Judicialis Rechtsprechung

1. § 78 VwVfG ist auf den Fall des Zusammentreffens eines Vorhabens, für das ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben ist, mit einem anderen Vorhaben, für das ein solches Verfahren - obwohl gesetzlich nicht erforderlich - zulässigerweise nach dem Willen der zuständigen Behörde stattfinden soll, entsprechend anzuwenden.

2. Das gerichtliche Verfahren im Falle der Anfechtung des gemäß § 78 Abs. 1 VwVfG ergangenen einheitlichen Planfeststellungsbeschlusses richtet sich entsprechend § 78 Abs. 2 VwVfG - ebenfalls einheitlich - nach den Vorschriften, die für diejenige Anlage gelten, die einen größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Vorschriften berührt. Der von diesen Vorschriften angeordnete Ausschluß der aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage erfaßt daher die gesamte Klage.

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8 S 2852/99

VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluß

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

südlicher Ausbau des Flughafens Stuttgart und der Nord-West-Umfahrung Filderstadt-Bernhausen hier: Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung

hat der 8. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vizepräsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Prof. Dr. Schmidt, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Rieger und die Richterin am Verwaltungsgericht Weckesser

am 14. Februar 2000

beschlossen:

Tenor:

Die Anträge werden abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.

Der Streitwert wird auf 15.000 DM festgesetzt.

Gründe:

Die Anträge bleiben ohne Erfolg.

1. Mit ihrem Antrag 1 begehrt die Antragstellerin der Sache nach die Feststellung, daß ihre Klage gegen den Planfeststellungsbeschluß des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 20.9.1999 aufschiebende Wirkung hat, soweit sich der Beschluß auf den Bau der Nordwestumfahrung Filderstadt-Bernhausen bezieht. Der Antrag ist entgegen der Ansicht des Antragsgegners nicht deshalb unzulässig, weil nach § 10 Abs. 6 S. 2 LuftVG Anträge auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage gegen einen Planfeststellungsbeschluß für den Bau oder die Änderung eines Flughafens nur innerhalb eines Monats nach Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses gestellt und begründet werden können. Zwar hat die Antragstellerin ihren Antrag nicht innerhalb dieser Frist gestellt. Der Antrag ist jedoch gerade nicht auf die Anordnung der aufschiebenden Wirkung der zuvor erhobenen Klage gegen den Planfeststellungsbeschluß gerichtet, da die Antragstellerin auf dem Standpunkt steht, daß die Vorschrift, aus der das Regierungspräsidium Stuttgart den Ausschluß der aufschiebenden Wirkung der Klage herleitet, im vorliegenden Fall keine Anwendung finde, soweit es nicht um den Bau des Luftfrachtzentrums, sondern um den Bau der Umgehungsstraße geht. Ziel des Antrags ist es vielmehr, den Antragsgegner durch eine entsprechende Feststellung des Gerichts zur Beachtung der der Klage nach Ansicht der Antragstellerin insoweit zukommenden Suspensivwirkung zu veranlassen. Ein solcher Antrag, mit dem die Antragstellerin nicht nur das Eingreifen des § 10 Abs. 6 S. 1 LuftVG sondern auch der diese Vorschrift ergänzenden Regelung in S. 2 bestreitet, ist nicht von der Einhaltung der dort genannten Frist abhängig.

Der somit zulässige Antrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Das Regierungspräsidium hat zu Recht gemäß § 78 VwVfG ein gemeinsames Planfeststellungsverfahren für beide Vorhaben - Errichtung eines Luftfrachtzentrums im südlichen Bereich des Flughafens Stuttgart sowie Bau einer Umgehungsstraße im Nordwesten von Bernhausen - auf der Grundlage des Luftverkehrsgesetzes durchgeführt, da über beide Vorhaben nur eine einheitliche Entscheidung möglich ist und der Bau des Luftfrachtzentrums einen größeren Kreis von öffentlich-rechtlichen Beziehungen berührt (unten a). Ein solcher Planfeststellungsbeschluß ist, auch was das verwaltungsgerichtliche Verfahren betrifft, einheitlich zu beurteilen. Der in § 10 Abs. 6 S. 2 LuftVG angeordnete Ausschluß der aufschiebenden Wirkung haftet der Klage der Antragstellerin daher insgesamt an und nicht nur insoweit, als sich der Planfeststellungsbeschluß auf die Errichtung des Luftfrachtzentrums bezieht (unten b).

a) Treffen mehrere selbständige Vorhaben, für deren Durchführung Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben sind, derart zusammen, daß für diese Vorhaben oder für Teile von ihnen nur eine einheitliche Entscheidung getroffen werden kann, so findet nach § 78 Abs. 1 VwVfG nur ein Planfeststellungsverfahren statt. Das Regierungspräsidium hat gestützt auf diese Vorschrift zu Recht ein gemeinsames Planfeststellungsverfahren für beide Vorhaben auf der Grundlage des Luftverkehrsgesetzes durchgeführt.

aa) Nach Ansicht der Antragstellerin soll § 78 Abs. 1 VwVfG im vorliegenden Fall schon deshalb nicht anwendbar sein, weil für den Bau der geplanten Umgehungsstraße ein Planfeststellungsverfahren nicht vorgeschrieben sei. Dem ist nicht zu folgen. Bei der geplanten Umgehungsstraße soll es sich allerdings nach der Ansicht der Beigeladenen um eine Gemeindestraße handeln (vgl. S. 8 des Erläuterungsberichts). Die Planfeststellungsbehörde ist offenbar der gleichen Auffassung, da sie meint, daß die Städte Filderstadt und Leinfelden-Echterdingen die wesentlichen Herkunfts- und Zielorte seien, auf die ca. 75 % aller Fahrten auf der geplanten Umgehungsstraße bezogen seien (vgl. S. 22 f. des Planfeststellungsbeschlusses). Für den Bau einer Gemeindestraße ist nach § 37 Abs. 1 S. 2 StrG ein Planfeststellungsverfahren nicht erforderlich. Über die Durchführung eines solchen Verfahrens hat vielmehr die zuständige Behörde nach Ermessen zu entscheiden, sofern der Träger der Straßenbaulast einen entsprechenden Antrag stellt. Sieht man in der geplanten Umgehungsstraße eine Gemeindestraße, sind daher die Voraussetzungen des § 78 Abs. 1 VwVfG nach dem Wortlaut der Vorschrift in der Tat nicht erfüllt. Der Senat hat jedoch keine Bedenken, die Bestimmung auf den Fall des Zusammentreffens eines Vorhaben, für das ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben ist, mit einem anderen Vorhaben, für das ein solches Verfahren - obwohl gesetzlich nicht erforderlich - zulässigerweise nach dem übereinstimmenden Willen der Planfeststellungsbehörde sowie des Trägers des Vorhabens stattfinden soll, entsprechend anzuwenden, da sich die Interessenlage von der beim Zusammentreffen zweier Vorhaben, für die jeweils ein Planfeststellungsverfahren gesetzlich vorgeschrieben ist, nicht unterscheidet.

Durch die Regelung in § 78 VwVfG soll vermieden werden, daß trotz Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung mehrere Behörden neben- oder nacheinander Planfeststellungsverfahren durchführen, womit der Gefahr divergierender Entscheidungen begegnet sowie eine Koordinierung des Verwaltungshandelns sichergestellt werden soll. Die Regelung dient damit zugleich der Verwaltungsökonomie sowie der Verfahrensbeschleunigung (Allesch/Häußler in: Obermayer, VwVfG, 3. Aufl., § 78 Rdnr. 6). Die Gefahr divergierender Entscheidungen sowie die Notwendigkeit eines koordinierten Verwaltungshandelns treten nicht nur in den Fällen auf, in denen zwei Vorhaben zusammentreffen, für deren Durchführung jeweils ein Planfeststellungsverfahren vorgeschrieben ist, sondern in gleicher Weise dann, wenn für eines dieser Vorhaben ein Planfeststellungsverfahren zwar nicht gesetzlich notwendig ist, ein solches Verfahren aber gleichwohl erlaubtermaßen deshalb stattfinden soll, weil es sowohl von dem Träger des Vorhabens als auch der Planfeststellungsbehörde für sachgerecht gehalten wird. Die Vorschrift ist daher in einem solchen Fall entsprechend anwendbar.

bb) Die Antragstellerin bestreitet ferner zu Unrecht die Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung über den Bau der beiden Vorhaben. Das Erfordernis einer solchen Entscheidung wird von der Planfeststellungsbehörde damit begründet, daß beide Vorhaben insbesondere im Hinblick auf ihre Flächenabhängigkeiten und den jeweiligen Flächenbedarf so miteinander verzahnt seien, daß ein über den Normalfall hinausgehender Koordinierungsbedarf gegeben sei. Dem ist trotz der dagegen erhobenen Einwendungen der Antragstellerin zuzustimmen.

Richtig ist, daß das bloße Interesse an der planerischen Koordinierung bestimmter Belange die Anwendung des § 78 VwVfG nicht zu rechtfertigen vermag. Die Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung über die Zulassung der zusammentreffenden Vorhaben ist daher nicht gegeben, wenn die verschiedenen Belange durch die Beteiligung der jeweils anderen Behörde am Verfahren und Einbeziehung in die eigene Abwägung angemessen berücksichtigt werden können. Sie ist dagegen dann zu bejahen, wenn jeder Vorhabenträger zur sachgerechten Verwirklichung seines Planungskonzepts darauf angewiesen ist, daß über die Zulassung der betreffenden Vorhaben nur in einem Verfahren entschieden wird (BVerwG, Urt. v. 18.4.1996 - 11 A 86.95 - BVerwGE 101, 73, 78; Beschl. v. 28.11.1995 - 11 VR 38.95 - NVwZ 1996, 389, 390). Das ist hier der Fall.

Die wechselseitige Abhängigkeit der beiden Vorhaben ergibt sich in erster Linie aus der doppelten Funktion, die die geplante Straße nach dem Willen beider Beigeladenen erfüllen soll. Sie soll zum einen eine direkte Verbindung zwischen der L 1208 und der B 312 herstellen und so die Ortsdurchfahrt von Bernhausen im Zuge dieser beiden Straßen entlasten. Zum anderen hat sie die Aufgabe, das im südlichen Bereich des Flughafens geplante Luftfrachtzentrum zu erschließen. Wegen dieser zweiten Funktion besteht ein direkter Zusammenhang zwischen dem Bau der Straße und der Flughafenplanung, der zu einem erhöhten Abstimmungsbedarf insbesondere im Hinblick auf die vorgesehenen Zufahrten zu den beiderseits der Straße geplanten Einrichtungen des Luftfrachtzentrums führt. Beide Vorhaben sind ferner dadurch miteinander verknüpft, daß sie auf demselben, verhältnismäßig engen Raum geplant sind. Das führt dazu, daß die Gebäude des Luftfrachtzentrums teilweise unmittelbar an die Straße heranrücken, so daß jede nicht nur geringfügige Änderung des Trassenverlaufs unmittelbare Auswirkungen auf die Flughafenplanung hat. Im umgekehrten Verhältnis gilt das gleiche. Hinzukommt, daß nahezu zwei Drittel der Straße über das Gelände des Flughafens in seinem bisherigen Zuschnitt verlaufen und ihr Bau daher die Bereitschaft des Flughafenbetreibers voraussetzt, die betreffende Fläche zur Verfügung zu stellen. Nach dessen Planung sollen ferner bestimmte zu dem Luftfrachtzentrums gehörende Anlagen auf dem durch die Straße abgetrennten Teil des Flughafengeländes entstehen, was ebenfalls bedeutet, daß die Anordnung der einzelnen Einrichtungen des Luftfrachtzentrums nur in enger Abstimmung mit der Straßenplanung vorgenommen werden kann. Für die Notwendigkeit einer einheitlichen Entscheidung sprechen schließlich die vom Regierungspräsidium genannten Verknüpfungspunkte bei der Entwässerungsplanung sowie der Planung der Lärmschutzeinrichtungen, die sich aus der gemeinsamen Konzeption beider Vorhaben ergeben.

Was die Antragstellerin dagegen einwendet, rechtfertigt keine andere Beurteilung. Die Antragstellerin ist der Ansicht, daß das geplante Luftfrachtzentrum nicht den Bau der Nordwestumfahrung bedinge, da gegebenenfalls auch eine andere Art der Erschließung möglich sei. Das mag zutreffen. Daraus folgt jedoch keineswegs die von ihr behauptete "sachliche Unabhängigkeit" beider Planungen. Die Antragstellerin läßt damit außer Betracht, daß sich die Beigeladene 2 eben nicht für den Bau einer nur den Zwecken des Flughafens dienenden Erschließungsstraße entschieden hat, sondern für eine sowohl ihren als auch den Interessen der Beigeladenen 2 dienende, gemeinsam zu verwirklichende Lösung, woraus sich die dargestellte enge Verzahnung beider Vorhaben ergibt. Der von ihr ferner zum Vergleich herangezogene Planfeststellungsbeschluß des Regierungspräsidiums Stuttgart vom 15.9.1987 betrifft den inzwischen abgeschlossenen Ausbau des Flughafens Stuttgart und damit ein ganz anderes Verfahren. Von den tatsächlichen Unterschieden abgesehen, die dieses Verfahren mit dem vorliegenden in keiner Weise vergleichbar machen, stand das Regierungspräsidium damals vor der Situation, daß das - bahnrechtliche - Planfeststellungsverfahren bereits abgeschlossen war. Darauf, ob das Regierungspräsidium seinerzeit die Anwendung des § 78 VwVfG zu Recht oder zu Unrecht abgelehnt hat, kommt es im übrigen ohnehin nicht an. Im vorliegenden Fall ist jedenfalls aus den genannten Gründen von einem erhöhten planerischen Koordinierungsbedarf auszugehen, der es erforderlich macht, eine einheitliche Entscheidung über die Zulassung beider Vorhaben zu treffen.

cc) Gemäß § 78 Abs. 2 S. 1 VwVfG richtet sich die Zuständigkeit und das Verfahren für die einheitlich zu treffende Entscheidung nach den Vorschriften für dasjenige Vorhaben, das einen größeren Teil öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt. Die Größe der Vorhaben oder ihr Raumbedarf sind daher für sich allein nicht ausschlaggebend. Entscheidend ist vielmehr das Ausmaß der von ihnen berührten öffentlichen Interessen, das allerdings durch die beiden genannten Faktoren regelmäßig wesentlich mitbestimmt wird, da auch die qualitativen Auswirkungen der Vorhaben auf die einzelnen von ihnen berührten Interessen mit in den Blick zu nehmen sind (BVerwG, Urt. v. 18.4.1996, a.a.O., S. 81; Beschl. v. 28.11.1995, a.a.O., S. 391; Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 6. Aufl., § 78 Rdnr. 19). An der die Zuständigkeit und das Verfahren bestimmenden Wirkung des Flughafenvorhabens kann es danach keinen Zweifel geben. Die negativen Folgen beider Vorhaben bestehen vorrangig in den mit ihnen verbundenen Lärmbeeinträchtigungen der angrenzenden Wohnbebauung sowie der Versiegelung zusätzlicher Flächen in einem bereits jetzt dicht besiedelten Raum. Was die Lärmbeeinträchtigungen angeht, so halten sich die negativen Folgen beider Vorhaben in etwa die Waage. Die Umweltauswirkungen in Gestalt der Versiegelung zusätzlicher Flächen sind dagegen bei dem Flughafenvorhaben um ein Vielfaches höher als bei dem Bau der geplanten Straße. Der Bau der Straße erfordert unter Einrechnung der geplanten Feldwege eine Neuversiegelung von 2,4 ha. Bei dem Flughafenvorhaben beträgt die entsprechende Zahl 18,77 ha. Das Regierungspräsidium hat daher zu Recht angenommen hat, daß das geplante Luftfrachtzentrum insbesondere im Hinblick auf seine Landschaftswirkung und die deutlich größere Flächenausdehnung und Neuversiegelung den größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt.

b) Der in dem einheitlichen Planfeststellungsverfahren ergangene Planfeststellungsbeschluß ersetzt in entsprechender Anwendung des § 75 Abs. 1 VwVfG die für das Gesamtvorhaben notwendigen Entscheidungen (Kopp, VwVfG, 6. Aufl., § 78 Rdnr. 1; Busch in: Knack, VwVfG, 5. Aufl., § 78 Rdnr. 4.3). Das schließt es aus, die einheitlich getroffene Entscheidung hinsichtlich ihrer Anfechtbarkeit und der damit zusammenhängenden Fragen in einen luftverkehrsrechtlichen und einen straßenrechtlichen Planfeststellungsbeschluß aufzuspalten und beide Teile getrennt nach den für sie geltenden verfahrensrechtlichen Regeln zu behandeln. Das betrifft zunächst die gerichtliche Zuständigkeit, die sich ebenfalls nach der Konfliktregel des § 78 Abs. 2 VwVfG richtet (vgl. Bier in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzner, VwGO, § 48 Rdnr. 9), gilt aber auch für die übrigen das gerichtliche Verfahren betreffenden Fragestellungen. Bestimmend ist daher auch insoweit das Luftfrachtzentrum als diejenige Anlage, die den größeren Kreis öffentlich-rechtlicher Beziehungen berührt. Insoweit werden auch von der Antragstellerin keine Einwendungen erhoben.

Die im vorliegenden Fall zu beantwortende Frage, ob die von der Antragstellerin erhobene Klage die Vollziehung des angefochtenen Planfeststellungsbeschlusses hemmt, ist folglich einheitlich nach den Regeln zu beantworten, die das LuftVG in § 10 Abs. 6 S. 1 für die Anfechtung eines den Bau oder die Änderung eines Flughafens betreffenden Planfeststellungsbeschlusses enthält. Nach dieser Vorschrift ist die aufschiebende Wirkung einer solchen Klage ausgeschlossen. Die von der Antragstellerin begehrte Feststellung läßt sich danach nicht treffen. Die von ihr erhobene Klage hat insgesamt keine aufschiebende Wirkung, d. h. auch insoweit, als sich der Planfeststellungsbeschluß auf den Bau der Umgehungsstraße bezieht.

2. Durch die Klage der Antragstellerin ist die Beigeladene somit nicht daran gehindert, mit dem Bau der Straße zu beginnen. Für die mit dem Antrag 2 und 3 begehrten Anordnungen besteht infolgedessen kein Raum, so daß dahinstehen kann, ob diese Anträge nicht bereits als unzulässig anzusehen sind.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und § 162 Abs. 3 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf § 13 Abs. 1 S. 1 GKG.

Der Beschluß ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung