Judicialis Rechtsprechung

1. Das Finanzausgleichsgesetz verpflichtet das Innen- und das Finanzministerium, über die Verteilung der Mittel des Ausgleichsstocks Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Eine ohne solche Verwaltungsvorschriften oder unter Abweichung von ihnen erfolgte Gewährung von Bedarfszuweisungen ist damit unvereinbar.

2. Die Verteilungsausschüsse haben über die Verteilung der Mittel des Ausgleichsstocks nach Maßgabe des Bedarfs unter Beachtung des Gleichheitssatzes zu entscheiden. Die antragstellende Gemeinde hat einen subjektiven Anspruch auf rechtmäßige Entscheidung.

3. Nach der Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums und des Finanzministeriums über die Verteilung der Mittel des Ausgleichsstocks ergibt sich die Leistungskraft der Gemeinde u.a. daraus, welche Eigenmittel sie für Investitionen bei angemessener Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen aufbringen kann. Das umfasst auch die Veräußerung vorhandenen Vermögens, sofern die Gemeinde den Vermögensgegenstand zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben nicht benötigt und die Veräußerung wirtschaftlich wäre.

4. Schlüssel- und Zweckzuweisungen dienen der Hebung und dem Ausgleich der Finanzkraft sämtlicher Gemeinden (und Kreise) und sind insofern Instrumente ihrer allgemeinen Finanzausstattung. Demgegenüber stellt der Ausgleichsstock ein subsidiäres Finanzierungsinstrument dar, das nur in Ausnahmefällen eingreifen soll, wenn eine einzelne Gemeinde trotz aller zumutbaren Eigenanstrengungen ihre Aufgaben nicht erfüllen oder ihren Haushalt nicht ausgleichen kann.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

9 S 1504/02

Verkündet am 01.07.2003

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Investitionshilfe

hat der 9. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan und die Richter am Verwaltungsgerichtshof Prof. Dr. Rennert und Gaber auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 01. Juli 2003

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 25. April 2002 - 9 K 2081/01 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin ist eine kreisangehörige Gemeinde mit rund 6.400 Einwohnern. Zusammen mit der Gemeinde Wurmberg - der Klägerin im Parallelverfahren 9 S 1574/02 - bildet sie den Schulzweckverband Platte, der Träger einer Grund- und Hauptschule mit Werkrealschule ist. Der Schulzweckverband plante eine Erneuerung des Daches und der Fenster des Schulgebäudes, die Errichtung eines Erweiterungsanbaus (Hauswirtschaftsbereich) sowie die Umgestaltung durch den Anbau frei werdender Räume mit veranschlagten Gesamtkosten von 3.060 TDM, davon 2.500 TDM zu Lasten des Haushalts 2001. Fachfördermittel wurden nicht gewährt. Von den benötigten Mitteln sollten die Klägerin zwei Drittel (= 2.040 TDM) und die Gemeinde Wurmberg ein Drittel aufbringen. Am 13.03.2001 beantragte die Klägerin zu ihrem Kostenanteil einen Zuschuss in Höhe von 408 TDM (= 20 v.H.) aus dem Ausgleichsstock des beklagten Landes.

Der Ausschuss für die Verteilung der Mittel aus dem Ausgleichsstock für den Regierungsbezirk Karlsruhe lehnte den Antrag am 05.07.2001 ab, was der Klägerin mit Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 25.07.2001 eröffnet wurde. Die Klägerin verfüge über eine ausreichende Leistungskraft, um die Maßnahme aus eigener Kraft zu finanzieren; denn sie halte Aktien der "Energie Baden-Württemberg AG" (EnBW) im Marktwert von rund 27 Mio. DM. Nach der Privatisierung der Energieversorgung benötige sie dieses Beteiligungsvermögen nicht mehr für die Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben, weshalb es wie Rücklagenbestände zu werten sei. Zwar könne das Beteiligungsvermögen nicht direkt gegen die Antragssumme aufgerechnet werden; wohl aber sei es bei der Ermittlung der Leistungskraft einer Gemeinde in einem vertretbaren Umfang zu berücksichtigen. Hiernach sei die Klägerin nicht als leistungsschwach anzusehen. Sie sei zum 01.01.2001 mit 8,7 Mio. DM verschuldet (Kameralhaushalt und Eigenbetrieb Wasserversorgung). Hinzu kämen Verschuldungsanteile aus zwei Zweckverbänden mit zusammen 1,1 Mio. DM. Diese Verschuldung liege deutlich unter dem Marktwert des Aktienpaketes. Selbst bei Berücksichtigung ihrer nur unterdurchschnittlichen Steuerkraft sei der Klägerin hiernach zuzumuten, ihren Kostenanteil für die Sanierung und Erweiterung der Hauptschule ohne Unterstützung aus dem Ausgleichsstock zu finanzieren.

Die Klägerin hat fristgerecht Klage erhoben, mit der sie eine Investitionshilfe von 381 TDM (194.802,21 €) begehrt. Sie sei nicht leistungsfähig im Sinne der maßgeblichen Richtlinien über den Ausgleichsstock. Das ergebe sich schon aus ihrer unterdurchschnittlichen Steuerkraft. Demgegenüber hätte ihr Aktienbestand keine Berücksichtigung finden dürfen. Die Aktien gehörten zum Sondervermögen ihres Eigenbetriebs Wasserversorgung, auf den sie selbst wegen interner Rechtsbindungen nicht zugreifen dürfe. Ihr Gemeinderat habe 2000/2001 ausdrücklich beschlossen, die Aktien nicht zu verkaufen, weil dies angesichts der erheblichen Steuerlast unwirtschaftlich sei. Das müsse der Beklagte respektieren. Demgemäß habe es seiner langjährigen Praxis entsprochen, Beteiligungsvermögen bis zu einer Veräußerung und Umwandlung in eine Rücklage außer Ansatz zu lassen. Dieser Grundsatz finde sich auch in einem Erlass des Innenministeriums vom 23.11.1999. Auf seine weitere Geltung habe sie vertraut, zumal er in der Verwaltungspraxis in anderen Regierungsbezirken des Landes auch im Jahr 2001 noch befolgt worden sei. Die Änderung dieser Praxis zwinge sie dazu, ihren Aktienbestand zu veräußern, und missachte damit ihr Recht zur Selbstverwaltung. Im übrigen habe der Beklagte übersehen, dass ein Verkauf der vinkulierten Namensaktien nicht ohne weiteres möglich gewesen wäre. Auch hätte der Aktienbestand nicht mit seinem Nominalwert von rd. 27 Mio. DM angesetzt werden dürfen, sondern allenfalls mit dem am 31.12.2000 erzielbaren Verkaufserlös nach Abzug der dann fälligen Steuern und Courtagen, also allenfalls mit etwa 13,5 Mio. DM. Dieser Betrag wäre bereits hinter der Gesamtverschuldung der Klägerin (Kameralhaushalt, Eigenbetrieb, Anteile an zwei Zweckverbänden) zurückgeblieben, die sich - entgegen der Annahme des Regierungspräsidiums - zum 31.12.2000 auf rd. 14.375 TDM aufsummiert habe.

Der Beklagte hat im wesentlichen erwidert, die Klägerin sei schon dann nicht als leistungsschwach anzusehen, wenn ihr Anlagevermögen außer Ansatz bleibe. Die Klägerin verweise insofern allein auf ihre - in der Tat unterdurchschnittliche - Steuerkraft, übergehe indes die viel aussagekräftigeren Kriterien der Ertragskraft des Verwaltungshaushalts und der Netto-Investitionsrate, die im bzw. leicht über dem Durchschnitt ihrer Gemeindegrößenklasse liege. Zur Beurteilung der Leistungskraft einer Gemeinde müssten indes nicht nur deren Einnahmen aus Steuern, sondern sämtliche für eine Investitionsfinanzierung zulässigen Deckungsmittel einbezogen werden, also - neben einer Kreditaufnahme - auch veräußerbares Vermögen. Das gelte für Sach- wie für Beteiligungsvermögen; entgegen der klägerischen Darstellung würden beide Vermögensarten nicht unterschiedlich behandelt. Hiernach sei es rechtmäßig, einen vorhandenen Bestand an EnBW-Aktien zu berücksichtigen, der für die kommunale Aufgabenerfüllung nicht länger benötigt werde. Nichts anderes besage der Erlass des Innenministeriums vom 23.11.1999, der im übrigen zwischenzeitlich aufgehoben worden sei. Die Verteilungspraxis im Regierungsbezirk Karlsruhe stimme mit derjenigen in den Bezirken Stuttgart und Freiburg überein; eine teilweise Abweichung im Bezirk Tübingen sei gleichgültig, weil die Verteilungsausschüsse in den vier Bezirken nach der Konzeption des Gesetzes ihr Ermessen jeweils autonom auszuüben hätten. Die Klägerin genieße hiernach jedenfalls hinsichtlich des ganz überwiegenden Teils ihres Aktienpaketes keinen Anrechnungsschutz. Sie habe zwar beschlossen, ihre Aktien zu halten, um weiter Einfluss auf die EnBW AG auszuüben. Hierzu genüge aber eine kleine Beteiligung, nachdem das Land und die meisten Kommunen ihre Anteile verkauft hätten und der öffentliche Sektor mithin seine Mehrheit in dem Unternehmen verloren habe. Die restlichen Aktien seien veräußerbar, auch wenn es sich um vinkulierte Namensaktien handele. Dass die Klägerin ihren Aktienbestand im Haushalt eines Eigenbetriebs führe, hindere ihren Zugriff nicht und sei daher irrelevant. Der Verkauf sei auch wirtschaftlich vertretbar; von dem Verkaufswert in Höhe von rd. 27 Mio. DM seien zwar die geringe Courtage von 0,3 v.H. sowie die Steuern, jedoch nicht mehr die im Jahr 2000 mit 40 v.H. und 2001 mit 25 v.H. erhobene Körperschaftsteuer, die 2002 entfalle, sondern nur die mit 10 v.H. erhobene Kapitalertragsteuer, weil die Klägerin bis Ende 2001 nicht verkauft habe. Der nach allem erzielbare Betrag übersteige die Gesamtschulden der Klägerin erheblich. Diese seien fehlerfrei ermittelt worden; die höheren Beträge in der Klagebegründung umfassten noch bloß interne Darlehen zwischen den verschiedenen Teilhaushalten der Klägerin, was nicht angehe.

Mit Urteil vom 25.04.2002 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen. Rechtsgrundlage für die Gewährung der begehrten Finanzzuweisung sei das Finanzausgleichsgesetz, das die Schaffung eines nach seinem Gesamtvolumen festgelegten Ausgleichsstocks für bestimmte Bedarfszuweisungen an leistungsschwache Kommunen vorsehe und dessen Verwaltung ins Ermessen der Verwaltung stelle. Dieses Ermessen hätten das Innen-und das Finanzministerium durch die gemeinsame Verwaltungsvorschrift Ausgleichsstock gebunden. Diese geböten, bei der Beurteilung der Leistungskraft einer Gemeinde zu berücksichtigen, welche Eigenmittel sie für Investitionen bei angemessener Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen und bei sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung aufbringen könne, und erwarteten dabei auch die Verwendung von Rücklagen und erzielbaren Veräußerungserlösen in vertretbarem Umfang. Das umfasse die Veräußerung von Sach- wie von Beteiligungsvermögen jedenfalls in dem Umfang, in dem dieses nicht zur Erfüllung einer kommunalen Aufgabe benötigt werde. Eine Verletzung der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie liege darin nicht; dem Staat sei nicht verwehrt, die Gewährung einer Finanzzuweisung von einer bestimmten Ausübung der gemeindlichen Autonomierechte abhängig zu machen, solange nur eine angemessene Finanzausstattung zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung der kommunalen Aufgaben gewahrt bleibe. Auf dieser Grundlage habe der Vergabeausschuss hier den erzielbaren Erlös aus einer Veräußerung der EnBW-Aktien mit Recht in seine Beurteilung einbezogen. Dass die Aktien im Haushalt eines Eigenbetriebs der Klägerin geführt würden, schade nicht. Ebensowenig lasse sich die Annahme beanstanden, die Aktien - vinkulierte Namensaktien - seien jedenfalls innerhalb der nächsten drei Jahre verkäuflich und ließen auch einen Erlös von etwa 65 DM je Aktie erwarten. Schließlich habe der Verteilungsausschuss annehmen dürfen, dass die Klägerin zur Erfüllung ihrer Aufgabe der Energieversorgung ihrer Bevölkerung nur noch einen ganz kleinen Teil ihres Aktienbestandes benötige, den großen Rest hingegen veräußern könne. Der Erlass des Innenministeriums vom 23.11.1999 stehe dem nicht entgegen; dieser Erlass sei am 30.11.2000 aufgehoben worden und habe die gemeinsame Verwaltungsvorschrift Ausgleichsstock des Innen- und des Finanzministeriums ohnehin nicht ändern können. Unschädlich sei auch, dass der Verteilungsausschuss seine zuvor andere Praxis nicht sogleich, sondern erst in seiner Sitzung am 05.07.2001 geändert habe; das sei zum einen durch den Verkauf des Landesanteils und zum anderen durch den Umstand veranlasst worden, dass zahlreiche Gemeinden schon 2001 ihre EnBW-Beteiligungen veräußert hätten, deswegen aber nicht schlechter gestellt werden sollten als Gemeinden, die wie die Klägerin sich zu einem Verkauf (noch) nicht entschlossen hätten. Angesichts dessen sei der Verteilungsausschuss auch nicht durch Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes an einer Änderung seiner Praxis gehindert gewesen. Schließlich sei der Gleichheitssatz gewahrt: An die abweichende Praxis des Vergabeausschusses beim Regierungspräsidium Tübingen sei der Vergabeausschuss beim Regierungspräsidium Karlsruhe nicht gebunden, und für die von der Klägerin angeführten anderen Bewilligungsfälle sprächen jeweils sachliche Gründe.

Gegen dieses Urteil hat die Klägerin rechtzeitig die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung eingelegt. Sie wiederholt und vertieft ihren bisherigen Vortrag und betont ihre Auffassung, wonach sie einen Rechtsanspruch auf die begehrte Finanzhilfe habe, sei es aus § 13 FAG, der ein Ermessen nicht vorsehe, sei es jedenfalls aus Art. 28 Abs. 2 und Art. 3 Abs. 1 GG. Bis zu der hier angefochtenen Entscheidung des Verteilungsausschusses für den Regierungsbezirk Karlsruhe sei nämlich vorhandenes Vermögen von Gemeinden niemals bei Verteilung von Mitteln aus dem Ausgleichsstock berücksichtigt worden, solange der allein zuständige Gemeinderat nicht die Veräußerung beschlossen habe und dies von der Rechtsaufsicht genehmigt worden sei. Entgegen der Darstellung des Beklagten gelte dies bei Grundvermögen (Baugrundstücke, Felder, Wald) einschränkungslos und unverändert. Es gelte aber auch für Beteiligungsvermögen. Der zitierte Erlass des Innenministeriums vom 23.11.1999 habe dies gerade für EnBW-Beteiligungen nochmals ausdrücklich bekräftigt. Seine Aufhebung während einer Referentenbesprechung im Ministerium sei ohne Anhörung der Kommunen erfolgt und sei nirgends veröffentlicht worden. Der Verteilungsausschuss beim Regierungspräsidium Karlsruhe habe seine Haltung erst im Juli 2001 geändert und dies publik gemacht. Bei Antragstellung im März 2001 habe sie, die Klägerin, daher mit der Fortsetzung der bisherigen Praxis gerechnet und rechnen dürfen.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 25.04.2002 - 9 K 2081/01 - zu ändern, den Bescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 05./25.07.2001 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihr für die Erweiterung und Sanierung des Schulgebäudes des Schulzweckverbandes "Platte" eine Investitionshilfe in Höhe von 381.000 DM (194.802 Euro) nach Maßgabe des Ausgleichsstocks 2001 zu gewähren, hilfsweise über ihren diesbezüglichen Antrag unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt die Entscheidung des Vergabeausschusses und das angefochtene Urteil.

Der Senat hat über die Berufung mündlich verhandelt; auf die Niederschrift vom 01.07.2003 wird Bezug genommen. Ihm liegen die zur Sache gehörenden Akten des Regierungspräsidiums Karlsruhe und des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vor. Darüber hinaus hat er die Verwaltungs- und Gerichtsakten zweier Parallelsachen (- 9 S 1574/02 - Gemeinde Wurmberg - und - 9 S 2184/02 - Gemeinde Wörnersberg -) beigezogen; diese waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Die Berufung ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Recht abgewiesen. Der Verteilungsausschuss beim Regierungspräsidium Karlsruhe hat den Antrag auf Gewährung einer Investitionshilfe aus dem Ausgleichsstock des kommunalen Finanzausgleichs mit Recht abgelehnt.

1. Die begehrte Gewährung von Bedarfszuweisungen findet ihre gesetzliche Grundlage in den §§ 13 und 14 des Gesetzes über den kommunalen Finanzausgleich (FAG) vom 28.11.1961 (GBl. S. 345) i.d.F. der Bekanntmachung vom 01.01.2000 (GBl. S. 14); das Änderungsgesetz vom 06.02.2002 (GBl. S. 91) ist hier nicht einschlägig. Diese Vorschriften regeln die Voraussetzungen für die Gewährung von Bedarfszuweisungen freilich nicht abschließend, sondern begnügen sich insofern mit einigen grundlegenden Bestimmungen. Ebensowenig hat der Gesetzgeber die Gewährung einzelner Zuweisungen im Vollzug dieser grundlegenden Bestimmungen ganz dem Ermessen der Bewilligungsbehörde im Einzelfall überlassen. Vielmehr hat er durch § 13 Abs. 2 FAG das Innenministerium und das Finanzministerium verpflichtet, über die Verteilung der Mittel des Ausgleichsstocks Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Eine ohne solche Verwaltungsvorschriften oder unter Abweichung von ihnen erfolgte Gewährung von Bedarfszuweisungen ist mit dieser gesetzlichen Regelung unvereinbar (ebenso OVG Rheinland-Pfalz, Urt. vom 06.12.1988 - 7 A 28/88 -, AS 22, 333 <335>). Das Innenministerium und das Finanzministerium haben von dieser Ermächtigung mit ihrer Verwaltungsvorschrift über die Verteilung der Mittel des Ausgleichsstocks (VwV-Ausgleichsstock) vom 09.02.1994 (GABl. S. 98) Gebrauch gemacht, die im hier maßgeblichen Jahr 2001 noch galt (vgl. für die spätere Zeit die Verwaltungsvorschrift vom 15.03.2002, GABl. S. 282).

2. § 13 Abs. 1 FAG und die genannte Verwaltungsvorschrift räumen den antragstellenden Gemeinden und Landkreisen subjektive Rechte ein. Zwar formuliert § 13 Abs. 1 FAG nach seinem Wortlaut nur die Aufgabe, die mit dem Ausgleichsstock zu erfüllen ist, und die Konkretisierung der Verteilungsmaßstäbe durch Verwaltungsvorschriften statt durch Rechtsverordnung legt zusätzlich die Annahme nahe, der Gesetzgeber habe den Ausgleichsstock lediglich als verwaltungsinternes Instrument der Verteilung von Finanzmitteln angesehen. Deshalb sind die antragstellenden Gemeinden und Landkreise jedoch nicht lediglich Nutznießer einer allein nach objektiv-rechtlichen Bestimmungen erfolgenden Mittelverteilung. Ihnen steht vielmehr ein Anspruch auf rechtmäßige Bescheidung ihres Antrags zu. Der Ausgleichsstock bildet einen Teil der Finanzausgleichsmasse, also desjenigen Anteils am Landesanteil an der Einkommen-, der Körperschaft-, der Umsatzsteuer und der Gewerbesteuerumlage, den das Gesetz den Gemeinden und Gemeindeverbänden insgesamt zuerkennt (§ 1 FAG), wozu das Land im Grundsatz verfassungsrechtlich verpflichtet ist (Art. 106 Abs. 7 GG, Art. 73 Abs. 3 LVerf; vgl. Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG). Dies bedingt einen subjektiven Anspruch der einzelnen Gemeinde und des einzelnen Gemeindeverbandes auf Teilhabe an der Finanzausgleichsmasse. Das gilt gleichermaßen für Schlüssel- wie für Bedarfszuweisungen.

Den antragstellenden Gemeinden und Landkreisen steht jedoch kein Rechtsanspruch auf eine Bedarfszuweisung in bestimmter Höhe zu. Das ergibt sich schon daraus, dass das Gesamtvolumen des Ausgleichsstocks begrenzt ist; es betrug im Jahr 2001 190 Mio. DM (§ 3a Abs. 1 Nr. 1 FAG). Die Gewährung einer Zuweisung an die eine Gemeinde geht damit immer zu Lasten der übrigen Gemeinden und Landkreise. Damit obliegt den Verteilungsbehörden (Verteilungsausschüssen), nach pflichtgemäßem Ermessen über die Verteilung der vorhandenen Mittel nach Maßgabe des Bedarfs unter strenger Beachtung des Gleichheitssatzes zu entscheiden. Der subjektive Anspruch der antragstellenden Gemeinden und Landkreise richtet sich nur - aber immerhin - auf fehlerfreie Ausübung dieses Verteilungsermessens (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. vom 19.11.1985 - 10 S 66/84 -, VBlBW 1986, 218).

3. Das Land ist richtiger Beklagter. Dies gilt ungeachtet der Bestimmung, dass der Verteilungsausschuss die dem Regierungsbezirk zugewiesenen Mittel "treuhänderisch" verwaltet (§ 14 Abs. 1 Satz 2 FAG). Der Verteilungsausschuss besitzt keine Rechtsfähigkeit, er ist vielmehr eine Behörde des Landes. Daran ändert nichts, dass ihm - neben zwei Vertretern des jeweiligen Regierungspräsidiums - auch drei Vertreter der Gemeinden und Landkreise angehören, so dass den kommunalen Vertretern die Mehrzahl der Stimmen zusteht (§ 14 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 Satz 1 FAG). Auch diese kommunalen Vertreter werden vom Land, nämlich vom Innenministerium, bestellt (§ 14 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 FAG) und üben damit Hoheitsfunktionen des Landes aus; sie sind - ungeachtet bestehender Weisungsfreiheiten - dem Innenministerium und damit dem Land für ihr Handeln im Verteilungsausschuss verantwortlich.

4. Das klägerische Begehren beurteilt sich nach § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG. Hiernach hat der Ausgleichsstock die Aufgabe, durch Bedarfszuweisungen Gemeinden und Landkreise in den Stand zu setzen, notwendige kommunale Einrichtungen zu schaffen, wenn deren Finanzierung ihre Leistungskraft auf die Dauer übersteigen würde. Die von der Klägerin beabsichtigte Maßnahme - Erweiterung und Sanierung des Schulgebäudes ihres Schulzweckverbandes - stellt die Schaffung einer kommunalen Einrichtung in diesem Sinne dar. Die Klägerin erfüllt aber die subjektiven Tatbestandsvoraussetzungen des § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG nicht. Die Finanzierung der in Rede stehenden Maßnahme würde ihre Leistungskraft nicht auf die Dauer übersteigen.

a) Nach Ziff. 5.2.1 VwV-Ausgleichsstock ergibt sich die Leistungskraft der Gemeinde daraus, welche Eigenmittel sie für Investitionen bei angemessener Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen und bei sparsamer und wirtschaftlicher Haushaltsführung aufbringen kann. Die "angemessene Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen" beschränkt sich nicht auf die laufenden Einnahmen, sondern erstreckt sich auf sämtliche denkbaren Einnahmequellen einschließlich der Auflösung von Rücklagen, der Veräußerung vorhandenen Vermögens und der Aufnahme zusätzlicher Kredite. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Gemeinde Rücklagen tatsächlich auflöst, vorhandenes Vermögen tatsächlich veräußert oder zusätzliche Kredite tatsächlich aufnimmt. Vielmehr sind Einnahmen, die die Gemeinde bei angemessener Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen erzielen könnte, wie die tatsächlichen Einnahmen bei der Bemessung der Investitionshilfe anzurechnen.

Mit Blick auf das Gemeindevermögen sind also nicht nur dessen Erträge, sondern auch dessen Substanz zu berücksichtigen. Das gilt für Sach- wie für Beteiligungsvermögen gleichermaßen. Dabei stellt die Verwaltungsvorschrift Ausgleichsstock nicht auf den Buchwert, sondern auf den erzielbaren Veräußerungserlös und damit auf den Verkehrswert ab. Allerdings rechtfertigt die Verwaltungsvorschrift nicht die Anrechnung des gesamten Gemeindevermögens. Vielmehr verlangt sie von der Gemeinde nur die "angemessene Ausschöpfung ihrer Einnahmequellen" und berücksichtigt hierbei den aus einer Veräußerung von Gemeindevermögen erzielbaren Erlös nur "in vertretbarem Umfang". Was damit gemeint ist, sagt die Verwaltungsvorschrift Ausgleichsstock nicht ausdrücklich. Es erschließt sich jedoch aus allgemeinen Grundsätzen des Gemeinderechts und des Gemeindewirtschaftsrechts. Zum einen ist eine Veräußerung von Gemeindevermögen nur dann "vertretbar", wenn sie den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit entspricht, insbesondere also wenn sich aus ihr ein angemessener Erlös erzielen lässt; denn die Verschleuderung von Gemeindevermögen wäre nicht wirtschaftlich (vgl. § 92 Abs. 1 Satz 2 GemO). Zum anderen kommt nur eine Veräußerung von Gemeindevermögen in Betracht, das die Gemeinde zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben nicht benötigt, das also rechtlich veräußerbar ist (§ 92 Abs. 1 Satz 1, § 106 GemO). Dabei geht der Beklagte davon aus, dass über die Frage, ob die Gemeinde einen bestimmten Gegenstand des Sach- oder des Beteiligungsvermögens zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben benötigt, die Gemeinde im Rahmen ihrer Autonomie selbst entscheidet. Diese Auffassung liegt dem angefochtenen Bescheid zugrunde; sie wurde vom Beklagten im Verfahren wiederholt hervorgehoben und nicht zuletzt als der eigentliche Inhalt des Erlasses des Innenministeriums vom 23.11.1999 herausgestellt.

Die Verwaltungsvorschrift Ausgleichsstock ist mit diesem Inhalt mit dem Finanzausgleichsgesetz vereinbar. Das Finanzausgleichsgesetz beschränkt die Bedarfszuweisungen aus dem Ausgleichsstock nicht auf einen allein an laufenden Einnahmen oder gar nur an den Einnahmen aus Steuern orientierten Bemessungs- und Verteilungsmaßstab. Ohne Erfolg verweist die Klägerin insofern auf die Schlüsselzuweisungen. Diese wie auch die Zweckzuweisungen verfolgen andere Ziele als die Bedarfszuweisungen und orientieren sich demzufolge auch an anderen Bemessungskriterien. So dienen die Schlüsselzuweisungen der Hebung und dem Ausgleich der Steuerkraft der Gemeinden und Landkreise, weshalb sie nach dem Maßstab der Steuerkraft - bei den Stadtkreisen nach der Einwohnerzahl - verteilt werden (§§ 5 ff. FAG). Im Unterschied dazu werden die Zweckzuweisungen nach zweckbezogenen Bedarfskriterien wie der Einwohner-, der Schülerzahl, der Zahl der kurtaxpflichtigen Übernachtungen, der Sozialhilfenettoausgaben usw. bemessen (§§ 4, 11, 16, 17, 20, 29, 29a FAG u.a.). Schlüsselzuweisungen und Zweckzuweisungen ist dabei gemeinsam, dass sie der Hebung und dem Ausgleich der Finanzkraft sämtlicher Gemeinden und Landkreise im Land dienen und insofern Instrumente der allgemeinen Finanzausstattung der Kommunen insgesamt darstellen. Demgegenüber stellt der Ausgleichsstock ein subsidiäres Finanzierungsinstrument dar, das nur in Ausnahmefällen eingreifen soll, wenn eine einzelne Gemeinde oder ein Landkreis trotz aller zumutbaren Eigenanstrengungen seine Aufgaben nicht erfüllen (§ 13 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 FAG) oder seinen Haushalt nicht ausgleichen kann (§ 13 Abs. 1 Nr. 3 FAG). Hier kommt es deshalb auf die Leistungskraft oder die Haushaltslage der Gemeinde insgesamt an (vgl. ebenso für Rheinland-Pfalz: OVG Rheinland-Pfalz, Urt. vom 03.04.2001 - 7 A 10993/00 -, juris; VG Trier, Urt. vom 14.09.1998 - 1 K 1779/97.TR -, DVP 1999, 87). So definierte schon Art. 10 Abs. 1 Satz 1 des (Württ.) Gesetzes über den Finanz- und Lastenausgleich zwischen dem Lande und den Gemeinden (Gemeindeverbänden) vom 15.05.1939 (RegBl. S. 59) die Bedarfszuweisungen als "Zuschüsse an Gemeinden, die besonders bedürftig sind und ohne solche Zuschüsse ihre notwendigen Aufgaben nicht erfüllen können". Demensprechend setzten Art. 6 Abs. 5 des (Württ.-Bad.) Gesetzes Nr. 516 über den Finanzausgleich zwischen Staat und Gemeinden in Württemberg-Baden vom 15.10.1947 (RegBl. S. 110) und wortgleich § 15 Abs. 3 des Finanzausgleichsgesetzes vom 26.07.1954 (GBl. S. 103) für die Gewährung von Zuweisungen aus dem Ausgleichsstock "äußerste Sparsamkeit der Haushaltsführung und volle Ausschöpfung der verfügbaren Einnahmequellen" voraus. Dieser Grundgedanke sollte in der - im wesentlichen noch heute gültigen - Neufassung des § 13 Abs. 1 des Finanzausgleichsgesetzes vom 28.11.1961 (GBl. S. 345) nicht aufgegeben, sondern nur den nunmehr tatbestandlich unterschiedenen drei Anwendungsfällen von Bedarfszuweisungen angepasst und damit konkreter gefasst werden (vgl. LT-Beilagen 3/270, S. 394 <399 ff.>, und 3/1100, S. 1885 <1900 f., 1910>).

Die Gewährung von Investitionshilfen von dem angemessenen Einsatz auch des verfügbaren Gemeindevermögens abhängig zu machen, widerspricht auch nicht der Verfassungsgarantie der kommunalen Selbstverwaltung (Art. 71 LVerf, Art. 28 Abs. 2 GG). Es ist richtig, dass hierdurch ein gewisser Veräußerungsdruck auf die antragstellende Gemeinde ausgeübt wird und dass dies ihr Dispositionsermessen über ihr Vermögen beeinträchtigt. Hierfür sprechen jedoch ausreichende Gründe des überörtlichen Wohls, nämlich der Gesichtspunkt der möglichsten Schonung des Landeshaushalts ebenso wie die berechtigten Interessen anderer bedürftiger Gemeinden auf Bedarfszuweisungen aus den - wie gezeigt - nur beschränkt zur Verfügung stehenden Mitteln des Ausgleichsstocks. Demgegenüber besteht kein schützenswertes Interesse der antragstellenden Gemeinde daran, eine notwendige Investition zu Lasten des Ausgleichsstocks und damit zugleich zu Lasten anderer bedürftiger Gemeinden zu finanzieren und zugleich eigenes Vermögen, das nicht anderweitig für die Erfüllung öffentlicher Aufgaben benötigt und also veräußerbar ist, zu schonen (vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 27.01.1989 - 1 B 12/89 -, NVwZ 1989, 469). Nicht berührt wird demgegenüber das Dispositionsermessen der antragstellenden Gemeinde bezüglich der Übernahme und der Definition ihrer freiwilligen Aufgaben (sog. Aufgabenzugriffsrecht; vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 - 2 BvR 1619, 1628/83 -, BVerfGE 79, 127 <146 f.>) oder bezüglich der Art und Weise der Erfüllung ihrer - freiwilligen oder pflichtigen - Selbstverwaltungsaufgaben. Wie gezeigt, wird die Gewährung einer Bedarfszuweisung aus dem Ausgleichsstock nicht auch davon abhängig gemacht, dass die Gemeinde Vermögensgegenstände oder Beteiligungen verwertet, die nach ihrer Disposition der Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben dienen, oder gar davon, dass sie bislang freiwillig wahrgenommene Aufgaben aufgibt.

b) Nach den vorstehenden Grundsätzen hat der Beklagte der Klägerin mit Recht den Einsatz des erzielbaren Erlöses aus einer Veräußerung ihrer EnBW-Aktien angesonnen und sie demzufolge als nicht leistungsschwach angesehen. Diese EnBW-Aktien bilden Beteiligungsvermögen der Klägerin. Es war nach § 106 GemO veräußerbar, seine Veräußerung war mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit vereinbar und ließ einen Erlös erwarten, dessen Einsatz die Gewährung einer Investitionshilfe aus dem Ausgleichsstock erübrigte.

Die EnBW-Beteiligung war nach § 106 GemO veräußerbar; sie wurde von der Klägerin nicht länger zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben benötigt. Hierfür kommt es, wie gezeigt, auf die eigene Einschätzung der Klägerin an. Diese hat zwar 2000 und erneut 2001 beschlossen, ihr Aktienpaket zu behalten. Dies geschah jedoch allein aus fiskalischen Gründen, weil ihr der Verkauf aus steuerlichen und anderen Gründen derzeit als unwirtschaftlich erschien, nicht jedoch deshalb, weil sie die Beteiligung an EnBW zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe benötigte. Daran ändert auch der Vortrag der Klägerin nichts, sie habe die Unternehmensbeteiligung nur zu dem Zweck nicht in ihrem eigenen Vermögenshaushalt geführt, sondern dem Sondervermögen ihres Eigenbetriebs Wasserversorgung zugeordnet, damit ihr die Erträgnisse aus der Beteiligung sowie steuerliche Vorteile eine insgesamt wirtschaftlichere Führung dieses Eigenbetriebs sowie niedrigere Wassergebühren für dessen Benutzer gestatteten. Eine Gemeinde benötigt Vermögen nur dann zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, wenn der Vermögensgegenstand als solcher hierzu eingesetzt wird oder werden soll. Für Beteiligungsvermögen kommt es auf die Unternehmensbeteiligung als solche an, nicht jedoch auf den wirtschaftlichen Wert und Nutzen der Kapitalanlage. Die Beteiligung an einem Unternehmen der Energieversorgung kann daher zur Erfüllung der öffentlichen Aufgabe der Energieversorgung eingesetzt werden, etwa um die Geschäfts- und Versorgungspolitik des Unternehmens zu beeinflussen. Zu der anderen öffentlichen Aufgabe der Wasserversorgung steht sie in keinem sachlichen Zusammenhang.

Die Veräußerung war auch tatsächlich möglich. Dem steht nicht entgegen, dass es sich überwiegend nicht um Inhaberaktien, sondern um Namensaktien handelt. Dem Verwaltungsgericht ist darin zuzustimmen, dass die Sichtweise des Bewilligungsjahres 2001 entscheidend ist und damals die Annahme begründet war, dass das Unternehmen die rechtlichen Voraussetzungen für einen Verkauf auch von Namensaktien in absehbarer Zeit - nach Einschätzung des Beklagten: im mittelfristigen Finanzplanungszeitraum von drei Jahren -schaffen werde. Im Jahre 2001 wurde allgemein erwartet, das Unternehmen werde an die Börse gehen und die Namensaktien hierbei insgesamt devinkulieren. Schon dies macht die Prognose des Beklagten rechtmäßig. Dass das Unternehmen diesen Börsengang später immer wieder aufgeschoben hat, um einem Kursverfall entgegenzuwirken, konnte die Rechtmäßigkeit der Prognose nicht mehr beseitigen. Im übrigen hat sich das Unternehmen auch in der Folgezeit stets bereit gezeigt, Namensaktien im Einzelfall - wenngleich in bestimmten Kontingenten und zu bestimmten Zeitpunkten - zu devinkulieren, und am 23.04.2003 hat es sämtliche Namensaktien in Inhaberaktien umgewandelt. Damit hat sich die Prognose des Beklagten, die Vinkulierung werde einer Veräußerung mittelfristig nicht entgegenstehen, auch tatsächlich bewahrheitet.

Ferner war die Veräußerung mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu vereinbaren. Aus der Veräußerung war ein Erlös von 65 DM bzw. (im Jahr 2002) von 34 € je Aktie zu erwarten; ein Kurseinbruch stand nicht bevor. Ab dem Jahr 2002 entfiel auch die Körperschaftsteuer (§ 8b Abs. 2 KStG i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 20.12.2001, BGBl. I S. 3858), und es verblieben als Belastungen die Kapitalertragsteuer von 10 v.H. sowie die übliche Vermittlungscourtage von 0,3 v.H.. Diese Abzüge führen nicht zu der Annahme, eine Veräußerung sei unwirtschaftlich.

Der hiernach erzielbare Veräußerungserlös erübrigte die Gewährung der begehrten Investitionshilfe aus dem Ausgleichsstock. Der Verteilungsausschuss hat insofern den erzielbaren Erlös nicht direkt mit den veranschlagten Kosten der Investition verrechnet, sondern lediglich mittelbar in seinen Auswirkungen auf die Parameter berücksichtigt, nach welchen sich die Leistungskraft der Klägerin im übrigen beurteilt. Hierzu hat er vom Aktienbestand der Klägerin zunächst die Dauerschulden und eventuellen Verlustvorträge ihrer Eigenbetriebe und Eigengesellschaften sowie die anteiligen Zweckverbandsschulden abgezogen. Den verbleibenden Betrag hat er mit dem Wert anderer Ressourcen (z.B. veräußerbare Bauplätze, allgemeine Rücklage) zu einem Ressourcengesamtbetrag zusammengefasst, diesen sodann um einen ausreichend bemessenen "Freibetrag" - nämlich den 6-fachen Mindestbetrag der allgemeinen Rücklage - reduziert und schließlich mit dem Restwert am Schuldenstand des Kameralhaushaltes abgesetzt. Damit hat der Verteilungsausschuss den "vertretbaren Umfang" konkretisiert, in dem nach Ziff. 5.2.1 VwV-Ausgleichsstock erzielbare Veräußerungserlöse als Eigenmittel anzurechnen sind. Das lässt Rechtsfehler nicht erkennen. Das skizzierte Rechenmodell berücksichtigt zwar nicht anderweitige notwendige Investitionsvorhaben der Klägerin; doch hat diese nicht geltend gemacht, dass derartige Vorhaben - namentlich solche mit einem Volumen, welches den angesetzten Mehrfachbetrag der allgemeinen Rücklage übersteigt - anstünden. Die Anwendung dieser Grundsätze führt dazu, dass die Klägerin nicht länger als leistungsschwach erscheint.

5. Ist die Klägerin nach allem nicht leistungsschwach im Sinne von § 13 Abs. 1 Nr. 1 FAG, so steht ihr die begehrte Investitionshilfe nicht zu. Etwas anderes ergibt sich weder unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes noch aus dem allgemeinen Gleichheitssatz.

a) Gesichtspunkte des Vertrauensschutzes stehen der Klägerin nicht zur Seite.

Dass der Verteilungsausschuss vor Erlass des umstrittenen Versagungsbescheides die begehrte Investitionshilfe bereits bewilligt oder in rechtlich bindender Weise in Aussicht gestellt hätte, ist nicht erkennbar. Die Gestattung des vorzeitigen Beginns der Maßnahme hatte das Regierungspräsidium im Schreiben vom 26.03.2001 mit dem ausdrücklichen Hinweis versehen, dass der Beginn auf eigenes Risiko erfolge und die Freigabe weder dem Grunde noch der Höhe nach einen Rechtsanspruch auf die Investitionshilfe begründe; und in der Auskunft des Sachbearbeiters bei der Geschäftsstelle des Verteilungsausschusses, mit einer positiven Entscheidung könne gerechnet werden, kann eine bindende Zusicherung nicht gesehen werden, weil die Auskunft mündlich und nicht von dem zuständigen Verteilungsausschuss selbst gegeben wurde.

So hebt die Klägerin denn auch vornehmlich darauf ab, dass bis ins Jahr 2000 Bestände von EnBW-Aktien bei Entscheidungen über Investitionshilfen aus dem Ausgleichsstock unberücksichtigt geblieben seien. Es ist jedoch kein Rechtsgrund erkennbar, der dem Beklagten verwehrt hätte, diese vorherige Verwaltungspraxis im Jahre 2001 zu ändern. Die vorherige Praxis war rechtmäßig, weil und solange die Gemeinden ihre EnBW-Beteiligungen zur Erfüllung der von ihnen wahrgenommenen öffentlichen Aufgabe der Energieversorgung ihrer Einwohner benötigten. Nachdem das Land seine EnBW-Beteiligung veräußert hatte und die öffentlichen Körperschaften damit ihre Mehrheitsstellung in der EnBW eingebüßt hatten, war fraglich geworden, ob die Gemeinden sich ebenfalls aus dieser öffentlichen Aufgabe zurückziehen sollten. Solange sie dies nicht taten, brauchten sie mit einer Anrechnung ihres Beteiligungsvermögens im Rahmen der Verteilung der Mittel des Ausgleichsstocks nicht zu rechnen; dies stellte das Innenministerium in dem von der Klägerin wiederholt zitierten Schreiben vom 23.11.1999 an eine andere Gemeinde klar. Sobald sie es aber taten, entfiel für sie die Bindung ihres Beteiligungsvermögens, und das Vermögen musste nunmehr, wie gezeigt, als verwertbar angesehen und bei Entscheidungen über die Gewährung von Bedarfszuweisungen berücksichtigt werden. Die Gemeinden haben diesen Schritt ganz überwiegend in den Jahren 2001 bzw. 2002 vollzogen. Ausschlaggebend hierfür dürfte nicht zuletzt auch gewesen sein, dass die Körperschaftsteuer für Gewinne aus der Veräußerung von Anlagevermögen für kommunale Eigenbetriebe von zuvor 40 v.H. ab dem Jahr 2001 auf 25 v.H. gesenkt wurde (§ 23 Abs. 1 KStG i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 23.10.2000, BGBl. I S. 1433), während sie ab dem Jahr 2002 gänzlich entfiel (§ 8b Abs. 2 KStG i.d.F. des Änderungsgesetzes vom 20.12.2001, BGBl. I S. 3858); damit wurde die Veräußerung für viele Gemeinden überhaupt erst wirtschaftlich. Auf diese neue Sachlage mussten die Verteilungsausschüsse spätestens im Jahre 2001 reagieren.

b) Auch der allgemeine Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) ist nicht verletzt. Dieser kann nur die Ausübung des dem Verteilungsausschuss zustehenden Ermessens binden. Der Ermessensspielraum des Verteilungsausschusses bezieht sich indes nicht auf die Auslegung der Tatbestände des Finanzausgleichsgesetzes und auch nicht auf die Auslegung der Verwaltungsvorschrift Ausgleichsstock, sondern lediglich auf die Handhabung der hiernach noch bestehenden Wertungsspielräume; er umfasst namentlich die Verteilung der vorhandenen Mittel unter den leistungsschwachen Gemeinden. Im Rahmen der Beurteilung der Leistungsschwäche selbst und hierbei der Frage der Anrechnung erzielbarer Veräußerungsgewinne betrifft dieses Ermessen nicht das "Ob", sondern lediglich den Umfang und die Art und Weise dieser Anrechnung, namentlich also die Ausfüllung der unbestimmten Begriffe der "angemessenen Ausschöpfung" bzw. des "vertretbaren Umfangs". Unter dem Gesichtspunkt der gleichmäßigen Ermessensausübung wäre daher nur erheblich, wenn der Verteilungsausschuss der Anrechnung eines erzielbaren Veräußerungserlöses bei anderen Gemeinden ein anderes Rechenmodell zugrunde gelegt hätte, also etwa als "Freibetrag" nicht den sechsfachen Betrag, sondern ein größeres Vielfaches der allgemeinen Rücklage angesetzt hätte. Hierzu aber trägt die Klägerin nichts vor; derartiges ist auch nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO. Ein Grund für die Zulassung der Revision (§ 132 Abs. 2 VwGO) besteht nicht.

Beschluss vom 01. Juli 2003

Der Streitwert für den zweiten Rechtszug wird auf 194.802 EUR festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung