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2. Hebt die Widerspruchsbehörde im Bereich der Pflichtaufgaben nach Weisung einen von der Gemeinde erlassenen Bescheid auf, kann die Klagebefugnis gegen den Widerspruchsbescheid nicht unter Berufung auf die kommunale Finanzhoheit mit einer damit verbundenen Schmälerung gemeindlicher Einnahmemöglichkeiten begründet werden.

1 S 1312/04

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Widerspruchsbescheids

hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Dr. Weingärtner, die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Schmenger und den Richter am Verwaltungsgerichtshof Brandt ohne mündliche Verhandlung am 28. Februar 2005

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 21. April 2004 - 10 K 2969/02 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beigeladenen.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen einen Widerspruchsbescheid, mit dem dem Widerspruch des Beigeladenen gegen einen Bescheid der Klägerin stattgegeben worden ist.

Mit Verfügung vom 6.2.2002 gab die Klägerin dem Beigeladenen, der als Bestattungsunternehmer auch in Buchen tätig ist und am Hauptsitz seines Unternehmens in Mosbach einen eigenen Leichenraum unterhält und diesen auch für Bestattungen in Buchen nutzen will, auf, künftig die Leichen von in Buchen verstorbenen Personen in eine der dortigen öffentlichen Leichenhallen zu überführen, wenn die Bestattung auf einem Friedhof der Klägerin vorgesehen sei.

Auf den Widerspruch des Beigeladenen hob das Landratsamt Neckar-Odenwald-Kreis mit Widerspruchsbescheid vom 23.7.2002 den Bescheid der Klägerin auf (Ziff. 1) und verpflichtete den Beigeladenen, künftig zusätzlich zu den gemäß dem Bestattungsgesetz erforderlichen Unterlagen eine schriftliche Einverständniserklärung der an der Leiche Verfügungsberechtigten bzw. der Bestattungspflichtigen zum Transport mitzuführen, soweit er Leichen von in Buchen verstorbenen Personen, die dort beerdigt werden sollen, in eine andere Gemeinde überführe (Ziff. 2). Zugleich wurden der Klägerin die Kosten des Widerspruchsverfahrens auferlegt (Ziff. 3) und die Hinzuziehung eines Rechtsanwalts durch den Beigeladenen für notwendig erklärt (Ziff. 4). Zur Begründung wurde ausgeführt, dass die Klägerin zu Unrecht davon ausgehe, dass nach dem Bestattungsgesetz Leichen nur zum Zweck der Bestattung in eine andere Gemeinde transportiert werden dürften. Aus den §§ 27, 46 BestattG lasse sich vielmehr entnehmen, dass ein Transport nicht zu beanstanden sei, solange er in würdiger Form geschehe, in hygienischer und gesundheitlicher Hinsicht unbedenklich sei und die erforderlichen Unterlagen mitgeführt würden. Aus den einschlägigen Normen des Bestattungsgesetzes und der Bestattungsverordnung ergebe sich zudem keine Ermächtigung der Gemeinde, Maßnahmen zu ihrer Durchführung zu erlassen. Auch auf die polizeiliche Generalklausel der §§ 1, 3 PolG könne die Klägerin ihre Verfügung nicht stützen. Falls der Beigeladene im Gesetz vorgeschriebene Auflagen nicht einhalte, seien weniger einschneidende Maßnahmen als die Untersagung jeglichen Transportes denkbar und möglich gewesen. Es müsse jedoch sichergestellt werden, dass Leichen nicht entgegen den Interessen der nahen Angehörigen aus rein unternehmerischen Kostengründen in andere Gemeinden transportiert würden. Deswegen dürften Transporte in eine auswärtige Leichenhalle nur mit dem ausdrücklichen Einverständnis der Angehörigen durchgeführt werden.

