesminister für Verkehr zu der Vereinbarung vom 25.08.1953 ermächtigt habe. Durch die Beurlaubung zur Bahntrans GmbH seien seine besoldungsrechtlichen Anwartschaften auf eine Versorgung in Schweizer Franken nicht weggefallen. Auch während dieser Beurlaubung habe er überwiegend Funktionen für die Deutsche Bahn AG in Basel und Offenburg wahrgenommen. Dabei habe er sich meistens in seinem Büro in Basel aufgehalten. In Kenntnis eines Verlustes der Frankenversorgung hätte er einer Beurlaubung zur Bahntrans GmbH nicht zugestimmt. Die Beurlaubungsverfügung hätte einen entsprechenden Hinweis enthalten müssen. Der dienstliche Wohnsitz in Basel sei niemals in Frage gestellt worden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts und führt aus, Frankenversorgung könne nach der Verwaltungspraxis nur ein Beamter erhalten, der unmittelbar vor seiner Zurruhesetzung Frankenbesoldung gemäß Art. 6 der Vereinbarung vom 25.08.1953 erhalten habe, also für Angelegenheiten der deutschen Eisenbahnstrecken in der Schweiz tätig gewesen sei und dort gewohnt habe. Infolge der Beurlaubung des Klägers zur Bahntrans GmbH habe die Alimentationspflicht des Dienstherrn geruht, so dass der Kläger bis zu seinem Eintritt in den Ruhestand keine Frankenbesoldung mehr erhalten habe. Die Frankenbesoldung gehöre nicht zu den statusmäßigen Rechten des Beamten, die nach Ablauf der Beurlaubung wieder auflebten. Auch sei der Sitz des Klägers während seiner Beurlaubung als Niederlassungsleiter der Bahntrans GmbH bis zuletzt Offenburg gewesen. Der Kläger habe deshalb in dieser Zeit nicht überwiegend für die deutschen Eisenbahnstrecken auf Schweizer Gebiet gearbeitet.

Dem Senat liegen die Akten des Verwaltungsgerichts und die den Kläger betreffenden Personalakten einschließlich der Teilakten I bis IV vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird hierauf sowie auf die gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Akten des Senats Bezug genommen.

II.

Die Entscheidung ergeht nach Anhörung der Beteiligten durch Beschluss nach § 130a VwGO. Der Senat hält die zugelassene und auch sonst zulässige Berufung des Klägers einstimmig für unbegründet und eine mündliche Verhandlung nicht für erforderlich. Das Verwaltungsgericht hat die zulässige Klage mit Recht als unbegründet abgewiesen, denn der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Festsetzung seiner Versorgungsbezüge in Schweizer Franken (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Zutreffend ist das Verwaltungsgericht von der Zulässigkeit der erhobenen Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) nach Durchführung des erforderlichen Vorverfahrens (§§ 126 Abs. 3 BRRG, 68 VwGO) ausgegangen. Die Klage ist aber, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls mit Recht ausgeführt hat, unbegründet, da dem Kläger der geltend gemachte Anspruch auf Gewährung seiner beamtenrechtlichen Versorgung in Schweizer Franken (sogenannte Frankenversorgung), wie sie sich im Einzelnen aus dem vom Beklagten vorgelegten Schreiben der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn vom 30.12.1983 i.V.m. der "Arbeitsunterlage" der Hauptverwaltung vom 01.12.1983 ergibt, mangels der erforderlichen gesetzlichen Grundlage nicht zusteht.

Es stellt einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG dar, dass Gehalt und Versorgung nur nach Maßgabe eines verfassungsmäßigen Gesetzes gewährt werden dürfen (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 11.06.1958, BVerfGE 8, 1 und 28). "Gesetz" in diesem Sinne ist nicht schon die allgemeine Rechtsordnung einschließlich des Verfassungsrechts, sondern die besondere beamten-, besoldungs- und versorgungsrechtliche Gesetzgebung (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.05.1964, BVerwGE 18, 293 = NJW 1964, 1586 = DÖV 1964, 708). Die durch Gesetz geregelte Versorgung darf deshalb nicht im Verwaltungsweg durch weitere Leistungen zur Bestreitung des allgemeinen Lebensunterhalts ergänzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 08.07.1994, BVerwGE 96, 224). Es dürfen nicht Leistungen, die der Sache nach Versorgung darstellen, ohne gesetzliche Grundlage erbracht werden (vgl. den Beschluss des Senats vom 29.12.1995 - 4 S 982/95 -). Auch den Gerichten ist es daher verwehrt, einem Beamten über das ihm in dem maßgeblichen Gesetz Gewährte hinaus im Einzelfall Ruhegehalt zuzusprechen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1958, BVerfGE 8, 28, 35; Beschluss vom 22.03.1990, BVerfGE 81, 363, 369).

Dieser verfassungsrechtlichen Vorgabe entspricht die Regelung in § 3 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 BeamtVG (vgl. auch § 183 Abs. 1 BBG). Danach wird die Versorgung der Beamten durch Gesetz geregelt und sind Zusicherungen, Vereinbarungen und Vergleiche, die dem Beamten eine höhere als die ihm gesetzlich zustehende Versorgung verschaffen sollen, unwirksam. Der hergebrachte Grundsatz der Gesetzesbindung der Beamtenversorgung verbietet es daher, Versorgungsbezüge über das gesetzlich bestimmte Maß hinaus zuzuerkennen. Wegen dieses Grundsatzes des Gesetzesvorbehalts können Ansprüche auf höhere Versorgungsbezüge weder aus der allgemeinen Fürsorgepflicht des Dienstherrn (vgl. BVerwG, Urteil vom 12.05.1966, BVerwGE 24, 92; und Urteil vom 19.12.1967, BVerwGE 28, 353) noch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG hergeleitet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11.06.1958, BVerfGE 8, 28; BVerwG, Urteil vom 14.05.1964, a.a.O.). Entsprechendes gilt nach § 2 Absätze 1 und 2 BBesG für die Besoldung der Beamten.

Danach hat der Kläger mangels der erforderlichen gesetzlichen Grundlage keinen Anspruch auf die begehrte Frankenversorgung. Diese Versorgung würde sich, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, gemäß dem vom Beklagten dem Verwaltungsgericht vorgelegten Schreiben der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn vom 30.12.1983 an die nachgeordneten Behörden, dem eine entsprechende "Arbeitsunterlage" der Hauptverwaltung vom 01.12.1983 zugrunde lag, das für die einschlägige Verwaltungspraxis des Beklagen maßgebend ist, wie folgt darstellen: Zunächst würde das dem Kläger zustehende Ruhegehalt nach dem Beamtenversorgungsgesetz bestimmt, zu dem eine Zulage in Höhe des Kaufkraftausgleichs träte. Wäre der sich daraus ergebende Wert in Schweizer Franken niedriger als das Ruhegehalt, das nach dem vom Kläger erdienten Ruhegehaltssatz auf der Grundlage der vergleichbaren schweizerischen Gehaltsklasse und der sich nach entsprechender Anwendung des § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 2 BeamtVG ergebenden Dienstaltersstufe zuzüglich des maßgeblichen schweizerischen Ortszuschlags als sogenannte "Minimalgarantie" ermittelt würde, erhielte der Kläger die Versorgung in Höhe dieser Minimalgarantie, anderenfalls den zunächst errechneten Betrag.

Für diese Berechnung der Versorgungsbezüge in Schweizer Franken ist eine gesetzliche Grundlage freilich nicht ersichtlich.

Aus dem Beamtenversorgungsgesetz lässt sich der Anspruch des Klägers nicht herleiten. Die vom Kläger begehrte Frankenversorgung ist in § 2 BeamtVG als eigenständige Art von Versorgungsbezügen nicht aufgeführt. Sie kann ihm auch nicht in Form von Ruhegehalt nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 BeamtVG gewährt werden.

Nach § 14 Abs. 1 BeamtVG ist das dem Kläger zustehende Ruhegehalt anhand des Ruhegehaltssatzes und der ruhegehaltfähigen Dienstbezüge zu ermitteln. Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 BeamtVG sind ruhegehaltfähige Dienstbezüge, soweit sie im vorliegenden Fall in Betracht kommen (vgl. die teilweise Neuregelung durch das Versorgungsänderungsgesetz vom 20.12.2001 - BGBl. I S. 3926 -), insbesondere das Grundgehalt, der Familienzuschlag der Stufe 1 und sonstige Dienstbezüge, die im Besoldungsrecht als ruhegehaltfähig bezeichnet sind und die dem Beamten zuletzt zugestanden haben oder - betreffend den Familienzuschlag - nach dem Besoldungsrecht zustehen würden (§ 5 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 1 bis 3 BeamtVG). Für die begehrte - höhere -Frankenversorgung über das von dem Beklagten festgesetzte Ruhegehalt hinaus fehlt es an ruhegehaltfähigen Dienstbezügen in diesem Sinne. Die dem Kläger früher gewährte Frankenbesoldung stellte der Sache nach einen Kaufkraftausgleich dar, der nach der erwähnten Praxis des Beklagten in der Gestalt der sogenannten "Minimalgarantie" nach Eintritt in den Ruhestand weiter gewährt werden soll (vgl. im Besoldungsrecht: §§ 7, 54 BBesG a.F. bzw. §§ 7 Abs. 1, 54 BBesG in der neuen Fassung des 6. BesÄndG vom 14.12.2001 - BGBl. I S. 3702 -). Abgesehen davon, dass die vom Kläger erstrebte höhere "Minimalgarantie" ohnehin nicht gemäß den Anforderungen des § 7 BBesG a.F. bzw. des § 7 Absätze 2 und 3 BBesG n.F. errechnet und festgesetzt würde, gehört schon ein diesen Anforderungen entsprechender besoldungsrechtlicher Kaufkraftausgleich, der nicht als Bestandteil des Grundgehalts gilt (vgl. zum Wesen des Kaufkraftausgleichs: BVerwG, Urteil vom 21.08.1997, Buchholz 240 § 54 BBesG Nr. 2; Urteil vom 26.05.1971, BVerwGE 38, 139), mangels besoldungsrechtlicher Regelung nicht zu den ruhegehaltfähigen Dienstbezügen. Im Übrigen sind auch die in § 52 BBesG geregelten Auslandsdienstbezüge einschließlich des Auslandszuschlags (§ 55 BBesG), sollte die Frankenbesoldung der aktiven Bahnbeamten so beurteilt werden, nicht ruhegehaltfähig, weil dies besoldungsrechtlich nicht angeordnet ist und der Auslandsaufenthalt eines Ruhestandsbeamten nicht mehr durch den Dienst bedingt ist und ihm ein dienstlicher Wohnsitz nicht mehr zusteht (vgl. GKÖD, § 5 BeamtVG, RdNr. 33; Stegmüller/Schmalhofer/Bauer, BeamtVG, Erl. 1 Nr. 9.2 zu § 5).

Die erforderliche gesetzliche Grundlage kann auch nicht in der "Vereinbarung über die deutschen Eisenbahnstrecken auf Schweizer Gebiet", die zwischen dem Bundesminister für Verkehr der Bundesrepublik Deutschland und dem Vorsteher des Eidgenössischen Post- und Eisenbahndepartements am 25.08.1953 getroffen wurde, gesehen werden. Nach Art. 9 Abs. 1 dieser Vereinbarung wird die Deutsche Bundesbahn die in der Schweiz an deutsche Staatsangehörige auszahlbaren Versorgungsbezüge in angemessener Weise den Lebenshaltungskosten in der Schweiz angepasst halten. Auf der Grundlage dieser Regelung gewährt der Beklagte, wie es zuvor bereits die ehemalige Deutsche Bundesbahn getan hat, Frankenversorgung solchen ehemaligen Bundesbahnbeamten und der Deutschen Bahn AG zugewiesenen Beamten, die bis zu ihrem Eintritt in den Ruhestand ihr Gehalt in Schweizer Franken als sogenannte Frankenbesoldung bezogen haben und nach ihrer Zurruhesetzung weiterhin ihren Wohnsitz in der Schweiz beibehalten. Diese Frankenbesoldung gewährt der Beklagte, wie dies zuvor die ehemalige Deutsche Bundesbahn gegenüber den Bundesbahnbeamten jahrzehntelang getan hat, solchen ihr zugewiesenen Beamten, die bei einer ihrer Dienststellen oder Organisationseinheiten tätig sind und denen ein dienstlicher Wohnsitz in der Schweiz zugewiesen ist. Er stützt diese Verwaltungspraxis in Anlehnung an die frühere Praxis der ehemaligen Bundesbahn auf Art. 6 Abs. 4 der genannten Vereinbarung vom 25.08.1953, wonach die Deutsche Bundesbahn die Gehälter und Löhne ihrer in der Schweiz wohnhaften Bediensteten in angemessener Weise den Lebenskosten in der Schweiz angepasst halten wird. Dem für die Gewährung der Frankenversorgung vom Beklagten zur Rechtfertigung seiner Verwaltungspraxis als maßgebend herangezogenen Art. 9 Abs. 1 dieser Vereinbarung fehlt die zur Erfüllung des gebotenen versorgungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts erforderliche Eigenschaft eines förmlichen Gesetzes; er stellt auch keine untergesetzliche Regelung dar, die auf der Grundlage einer förmlichen gesetzlichen Ermächtigung gemäß Art. 80 Abs. 1 GG mit der Qualität eines Rechtssatzes im materiellen Sinne als Rechtsverordnung erlassen worden wäre (zur Vereinbarkeit einer Rechtsverordnung mit dem Gesetzesvorbehalt vgl. etwa Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, § 3 BeamtVG RdNrn. 29, 31). Denn die deutsch-schweizerische Vereinbarung vom 25.08.1953, die einen völkerrechtlichen Vertrag zwischen diesen beiden Staaten darstellt, ist in der Bundesrepublik Deutschland weder durch ein förmliches Parlamentsgesetz noch durch eine Rechtsnorm im materiellen Sinne, insbesondere eine Rechtsverordnung, in die innerstaatliche Rechtsordnung umgesetzt worden. Dabei kann offen bleiben, ob es sich bei der Vereinbarung, soweit sie sich wegen ihrer besoldungs- und versorgungsrechtlichen Regelungen auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung beziehen sollte (vgl. Art. 73 Nr. 8 GG), um einen der Zustimmung der Gesetzgebungskörperschaften in der Form eines Bundesgesetzes bedürftigen völkerrechtlichen Vertrag des Bundes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG oder lediglich um ein völkerrechtliches Verwaltungsabkommen des Bundes gemäß Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG handelt, das zum Zweck seiner innerstaatlichen Geltung in der Bundesrepublik Deutschland durch Rechtsnormen oder, soweit keine Verpflichtungen zur Rechtssetzung begründet werden, auch durch Verwaltungsvorschriften oder sogar durch verwaltungsrechtliche Einzelfallentscheidungen in Vollzug gesetzt werden könnte (vgl. Jarass/Pieroth, GG, 5. Aufl., 2000, Art. 59 RdNr. 18, 19; von Münch/Kunig, 5. Aufl., 2001, GG, Art. 59 RdNr. 51). Denn auch bei der Annahme eines Verwaltungsabkommens im Sinne des Art. 59 Abs. 2 Satz 2 GG fehlt es hinsichtlich der versorgungsrechtlichen Regelung des Art. 9 Abs. 1 an der durch Art. 33 Abs. 5 GG und § 3 Abs. 1 BeamtVG gebotenen Umsetzung durch förmliches Gesetz zur Erfüllung des besonderen versorgungsrechtlichen Gesetzesvorbehalts. Es gibt aber keine Anhaltspunkte dafür, dass Art. 9 Abs. 1 der Vereinbarung durch ein förmliches Gesetz oder zumindest auf der Grundlage eines derartigen Gesetzes durch eine Rechtsverordnung in innerstaatliches deutsches Recht umgesetzt worden ist. Insbesondere genügt das vorstehend erwähnte Schreiben der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn vom 30.12.1983 in Verbindung mit der "Arbeitsunterlage" vom 01.12.1983 - ebenso wie die vom Beklagten vorgelegte schriftliche Darstellung der Eisenbahndirektion Karlsruhe über die Besoldungs- und Versorgungsverhältnisse der Beamten der Deutschen Bundesbahn in der Schweiz vom 21.02.1952 - nicht den an ein Gesetz im formellen oder materiellen Sinn zu stellenden Anforderungen. Mit diesem Schreiben hat die Hauptverwaltung der Bundesbahn die Arbeitsunterlage an nachgeordnete Behörden, u.a. an die Bahndirektion Karlsruhe, übersandt. Inhaltlich wird darin unter Bezugnahme auf Art. 9 der Vereinbarung die Bemessung der Frankenversorgung im Einzelnen geregelt. Anhaltspunkte dafür, dass es sich dabei um nach außen wirkende Rechtsnormen handeln könnte, sind nicht erkennbar. Es handelt sich vielmehr um interne Verwaltungsvorschriften ohne nach außen wirkende Rechtsverbindlichkeit. Verwaltungsvorschriften sind von vorgesetzten Behörden an nachgeordnete Behörden gerichtete allgemeine Weisungen über Organisation, Verfahren oder Inhalt der Verwaltungstätigkeit; auf eine bestimmte formale Bezeichnung kommt es nicht an (vgl. Ossenbühl, in: Handbuch des Staatsrechts, 2. Aufl., 1996, Bd. III, § 65). Mithin handelt es sich bei dem Schreiben vom 30.12.1983/01.12.1983, da es entsprechende allgemeine Weisungen zur Frankenversorgung enthält, um Verwaltungsvorschriften zur Steuerung der Verwaltungspraxis, so dass Art. 9 Abs. 1 der völkerrechtlichen Vereinbarung keine innerstaatliche Geltung im Rang eines formellen oder zumindest materiellen Bundesgesetzes hat.

Als solche kann eine durch Verwaltungsvorschriften gesteuerte Verwaltungspraxis auch nicht mehr als "ergänzende Bestimmung" im Sinne des § 22 des früheren Bundesbahngesetzes angesehen werden. § 22 des Bundesbahngesetzes vom 13.12.1951 (BGBl. I S. 955 - BBahnG -, mit späteren Änderungen) ordnete zwar an, dass der Bundesminister für Verkehr auf Vorschlag des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn im Einvernehmen mit den Bundesministern des Innern und der Finanzen ergänzende Bestimmungen u.a. über die Besoldung der Bundesbahnbeamten erlassen konnte, soweit die Eigenart des Betriebes es erforderte. Soweit diese gesetzliche Bestimmung aber einen besoldungsrechtlichen Inhalt hatte, ist sie durch § 63 Abs. 1 BBesG in der ursprünglichen Fassung dieses am 01.04.1957 in Kraft getretenen (§ 65 BBesG in der Ursprungsfassung) Gesetzes vom 27.07.1957 (BGBl. I S. 993) gegenstandlos geworden. In der damaligen Fassung des Bundesbesoldungsgesetzes wurde nämlich bestimmt, dass das Bundesbesoldungsgesetz - von wenigen anderen Vorschriften abgesehen, zu denen § 22 BBahnG nicht gehörte - Art und Umfang der Dienstbezüge der in § 1 genannten Personen und damit auch der Bundesbeamten einschließlich der Bahnbeamten erschöpfend regele. Damit wurden zugleich die besondere Besoldungsordnung für die Beamten der Deutschen Bundesbahn sowie die Ausführungsbestimmungen des früheren Reichsverkehrsministers aufgehoben. Auch die Beamten der Deutschen Bundesbahn unterstanden seitdem ausschließlich dem Bundesbesoldungsrecht, das nach Maßgabe des § 63 BBesG eine abschließende Regelung enthielt, so dass der Kläger im Zeitpunkt seines Eintritts in den Ruhestand am 01.01.1998 aus dem früheren § 22 BBahnG und etwaigen darauf beruhenden früheren ergänzenden Bestimmungen über die Besoldung und Versorgung deutscher Bahnbeamter in Schweizer Franken, insbesondere wenn es sich dabei wie hier lediglich um Verwaltungsvorschriften und nicht um möglicherweise weiterwirkende Rechtsverordnungen gehandelt haben konnte (vgl. auch die vorstehend genannte schriftliche Darstellung der Eisenbahndirektion Karlsruhe über die Besoldungs- und Versorgungsverhältnisse der Beamten der Deutschen Bundesbahn in der Schweiz vom 21.02.1952), keine Rechte mehr herleiten konnte (vgl. Finger, Allgemeines Eisenbahngesetz, Gesetz über die vermögensrechtlichen Verhältnisse der Deutschen Bundesbahn, Bundesbahngesetz und Verwaltungsordnung der Deutschen Bundesbahn, 1982, S. 162, 163; derselbe, Eisenbahngesetze, 1970, § 22 Anm. 1, S. 432). Hinzu kam, dass das Bundesbahngesetz in seiner Gesamtheit am 01.01.1994 und damit vor dem Eintritt des Klägers in den Ruhestand außer Kraft getreten war (vgl. Art 8 § 1 Nr. 2 und Art. 11 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Eisenbahnwesens - Eisenbahnneuordnungsgesetz - ENeuOG - vom 27.12.1993, BGBl. I S. 2378) und auch deshalb nicht mehr Grundlage für spätere versorgungsrechtliche Ansprüche des Klägers aus früheren ergänzenden Bestimmungen im Sinne des § 22 BBahnG, die nicht die Eigenschaft von Rechtsnormen hatten, sein konnte. Neuere gesetzliche Bestimmungen, die dem früheren § 22 BBahnG entsprächen, sind nicht ergangen.

Der Kläger kann den geltend gemachten Anspruch auf Frankenversorgung auch nicht aus Gewohnheitsrecht herleiten, das als gesetzliche Regelung im Sinne der §§ 2 und 3 BeamtVG anzusehen wäre. Das Gewohnheitsrecht stellt eine Rechtsquelle dar, deren Entstehung und Inhalt nicht gesetzlich geregelt sind. Es ist Recht, das nicht durch förmliche Setzung, sondern durch längere tatsächliche Übung entstanden ist, die eine dauernde und ständige, gleichmäßige und allgemeine sein muss und von den beteiligten Rechtsgenossen als verbindliche Rechtsnorm anerkannt wird (vgl. in ständiger Rechtsprechung BVerfG, Beschluss vom 28.06.1967, BVerfGE 22, 114, 121; Beschluss vom 14.02.1973, BVerfGE 34, 293, 303; Beschluss vom 19.10.1982, BVerfGE 61, 149, 203). Es muss daher eine langdauernde, von Rechtsüberzeugung getragene Übung vorliegen; bloßer Verwaltungs- oder Gerichtsgebrauch genügt für sich allein nicht (vgl. BVerwG, Urteil vom 02.12.1960, DVBl. 1961, 593, 596). Zwar kann wohl von einer langdauernden Übung der Gewährung der Frankenversorgung ausgegangen werden, da diese nach den vorliegenden Unterlagen bereits in den Jahren vor Abschluss der deutsch-schweizerischen Vereinbarung vom 25.08.1953 gewährt wurde. Es bedarf keiner Entscheidung, ob darüber hinaus von einer entsprechenden Rechtsüberzeugung der beteiligten Rechtsgenossen auszugehen ist, dass die Gewährung der Frankenversorgung aus einer Rechtspflicht heraus erfolge. Ein dahingehender gewohnheitsrechtlich begründeter Anspruch des Klägers scheitert nämlich jedenfalls daran, dass es nach Art. 33 Abs. 5 GG einen verfassungsrechtlich gebotenen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums darstellt, dass Gehalt und Versorgung wegen der haushaltsrechtlichen Bedeutung und mit Rücksicht auf das Besoldungsgefüge nur nach Maßgabe eines Gesetzes gewährt werden dürfen und dass unter "Gesetz" in diesem Zusammenhang allein die besondere beamten-, besoldungs- und versorgungsrechtliche Gesetzgebung im formellen Sinne zu verstehen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.05.1964, a.a.O.). Der dahingehende Gesetzesvorbehalt verwirklicht zugleich das in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG verankerte Prinzip der Gewaltenteilung, das auf dem Gebiet des Beamtenbesoldungs- und -versorgungsrechts strenger ausgeprägt ist als auf anderen Rechtsgebieten, in denen ein solcher verfassungsrechtlicher Grundsatz der Notwendigkeit spezieller gesetzlicher Regelung nicht besteht. Die Art. 33 Abs. 5 GG entgegenstehende Herleitung versorgungsrechtlicher Ansprüche aus Gewohnheitsrecht würde daher zugleich einen Verstoß gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) bedeuten (vgl. BVerwG, Urteil vom 14.05.1964, a.a.O.). Gegen diesen zwingenden verfassungsrechtlichen Gesetzesvorbehalt kann Gewohnheitsrecht, das nur den Rang eines einfachen Bundesgesetzes erreichen könnte, folglich nicht entstehen (vgl. etwa auch BVerwG, Urteil vom 26.05.1978, BVerwGE 55, 369, 377; Wolff/Bachof/Stober, Verwaltungsrecht, Band I, 11. Aufl., 1999, § 25 IV Nrn. 1 und 2; Plog/Wiedow/Beck/Lemhöfer, a.a.O., RdNr. 35 zu § 3 BeamtVG). Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 07.11.1979 (BVerfGE 52, 303, 331) schließlich, die die Einkünfte der leitenden Krankenhausärzte betrifft, hat eine andere, mit der vorliegenden nicht vergleichbare Fallgestaltung zum Gegenstand. Im vorliegenden Fall geht es nämlich nicht um die aus einem hergebrachten Grundsatz des Art. 33 Abs. 5 GG selbst herleitbare Zulässigkeit der Frankenbesoldung als eine Art Auslandsdienstbezug nebst Kaufkraftausgleich, worauf im gesetzlichen Rahmen der §§ 7 und 52 BBesG ohnehin ein Anspruch bestünde, sondern um deren Ruhegehaltfähigkeit.

Hinzu kommt, dass der Beklagte nach seiner bisherigen Verwaltungspraxis, die allein Gegenstand eines gewohnheitsrechtlichen Anspruchs auf Frankenversorgung sein könnte, eine derartige Versorgung bisher nur solchen Beamten gewährt, die bis unmittelbar vor ihrem Eintritt in den Ruhestand Frankenbesoldungsempfänger gemäß Art. 6 der deutsch-schweizerischen Vereinbarung vom 25.08.1953 waren, d.h. bis zu diesem Zeitpunkt für Angelegenheiten der deutschen Eisenbahnstrecken auf Schweizer Gebiet tätig waren und ihren dienstlichen und tatsächlichen Wohnsitz in der Schweiz hatten. Diese Voraussetzungen erfüllte der Kläger, abgesehen von der Beibehaltung des tatsächlichen Wohnsitzes in der Schweiz, nach seiner gemäß § 13 Abs. 1 der Sonderurlaubsverordnung (SUrlV) erfolgten und mit einem Wegfall der Frankenbesoldung und des dienstlichen Wohnsitzes in Basel verbundenen Beurlaubung zur Bahntrans GmbH ab 01.03.1995 bis zum Eintritt in den Ruhestand am 01.01.1998 nicht mehr. Dies wird bestätigt durch die glaubwürdige Erklärung der Bahntrans GmbH, dass der Sitz des Klägers während seiner arbeitsvertraglich geregelten Tätigkeit für dieses Unternehmen immer Offenburg gewesen sei. Demgegenüber hat es keine beamten- und besoldungsrechtliche Bedeutung, dass der Kläger während seiner Beurlaubung aufgrund einer ihm erteilten Vollmacht nebenbei auch für die Deutsche Bahn AG tätig gewesen sein mag. Der Kläger kann daher - abgesehen von der ohnehin vorrangigen Bedeutung des Art. 33 Abs. 5 GG - auch deshalb nicht unter Hinweis auf die bisherige Verwaltungspraxis des Beklagten einen Anspruch auf Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG) mit den Frankenversorgungsempfängern herleiten, da er, wie ausgeführt, die wesentlichen Voraussetzungen dieser Verwaltungspraxis nicht erfüllt.

Schließlich kann der Kläger die erstrebte Frankenversorgung auch nicht aus dem rechtlichen Gesichtspunkt eines Anspruchs auf Schadenersatz wegen schuldhafter Verletzung einer dem Dienstherrn aus Gründen der Fürsorge obliegenden Pflicht zur Beratung und Information des Klägers über die versorgungsrechtlichen Folgen der Beurlaubung zur Bahntrans GmbH mit anschlie- ßendem Eintritt in den Ruhestand herleiten. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts obliegt dem Dienstherrn keine aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht (§ 79 BBG) abzuleitende allgemeine Pflicht zur Belehrung seiner Bediensteten über alle für sie einschlägigen Vorschriften. Dies gilt vor allem dann, wenn es sich - wie hier - um rechtliche Kenntnisse handelt, die zumutbar bei jedem Beamten, insbesondere einem solchen des höheren Dienstes, vorausgesetzt werden können oder die sich der Beamte unschwer beschaffen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 13.08.1973, BVerwGE 34, 36, 44; Urteil vom 21.04.1982, BVerwGE 65, 197, 203; Urteil vom 29.10.1992, ZBR 1993, 182). Der Beklagte konnte erwarten, dass sich der Kläger als Beamter des höheren Dienstes mit den besoldungs- und versorgungsrechtlichen Auswirkungen einer mit dem Wegfall der Besoldung verbundenen Beurlaubung zur Bahntrans GmbH und eines darauf folgenden Eintritts in den Ruhestand vertraut macht und etwaige Zweifel durch Rückfrage bei der zuständigen Stelle des Beklagten klärt. Besondere Umstände, die ausnahmsweise eine Belehrungs- und Hinweispflicht hätten auslösen können, etwa weil sich der Beamte für den Dienstherrn erkennbar in einem Irrtum befand, sind von dem Kläger nicht substantiiert vorgetragen worden und auch nicht ersichtlich. Insbesondere hätte sich dem Kläger aufdrängen müssen, dass der mit der Beurlaubung verbundene Wegfall der Frankenbesoldung bei sich anschließendem Eintritt in den Ruhestand auch zu einem Wegfall der Frankenversorgung führen könnte, so dass eine entsprechende Rückfrage beim Beklagten von ihm erwartet werden konnte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision wird nicht zugelassen, weil keiner der Gründe der §§ 127 BRRG, 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Berufungsverfahren beruht auf § 13 Abs. 1 Satz 1 GKG.

Ende der Entscheidung


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