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Beginn der Entscheidung

Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Urteil verkündet am 04.04.2003
Aktenzeichen: 8 S 2702/02
Rechtsgebiete: LuftVG, LuftKostV


Vorschriften:

LuftVG § 29c
LuftVG § 31 Abs. 2 Nr. 19
LuftVG § 32 Abs. 1 Nr. 13
LuftKostV § 1
LuftKostV § 2
1. Luftfahrtunternehmen können nicht für die Kosten des bewaffneten Schutzes der Kontrollstellen und die Bestreifung der Sicherheitsbereiche eines Flugplatzes herangezogen werden.

2. Gebühren für bewaffnete Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen können nur von dem Luftfahrtunternehmen erhoben werden, dessen Flugzeug bewacht wird.


VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

8 S 2702/02

Verkündet am 4.4.2003

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

Luftsicherheitsgebühren für den Flughafen Stuttgart

hat der 8. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Prof. Dr. Schmidt, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schenk und den Richter am Verwaltungsgerichtshof im Nebenamt Prof. Dr. Puhl auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 3. April 2003

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufungen der Klägerin und der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 4. September 2002 - 3 K 3032/01 - werden zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt zwei Fünftel, die Beklagte drei Fünftel der Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen ihre Heranziehung zu Luftsicherheitsgebühren für den Monat November 2000.

Nach § 29c Abs. 1 LuftVG ist der Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs, insbesondere vor Flugzeugentführungen und Sabotageakten, Aufgabe der Luftfahrtbehörden. Sie sind nach Abs. 2 dieser Vorschrift befugt, die zur Wahrnehmung dieser Aufgaben erforderlichen und geeigneten Maßnahmen zu treffen. § 31 Abs. 2 Nr. 19 LuftVG sieht vor, dass grundsätzlich die Länder im Auftrag des Bundes hierfür zuständig sind. Allerdings kann der Bund auf Antrag eines Landes diese Aufgaben in bundeseigene Verwaltung übernehmen. Das ist für 15 deutsche Flughäfen geschehen. Insbesondere hat der Bund in einem Verwaltungsabkommen mit dem Land Baden-Württemberg vom 29.3./3.6./1.7.1994 mit Wirkung vom 1.1.1994 am Flughafen Stuttgart die Luftsicherheitsaufgaben gemäß § 29c LuftVG in bundeseigene Verwaltung übernommen und mit der Wahrnehmung dieser Aufgaben das Grenzschutzpräsidium Süd beauftragt (vgl. die Bekanntmachung des IM vom 3.8.1994, GABl. S. 642).

Nach den §§ 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 der auf der Grundlage des § 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG erlassenen Kostenverordnung der Luftfahrtverwaltung (LuftKostV) i.V.m. dem Gebührentatbestand VII. 23 des Gebührenverzeichnisses zu dieser Verordnung werden für "Maßnahmen auf dem Flugplatzgelände zum unmittelbaren Schutz der Fluggäste und Luftfahrtunternehmen vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs (§ 29c Abs. 1 und 2 LuftVG)" Gebühren in Höhe von 4,00 bis 20,00 DM je Fluggast erhoben. Bis zum Inkrafttreten der 5. ÄndVO zur LuftKostV vom 12.10.2000 (BGBl. I S. 1470) am 1.11.2000 wurde durch diese Gebühr nur die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise erfasst. Die genannte Änderung fügte den bewaffneten Schutz der Kontrollstellen, die Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsicherheit und bewaffnete Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen als abzugeltende Kostenstellen hinzu.

In Befolgung der in diesem Gebührentatbestand enthaltenen Verpflichtung (vgl. auch die ausdrückliche Ermächtigung in § 32 Abs. 1 Nr. 13 S. 6 LuftVG) der Luftfahrtunternehmen und Luftfahrzeughalter, der nach § 29c LuftVG zuständigen Luftfahrtbehörde die Anzahl der durchsuchten oder überprüften Fluggäste mitzuteilen, meldete die Klägerin mit Schreiben vom 14.12.2000 für den Monat November 2000 die Zahl von 110.176 am Flughafen Stuttgart überprüften oder durchsuchten Fluggästen. Das Bundesgrenzschutzamt Stuttgart setzte darauf hin mit Bescheid vom 18.12.2000 die für diesen Monat zu entrichtende Gebühr von insgesamt 815.302,40 DM (= 416.857,49 EUR) in zwei Teilschritten fest. In einem "Teil I" wurde für die Durchsuchung von Fluggästen und mitgeführten Gegenständen oder deren Überprüfung in sonstiger Weise eine Gebühr von 605.968,00 DM (5,50 DM je Passagier) erhoben. In einem "Teil II" wurde die Gebühr für den bewaffneten Schutz der Kontrollstellen, die Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsicherheit und die bewaffneten Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen auf 209.334,40 DM (1,90 DM je Passagier) festgesetzt. Das Grenzschutzpräsidium Süd wies den gegen diesen Bescheid erhobenen Widerspruch der Klägerin mit Bescheid vom 13.7.2001 zurück.

Am 31.7.2001 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Stuttgart Klage erhoben und geltend gemacht, die angefochtenen Bescheide seien zumindest teilweise rechtswidrig. Das folge schon daraus, dass nach einer von der Beklagten vorgelegten "Berechnung" die Kosten für die Erfüllung von Luftsicherheitsaufgaben im nicht-öffentlichen Bereich um 0,06 DM auf- statt abgerundet worden seien. Gegen die Ausweitung der Gebührentatbestände durch die 5. ÄndVO zur LuftKostV bestünden durchgreifende rechtliche Bedenken. Der bewaffnete Schutz der Kontrollstellen sei weder den Fluggesellschaften noch den Passagieren individuell und konkret zurechenbar. Er diene - vergleichbar den üblichen Polizeistreifen - der allgemeinen Abschreckung und ansonsten allenfalls den kontrollierenden Sicherheitsunternehmen. Der Gebührentatbestand "Bestreifung der Sicherheitsbereiche gemäß Rahmenplan Luftsicherheit" sei zu unbestimmt, weil weder im LuftVG noch in der LuftKostV dieser Rahmenplan definiert werde. Ferner fehle es an einem konkreten individuellen Vorteil für einzelne Fluggäste oder Fluggesellschaften. Bewaffnete Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen gebe es nur bei einzelnen Gesellschaften bzw. nur bei einer; ihre Kosten könnten deshalb nicht auf alle verteilt werden. Im Übrigen sei der Flughafenbetreiber nach § 19b LuftVG zur Sicherung des Flughafenbetriebs verpflichtet. Wenn ihn die öffentliche Hand dabei unterstütze, so sei - wenn überhaupt - dieser der richtige Gebührenschuldner. Selbst wenn man grundsätzlich die Erhebung von Luftsicherheitsgebühren in dem durch die 5. ÄndVO zur LuftKostV erweiterten Umfang für zulässig halte, sei doch jedenfalls die Umlage aller Kosten auf die Fluggesellschaften rechtswidrig. Das ergebe sich zum einen aus einem Vergleich mit der Deutschen Bahn, die nur 20,83 % des Aufwandes tragen müsse, die dem Bundesgrenzschutz bei der Erfüllung seiner durch § 3 Abs. 1 BGSG normierten Aufgabe entstehen, die Bahnanlagen zu schützen. Zum anderen folge dies aus dem allgemeinen Grundsatz, dass bei der Kalkulation öffentlich-rechtlicher Abgaben das Interesse der Allgemeinheit an den abzugeltenden Leistungen berücksichtigt werden müsse. Schließlich sei die Gebührenhöhe nicht nachvollziehbar, weil die Beklagte keine ordnungsgemäße Gebührenkalkulation vorgelegt habe.

Die Beklagte ist der Klage entgegengetreten; sie hat erwidert: Für die in § 29c LuftVG genannten Angelegenheiten sei nach einem Organisationserlass des Bundeskanzlers vom 28.12.1972 abweichend von § 31 Abs. 1 S. 1 LuftVG nicht das Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW), sondern das Bundesministerium des Innern (BMI) zuständig. Die von ihm bestimmte Bundesgrenzschutzbehörde handle deshalb als Luftfahrtbehörde. Daran ändere die nur klarstellende Aufgabenbeschreibung in § 4 S. 1 BGSG nichts. Wer Kostenschuldner der Luftsicherheitsgebühr II sei, ergebe sich - ebenso wie bei der Luftsicherheitsgebühr I - aus der Natur der Sache. Danach kämen nur die Fluggäste und die Luftfahrtunternehmen in Betracht. Dafür spreche auch, dass Nr. VII.23 a) des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV die Luftfahrtunternehmen und die Luftfahrzeughalter verpflichte, der Luftfahrtbehörde die Anzahl der untersuchten oder überprüften Fluggäste mitzuteilen. Diese Mitteilungspflicht könne aber nach § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 S. 6 LuftVG nur einem Kostenschuldner auferlegt werden. Davon abgesehen gelte gemäß § 1 Abs. 2 LuftKostV für die Frage der Kostenschuldnerschaft ergänzend das VwKostG. Nach dessen § 13 Abs. 1 Nr. 1 sei kostenpflichtig, wer die Amtshandlung veranlasst habe. Das seien vorliegend die Luftverkehrsgesellschaften. Ob auch andere Kostenschuldner in Betracht kämen, könne dahinstehen, da nach § 13 Abs. 2 VwKostG mehrere Kostenschuldner als Gesamtschuldner hafteten. Die Fluggesellschaften könnten auch nicht nur zur Finanzierung solcher Maßnahmen herangezogen werden, die ihnen Eigensicherungen nach § 20a LuftVG ersparten, da die Aufgaben nach § 20a LuftVG und nach § 29c LuftVG nicht deckungsgleich seien.