Zur Begründung ihrer am 2.8.2002 zum Verwaltungsgericht Karlsruhe gegen die Ziffern 1 und 3 des Widerspruchsbescheids erhobenen Klage hat die Klägerin ausgeführt, dass sie klagebefugt sei, da sie in ihrem Recht auf Selbstverwaltung und insbesondere ihrer Finanzhoheit betroffen sei. Sie sei im Rahmen der weisungsfreien Pflichtaufgabe für das Bestattungswesen verpflichtet, eine Leichenhalle vorzuhalten; sie habe deswegen ein Interesse daran, dass die gemeindliche Einrichtung in den vorgeschriebenen Fällen genutzt werde. Nur so könne die Leichenhalle wirtschaftlich betrieben werden. In der Sache verkenne der Beklagte, dass eine andere Leichenhalle bzw. ein anderer Leichenraum im Sinne des § 27 BestattG nicht in einer anderen Gemeinde liegen könne. Aus § 46 BestattG könne nicht geschlossen werden, dass ein ausschließlich an wirtschaftlichen Überlegungen ausgerichteter Transport von Leichen, um bestimmte Leichenhallengebühren zu ersparen, erlaubt sei. Vielmehr widerspreche ein solcher Transport dem Pietätsgefühl und der Verpflichtung zu einem würdevollen Umgang mit Leichen. Insofern habe die Klägerin wegen eines Verstoßes gegen die §§ 25, 43 BestattG zur Vermeidung eines "unzulässigen Leichentourismus" nach §§ 1, 3 PolG einschreiten dürfen.

Das beklagte Land ist der Klage entgegengetreten. Die Klägerin sei nicht klagebefugt. Sie sei nicht in ihrem Selbstverwaltungsrecht betroffen, wenn sie Aufgaben nach dem Polizeigesetz wahrnehme; denn diese würden als Pflichtaufgabe nach Weisung erfüllt. Im übrigen sei der aufgehobene Bescheid rechtswidrig gewesen. Auch der Beigeladene hat geltend gemacht, dass die Klage mangels Klagebefugnis bereits unzulässig sei.

Mit Urteil vom 21.4.2004 hat das Verwaltungsgericht Karlsruhe die Klage abgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt: Die Klage sei als Anfechtungsklage zulässig. § 125 GemO sei allerdings nicht einschlägig, da das Landratsamt nicht als Rechtsaufsichtsbehörde, sondern als Fachaufsichtsbehörde tätig geworden sei. Der Widerspruchsbescheid auf dem Gebiet der Fachaufsicht sei ein Verwaltungsakt unabhängig davon, ob er die Klägerin in eigenen Rechten betreffe. Die Klägerin sei auch klagebefugt; es bestehe die Möglichkeit, dass sie in ihrem Selbstverwaltungsrecht, das auch die Errichtung und Betreibung von Leichenhallen umfasse, verletzt sei. Die Klage sei jedoch nicht begründet. Ungeachtet der Frage der Rechtmäßigkeit des Ausgangsbescheids werde die Klägerin durch den angegriffenen Widerspruchsbescheid nicht in ihren Rechten verletzt. Die Befugnis zum Erlass der angefochtenen Verfügung habe der Klägerin nicht im Rahmen ihrer weisungsfreien Selbstverwaltungsaufgabe, sondern als weisungsgebundener Ortspolizeibehörde zugestanden. Es sprächen zwar durchaus Anhaltspunkte für die Ansicht, dass § 27 Abs. 1 BestattG ausschließlich Leichenhallen und Leichenräume innerhalb der Gemeinde betreffe. Ein Leichenhallenzwang in § 27 BestattG stelle aber einen spezialgesetzlichen Benutzungszwang dar, der ebenso wie der Bestattungszwang von der zuständigen Behörde auf der Grundlage des § 27 Abs. 3 BestattG i. V. m. § 31 Abs. 2 BestattG durchzusetzen sei. Gem. § 50 Abs. 2 BestattG i. V. m. § 31 Abs. 3 BestattVO sei dies die Ortspolizeibehörde, die gem. § 61 Abs. 1 Nr. 4, § 62 Abs. 4 PolG die ihr übertragenen Aufgaben als Pflichtaufgabe nach Weisung wahrnehme. Andere Ermächtigungsgrundlagen, insbesondere satzungsrechtlicher Natur, seien nicht ersichtlich. Durch die Aufhebung der Verfügung würden auch keine Bestimmungen verletzt, die auch die Interessen der Klägerin schützten. Aus der Beeinträchtigung des Interesses der Klägerin an der Nutzung ihrer Leichenhallen in den gesetzlich vorgeschriebenen Fällen folge keine Rechtsverletzung, da es sich dabei nicht um eine unmittelbar rechtliche, sondern lediglich um eine mittelbar-faktische Auswirkung handele. Schon aus dem Ausschluss eines Benutzungszwangs und den in § 27 Abs. 2 BestattG geregelten Ausnahmen vom Leichenhallenzwang ergebe sich, dass die Vorschrift nicht - auch - dem Interesse an der Wirtschaftlichkeit der Einrichtung und des Betreibens einer öffentlichen Leichenhalle diene. Auch hinsichtlich der geltend gemachten Verletzung der Finanzhoheit komme allenfalls eine mittelbare Beeinträchtigung durch entgangene Benutzungsgebühren in Betracht. Diese mittelbare Belastung erreiche auch nicht ein solches Gewicht, dass der Gemeinde die Erfüllung ihrer eigenen Aufgaben unmöglich gemacht oder zumindest in konkreter Weise ganz erheblich erschwert werde. Schließlich werde mit der angegriffenen Verfügung auch das - sachlich unbeschränkte - Weisungsrecht nach § 65 PolG nicht überschritten. Dies könne nicht allein daraus hergeleitet werden, dass die aufgehobene Verfügung rechtmäßig gewesen und die gesetzlichen Vorschriften für ihre Aufhebung im Widerspruchsverfahren nicht vorgelegen hätten. Die Klage habe auch hinsichtlich der Kostenentscheidung keinen Erfolg. Hier sei lediglich zu prüfen, ob die formalen Voraussetzungen für den erfolgten Kostenausspruch vorlägen; dies sei hier der Fall, da die Widerspruchsbehörde dem Widerspruch abgeholfen und die Verfügung der Klägerin insgesamt aufgehoben habe.

