Judicialis Rechtsprechung

1. Für den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung des Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Bewerberauswahl reicht es aus, dass ein gegen die dienstliche Beurteilung gerichteter Rechtsbehelf aussichtsreich ist und die Auswahl des betreffenden Bewerbers nach rechtsfehlerfreier Beurteilung möglich erscheint. An der Auffassung, dass sich die Überprüfung von dienstlichen Beurteilungen in einem gerichtlichen Eilverfahren zur Sicherung des Bewerberanspruchs auf offensichtliche Fehler zu beschränken hat (vgl. etwa Beschluss des Senats vom 19.12.1997 - 4 S 2593/97 -, VBlBW 1998, 267 = NVwZ-RR 2000, 37), wird nicht festgehalten.

2. Der Dienstherr darf anlässlich der Bewerbung eines lebensälteren Polizeivollzugsbeamten, der nach Nr. 2.3, 1. Spiegelstrich der am 01.01.2004 in Kraft gesetzten Verwaltungsvorschrift Beurteilung Polizeivollzugsdienst - VwV-Beurteilung Pol - vom 22.10.2003 (GABl. S. 650) keiner Regelbeurteilung mehr unterliegt, nach pflichtgemäßem Ermessen eine Anlassbeurteilung erstellen und auf deren Grundlage über seine Beförderung entscheiden.

3. Zu den Anforderungen an die Beurteilungskompetenz von Beurteilern.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

4 S 915/05

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Beförderung

hier: Antrag nach § 123 VwGO

hat der 4. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Brockmann und die Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Breunig und Dr. Schütz

am 12. Juli 2005

beschlossen:

Tenor:

Die Beschwerde des Antragstellers gegen den Beschluss des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 01. April 2005 - 3 K 240/05 - wird zurückgewiesen.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens mit Ausnahme der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Der Streitwert des Beschwerdeverfahrens wird auf 5.000,-- EUR festgesetzt.

Gründe:

Die Beschwerde ist zulässig, da sie innerhalb der Frist des § 147 Abs. 1 VwGO beim Verwaltungsgericht eingelegt und innerhalb der - nicht verlängerbaren - Frist des § 146 Abs. 4 Satz 1 VwGO begründet worden ist und sich unter Darlegung der Beschwerdegründe entsprechend den Anforderungen des § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO hinreichend mit der angefochtenen Entscheidung des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt.

Die Beschwerde ist aber nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat den Antrag des Antragstellers, dem Antragsgegner vorläufig zu untersagen, die vorgesehene Beförderung des Beigeladenen zum Ersten Polizeihauptkommissar zu vollziehen, zu Recht abgelehnt. Denn der Antragsteller hat einen entsprechenden Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht (vgl. § 123 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Die mit der Beschwerde dargelegten Gründe, auf die die Prüfung durch den Senat beschränkt ist (vgl. § 146 Abs. 4 Satz 6 VwGO), sind nicht geeignet, die Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts in Frage zu stellen.

Ein Beamter, der seine Beförderung anstrebt, hat Anspruch darauf, dass der Dienstherr das ihm bei der Entscheidung über eine Beförderung zu Gebote stehende Auswahlermessen unter Einhaltung etwaiger Verfahrensvorschriften fehlerfrei ausübt (Bewerberanspruch). Er kann insbesondere verlangen, dass die Auswahl nach Art. 33 Abs. 2 GG, § 11 Abs. 1 LBG nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung getroffen wird. Im Auswahlverfahren ist der Dienstherr an das ggf. von ihm entwickelte Anforderungsprofil gebunden, mit welchem er die Kriterien für die Auswahl der Bewerber festlegt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16.08.2001, BVerwGE 115, 58). Bei der Auswahl verfügt der Dienstherr für die Einschätzung der Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung über eine Beurteilungsermächtigung, in Anbetracht derer sich eine gerichtliche Kontrolle darauf zu beschränken hat, ob der Dienstherr den rechtlichen Rahmen und die anzuwendenden Begriffe zutreffend gewürdigt, ob er richtige Sachverhaltsannahmen zugrunde gelegt und ob er allgemein gültige Wertmaßstäbe beachtet und sachfremde Erwägungen unterlassen hat. Dabei bleibt es der Entscheidung des Dienstherrn überlassen, welchen der zur Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung zu rechnenden Umständen er das größere Gewicht beimisst. Gelangt er bei der Beurteilung zu dem Ergebnis, dass mehrere Bewerber nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung für das Beförderungsamt im Wesentlichen gleich geeignet sind, so kann er die Auswahl nach weiteren sachgerechten Kriterien treffen; hierbei steht ihm ein weites Ermessen hinsichtlich der Bestimmung des Auswahlkriteriums zu (st. Rspr. des Senats, z.B. Beschluss vom 16.06.2003 - 4 S 905/03 -, NVwZ-RR 2004, 120 m.w.N.).

Mit dem Verwaltungsgericht ist der Senat der Auffassung, dass der Beigeladene dem Antragsteller schon deshalb bei der Besetzung der ausgeschriebenen Stellen vorgezogen werden kann, weil er nach der Regelbeurteilung 2004 nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung deutlich besser beurteilt worden ist als der Antragsteller; beiden ist die Gesamtbewertung "übertrifft die Anforderungen" zuerkannt worden, dem Beigeladenen allerdings mit 4,00 Punkten, also dem Mittelwert, und dem Antragsteller mit 3,50 Punkten, also dem untersten Wert der von 3,50 bis 4,49 Punkte reichenden Beurteilungsstufe.

Nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung kommt dienstlichen Beurteilungen von Beamten insbesondere im Rahmen von Auswahlverfahren, die Personalentscheidungen vorbereiten, zur Verwirklichung des Leistungsgrundsatzes entscheidende Bedeutung zu. Die vom Dienstherrn aus dienstlichen Beurteilungen gewonnenen Erkenntnisse über die fachliche Leistung und die Befähigung müssen sonach eine wesentliche Grundlage für die Feststellung der Eignung der Bewerber im Rahmen von am Leistungsgrundsatz orientierten Personalentscheidungen bilden und sind in einem Auswahlverfahren maßgeblich in den Blick zu nehmen (st. Rspr. des Senats, z.B. Beschluss vom 19.05.1999 - 4 S 1138/99 -, VBlBW 1999, 305 m.w.N.). Mängel einer im Zusammenhang mit einer Auswahlentscheidung zugrunde gelegten dienstlichen Beurteilung können bewirken, dass auch die Auswahlentscheidung rechtswidrig ist. Mit Blick darauf, dass in Stellenbesetzungsverfahren effektiver Rechtsschutz letztlich nur im Wege vorläufigen Rechtsschutzes erlangt werden kann, weil Beförderung und Besetzung der Stelle nicht mehr rückgängig gemacht werden dürfen (vgl. BVerwG, Urteil vom 21.08.2003, BVerwGE 118, 370; Beschluss vom 20.01.2004, Buchholz 310 § 123 VwGO Nr. 23), ist für den Erlass einer einstweiligen Anordnung zur Sicherung des Anspruchs auf ermessensfehlerfreie Auswahl schon ausreichend, dass ein gegen die dienstliche Beurteilung gerichteter Rechtsbehelf aussichtsreich ist und die Auswahl des betreffenden Bewerbers nach rechtsfehlerfreier Beurteilung möglich erscheint (BVerfG, Beschlüsse vom 24.09.2002, NVwZ 2003, 200 und vom 29.07.2003 NVwZ 2004, 95; BVerwG, a.a.O.). Die Auffassung, dass sich die Überprüfung von dienstlichen Beurteilungen in einem gerichtlichen Eilverfahren zur Sicherung des Bewerberanspruchs in einem Auswahlverfahren auf offensichtliche Fehler zu beschränken hat und von der das Verwaltungsgericht noch ausgegangen ist (vgl. etwa Beschluss des Senats vom 19.12.1997 - 4 S 2593/97 -, VBlBW 1998, 267 = NVwZ-RR 2000, 37), hat der Senat aufgegeben (vgl. Beschluss vom 12.04.2005 - 4 S 439/05 -; Beschluss vom 07.06.2005 - 4 S 838/05 -).

Dienstliche Beurteilungen können von den Verwaltungsgerichten nur eingeschränkt auf ihre Rechtmäßigkeit überprüft werden. Die maßgebliche Beurteilung darüber, wie Leistungen eines Beamten einzuschätzen sind und ob und in welchem Grad er die für sein Amt und für seine Laufbahn erforderliche Eignung, Befähigung und fachliche Leistung aufweist, ist ein von der Rechtsordnung dem Dienstherrn bzw. dem für ihn handelnden jeweiligen Beurteiler vorbehaltener Akt wertender Erkenntnis. Dieses persönlichkeitsbedingte Werturteil kann durch Dritte nicht in vollem Umfange nachvollzogen oder gar ersetzt werden. Auch Selbstbeurteilungen des Beamten haben insoweit keine rechtliche Erheblichkeit. Die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich gegenüber dieser der gesetzlichen Regelung immanenten Beurteilungsermächtigung ebenfalls im oben (S. 3) dargelegten Sinne zu beschränken. Soweit der Dienstherr Richtlinien für die Abgabe dienstlicher Beurteilungen erlassen hat, ist vom Gericht auch zu prüfen, ob die Richtlinien eingehalten sind und ob sie mit den im Gesetz und ggf. in einer Rechtsverordnung enthaltenen Regelungen im Einklang stehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 19.12.2002, NVwZ 2003, 1398; Urteil des Senats vom 26.04.1994 - 4 S 465/92 -, IÖD 1994, 194).

Nach Maßgabe dieser Grundsätze dürften die Auswahlentscheidung und die ihr zugrunde gelegte dienstliche Beurteilung vom 02./05.11.2004 rechtlich nicht zu beanstanden sein.

Dem auf die Behauptung gestützten Begehren des Antragstellers, der Antragsgegner habe das durch die Stellenausschreibung vom 15.12.2003 eröffnete Stellenbesetzungsverfahren nicht ohne Auswahlentscheidung beenden dürfen, ist nicht zu folgen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht auf die höchstrichterliche Rechtsprechung hingewiesen, dass der Dienstherr befugt ist, ein Auswahlverfahren zur Besetzung einer Beförderungsstelle aus sachlichen Gründen jederzeit zu beenden. Der Bewerberanspruch auf Einhaltung der beamtenrechtlichen Vorschriften, nach denen sich die Beförderung richtet, besteht allerdings nur dann, wenn überhaupt eine Ernennung vorgenommen wird. Die Beendigung dagegen berührt grundsätzlich nicht einmal die Rechtsstellung von Bewerbern, denn bei ihr handelt es sich um eine aus dem Organisationsrecht des Dienstherrn erwachsende verwaltungspolitische Entscheidung. Das für die Beendigung des Verfahrens maßgebliche organisations- und verwaltungspolitische Ermessen ist weit und unterliegt anderen Anforderungen als das bei einer Stellenbesetzung zu beachtende Auswahlermessen (BVerwG, Urteil vom 22.07.1999, Buchholz 237.2 § 12 BlnLBG Nr. 3 m.w.N.).

Dass die Entscheidung des Antragsgegners zur Beendigung des Verfahrens den Antragsteller entgegen dem genannten Grundsatz in seinen Rechten verletzt, hat er auch mit der Beschwerde nicht geltend gemacht, weshalb sein Anordnungsanspruch schon deshalb nicht glaubhaft gemacht ist. Abgesehen davon ist eine Verletzung seiner Rechte nicht ersichtlich. Sie kommt ausnahmsweise in Fällen in Betracht, in denen der Dienstherr das Verfahren manipuliert hat, um einen bestimmten Bewerber willkürlich auszuschließen (BVerwG, a.a.O.). Hierfür bestehen aber keinerlei Anhaltspunkte. Die den Vorwurf der Beschwerde tragenden Ausführungen, die Beendigungsentscheidung sei fehlerhaft, sachfremd und willkürlich, geben für eine gezielte Manipulation zu Lasten des Antragstellers nichts her. Der Vorwurf ist zudem unbegründet. Dem Protokoll der vom Antragsteller ins Feld geführten Polizeichefbesprechung vom 02./03.2004 ist zu entnehmen, dass sie im hier interessierenden Zusammenhang einer Lösung der Problematik galt, was im Übergang von den Beurteilungsrichtlinien des Innenministeriums - BRL-Pol - vom 23.12.1988 (Az.: 3-6721/86 -, GABl. 1989 S. 17) zu der von ihm erlassenen neuen, am 01.01.2004 in Kraft gesetzten Verwaltungsvorschrift Beurteilung Polizeivollzugsdienst - VwV-Beurteilung Pol - vom 22.10.2003 (Az.: 3-0300.4/21 -, GABl. S. 650) mit laufenden Stellenbesetzungsverfahren geschehen sollte, nachdem die VwV-Beurteilung Pol insoweit keine Übergangsregelung trifft. Diesem Protokoll ist schon nicht zu entnehmen, dass die getroffene Abrede, begonnene Verfahren auf der Grundlage bestehender aktueller Beurteilungen nach den BRL-Pol zu Ende zu führen, für die Teilnehmer verpflichtend sein sollte, vielmehr deutet die Verwendung des Begriffs "können" im Zusammenhang mit der Behandlung laufender Verfahren auf eine Absprache hin, jeder Behördenleiter solle nach Ermessen verfahren, jedenfalls schließt die Wortwahl ein derartiges Verständnis nicht aus. Sehr fraglich ist darüber hinaus, ob sich Beförderungsbewerber überhaupt auf diese Absprache berufen können. Zur Selbstbindung über den Gleichhandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 GG) führt grundsätzlich nur eine von Trägern öffentlicher Verwaltung auch tatsächlich geübte Verwaltungspraxis. Dass sich aufgrund der Absprache bereits eine Anwendungspraxis herausgebildet hätte, hat der Antragsteller jedoch schon nicht vorgetragen; nach Aktenlage dürfte es sich im Gegenteil bei der hier umstrittenen Beendigung des Bewerbungsverfahrens um den ersten und wohl auch einzigen einschlägigen Fall bei der Dienststelle des Antragstellers gehandelt haben. Die Rechtsprechung löst die Problematik des "ersten Falles" mit dem Gedanken der "antizipierten Verwaltungspraxis", die durch vorherige Bekanntgabe an die Betroffenen zur Ermessensbindung im Hinblick auf die künftig zu erwartenden Anwendungsfälle führt (vgl. BVerwG, Urteil vom 24.03.1977, BVerwGE 52, 193; Urteil vom 07.05.1981, Buchholz 232 § 25 BBG Nr. 1; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 27.06.1995 - 9 S 20/94 -). Eine solche Bekanntgabe der Absprache hat offenbar innerhalb der Dienststelle des Antragstellers nicht stattgefunden, vielmehr hat der Dienststellenleiter dem Antragsteller mit Schreiben vom 17.02.2004 mitgeteilt, das eingeleitete Bewerbungsverfahren zu beenden, um es später wieder aufzunehmen. Der Dienststellenleiter wird auch zu Unrecht dem Vorwurf ausgesetzt, er habe dabei nach Belieben, also willkürlich gehandelt. Nach der Bewerberübersicht (VG-Akte S. 295) hatten nicht weniger als 24 Bewerber bei ihrer letzten Anlassbeurteilung die Note 1,25 erhalten, d.h. im oberen Bereich der Höchstnote; dies rechtfertigte die Beendigung des Verfahrens unter dem verfassungsrechtlich verankerten Grundsatz der Bestenauslese (Art. 33 Abs. 2 GG), weil es anders als seine Durchführung die Möglichkeit offen hielt, über die Beförderung nach Leistungsmerkmalen und nicht maßgeblich nach Hilfskriterien zu entscheiden. Der Dienststellenleiter hat sich dadurch, dass er einerseits zunächst die Beendigung des Verfahrens mit der leistungsgerechten Vergabe der Beförderungsstelle aufgrund der neuen Beurteilungsvorschrift verteidigt und andererseits die sodann nach dieser Vorschrift getroffene Auswahl auch mit leistungsunabhängigen Kriterien begründet hat, auch nicht widersprüchlich verhalten. Denn zum einen war bei Abfassung des Schreibens vom 17.02.2004 nicht sicher, ob die neue Beurteilungsvorschrift die in sie gesetzten Erwartungen tatsächlich erfüllen würde, und zum anderen berücksichtigt der Antragsteller nicht, dass sich trotz der nach Durchführung des Ausleseverfahrens erreichten, ausweislich der Bewerberübersicht gegenüber den früheren Anlassbeurteilungen erheblich aussagekräftigeren Spreizung des Notenbildes immer noch mehrere Bewerber mit annähernd gleicher Spitzenbewertung herausgeschält haben, so dass die Aussage in der Mitteilung an den Antragsteller vom 27.01.2005 (s. Personalakte A Bd. II S. 282), die Auswahl unter ihnen sei auch unter Berücksichtigung anderer als leistungsabhängiger Gesichtspunkte erfolgt, plausibel ist.

Der Antragsgegner musste über die Bewerbung des Antragstellers auch nicht auf der Grundlage seiner bisherigen Beurteilungen, insbesondere also der Anlassbeurteilung vom 26.06./07.07.2003 entscheiden, sondern er hat zu Recht eine aktuelle Beurteilung abgegeben und diese zur Grundlage der Beförderungsentscheidung gemacht. Da er nach den vorstehenden Ausführungen zur Beendigung des Bewerbungsverfahrens berechtigt war, das auf den nach den BRL-Pol angefertigten Anlassbeurteilungen aufgebaut hätte, hatte er sich nunmehr nach der seit 01.01.2004 geltenden VwV-Beurteilung Pol zu richten. Denn allein entscheidend ist, welches Beurteilungssystem im Zeitpunkt der Beurteilung gilt. Nur nach diesem System ist die Beurteilung für den gesamten Beurteilungszeitraum zu erstellen (BVerwG, Urteil vom 02.03.2000, NVwZ-RR 2000, 621 und Beschluss vom 14.02.1990, BVerwGE 86, 240; Urteil des Senats vom 11.01.2005 - 4 S 1605/03 -). Hiervon ausgehend fehlt es von vornherein an einer Vergleichbarkeit der Beurteilung vom 26.06./07.07.2003 mit den Beurteilungen der Mitbewerber, da jene aufgrund der BRL-Pol und diese aufgrund der VwV-Beurteilung Pol erstellt worden sind, die wesentlich unterschiedliche Bewertungssysteme aufweisen. Auf die dem Antragsteller früher zuerkannte Note kommt es deshalb nicht an (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 13.11.1997, DVBl. 1998, 638; Beschluss des Senats vom 05.11.2004 - 4 S 2323/04 -). Überhaupt ist der Dienstherr befugt, nach seinem Ermessen die Beurteilungsmaßstäbe für die Zukunft zu ändern. Deshalb kann sogar der Aussagegehalt von (unveränderten) Noten für verschiedene Beurteilungszeiträume unterschiedlich sein. Ausschlaggebend ist die gleichmäßige Anwendung des jeweils anzuwendenden Maßstabes auf alle - erstmals oder wiederholt - zu Beurteilenden; auch wer früher bereits eine höhere Note erhalten hatte, ist für den neuen Beurteilungszeitraum an den neuen Maßstäben zu messen, sodass er möglicherweise bei gleich gebliebener Leistung eine niedrigere Gesamtnote erhält. Unter diesen Voraussetzungen bleibt auch bei veränderten Maßstäben der sachgerechte Vergleich der Beamten untereinander unberührt (BVerwG, Urteil vom 26.06.1980, Buchholz 232 § 8 BBG Nr. 18).

Vor diesem Hintergrund konnte der Antragsteller überhaupt nur unter der Voraussetzung am Auswahlverfahren beteiligt werden, dass eine nach den Maßstäben der VwV-Beurteilung Pol erstellte Beurteilung vorlag. Ob der Dienstherr diese als Anlass- oder als Regelbeurteilung bezeichnen musste, ist ein Streit um Worte; sollte der im Beurteilungsvordruck verwendete Begriff der Regelbeurteilung falsch sein, wäre dieser Fehler eine unschädliche Falschbezeichnung. Zudem wäre er durch den nachfolgenden Bescheid vom 21.01.2005 (VG-Akte S. 219), mit dem der Dienststellenleiter den Antrag auf Änderung der Beurteilung abgelehnt hat, korrigiert, denn dort heißt es nur noch "(Anlass-) Beurteilung". Materiellrechtlich handelt es sich jedenfalls um eine Anlassbeurteilung (oder Bedarfsbeurteilung); sie unterscheidet sich von der Regelbeurteilung dadurch, dass sie nicht in regelmäßigen Abständen, sondern aus besonderen Anlässen erstellt wird (vgl. zum Begriff §§ 115 Abs. 1 Satz 1 und 2 LBG, 1 Abs. 2 und 6 Abs. 2 Satz 2 der Verordnung der Landesregierung über die dienstliche Beurteilung der Beamten vom 06.06.1983, GBl. S. 209, mit späteren Änderungen - BeurtVO -; ferner Schnellenbach, Die dienstliche Beurteilung der Beamten und Richter, September 2004, RdNr. 224). Dies folgt aus Nr. 2.3, 1. Spiegelstrich VwV-Beurteilung Pol, wonach Polizeibeamte, die das 55. Lebensjahr vollendet haben und zu denen der am 13.12.1948 geborene Antragsteller schon beim Inkrafttreten der VwV-Beurteilung Pol gehörte, grundsätzlich von der Beurteilung nach Nr. 2.1 VwV-Beurteilung Pol ausgenommen sind; aufgrund dieser Regelung ist er nicht nach Nr. 2.2 VwV-Beurteilung Pol zum Stichtag, sondern erst nach Eingang und damit aus Anlass seiner Bewerbung vom 17.09.2004 (Personalakte A II S. 280) beurteilt worden.

Dem Antragsteller kann nicht in der Rechtsauffassung gefolgt werden, die Erstellung von Anlassbeurteilungen sei durch den Erlass der VwV-Beurteilung Pol und ihrer sich aus der LT-Drs. 13/3887 S. 4 ergebenden Interpretation durch den Innenminister ausnahmslos ausgeschlossen worden. Abgesehen davon, dass er sich nach dem Vorstehenden widersprüchlich verhält, wenn er sich für ein nach dem neuen Beurteilungssystem durchzuführendes Auswahlverfahren bewirbt und zugleich dieses System ablehnt, entspricht die Auffassung auch nicht der Rechtslage. § 115 Abs. 1 Satz 1 LBG regelt, dass Eignung, Befähigung und fachlich Leistung der Beamten in regelmäßigen Zeitabständen beurteilt werden; in Satz 2 ist vorgesehen, dass durch Rechtsverordnung der Landesregierung bestimmt werden kann, dass sie außerdem anlässlich bestimmter Personalmaßnahmen beurteilt werden. Dementsprechend regelt § 6 Abs. 2 Satz 2 BeurtVO, dass Polizeibeamte außer in regelmäßigen Zeitabständen auch vor Entscheidungen über eine Versetzung, Beförderung oder Übertragung von Dienstaufgaben eines höherwertigen Amtes sowie bei Vorliegen eines besonderen dienstlichen Bedürfnisses dienstlich beurteilt werden können, er stellt also im Gegensatz zu sonstigen Beamten, für die § 1 Abs. 2 BeurtVO in Fällen, in denen sie an der letzten Regelbeurteilung nicht teilgenommen haben, zwingend Anlassbeurteilungen vorschreibt, Anlassbeurteilungen in das Ermessen des Dienstherrn (Beschluss des Senats vom 02.12.1994 - 4 S 2152/94 -, IÖD 1995, 134). Wie dieses Ermessen durch die personalverwaltenden Polizeidienststellen auszuüben ist, gibt nunmehr die VwV-Beurteilung Pol zentral vor, um eine einheitliche Handhabung des Ermessens in einer Vielzahl von Fällen durch nachgeordnete Dienststellen zur Wahrung des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu gewährleisten (vgl. Beschluss des Senats, a.a.O.). Sie kennt nur noch Regelbeurteilungen, aber keine Anlassbeurteilungen mehr. Soweit sie in Nr. 2.3 für bestimmte Fallgruppen "grundsätzlich" Ausnahmen "von der Beurteilung nach Nr. 2.1" vorsieht, wird nicht hinreichend klar, in welchen Fällen diese Gegenausnahmen von der stichtagsgebundenen Regelbeurteilungspflicht gegeben sein und welche Folgen sie haben sollen; insbesondere ist auch offen gelassen, wie bei den nicht mehr regelbeurteilten lebensälteren Polizeibeamten zu verfahren ist. Diese Lücke kann nicht durch Auslegung geschlossen werden, denn Verwaltungsvorschriften unterliegen nicht wie Rechtsnormen einer eigenständigen richterlichen Auslegung. Entscheidend ist vielmehr, besonders in Fällen, in denen der Wortlaut einer Verwaltungsvorschrift unklar und darum auslegungsbedürftig ist, wie die zuständigen Behörden die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ständiger Praxis gehandhabt haben und in welchem Umfang sie infolgedessen durch den Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) gebunden sind (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 17.01.1996, Buchholz 451.55 Subventionsrecht Nr. 101; st. Rspr.). Ob sich in den hier angesprochenen Fällen bereits eine Anwendungspraxis herausgebildet hat, ist nach dem gegenwärtigen Verfahrensstand unbekannt; dass bereits der vorliegende Fall eine solche Praxis nach sich gezogen hätte, ist wenig wahrscheinlich. Auch die vom Antragsteller herangezogene Äußerung des Innenministers ist nicht in seinem Sinne einschlägig, weil sie sich lediglich auf die Vor- und Nachteile der beiden Beurteilungssysteme, aber nicht speziell auf die Problematik der nicht regelbeurteilten lebensälteren Beamten bezieht. Nähme man bei dieser Sach- und Rechtslage allerdings mit dem Antragsteller die Rechtswidrigkeit der ihm erteilten Anlassbeurteilung an, hätte dies zur Konsequenz, dass in Stellenbesetzungsverfahren mit Teilnahme von nicht mehr regelbeurteilten lebensälteren Polizeibeamten der Dienstherr nicht mehr imstande wäre, den Vergleich, wie erforderlich, nach dem aktuellen Leistungs- und Befähigungsstand sämtlicher Bewerber vorzunehmen (so zutreffend Schnellenbach, a.a.O. RdNr. 246). Eine solche Folge würde aber dem Gebot der Bestenauslese nach Art. 33 Abs. 2 GG und § 11 LBG zuwiderlaufen und zugleich den korrespondierenden Bewerberanspruch der lebensälteren Bewerber verletzen. In einem solchen Fall können Verwaltungsvorschriften keine Bindungswirkung entfalten, denn es versteht sich angesichts der Bindung der vollziehenden Gewalt an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs. 3 GG) von selbst, dass sie nur dann angewandt werden dürfen, wenn sie der Rechtsordnung voll und ganz entsprechen (vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 21.08.2003, BVerwGE 118, 379). Dies rechtfertigt den Schluss, dass die Erteilung der Beurteilung des Antragstellers ohne Bindung an die VwV-Beurteilung Pol, soweit sie nur Regelbeurteilungen vorsieht, unmittelbar auf die Ermächtigung in § 115 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 1 LBG i.V.m. § 6 Abs. 2 Satz 2 BeurtVO, aus dem gegebenen Anlass nach pflichtgemäßem Ermessen zu handeln, gestützt werden durfte. Nach Lage der Dinge kam danach allein die Erteilung der Anlassbeurteilung nach den Regelungen der VwV-Beurteilung Pol in Betracht.

Ohne Erfolg bleiben auch die Angriffe des Antragstellers gegen die Beurteilungskompetenz des Beurteilers Polizeidirektor Z. Der Dienstherr darf bei der Bestimmung, durch wen er die Aufgabe der dienstlichen Beurteilung wahrnimmt, im Interesse des beurteilten Beamten nur sachgerecht vorgehen. Er muss den sachlichen Zusammenhang dieser Aufgabe mit der Dienst- und Fachaufsicht beachten, wobei die persönliche Befähigung, dienstliche Beurteilungen zu erstellen, nicht aus dem Status, sondern aus den Kenntnissen des mit der Aufgabe Betrauten folgt; darüber hinaus gibt es kein Erfordernis einer speziellen Sachkunde für die Erstellung von Beurteilungen (BVerwG, Urteil vom 27.10.1988, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12 m.w.N.; Beschluss vom 20.08.2004 - 2 B 64.04 -, Juris). Diesen Anforderungen wird durch die VwV-Beurteilung Pol genügt; dass sie im Fall des Antragstellers nicht eingehalten sind, ist nicht geltend gemacht und nicht ersichtlich. Hinzuweisen ist insbesondere darauf, dass die Beurteiler u.a. funktionsbezogen und nach dem Prinzip der Beurteilungsnähe bestimmt werden und die dem Personalrat bei der Auswahl eingeräumte Mitbestimmung deren Richtigkeit und Zweckmäßigkeit zusätzlich absichert (Nr. 5.1 VwV-Beurteilung Pol), dass der zu Beurteilende dem Beurteiler seit mindestens sechs Monaten bekannt sein muss, Letzterer sich gegebenenfalls die erforderlichen Kenntnisse bei entsprechend kundigen anderen Vorgesetzten als Beurteilungsberater zu verschaffen hat (Nr. 5.2.1 VwV-Beurteilung Pol) und die Beurteilungen noch einer abschließenden Kontrolle durch die Beurteilungskonferenz und deren Leiter unterzogen werden (Nr. 5.3.1 und Nr. 5.3.2 VwV-Beurteilung Pol). Der eidesstattlichen Versicherung des Antragstellers, der in der Beurteilung als Beurteilungsberater angegebene Kriminaloberrat B. habe ihm mitgeteilt, an der Beurteilung nicht mitgewirkt zu haben, stehen die vom beschließenden Senat eingeholten, gegenteiligen dienstlichen Erklärungen der Herren Z. und B. gegenüber, so dass die behauptete Tatsache nicht i.S.v. § 920 Abs. 2 ZPO glaubhaft gemacht ist (vgl. zur Beweiswürdigung der Versicherung an Eides im Rahmen der Glaubhaftmachung Schoch in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 123 RdNr. 96). Es sei ferner darauf hingewiesen, dass Nr. 5.2.1 VwV-Beurteilung Pol keinen förmlichen Beurteilungsbeitrag fordert; Informationen, die der Beurteiler beim Beurteilungsberater einholt, können daher mündlich erfolgen, und es ist unerheblich, ob sie schriftlich oder gedanklich festgehalten werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.11.1999, Buchholz 236.11 § 1a SLV Nr. 7). Nicht glaubhaft gemacht ist auch, dass Beurteiler und Beurteilungsberater nur ungenügende Kenntnisse von der Hotline-Tätigkeit des Antragstellers, die nach seinen Angaben etwa 60% seiner Arbeitszeit in Anspruch nimmt, hatten und haben konnten. Zum einen wird damit mittelbar eingeräumt, dass dieser Einwand für den verbleibenden, nicht unbedeutenden Aufgabenbereich nicht zutrifft; in dieser Hinsicht hat der Antragsgegner plausibel vorgetragen, Herr Z. habe regelmäßige Unterrichtsbesuche beim Antragsteller durchgeführt, was von besonderer Bedeutung für die Beurteilung sei, weil nur für die Dozentenfunktion, nicht aber für das Sachgebiet Hotline eine nach A 13 bewertete Stelle vorgesehen sei. Zum anderen können von Beurteilern keine optimalen Kenntnisse der zu beurteilenden Beamten, sondern nur solche verlangt werden, die ihnen nach den gegebenen Verhältnissen möglich sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.12.1986 - 1 WB 13.86 -, Juris). Dem dürfte durch die Bestimmung von Herrn Z. als Beurteiler und die Heranziehung von Herrn B. als Beurteilungsberater Genüge getan sein, denn Herr Z. ist Leiter des Fachbereichs, dem der Antragsteller angehört, und Herr B. sein Stellvertreter. Der Fachbereich hat einen noch überschaubaren Personalbestand, der nach Mitteilung des Antragsgegners 4 Beamte des höheren Dienstes einschließlich der Leitung und 17 des gehobenen Dienstes umfasst. Dass der Beurteilung so mangelhafte Kenntnisse der Hotline-Tätigkeit zugrunde liegen sollen, dass sie für eine sachgerechte Bewertung nicht mehr ausreichen, erscheint daher ebenso wenig überzeugend wie die Meinung, solche Kenntnisse ließen sich nur durch persönliche Besuche in deren Räumen und bzw. oder EDV-Abrufe gewinnen lassen. Diese Würdigung des Beschwerdevorbringens wird durch den Umstand betätigt, dass darin keine vorzugswürdigen Alternativen aufgezeigt werden; solche sind auch nicht erkennbar.

Der Antragsteller dringt ferner nicht mit der Rüge durch, die Beurteilung sei nicht ordnungsmäßig mit ihm besprochen worden, wie es in § 115 Abs. 2 Satz 1 LBG und Nr. 6.1 VwV-Beurteilung Pol vorgeschrieben sei. Es entspricht der Rechtsprechung des Senats, die ihrerseits der höchstrichterlichen Rechtsprechung folgt, dass selbst ein Verstoß gegen die gesetzliche Verpflichtung zur Besprechung die Beurteilung nicht rechtswidrig macht und einen Anspruch auf erneute Beurteilung nicht auszulösen vermag. Die Vorschrift beruht auf Zweckmäßigkeitserwägungen und soll im Interesse vollständiger, zutreffender und sachgerechter Beurteilung aller Beamten - hauptsächlich im öffentlichen Interesse an der Richtigkeit der dienstlichen Beurteilungen im Hinblick auf das Leistungsprinzip - eine zeitlich möglichst nahe, in der Form nicht strengen und starren Anfechtungsfristen unterworfene Gelegenheit bieten, etwaige Unstimmigkeiten zwischen dem Beamten und dem Beurteiler sowohl in Bezug auf die Beurteilungsnote als auch hinsichtlich anderer Einzelbewertungen oder bestimmter Formulierungen auszuräumen (BVerwG, Urteil v. 21.10.1976, BVerwGE 51, 205). Die Vorschrift will also aus Zweckmäßigkeitserwägungen vornehmlich im öffentlichen Interesse vermeiden, dass sachlich unzutreffende Beurteilungen zur Personalakte gelangen, sie will aber nicht umgekehrt sachlich richtige Beurteilungen bei ihrer Nichtbeachtung zu rechtswidrigen mit der Folge machen, dass der Betroffene allein deshalb einen Anspruch auf eine erneute Beurteilung geltend machen kann (Urteil des Senats vom 09.07.1996 - 4 S 1882/94 -, Juris). Nichts anderes gilt, wenn die Besprechung selbstbindenden Verwaltungsvorschriften nicht genügt (Schnellenbach, a.a.O., RdNr. 470 m. w. N. aus der obergerichtl. Rspr.), auch nicht wegen der Verpflichtung, keinen Beamten im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz schlechter zu behandeln als der praktizierten Verwaltungsvorschrift entspricht, denn dadurch wird der am öffentlichen Interesse orientierte Zweck des Besprechungsgebots nicht beeinflusst. Dass dessen Nichteinhaltung einen Verstoß gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 98 LBG) bedeuten und - unter weiteren Voraussetzungen - eine Schadensersatzpflicht auslösen kann (Schnellenbach, a.a.O.), ist im vorliegenden Rechtsstreit unerheblich. Dass soll allerdings nicht bedeuten, dass der beschließende Senat zu der Auffassung neigen würde, Herr Z. habe seine diesbezügliche Verpflichtung verletzt. Es erscheint als ein bemerkenswerter Vorgang, dass der Antragsteller in dieses Gespräch mit einem 17-seitigen Fragenkatalog gegangen ist, aus dessen Inhalt sich ergibt, dass er von seinem Vorgesetzten in einer an ein Verhör erinnernden Weise eine Fülle von Informationen, darunter selbst solche unbedeutender Art, verlangt sowie zu den Submerkmalen teils mit vielen Einzelheiten begründete Selbsteinschätzungen vorgegeben und von Herrn Z. jeweils die Angabe von konkreten Feststellungen gefordert hat, die seinen eigenen, überaus positiven "Ergebnissen" widersprechen. Dies ist nicht der Sinn des Beurteilungsgesprächs nach Nr. 6.1 VwV-Beurteilung Pol, in dessen Rahmen der Beurteiler auf Wunsch des Beurteilten lediglich "Überlegungen" zu den Bewertungen mitzuteilen hat. Das Verhalten des Antragstellers zeigt eine grundsätzliche Verkennung der dem Beurteiler zustehenden Beurteilungsermächtigung sowie des Grundsatzes, dass die seiner dienstlichen Beurteilung zugrunde liegenden Tatsachen nur insoweit einer konkreten Darlegung bedürfen, als er historische Einzelvorgänge aus dem gesamten Verhalten des Beamten ausdrücklich in der dienstlichen Beurteilung erwähnt oder sie bzw. einzelne in ihr enthaltene wertende Schlussfolgerungen - nach dem Gehalt der jeweiligen Aussage oder äußerlich erkennbar - auf bestimmte Tatsachen, insbesondere auf konkrete aus dem Gesamtverhalten im Beurteilungszeitraum herausgelöste Einzelvorkommnisse stützt; dagegen ist hinsichtlich der (reinen) Werturteile nicht die Darlegung und der Beweis der zugrunde liegenden unbestimmten Fülle von Einzeltatsachen (Vorkommnisse, Verhaltensweisen) erforderlich, sondern solche Werturteile sind lediglich insoweit plausibel und nachvollziehbar zu machen, dass sie im Rahmen der vorstehend dargelegten Prüfungsmaßstäbe nachgeprüft werden können (vgl. BVerwG, Urt. v. 26.06.1980, BVerwGE 60, 245). Dass Herr Z. während des Gesprächs deutlich gemacht hat, er stütze seine Beurteilung auf den vom Antragsteller gewonnenen Gesamteindruck, hat dieser eingeräumt; es dürfte schwerlich zu beanstanden sein, dass er sich auf die weitergehenden Forderungen nicht eingelassen hat. Vor diesem Hintergrund ist auch nicht ersichtlich, dass die Beurteilung ausnahmsweise dadurch rechtswidrig geworden sein könnte, dass Herr Z. im Verlauf des Beurteilungsgesprächs durch sein Verhalten die Beurteilung zum Nachteil des Antragstellers beeinflusst, d.h. die Berücksichtigung dessen berechtigter Änderungs- und Aufhebungsanträge zu behindern oder zu vereiteln gesucht hätte (vgl. BVerwG, Urteil vom 23.04.1998, BVerwGE 106, 318).

Nach dem Vorstehenden bleiben auch die gegen die inhaltliche Richtigkeit der dienstlichen Beurteilung als eines persönlichkeitsbedingten Werturteils, das sich einer Nachvollziehbarkeit oder gar Ersetzbarkeit durch Dritte entzieht, im Einzelnen erhobenen Rügen erfolglos. Soweit der Antragsteller beanstandet, dass die Submerkmale nach Nr. 3.2.2 VwV-Beurteilung Pol "Verhandlungs- und Vernehmungsgeschick" (Ziff. 3.) sowie "Entscheidungs- und Urteilsfähigkeit" (Ziff. 4.) nicht hätten beurteilt werden dürften, weil sie vornehmlich oder allein im operativen Einsatz bzw. beim polizeilichen Einschreiten zum Tragen kämen und daher nicht zu seinen Tätigkeitsfeldern im Beurteilungszeitraum gehörten, berücksichtigt er zum einen nicht, dass die Beurteilung entsprechend Nr. 3.1 VwV-Beurteilung Pol unter I. auch die Art seiner Tätigkeiten nennt und schon dadurch die relative Bedeutung der Bewertungen aller Merkmale und Submerkmale deutlich wird. Ferner kann dem Beschreibungskatalog (Anlage 2 zur VwV-Beurteilung Pol) entgegen seinem Vorbringen nicht entnommen werden, dass nur solche Eigenschaften bewertbar sein sollen, die allein unter Einsatzbedingungen hervortreten können. Schließlich macht die Nichtbenotung der "Besonderen Fachkenntnisse und Fähigkeiten" die Beurteilung nicht rechtswidrig, denn ihre Benotung ist nach Nr. 3.2.3 VwV-Beurteilung Pol schon nicht vorgesehen, sondern nur ihre Darstellung, und diese auch nur, wenn sie für die dienstliche Verwendung und berufliche Entwicklung von Bedeutung sein können, was der Antragsteller nicht dargelegt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und Abs. 3 sowie § 162 Abs. 3 VwGO. Es entspricht nicht der Billigkeit, dem Antragssteller auch die außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen aufzuerlegen, weil dieser keinen Antrag gestellt und daher auch kein Kostenrisiko übernommen hat.

Die Festsetzung des Streitwerts für das Beschwerdeverfahren beruht auf §§ 47 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 1 sowie 52 Abs. 1 und 2 GKG. Wegen der besonderen Bedeutung des Verfahrens des vorläufigen Rechtsschutzes in Fällen der vorliegenden Art hält der Senat in ständiger Praxis die Festsetzung des ungekürzten Auffangstreitwerts nach § 52 Abs. 2 GKG für angemessen.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO).

Ende der Entscheidung