Das Verwaltungsgericht Stuttgart hat mit Urteil vom 4.9.2002 die angefochtenen Bescheide aufgehoben, soweit der darin festgesetzte Gesamtbetrag 309.826,52 EUR (= 605.968,00 DM) übersteigt, sowie die Festsetzung der Widerspruchsgebühr aufgehoben und die Beklagte verurteilt, an die Klägerin den Betrag von 107.030,98 EUR (= 209.334,40 DM) nebst Zinsen in Höhe von 8 Prozentpunkten über dem Basiszinssatz seit dem 4.9.2002 zurückzuzahlen. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Die angefochtenen Bescheide seien rechtmäßig, soweit sie die Luftsicherheitsgebühr I beträfen. Diese zum 1.7.1990 eingeführte Gebühr sei durch höchstrichterliche Entscheidungen dem Grunde nach als rechtens bestätigt worden. Auch die vorliegend allein streitige konkrete Berechnung, insbesondere der erhobene "Risiko-/Wagniszuschlag" von 5 % (= 0,26 DM, abgerundet 0,25 DM je Fluggast) sei nicht zu beanstanden. Entgegen der gewählten Bezeichnung handle es sich bei ihm nicht um einen "Zuschlag", sondern um einen Prognosefaktor, der darauf beruhe, dass nach den Ermittlungen des Bundesrechnungshofs an drei beispielhaft geprüften Flughäfen eine erhebliche Unterdeckung der tatsächlichen Kosten eingetreten sei, weil sich zwischen der mit den Luftfahrtverbänden ausgehandelten frühzeitigen Bekanntgabe der jährlichen Gebührensätze und ihrem tatsächlichen Inkrafttreten die tariflichen, organisatorischen und betrieblichen Verhältnisse unvorhersehbar verändern könnten. Angesichts dessen, dass die Gebühr am Flughafen Stuttgart sich ohnehin an der Untergrenze des Gebührenrahmens bewege, bestehe kein Anlass zu der Annahme, dass durch diesen pauschalen "Zuschlag" die Kostendeckungsgrenze überschritten werde. Dagegen habe die Klage hinsichtlich der Luftsicherheitsgebühr II (und damit in Höhe von 107.030,98 EUR = 209.334,40 DM) Erfolg, weil die am 1.11.2000 in Kraft getretene Erweiterung der gebührenpflichtigen Amtshandlungen durch die 5. ÄndVO zur LuftKostV nichtig sei. Denn die davon erfassten Maßnahmen seien sachlich nicht solche der Luftsicherheitsbehörden, sondern gehörten zur - gebührenfreien - polizeilichen Aufgabenerfüllung des Bundesgrenzschutzes. Zum andern fehle es an einer ausreichenden Bestimmung des Kostenschuldners. Denn anders als bei der durch die Luftsicherheitsgebühr I abgegoltenen Durchsuchung bzw. Überprüfung der Fluggäste und ihres Gepäcks könnten der bewaffnete Schutz der Kontrollstellen, die Bestreifung der Sicherheitsbereiche und die bewaffneten Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen nicht einem bestimmten Flug oder der befördernden Fluggesellschaft konkret zugeordnet werden.

Gegen dieses Urteil richten sich die vom Verwaltungsgericht zugelassenen Berufungen der Klägerin und der Beklagten. Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 4. September 2002 - 3 K 3032/01 - zu ändern, soweit darin die Klage abgewiesen wurde, den Bescheid des Bundesgrenzschutzamtes Stuttgart vom 18. Dezember 2000 und den Widerspruchsbescheid des Grenzschutzpräsidiums Süd vom 13. Juli 2001 aufzuheben, soweit der darin festgesetzte Betrag 228.708,28 EUR (= 447.314,56 DM) übersteigt, sowie die Berufung der Beklagten zurückzuweisen.

Sie macht geltend: Die Erhebung der Luftsicherheitsgebühr I sei in Höhe von 1,44 DM je Fluggast und die angeforderte Luftsicherheitsgebühr II insgesamt rechtswidrig. Richtigerweise hätte nur eine auf 4,06 DM je Passagier korrigierte Luftsicherheitsgebühr I verlangt werden dürfen, da es sich bei der Durchsuchung bzw. Überprüfung der Passagiere bzw. ihres Gepäcks um keine begünstigende Amtshandlung handle und deshalb allein das Kostendeckungsprinzip gelte. Bei der Berechnung der Gebühr habe die Beklagte den anhand der Vorjahreszahlen (1999) ermittelten Personal- und Sachaufwand in Höhe von 19.941.504 DM fälschlicherweise auf die für das Jahr 2000 prognostizierten Fluggastzahlen (3.796.452) verteilt. Richtigerweise hätte auf die Prognosezahlen für das Jahr 2001 (4.150.000) abgestellt werden müssen, weil sie im wesentlichen in diesem Jahr hätten erhoben werden sollen. Daraus errechne sich eine Gebühr von 4,81 DM pro Passagier. Davon sei noch ein Anteil für "Technikbeschaffung" in Höhe von 0,50 DM abzuziehen, den die Beklagte vermutlich - ebenso wie am Flughafen München - in die Kalkulation der Sachkosten habe einfließen lassen. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts sei die Beklagte auch nicht berechtigt, einen "Wagnis-/Risikozuschlag" zu erheben. Welchem Risiko dadurch vorgebeugt werden solle, sei nicht zu erkennen. Sollte damit das kurzfristige Abweichen der tatsächlichen Passagierzahlen von den prognostizierten gemeint sein, sei zu berücksichtigen, dass Überdeckungen nicht ausgeglichen würden, weshalb auch kein Zuschlag wegen möglicher Unterdeckungen erhoben werden dürfe. Im Übrigen könne auf derartige Schwankungen durch kurzfristige Änderung des Gebührensatzes reagiert werden.

Die Berufung der Beklagten gegen den die Luftsicherheitsgebühr II betreffenden Teil des angegriffenen Urteils gehe von einem unzutreffenden Verständnis der §§ 4 BGSG und 29c Abs. 6 LuftVG aus. Die entscheidende Frage, ob der Bundesgrenzschutz bei Wahrnehmung der durch die 5. ÄndVO zur LuftKostV gebührenpflichtig gewordenen Tätigkeiten als Luftfahrtbehörde handle, sei zu verneinen. Vielmehr sei seine Zuständigkeit in der Aufgabenzuweisungsnorm des § 4 BGSG geregelt. Demgemäß seien durch das Abkommen aus dem Jahre 1994 polizeiliche und keine luftfahrtbehördlichen Aufgaben und Befugnisse auf den Bund übertragen worden; diese unterlägen aber dem Vorbehalt des § 29c Abs. 6 LuftVG. Ferner sei der Kostenschuldner in der 5. ÄndVO zur LuftKostV nicht hinreichend bestimmt worden, weil die gebührenpflichtigen Tätigkeiten den Luftverkehrsgesellschaften nicht individuell zugerechnet werden könnten. Schließlich sei der Vorteil, den die Allgemeinheit aus den Maßnahmen beziehe, nicht berücksichtigt worden.

Die Beklagte beantragt,

die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Stuttgart vom 4. September 2002 - 4 K 3032/01 - zurückzuweisen sowie dieses Urteil zu ändern und die Klage in vollem Umfang abzuweisen.

Sie erwidert: Die Maßnahmen, für die nach Nr. VII. 23 des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV i.d.F. der 5. ÄndVO zusätzlich Gebühren erhoben würden, seien solche der Luftfahrtbehörden. Nach der eindeutigen Regelung des § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 LuftVG könnten für alle Amtshandlungen zum Schutz vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs nach § 29c LuftVG Gebühren erhoben werden. Bei deren Erfüllung werde der Bundesgrenzschutz als Luftfahrtbehörde und nicht in originärer Zuständigkeit als Polizeibehörde tätig. Dem stehe auch § 29c Abs. 6 LuftVG nicht entgegen, der lediglich klarstelle, dass sich die Befugnisse des Bundesgrenzschutzes als Luftfahrtbehörde und der Landespolizei auf dem Flugplatzgelände überlagerten. Schuldner der Luftsicherheitsgebühr seien die Luftfahrtunternehmen, weil sie die Schutzmaßnahmen, die damit abgegolten werden, i.S.d. § 13 VwKostG veranlassten und von ihnen begünstigt würden. Aus § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 S. 5 LuftVG ergebe sich nichts anderes, denn er ermächtige nur zu einer abweichenden Regelung, die hier nicht getroffen worden sei. Im Übrigen sei durch die in Nr. VII. 23 des Gebührenverzeichnisses enthaltene Auskunftspflicht der Luftfahrtunternehmen der Kostenschuldner bestimmt, da nur dieser nach § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 S. 6 LuftVG zur Auskunft verpflichtet werden könne. Die von der erhobenen Gebühr erfassten Maßnahmen seien den Luftfahrtunternehmen auch konkret zurechenbar. Der bewaffnete Schutz der Kontrollstellen stehe in unmittelbarem Zusammenhang mit der Durchsuchung der Passagiere. Die bewaffneten Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen, auf die nur ein Gebührenanteil von 0,5 % entfalle, dienten dem Schutz aller auf dem Flughafen operierenden Fluggesellschaften. Die Vorteile, die sie daraus zögen, seien nicht so unterschiedlich, dass eine Differenzierung der Gebührenhöhe geboten sei. Im Übrigen könnten je nach der weltpolitischen Lage die Luftfahrtunternehmen, deren Flugzeuge besonders bewacht werden müssten, wechseln. Die gleichmäßige Erhebung einer einheitlichen Gebühr sei aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung nicht zu beanstanden. Auch die Bestreifung der Sicherheitsbereiche sei den Fluggesellschaften individuell zuzurechnen. Nach aller Erfahrung richteten sich terroristische oder in sonstiger Weise kriminelle Angriffe gegen den Passagierluftverkehr. Nur deshalb müssten die Sicherheitsbereiche bewacht werden. Andere Personen oder Sachgüter würden nur mittelbar betroffen. Dass die Luftsicherheitsmaßnahmen zugleich auch der Allgemeinheit dienten, schließe die Gebührenerhebung nicht aus und zwinge auch nicht dazu, einen Teil des entstandenen Aufwands aus Steuermitteln zu finanzieren, weil jedes staatliche Handeln einen Bezug zum öffentlichen Wohl aufweise. Der umgelegte Aufwand sei korrekt ermittelt worden: Der Personalaufwand sei anhand des durchschnittlichen Arbeitsaufkommens für das abgelaufene Jahr auf der Grundlage eines Rundschreibens des Bundesministeriums der Finanzen vom 17.7.2000 zu Personalkostensätzen für Kostenberechnungen/Wirtschaftlichkeitsberechnungen errechnet worden. Konkrete Aussagen zu Einzelheiten der Einsätze könnten aus Sicherheitsgründen nicht gemacht werden. Die Sachkosten seien aus dem Verhältnis der Ist-Ausgaben des vorangegangenen Haushaltsjahres für den gesamten Bundesgrenzschutz und der Anzahl aller Mitarbeiter ermittelt worden. Danach entfielen auf jeden in der Luftsicherheit tätigen Polizeivollzugsbeamten rechnerisch Sachkosten in Höhe von 9.517,43 DM. Für die am Flughafen Stuttgart in den durch die Luftsicherheitsgebühr II abgedeckten Bereichen tätigen (rechnerisch) 86,4 Beamten hätten sich somit Sachkosten in Höhe von 822.305,95 DM ergeben. Tatsächlich seien aber nur 293.967 DM in Ansatz gebracht worden, weil aus nicht mehr nachvollziehbaren Gründen von zu niedrigen Annahmen ausgegangen worden sei. Bei korrekter Berechnung wären auf jeden Fluggast 1,97 DM (statt der bisher berechneten 1,90 DM) entfallen.

Die Angriffe der Klägerin gegen die Luftsicherheitsgebühr I seien nicht berechtigt. Sie verkenne mit ihrer Argumentation zum Kostenüberschreitungsverbot das im Gesetz angelegte Stufenverhältnis: § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 S. 4 LuftVG verlange vom Verordnungsgeber bei der Festsetzung der Gebührensätze die Einhaltung des Kostendeckungsgrundsatzes. Das sei in Ansehung der Rahmengebühr von 4,00 DM bis 20,00 DM je Fluggast geschehen. Bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall komme dagegen § 9 Abs. 1 VwKostG zur Anwendung. Danach seien der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und die Bedeutung, der wirtschaftliche Wert oder ihr sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Die Bestimmung normiere ein Kostendeckungsgebot und kein Kostenüberschreitungsverbot. Davon abgesehen habe sich die Beklagte bei der Gebührenbemessung an dem zu erbringenden Verwaltungsaufwand orientiert. Ein "pfenniggenauer" Nachweis der aufgewandten Kosten sei nicht erforderlich. Das Grenzschutzamt habe einen "Risiko-/Wagniszuschlag" von 5 % in die Gebührenkalkulation einstellen dürfen. Bei ihm handle es nicht um einen Zuschlag auf die ermittelten Kosten, sondern um einen Abschätzungsfaktor, der den Unwägbarkeiten Rechnung tragen sollte, die sich aus dem Zeitabstand zwischen der Kalkulation und der Entstehung der Kosten ergebe. Es liege im gerichtlich nicht überprüfbaren Ermessen des Gebührengläubigers, denkbare Kostensteigerungen zu berücksichtigen, um eine Kostenunterdeckung zu vermeiden. In die Berechnung der Sicherheitsgebühr sei - entgegen der Mutmaßung der Klägerin - keine Pauschale von 0,50 DM je Fluggast für "Technikbeschaffung" eingeflossen, vielmehr sei der Sachaufwand ("abgeschriebene Sachkosten") mit 2.336.165 DM korrekt ermittelt worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der einschlägigen Akten und der gewechselten Schriftsätze verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die Berufungen sind infolge ihrer Zulassung durch das Verwaltungsgericht statthaft und auch im Übrigen zulässig; sie sind insbesondere rechtzeitig begründet worden (§ 124a Abs. 3 VwGO).

Die Berufungen können aber in der Sache keinen Erfolg haben. Das Verwaltungsgericht hat die Erhebung der sog. Luftsicherheitsgebühr I richtigerweise nicht beanstandet (nachfolgend I.); dagegen hat es den Gebührenbescheid vom 18.12.2000 und den Widerspruchsbescheid vom 13.7.2001 zu Recht aufgehoben, soweit sie die sog. Luftsicherheitsgebühr II betreffen, denn deren Festsetzung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO; nachfolgend II.).

I. Die Berufung der Klägerin gegen den ihre Klage abweisenden Teil des verwaltungsgerichtlichen Urteils ist unbegründet, denn das Verwaltungsgericht hat die darin abgehandelte Luftsicherheitsgebühr I zu Recht weder dem Grunde noch der Höhe nach beanstandet.

1. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Bundesverfassungsgerichts begegnet die auf die §§ 32 Abs. 1 Nr. 13 LuftVG, 1 und 2 LuftKostV i.V.m. Nr. VII. 23 der Anlage hierzu gestützte Erhebung von Gebühren für die Durchsuchung von Personen und des von ihnen mitgeführten Gepäcks bei Betreten der nicht allgemein zugänglichen Bereiche des Flugplatzes bei dem befördernden Luftfahrtunternehmen keinen rechtlichen Bedenken (BVerwG, Urteile vom 3.3.1994 - 4 C 1.93 - BVerwGE 95, 188 = NVwZ 1994, 1102 = Buchholz 442.40 § 32 LuftVG Nr. 7, mit Bespr. von Ronellenfitsch, VerwArch 1995, 307; BVerfG, Beschluss vom 11.8.1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176 = DVBl. 1998, 1220 mit krit. Anm. von Zugmaier, a.a.O. S. 1221 f.). Der Senat hat sich dieser Rechtsprechung im Beschluss vom 2.3.1999 - 8 S 2973/98 - angeschlossen (vgl. auch den Beschluss des Senats vom 15.7.1999 - 8 S 1685/99 -). Diesen rechtlichen Ausgangspunkt zieht auch die Klägerin nicht in Zweifel.

2. Sie beanstandet nur die Höhe der Gebühr, weil sie zum einen den erhobenen "Risiko-/Wagniszuschlag" von 5 % für unzulässig hält, zum anderen mutmaßt, dass in die Gebührenkalkulation ein pauschaler Sachkostenanteil für (zentrale) Technikbeschaffung von 0,50 DM je Passagier eingeflossen sein könne und schließlich einen Berechnungsfehler darin sieht, dass auf die Fluggastzahlen des Jahres 2000 abgestellt worden sei. Mit diesen Einwänden verkennt sie aber schon im Ansatz die gerichtliche Kontrolldichte bei Abgabenerhebungen. Denn bei deren Kalkulation müssen die zu berücksichtigenden Kosten und Maßstabseinheiten nicht rechnerisch genau bestimmt werden. Es ist vielmehr eine prognostische Ermittlung geboten, der naturgemäß Schätzungen und Wertungen zugrunde liegen, die nicht darauf überprüft werden können, ob sie sich letztlich als zutreffend erweisen (BVerwG, Urteil vom 17.4.2002 - 9 CN 1.01 - NVwZ 2002, 1123; VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 27.2.1996 - 2 S 1407/94 - NVwZ-RR 1996, 593, 594 f., jeweils m.w.N.). Die gerichtliche Kontrolldichte ist demgemäß eingeschränkt; eine Gebührenbemessung ist nur dann nicht sachlich gerechtfertigt, wenn sie in einem "groben Missverhältnis" zu den verfolgten legitimen Gebührenzwecken steht (BVerfG, Urteil vom 19.3.2003 - 2 BvL 9 - 12/98 - S. 27 m.w.N.). Das ist vorliegend offensichtlich nicht der Fall.

Als Gebührenzweck wird vorliegend durch § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 S. 4 LuftVG die Kostendeckung vorgegeben, denn dort heißt es, die Gebührensätze seien so zu bemessen, dass der mit den Amtshandlungen verbundene Personal- und Sachaufwand gedeckt wird. Die Beklagte weist aber zu Recht darauf hin, dass sich diese Bestimmung nur an den Verordnungsgeber wendet. Das wird bestätigt durch § 3 S. 3 VwKostG. Denn danach sind, wenn vorgesehen ist, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben werden, die Gebührensätze so zu bemessen, dass das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt. Das Kostendeckungsgebot und ein möglicherweise daraus ableitbares Kostenüberschreitungsverbot hat also nicht die einzelne Dienststelle im Blick, sondern die übergeordnete Einheit, zu der sie gehört. Dafür, dass die vom Verordnungsgeber in Abschnitt VII. 23 des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV ausgeworfenen Rahmensätze von 4,00 bis 20,00 DM sich nicht an diese Vorgaben halten, ist nichts ersichtlich. Das behauptet auch die Klägerin nicht.

Sie greift vielmehr allein die vom Grenzschutzamt konkret für den Flughafen Stuttgart festgesetzte Gebühr von 5,50 DM an. Dieses ist aber nur insoweit an den Kostendeckungsgrundsatz gebunden, als es den durch die genannte Gebührenstelle gezogenen Rahmen nicht überschreiten darf. Innerhalb dieses Rahmens gilt für die Einzelfestsetzung durch die Verweisung in § 1 Abs. 2 LuftKostV das Verwaltungskostengesetz, insbesondere dessen § 9 Abs. 1. Danach sind bei der Festsetzung der Gebühr im Einzelfall - nebeneinander - der mit der Amtshandlung verbundene Verwaltungsaufwand und ihre Bedeutung, ihr wirtschaftlicher Wert oder ihr sonstiger Nutzen für den Gebührenschuldner zu berücksichtigen. Der durch diese (bloße) Berücksichtigungspflicht eingeräumte Prognose- und Wertungsspielraum ist im vorliegenden Fall nicht überschritten. Das wird schon durch die Tatsache indiziert, dass die für den Flughafen Stuttgart ab dem 1.11.2000 erhobene Luftsicherheitsgebühr I nach der für den Flughafen Berlin-Tegel geltenden die bei weitem niedrigste aller deutschen Flugplätze ist (vgl. die Aufstellung in der Anlage zum Schreiben des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen u. a. an die Klägerin vom 10.5.2000). Im Übrigen hat das Bundesgrenzschutzamt Stuttgart seiner Berechnung die Personalkostenansätze, Sachkostenpauschalen und Kalkulationszinssätze für Kostenberechnungen/Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen des Bundesministeriums der Finanzen zugrunde gelegt. Es kann sich zwar nicht um die als Anlage 3 zum Schriftsatz vom 10.3.2003 vorgelegte Fassung vom 17.7.2000 gehandelt haben, weil die Gebührenberechnung bereits im Frühjahr 2000 vorgenommen worden ist. Es gibt aber keinen Grund für die Annahme, die Vorgaben der Vorgängersätze aus dem Jahr 1999 seien verfehlt worden.

Auch gegen den angesetzten "Risiko-/Wagniszuschlag" von 5 % ist im Ergebnis nichts zu erinnern. Denn dabei handelt es sich trotz der missverständlichen Benennung nicht um einen nach erfolgter Kostenprognose zusätzlich eingerechneten Sicherheitszuschlag, sondern - wie das Verwaltungsgericht zu Recht ausgeführt hat - um einen Kalkulationsfaktor im Rahmen der Aufwandsermittlung. Die Beklagte hat plausibel erläutert, warum die Einbeziehung eines solchen Erhöhungsfaktors geboten erscheint: Sie kann zum einen nur auf den Personal- und Sachaufwand des Vorjahres (hier: 1999) als Datenbasis zurückgreifen und muss zum andern in Rechnung stellen, dass die (zukünftige) Gebührenhöhe entsprechend einer Absprache vom Februar 1991 bereits sechs Monate vor ihrem eigentlichen Inkrafttreten den Luftverkehrsgesellschaften bekannt gegeben wird, um diesen die Kalkulation ihrer Flugpreise zu ermöglichen. Die Gebühr muss deshalb einen bis zu 18 Monate in die Zukunft greifenden Zeitraum abdecken. Angesichts der Unwägbarkeiten, die für eine solche Zeitspanne hinsichtlich der tariflichen Entwicklungen und der betrieblichen Abläufe bestehen, ist gegen die Höhe dieses Prognosefaktors - zumal unter Berücksichtigung der genannten eingeschränkten Kontrolldichte - nichts einzuwenden, auch wenn der Bundesrechnungshof in seinem Bericht vom 11.11.1998 für den Flughafen Stuttgart bezogen auf die ab 1.11.1998 erhobenen Gebühren eine Kostenüberdeckung von 0,02 DM festgestellt hat. Denn mit ihrem darauf bezogenen Einwand lässt die Klägerin außer Acht, dass die Gebühr zum 1.11.2000 um 0,20 DM abgesenkt wurde.

Schließlich rügt die Klägerin zu Unrecht, dass bei der Prognose über die zu erwartenden Fluggastzahlen nicht vom Jahr 2000, sondern - ebenso wie bei der Luftsicherheitsgebühr II - von der Anzahl der voraussichtlich im Jahre 2001 zu kontrollierenden Passagiere hätte ausgegangen werden müssen. Dem kann deshalb nicht gefolgt werden, weil aus der Sicht der im Frühjahr 2000 zu erstellenden Prognose für die Luftsicherheitsgebühr I das Jahr 2000 der gegebene Zeithorizont war, weshalb auch der erwähnte "Wagnis-/Risikozuschlag" in Rechnung gestellt werden durfte. Dagegen war es sachgerecht, für die Luftsicherheitsgebühr II, die erst im Oktober 2000 festzulegen war, nicht auf das ablaufende, sondern auf das folgende Jahr - also 2001 - abzustellen.

II. Die Berufung der Beklagten, die sich gegen die Aufhebung des die Luftsicherheitsgebühr II betreffenden Teils des Gebührenbescheids vom 18.12.2000 und des Widerspruchsbescheids vom 13.7.2001 durch das angefochtene Urteil wendet, ist ebenfalls unbegründet. Denn das Verwaltungsgericht hat auch insoweit - jedenfalls im Ergebnis - zutreffend entschieden.

1. Es kann offen bleiben, ob der Annahme des Verwaltungsgerichts, der Kostentatbestand der Luftsicherheitsgebühr II scheitere bereits an mangelnder Bestimmtheit des Kostenschuldners, gefolgt werden kann. Immerhin wird der Verordnungsgeber in § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 S. 5 und 6 LuftVG ermächtigt, u. a. die Kostenschuldnerschaft abweichend von den Vorschriften des VwKostG zu regeln und eine Auskunftspflicht der Kostenschuldner über die Zahl der betroffenen Fluggäste zu statuieren. Von letzterem macht Abschnitt VII. 23. a) des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV Gebrauch und damit zugleich deutlich, dass die Luftfahrtunternehmen Gebührenschuldner sind (so auch - zur Luftsicherheitsgebühr I -: BVerwG, Urteil vom 3.3.1994 - 4 C 1.93 - BVerwGE 95, 188, 206 f.). Soweit das BVerfG (Beschluss vom 11.8.1998 - 1 BvR 1270/94 - NVwZ 1999, 176, 177) gewisse Bedenken gegen diese "textsystematische Interpretation" äußert, weil sich aus den Materialien (BR-Drucks. 241/90, S. 23) ergebe, dass der Verordnungsgeber davon ausgegangen sei, die Frage der Kostenschuldnerschaft sei mit Hilfe des § 13 VwKostG zu lösen, erörtert es ein Problem, das sich vorliegend nicht stellt. Denn § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 S. 5 LuftVG sieht eine ausdrückliche Bezeichnung des Kostenschuldners nur für den Fall vor, dass von den Vorschriften des VwKostG abgewichen werden soll. Eine solche Abweichung ergibt sich hier aber nicht, denn die Luftfahrtunternehmen wären nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwKostG Kostenschuldner, weil sie - wenn die Luftsicherheitsgebühr II rechtmäßig wäre - als Veranlasser und Begünstigte der von dieser erfassten Tätigkeiten hafteten (BVerwG, Urteil vom 3.3.1994, a.a.O., S. 207; BR-Drucks. 241/90, S. 23). Denn wenn ihnen diese Aktionen konkret zugerechnet werden könnten (s. dazu u. 3.), könnte nicht ernsthaft bezweifelt werden, dass sie deren Auslöser, aber auch Nutznießer sind.

2. Es spricht einiges für die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der bewaffnete Schutz der Kontrollstellen, die Bestreifung der Sicherheitsbereiche und die bewaffneten Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen nicht zu den in § 29c LuftVG den Luftfahrtbehörden überantworteten Aufgaben des Schutzes vor Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs und damit zu den in § 32 Abs. 1 S. 1 Nr. 13 LuftVG als gebührenpflichtig benannten Amtshandlungen gehören. Fraglich erscheint bereits, ob das bloße Bestreifen der Sicherheitsbereiche, also das "Streife-Gehen" in den nicht allgemein zugänglichen Bereichen eines Flugplatzes, als (gebührenpflichtige) "Amtshandlung" angesehen werden kann, oder ob es dazu nicht einer auf konkrete Personen bezogenen Tätigkeit, etwa eines Anhaltens des Betreffenden i.S.d. § 29c Abs. 2 S. 2 LuftVG, bedarf. Dabei stellt sich die bewaffnete Bewachung der Kontrollstellen als Unterfall des "Bestreifens" dar, weil nicht davon auszugehen ist, dass bewaffnete Beamte des Bundesgrenzschutzes an diesen Stellen Standposten beziehen, sondern dass sie im Zuge ihrer Streifentätigkeit auch und besonders die Vorgänge an den Durchleuchtungsportalen und -laufbändern beobachten. Gegen eine Einbeziehung solcher Bewachungsvorgänge könnte ferner sprechen, dass der Gesetzgeber selbst bei der Einführung des § 29c LuftVG davon ausgegangen ist, dass die darin enthaltene Aufgabenzuweisung nicht die Sicherung der Luftfahrteinrichtungen und Luftfahrtobjekte sowie die Kontrollvorgänge durch notwendigerweise bewaffnete Polizeikräfte umfasse (BT-Drucks. 8/3431, S. 13).

3. Das kann aber letztlich offen bleiben, weil für den bewaffneten Schutz der Kontrollstellen und die Bestreifung der Sicherheitsbereiche keine Gebühren erhoben werden dürfen, weshalb der Abschnitt VII. 23 des Gebührenverzeichnisses zur LuftKostV insoweit nichtig ist (nachfolgend a), und die Kosten für bewaffnete Standposten bei gefährdeten Luftfahrzeugen nicht auf alle Luftverkehrsgesellschaften umgelegt werden dürfen (nachfolgend b).

a) Gebühren sind öffentlich-rechtliche Geldleistungen, die aus Anlass individuell zurechenbarer, öffentlicher Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken (BVerfG, Beschluss vom 6.2.1979 - 2 BvL 5/76 - BVerfGE 50, 217, 226; BVerwG, Beschluss vom 21.8.1998 - 8 B 115.98 - NVwZ 1999, 191, jeweils m.w.N.). An dieser Voraussetzung fehlt es bei der Sicherheitsbestreifung und der nach dem Vorstehenden dazu gehörenden Bewachung der Kontrollstellen. Denn es handelt sich dabei um eine allgemeine Bewachung von Teilen des Flughafens und nicht um eine Leistung, die dem einzelnen Fluggast oder der einzelnen Luftfahrtgesellschaft individuell zugerechnet werden kann. Bei ihr besteht keine "Konnexität zwischen dem Leistungsinhalt und dem individuellen Erfolg", die das BVerwG (Urteil vom 3.3.1994, a.a.O., S. 201) in bezug auf die Durchsuchung der Passagiere und des von ihnen mitgeführten Gepäcks (jetzt: Luftsicherheitsgebühr I) gesehen hat. Denn durch diese Bewachung wird nicht das Gefährdungsrisiko für die kontrollierten Fluggäste und das sie befördernde Flugzeug einschließlich des Bordpersonals während des Fluges gemindert, sondern das für die Sicherheitsbereiche und die Kontrollstellen auf den Flughäfen. Daran ändert auch der Einwand der Beklagten nichts, dadurch werde verhindert, dass sich jemand gewaltsam Zutritt zu den Sicherheitsbereichen oder den Luftfahrzeugen verschafft, ohne durchsucht oder in sonstiger Weise kontrolliert worden zu sein. Denn dies betrifft noch nicht unmittelbar den Flug, der - natürlich - in einem solchen Fall unterbleiben wird. Auch soweit die Beklagte daraus in der Berufungsverhandlung ein weitergehendes Szenario entwickelt hat, dass nämlich eine solchermaßen "durchgebrochene" Person nicht sofort gefasst werden könne, sondern verfolgt werden müsse und deshalb alle Maschinen in dem betroffenen Bereich am Boden bleiben müssten, lässt dies keine zusätzliche Nähe zu den Dienstleistungen erkennen, die die Fluggesellschaften erbringen. Im Übrigen weist gerade dieses Beispiel deutlich auf die allgemein-polizeiliche, nicht von dem streitigen Gebührentatbestand umfasste Aufgabe der Verfolgung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten (vgl. etwa § 58 Abs. 1 Nr. 4c LuftVG) hin.

b) Anders verhält es sich zwar bei den bewaffneten Standposten an gefährdeten Luftfahrzeugen; denn sie können ohne weiteres der Luftfahrtgesellschaft zugeordnet werden, der dieses Flugzug gehört. Da aber nach der "Berechnungsübersicht" vom 14.3.2001 nur einmal pro Woche für fünf Stunden auf dem Flughafen Stuttgart ein Luftfahrzeug derart bewacht wird ("Israelverkehr"), die Kosten hierfür also einer einzelnen Fluggesellschaft zugerechnet werden können, gibt es keinen Rechtfertigungsgrund dafür, alle Fluggesellschaften und damit letztlich deren Fluggäste zur Begleichung des dafür geleisteten Aufwands heranzuziehen (ebenso: Hess. VGH, Beschluss vom 6.3.2003 - 5 TG 2175/02 - S. 5). Daran vermag auch die Einlassung der Beklagten nichts zu ändern, solche Standposten kämen allen Luftverkehrsunternehmen zugute, weil dadurch das allgemeine Sicherheitsniveau und -gefühl erhöht werde. Denn Gebühren dürfen nach dem Vorstehenden nur für erbrachte staatliche Leistungen erhoben werden, nicht für die Anhebung allgemeiner Standards. Davon abgesehen ist für die Abgeltung der Kosten für einzelne Standposten ein Verteilungsmaßstab, der auf die Anzahl aller kontrollierten Passagiere abstellt, gleichheitswidrig und damit ungeeignet. Allein die entfernte Möglichkeit, dass auch eine andere Fluggesellschaft eventuell einmal in die Lage kommen könnte, ihre Flugzeuge entsprechend bewachen zu lassen, reicht für eine generelle Heranziehung aller Luftverkehrsgesellschaften als Gebührenschuldner nicht aus (ebenso: VG München, Urteil vom 27.6.2002 - M 24 K 01.177 - S. 32 f.). Schließlich lässt sich auch Gründen der Verwaltungsvereinfachung kein durchschlagendes Argument für eine solche "Solidargebühr" entnehmen. Denn es ist nicht ersichtlich, dass die Verteilung der Kosten solcher Standposten auf alle Unternehmen einfacher ist als die Inanspruchnahme nur der geschützten Gesellschaft.

III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO, wobei sich der Senat bei der Quotelung am Verhältnis der beiderseits im Berufungsverfahren streitig gestellten Beträge (bei der Klägerin 81.118,22 EUR, bei der Beklagten 107.030,97 EUR) orientiert hat.

Die Revision ist zuzulassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf eine Vielzahl von Parallelverfahren, die bei verschiedenen Verwaltungsgerichten anhängig sind, grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Beschluss

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß den §§ 25 Abs. 2 S. 1, 13 Abs. 2 GKG auf 188.149,19 EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 25 Abs. 3 S. 2 GKG).

Ende der Entscheidung


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