Gegen das ihr am 30.4.2004 zugestellte Urteil hat die Klägerin am 24.5.2004 die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung eingelegt. Sie vertieft ihr erstinstanzliches Vorbringen und trägt insbesondere vor, dass es sich beim Bestattungswesen grundsätzlich um eine weisungsfreie Pflichtaufgabe i. S. v. § 2 Abs. 2 GemO handele. Diese Einordnung ändere sich nicht dadurch, dass die Gemeinde mangels sonstiger Ermächtigungsgrundlagen auf die Generalklausel des Polizeigesetzes zurückgreife; anderenfalls wäre die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 GG verletzt. Auch sei eine von den polizeirechtlichen Vorschriften unabhängige Zuständigkeit kraft Sachzusammenhangs zu erwägen. Im Bereich der weisungsfreien Pflichtaufgaben seien die finanzwirtschaftlichen Rechtspositionen der Gemeinde nicht nur reflexartig geschützt. Jedenfalls müsse auch bei Weisungsaufgaben die Finanzhoheit der Gemeinde beachtet werden; dies habe insbesondere angesichts der katastrophalen Finanzverhältnisse der Kommunen zu gelten. Letztlich sei der Gesetzgeber bei einer Liberalisierung des Leichenhallenzwangs im Rahmen des Konnexitätsprinzips zu Ausgleichsmaßnahmen zu Gunsten der Kommunen verpflichtet.

Die Klägerin beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 21. April 2004 - 10 K 2969/02 - zu ändern und den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Neckar-Odenwald-Kreis vom 23. Juli 2002 in den Ziffern 1 und 3 aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Es verteidigt das erstinstanzliche Urteil und betont, dass zwischen den weisungsfreien Aufgaben nach § 1 Abs. 1 und § 16 BestattG und ortspolizeilichen Maßnahmen wie der streitigen Verfügung zu unterscheiden sei.

Der Beigeladene beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das erstinstanzliche Urteil.

Ergänzend wird auf die gewechselten Schriftsätze und den sonstigen Inhalt der Gerichtsakten verwiesen. Dem Senat liegen die einschlägigen Akten der Klägerin und des Landratsamts Neckar-Odenwald-Kreis vor.

Entscheidungsgründe:

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 125 Abs. 1, § 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Berufung der Klägerin ist nicht begründet. Das Verwaltungsgericht hat die Klage im Ergebnis zu Recht abgewiesen. Die Klage gegen die Ziffer 1 des Widerspruchsbescheids ist bereits unzulässig, die Klage gegen Ziffer 3 des Widerspruchsbescheids ist zulässig, aber nicht begründet.

Die Klage gegen den Widerspruchsbescheid des Landratsamts Neckar-Odenwald-Kreis ist gem. § 42 Abs. 1, § 79 Abs. 1 Nr. 2 VwGO als Anfechtungsklage statthaft. Dabei kann insoweit dahinstehen, welche Rechtspositionen der Klägerin durch die Aufhebung eines von ihr erlassenen Ausgangsbescheids berührt sein können und ob der angefochtene Widerspruchsbescheid ihr gegenüber auf eine unmittelbare Außenwirkung gerichtet ist (siehe zu Maßnahmen der Kommunalaufsicht BVerwG, Beschluss vom 27.2.1978 - VII B 36.77 -, Buchholz 310 § 42 VwGO Nr. 72; Urteil vom 14.12.1994 - 11 C 4.94 -, Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 32). Denn der Widerspruchsbescheid erhält seinen - nur einheitlich zu bestimmenden - Verwaltungsaktscharakter i. S. des § 35 LVwVfG jedenfalls aus der Außenwirksamkeit gegenüber dem Beigeladenen (siehe hierzu auch VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 15.4.1997 - 10 S 4/96 -, NVwZ 1998, 416). Auf die Erwägungen des Verwaltungsgerichts zur prozessualen Bedeutung des § 125 GemO kommt es vorliegend bereits deshalb nicht an, weil sich diese Vorschrift nur auf aufsichtsrechtliche Maßnahmen nach § 118 Abs. 1, §§ 120 ff. GemO, nicht aber auf das Widerspruchsverfahren, bezieht (vgl. schon VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.5.1963 - III 90/92 -, ESVGH 13, 120 <122>).

Eines weiteren Widerspruchsverfahrens bedurfte es gemäß § 68 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht (vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.5.1963 - III 90/92 -, a.a.O.)

Die Klägerin ist aber nicht, wie nach § 79 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 42 Abs. 2 VwGO erforderlich, klagebefugt, soweit sie sich gegen die Sachentscheidung wendet.

Die Klagebefugnis ist bei einer Anfechtungsklage nach § 42 Abs. 2 VwGO dann zu bejahen, wenn nach dem Vorbringen des Klägers die Verletzung seiner Rechte durch den angefochtenen Verwaltungsakt als möglich erscheint. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn nach Maßgabe der Vorschriften des materiellen Rechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 22.5.1980 - 3 C 2.80 -, BVerwGE 60, 154 <161>) offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (st. Rspr. der Verwaltungsgerichte, vgl. zuletzt BVerwG., Urteil vom 10.10.2002 - 6 C 8.01 -, BVerwGE 117, 93 <95> m.w.N.). Das ist hier der Fall.

Wendet sich eine Gemeinde gegen die Aufhebung eines von ihr als Erstbehörde erlassenen Bescheides, können sich wehrfähige Rechtspositionen des organschaftlichen Rechtskreises, die subjektiven Rechten i.S. des § 42 Abs. 2 VwGO gleichstehen, aus der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 Abs. 1 Satz 1 LV sowie deren einfachrechtlicher Umsetzung ergeben. Solche Rechte stehen der Klägerin hier aber weder hinsichtlich der streitigen Sachmaterie noch in Bezug auf sonstige auf die Aufgabenerfüllung bezogene sog. Gemeindehoheiten, insbesondere die Finanzhoheit zu.

Indem die Klägerin in ihrer Verfügung vom 6.2.2003 die Frage des Leichentransports in einen außerhalb des Bestattungsorts liegenden Leichenraum aufgegriffen hat, hat sie eine Pflichtaufgabe nach Weisung i. S. v. § 2 Abs. 3 GemO wahrgenommen.

Entgegen der Auffassung der Klägerin ist nicht das gesamte im Gesetz über das Friedhofs- und Leichenwesen (Bestattungsgesetz) geregelte Bestattungswesen den Gemeinden als - weisungsfreie - Selbstverwaltungsaufgabe zugewiesen. Vielmehr gilt dies nur für die Aufgaben im Bereich des Friedhofwesens (Erster Teil des Bestattungsgesetzes); hier sind nach § 1 Abs. 1 Satz 1, § 16, § 18 Satz 1 die Gemeinden verpflichtet, bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses für Friedhöfe und andere Bestattungseinrichtungen Sorge zu tragen (vgl. hierzu VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 12.6.1961 - II 479/60 -, ESVGH 11, 122 <123>). Damit nehmen sie eine Aufgabe der Daseinsvorsorge wahr. Demgegenüber sind mit der Durchführung der Aufgaben im Bereich des sogenannten Leichenwesens (Zweiter Teil des Bestattungsgesetzes), wozu die Vorschriften sowohl über die Überführung von Leichen in Leichenhallen (§ 27 BestattG) als auch über die Leichenbeförderung (Zweiter Teil, Fünfter Abschnitt; §§ 43 ff. BestattG) gehören, nicht die Gemeinden als Körperschaften betraut. Diese werden vom Gesetz der "zuständigen Behörde" (so in § 27 Abs. 2, § 31 Abs. 2, § 33 Abs. 1 Satz 3, § 34 Abs. 2 und Abs. 3 Satz 3, § 35 Abs. 1, § 36 Abs. 2 und Abs. 3, § 37 Abs. 2, § 41, § 44 Abs. 4, § 45 Abs. 1 Satz 1, § 46 Abs. 3 Satz 3, § 47 Abs. 2 Satz 1) zugewiesen; nach § 50 Abs. 2 BestattG i.V.m. § 31 Abs. 3 BestattVO ist dies die Gemeinde als Ortspolizeibehörde (§ 61 Abs. 1 Nr. 4, § 62 Abs. 4 Satz 1 PolG), die insoweit eine Pflichtaufgabe nach Weisung erfüllt (§ 62 Abs. 4 Satz 2 PolG). Nichts anderes gilt, wenn eine Anordnung mangels spezialgesetzlicher Ermächtigungsgrundlage im Bestattungsgesetz nur auf die polizeiliche Generalklausel nach §§ 1, 3 PolG gestützt werden könnte.

Die Erwägung der Klägerin, die von ihr in Anspruch genommene Eingriffsbefugnis gegenüber dem Beigeladenen ergebe sich auch ohne ausdrückliche Benennung aus einem Sachzusammenhang mit ihrer Selbstverwaltungsaufgabe der Bereitstellung von Bestattungseinrichtungen und nehme an dieser Einordnung teil, geht bereits deswegen fehl, weil sie die Anforderungen des Vorbehalts des Gesetzes verkennt. Denn die Selbstverwaltungsgarantie ermächtigt nicht zu Eingriffen in die Rechte Privater (vgl. nur Dreier in: ders. <Hg.>, GG-Kommentar, Band II, 1998, Art. 28 Rn. 100).

Diese rechtliche Einordnung als Weisungsaufgabe begegnet keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Die Regelungen des Leichenwesens zielen auf einen gesundheitlich unbedenklichen und würdigen Umgang mit Leichen und dienen somit der Gefahrenabwehr; diese Aufgaben sind ungeachtet ihres örtlichen Bezugs auch auf Ortsebene nach der Entwicklung und dem historisch gewachsenen Bild kommunaler Selbstverwaltung keine Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft i.S. von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG (vgl. nur VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 29.4.1985 - 5 S 864/84 -, VBlBW 1986, 217; Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 8. Aufl. 2001, Rn. 34).

Handelt die Gemeinde im Wirkungskreis der Pflichtaufgaben nach Weisung, kommt ihr in Bezug auf den Inhalt der Entscheidung eine eigene wehrfähige Rechtsstellung grundsätzlich nicht zu; hier gilt im Wesentlichen nichts anderes als bei einer Zuordnung von Aufgaben zum sogenannten übertragenen Wirkungskreis (vgl. hierzu zuletzt BVerwG, Urteil vom 29.5.2002 - 8 C 15.01 -, BVerwGE 116, 273 <274 f.>; vom 18.5.1995 - 7 C 3.94 -, Buchholz 112 § 3a VermG Nr. 3; vom 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333 <335>; vom 11.11.1988 - 8 C 9.87 -, Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 32).

Das hergebrachte dualistische System der Aufgabenverteilung auf kommunaler Ebene geht von der Unterscheidung zwischen Selbstverwaltungsangelegenheiten und Auftragsangelegenheiten aus und begreift die Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis als originär staatliche (vgl. BVerwG, Urteil vom 9.7.1964 - VIII C 29.63 -, BVerwGE 19, 121 <123>; Urteil vom 29.6.1983 - 7 C 102.82 -, Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 13; Urteil vom 20.4.1994 - 11 C 17.93 -, BVerwGE 95, 333 <335>), die von den Gemeinden als "verlängertem Arm" des Landes erfüllt werden. Wird das Tätigwerden der Gemeinde insoweit dem Handeln einer unteren Staatsbehörde gleichgesetzt, ergibt sich die Beschränkung gemeindlicher Rechtsschutzmöglichkeiten schon aus den allgemeinen organisationsrechtlichen Folgen einer Einordnung in eine staatliche Behördenhierarchie, wo die übergeordnete (Aufsichts-)Behörde mit umfassenden Kontroll- und Korrekturrechten ausgestattet ist. Bei der in § 2 Abs. 1 GemO zu Grunde liegenden Konzeption der gemeindlichen "Aufgabeneinheit" im Sinne einer monistischen Aufgabenstruktur auf kommunaler Ebene greift diese Überlegung zwar nicht; gleichwohl unterscheidet sich die Rechtslage nicht grundlegend. Denn ungeachtet der rechtlichen Qualifizierung der Weisungsaufgaben, die an die Stelle der Aufgaben im übertragenen Wirkungskreis getreten sind, werden auch hier erweiterte staatliche Steuerungsmöglichkeiten durch Einwirkungsrechte der Fachaufsicht gewährleistet (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 11.6.1975 - VIII C 63.73 -, Buchholz 401.4 § 1 GrStG Nr. 3; vom 21.6.1974 - IV C 17.72 -, BVerwGE 45, 207 <210 f.>; vom 11.3.1970 - IV C 59.67 -, Buchholz 445.4 § 19 WHG Nr. 3). Allerdings ist das Weisungsrecht bei einer monistischen Aufgabenstruktur anders als bei der Einstufung als Auftragsangelegenheit nicht von vornherein unbegrenzt, sondern für das einzelne Aufgabengebiet jeweils ausdrücklich in seinem Umfang festzulegen (vgl. Art. 75 Abs. 2 LV, § 2 Abs. 3 GemO). Folglich ist auch im Bereich der Weisungsaufgaben eine Überschreitung der Weisungsbefugnis, die die Gemeinde zur Abwehr berechtigt, nicht ausgeschlossen; denn hier wächst den Gemeinden außerhalb des Ermächtigungsrahmens des Weisungsrechts ein eigener Rechtskreis zu (vgl. Hess. VGH, Beschluss vom 2.10.1990 - 10 TG 2854/90 -, ESVGH 41, 100 <103 ff.>). Wird die Gemeinde wie hier als Ortspolizeibehörde tätig, ist das Weisungsrecht nach § 65 PolG aber unbeschränkt. Aufgrund der damit verbundenen Zuweisung der Letztverantwortung für die richtige Anwendung des jeweiligen Fachgesetzes an die Widerspruchsbehörde kann die Gemeinde einen Streit über die Auslegung der materiellen Vorschriften des Gesetzes nicht vor Gericht austragen, soweit es um die Weisungsaufgabe selbst geht.

Außerhalb der Weisungsaufgabe liegende Rechte der Klägerin werden durch den Widerspruchsbescheid ebenfalls offensichtlich nicht verletzt.

Die Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleistet den Gemeinden die Befugnis zu eigenverantwortlicher Führung der Geschäfte. Daraus folgt nicht nur, dass die Gemeinden für den Kreis ihrer örtlichen Angelegenheiten durch staatliche Reglementierungen, die die Art und Weise der Aufgabenerledigung nach Maßgabe der Gesetze betreffen, in ihrer Selbstverwaltungsgarantie verletzt sein können. Darüber hinaus räumt Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG Eigenverantwortlichkeit auch in einem der Aufgabenerfüllung vorgelagerten, gemeindeinternen Bereich ein; insoweit erstreckt sich der von Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährte Schutz nicht nur auf bestimmte Sachaufgaben, sondern auf die gesamte Gemeindeverwaltung; er umfasst neben der Organisationshoheit und der Personalhoheit auch die Finanzhoheit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7.2.1991 - 2 BvL 24/84 -, BVerfGE 83, 363 <382>; Beschluss vom 26.10.1994 - 2 BvR 445/91 -, BVerfGE 91, 228 <236, 245>).

Diese ist nach Ansicht der Klägerin verletzt, weil infolge der vom Landratsamt im Widerspruchsbescheid vertretenen Rechtsauffassung eine geringere Auslastung ihrer Leichenhallen drohe und die Finanzierung dieser Selbstverwaltungsangelegenheit nicht mehr gesichert sei. Einen solchen weiten Schutzbereich hat die Finanzhoheit indessen nicht; sie wird durch den Widerspruchsbescheid nicht betroffen.

Die Finanzhoheit gewährleistet den Kommunen eine eigenverantwortliche Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens (BVerfG, Beschluss vom 24.6.1969 - 2 BvR 446/64 -, BVerfGE 26, 228 <244>; Beschluss vom 15.10.1985 - 2 BvR 1808/82 u.a. -, BVerfGE 71, 25 <36>). Hiermit ist aber nur garantiert, dass den Kommunen das eigene Wirtschaften mit Einnahmen und Ausgaben nicht aus der Hand genommen wird (BVerfG; Kammerbeschluss vom 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 -, NVwZ 1999, 520 <521> m.w.N.). In diesem Recht ist die Klägerin indessen nicht berührt.

In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung wird die Finanzhoheit auch herangezogen, um ein Klagerecht der Gemeinden gegen solche Entscheidungen abzuleiten, mit denen auf der Grundlage von gesetzlichen Vorschriften unmittelbar haushaltswirksame Verpflichtungen der Gemeinden begründet oder Ansprüche herabgesetzt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 29.3.2002 - 8 C 15.01 -, BVerwGE 116, 273 <274>; Beschluss vom 22.1.2001 - 8 B 258.00 -, Buchholz 310 § 42 Abs. 2 VwGO Nr. 11; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 30.7.2004 - 9 A 3255/03 -, NVwZ 2005, 58 <59>; siehe auch BVerwG, Urteil vom 11.11.1988 - 8 C 9.87 - Buchholz 310 § 68 VwGO Nr. 32 sowie Bay. VGH, Urteil vom 18.12.1962 - 11 IV 59 -, VGH n.F. 16, 7 <9>).

Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor, denn der angefochtene Widerspruchsbescheidbescheid greift nicht in bereits konkretisierte Ansprüche der Klägerin ein. Vielmehr entgeht der Klägerin infolge der durch die Entscheidung des Landratsamts weiterhin möglichen Aufbahrung von Leichen in auswärtigen Leichenräumen nur eine Aussicht auf höhere Einnahmen durch eine bessere Auslastung ihrer Leichenhalle. Diese bloße Aussicht ist aber rechtlich nicht gesichert, da § 27 Abs. 1 BestattG gerade keinen Benutzungszwang für gemeindliche Leichenhallen vorsieht, der im übrigen allein mit finanziellen Interessen der Gemeinden auch nicht zu rechtfertigen wäre (vgl. Thür. OVG, Beschluss vom 12.8.1997 - 2 N 67/96 -, NVwZ 1998, 871 <872>). Die Klägerin möchte demnach das rechtliche Umfeld klären, in dem sie ihre Bestattungseinrichtung betreibt; die mittelbaren finanziellen Auswirkungen auf ihre Einnahmesituation verschaffen ihr diese Möglichkeit aber nicht (vgl. auch zur fehlenden Klagebefugnis der Gemeinde bei der Feststellung der Besteuerungsgrundlagen der Realsteuern BVerwG, Urteil vom 11.6.1975 - VIII C 63.73 -, BVerwGE 48, 331 <334>; sowie zur Verneinung eines Klagerechts der hebesatzberechtigten Gemeinden nach § 40 Abs. 2 und 3 FGO gegen Grundsteuer- und Gewerbesteuermessbescheide siehe nur BFH, Urteil vom 30.1.1976 - III R 60/74 -, BFHE 118, 285; FG München, Beschluss vom 6.2.1996 - 7 V 2924/95 -, EFG 1996, 712; FG Baden-Württemberg, Urteil vom 15.7.1999 - 3 K 242/95 -, EFG 2000, 89, und Söhn, StuW 1993, 354 <359 ff.>).

Letztlich rügt die Klägerin der Sache nach eine unzureichende Finanzausstattung; aber auch daraus ergibt sich in diesem Verfahren keine Klagebefugnis.

Ob zu der durch Art. 28 Abs. 2 Satz 1 und 3 GG garantierten kommunalen Finanzhoheit auch eine angemessene Finanzausstattung oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung gehört, ist in der Rechtsprechung bislang nicht geklärt (vgl. zuletzt BVerfG, Beschluss vom 7.2.1991 - 2 BvR 24/84 -, BVerfGE 83, 363 <386>; bejahend allerdings BVerwG, Urteil vom 25.3.1998 -8 C 11.97 -, BVerwGE 106, 280 <287>). Aber auch wenn man dies - wie auf landesverfassungsrechtlicher Ebene nach Art. 71 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 73 LV dem Grunde nach anerkannt (vgl. nur StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 10.5.1999 - GR 2/97 -, ESVGH 49, 242 <251 f.>) - i.S der Garantie einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung annehmen wollte, wäre für die Klägerin nichts gewonnen; denn sie könnte keinesfalls einen Anspruch auf ganz bestimmte Einnahmen erheben (vgl. hierzu BVerfG, Kammerbeschluss vom 7.1.1999 - 2 BvR 929/97 -, NVwZ 1999, 520 <521>).

Die Klage gegen die Kostenentscheidung im Widerspruchsbescheid ist demgegenüber zulässig. Da sie auch gesondert angegriffen werden kann, teilt sie nicht das prozessuale Schicksal der Klage gegen die Sachentscheidung (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.9.1992 - 8 C 16.90 -, Buchholz 316 § 80 VwVfG Nr. 33). Sie ist aber unbegründet, denn die - insoweit formalen - tatbestandlichen Voraussetzungen für eine - hier mangels gebührenrechtlicher Relevanz der Sachentscheidung (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 LGebG i.V.m. Nr. 76. 1 des Gebührenverzeichnisses, Anlage zur Gebührenverordnung vom 28.6.1993 <GBl. S. 381>, zuletzt geändert durch Verordnung vom 9.8.2004 <GBl. S. 684>) nur für einen Kostenerstattungsanspruch des Widerspruchsführers bedeutsame - Kostengrundentscheidung zu Lasten der Klägerin gemäß § 73 Abs. 3 Satz 2 VwGO i.V.m. § 80 Abs. 1 Satz 1 LVwVfG - ein erfolgreicher Widerspruch - sind gegeben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Beschluss vom 28. Februar 2005

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 4.000,-- EUR festgesetzt (§ 25 Abs. 2, § 14 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG a.F., vgl. § 72 Nr. 1 GKG i.d.F. des Gesetzes zur Modernisierung des Kostenrechts - Kostenrechtsmodernisierungsgesetz - KostRMoG, BGBl. I, 2004, 718).

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung