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Beginn der Entscheidung

Gericht: Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg
Urteil verkündet am 28.11.2000
Aktenzeichen: 1 S 2428/99
Rechtsgebiete: BStatG, LohnStatG


Vorschriften:

BStatG § 5
BStatG § 15
LohnStatG § 1
LohnStatG § 4
LohnStatG § 5
Zur "Verarbeitenden Industrie" im Sinne des Gesetzes über die Lohnstatistik in der Fassung vom 3.4.1996 gehört auch ein dem produzierenden Gewerbe zuzuordnendes mittelständiges Verlagsunternehmen. Dieses ist daher verpflichtet, die entsprechenden Auskunftspflichten nach dem Lohnstatistikgesetz zu erfüllen.
VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

1 S 2428/99

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Auskunft

hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Prof. Dr. Meissner, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan und die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Schmenger ohne mündliche Verhandlung am 28. November 2000

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung der Klägerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 1998 - 1 K 707/98 - wird zurückgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin begehrt die Feststellung, nicht zur Auskunftserteilung nach dem Gesetz über die Lohnstatistik verpflichtet zu sein.

Die Klägerin betreibt ein mittelständisches Verlagsunternehmen und gibt in der südbadischen Region zwischen Offenburg und Lörrach zweimal wöchentlich kostenlos ein Kleinanzeigenblatt heraus. Im Rahmen einer Verdiensterhebung in Handel und Industrie forderte das Statistische Landesamt jährliche und vierteljährliche Berichterstattung über den Verdienst der bei der Klägerin beschäftigten Angestellten und Arbeiter unter Verwendung vorgedruckter Erhebungsbögen. Dem kam die Klägerin auch nach Mahnungen nicht nach.

Am 23.9.1997 erließ die Beklagte gegenüber der Klägerin folgenden Bescheid:

"Sie sind verpflichtet, im Rahmen der Verdiensterhebung in Industrie und Handel,

1. den noch ausstehenden Bericht für April 1997 spätestens innerhalb von zwei Wochen nach Bekanntgabe dieses Bescheides,

2. zukünftig bis auf Widerruf den/die Erhebungsbogen

- für vierteljährliche Verdiensterhebung, fällig jeweils am 15. des dem Quartal folgenden Monats,

- für Bruttojahreserhebung, fällig jeweils am 31. Januar des dem Berichtsjahr folgenden Jahres,

vollständig und wahrheitsgemäß ausgefüllt sowie fristgerecht dem Statistischen Landesamt Baden-Württemberg kostenfrei und ausreichend frankiert zuzusenden".

Zur Begründung wurde ausgeführt, die repräsentative vierteljährliche und jährliche Erhebung in den Wirtschaftsbereichen Energiewirtschaft und Wasserversorgung, Bergbau, verarbeitendes Gewerbe und Baugewerbe sowie Handel, Kreditinstitute und Versicherungsgewerbe beruhe auf dem Gesetz über eine Lohnstatistik und habe die Aufgabe, Stand und Bewegung der effektiven Arbeitsverdienste und der tatsächlichen Arbeitszeit möglichst weitgehend zu erfassen. Eine genaue Beobachtung dieser Vorgänge sei vor allem für die Sozialpolitik einschließlich der Arbeitsmarktpolitik, die Wirtschafts- und Konjunkturpolitik sowie die Finanzpolitik nichtig. Die Klägerin sei berichtspflichtig. Sie sei mittels eines bundeseinheitlich vorgegebenen mathematisch-statistischen Stichprobeverfahrens, das auf einer Zufallsauswahl nach Größenklasse beruhe, ausgewählt worden.

Den dagegen eingelegten Widerspruch wies das Statistische Landesamt mit Bescheid vom 3.3.1998 als unbegründet zurück. Auf den am 5.3.1998 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 6.4.1998 (Montag) beim Verwaltungsgericht Freiburg Klage erhoben mit dem Antrag, die Bescheide der Beklagten vom 23.9.1997 und 3.3.1998 aufzuheben. Zur Begründung hat sie u.a. vorgebracht, die Bescheide seien rechtswidrig, da das Lohnstatistikgesetz mit Verfassungsrecht nicht in Übereinstimmung stehe, sie nicht zu den vom Gesetz bestimmten Auskunftspflichtigen gehöre, die ihr übersandten Erhebungsbögen mit dem Lohnstatistikgesetz nicht zu vereinbaren seien, die Beklagte das ihr eingeräumte Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt habe und schließlich ihre Heranziehung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoße. Der Verpflichtung zur Auskunftserteilung stünden die Grundrechte auf informationelle Selbstbestimmung und auf freie Berufsausübung sowie das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb entgegen. Sie sei ein Verlagsunternehmen und gehöre damit nicht zur verarbeitenden Industrie, von der gem. § 4 Abs. 1 Ziff. 2 LohnstatG entsprechende Angaben verlangt werden könnten. Die übersandten Erhebungsbögen hielten sich nicht im Rahmen derjenigen Erhebungen, die in § 5 LohnstatG geforderte werden dürften. Es sei nicht hinreichend transparent, wieso sie zu der repräsentativen Auskunft herangezogen worden sei. Die Erforderlichkeit der Heranziehung sei von der Beklagten nicht dargetan oder begründet worden und führe bei ihr auch zu einer unverhältnismäßigen personellen Belastung.

Das Verwaltungsgericht hat - dem Antrag des Beklagten folgend - mit Urteil vom 24.6.1998 die Klage abgewiesen mit der Begründung: Die Auskunftspflicht der Klägerin finde ihre Rechtsgrundlage in §§ 5, 15 BStatG i.V.m. Art. 8 § 1 Nr. 2 Statistikanpassungsverordnung. Die Datenerhebung betreffe nach § 4 Abs. 1 Nr. 2 i.V.m. § 1 Abs. 1 Nr. 2 LohnstatG Betriebe der verarbeitenden Industrie. Hierzu gehöre auch die Klägerin. Der Begriff "Industrie" sei bei teleologischer und historischer Auslegung weit zu verstehen und umfasse auch das produzierende Gewerbe, zu dem die Klägerin zu rechnen sei. Fehler bei der Auswahl der Klägerin für die repräsentative Lohnstatistik seien nicht ersichtlich. Die einzelnen Fragen in den Erhebungsvordrucken seien von der gesetzlichen Ermächtigung gedeckt. Eine Verletzung von Verfassungsrecht liege nicht vor.

Zur Begründung ihrer vom Senat zugelassenen Berufung wiederholt und vertieft die Klägerin ihr bisheriges Vorbringen. Sie sei als Verlagsunternehmen kein Handwerksbetrieb und könne auch nicht zur "verarbeitenden Industrie" im Sinne des Lohnstatistikgesetzes gerechnet werden. Eine dahingehende Auslegung verstoße gegen das Gebot der Normenklarheit; sie finde auch im allgemeinen Sprachgebrauch keinen Anhalt.

Im Laufe des Berufungsverfahrens teilte der Beklagte mit, die Klägerin sei ab 1.1.2000 nicht mehr verpflichtet, die Angaben zur vierteljährlichen und jährlichen Lohnstatistik zu machen und widerrief den Bescheid vom 23.9.1997. Zugleich teilte sie mit, dass die Wahrscheinlichkeit, die Klägerin werde in den nächsten Jahren nochmals zur Abgabe der Statistik nach dem Lohnstatistikgesetz aufgefordert, eher gering sei; sie könne jedoch nicht völlig ausgeschlossen werden.

Die Klägerin beantragte daraufhin sinngemäß,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 24. Juni 1998 - 1 K 707/98 - zu ändern und feststellen, dass die Bescheide des Statistischen Landesamtes vom 23. September 1997 und 3. März 1998 rechtswidrig gewesen sind.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil und führt ferner aus: Das Gebot der Normenklarheit sei nicht verletzt. Der Begriff der "verarbeitenden Industrie" sei nach teleologischer und historischer Auslegung weit zu verstehen, sodass[!Duden1] auch die Klägerin hierzu zähle. Die Auskunftspflicht belastet die Klägerin nicht unverhältnismäßig und die zu beantwortenden Fragen hielten sich im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben.

Dem Senat liegen die einschlägigen Behörden- und Gerichtsakten vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf diese Akten und die im Berufungszulassungs- und Berufungsverfahren gewechselten Schriftsätze der Beteiligten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Mit Einverständnis der Beteiligten entscheidet der Senat ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die vom Senat zugelassene und auch sonst zulässige Berufung ist unbegründet. Der Bescheid des Statistischen Landesamtes vom 23.9.1997 und der ihn bestätigende Widerspruchsbescheid vom 3.3.1998 sind rechtmäßig gewesen.

Der im Berufungsverfahren vorgenommene Übergang von der Anfechtungsklage zur Fortsetzungsfeststellungsklage stellt keine Klageänderung dar (vgl. BVerwG, Urteil vom 4.5.1999 - 1 A 2.97 -, BVerwGE 109, 97). Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse (§ 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO) an der Feststellung der Rechtswidrigkeit der Bescheide der Beklagten, weil das Statistische Landesamt nach wie vor den Rechtsstandpunkt vertritt, die Klägerin sei auskunftspflichtig nach dem Gesetz über die Lohnstatistik und auch die Gefahr besteht, dass sie erneut zu entsprechenden Auskünften herangezogen werden wird.

Die Klage ist jedoch unbegründet. Die angegriffenen Bescheide finden ihre Rechtsgrundlage in §§ 5, 15 des Gesetzes über die Statistik für Bundeszwecke - BStatG - vom 22.1.1987 (BGBl. I S. 462 - mit späteren, hier nicht interessierenden Änderungen) und §§ 1, 4 und 5 des Gesetzes über die Lohnstatistik - LohnStatG vom 18.5.1956 (BGBl. I S. 429) i.d.F. vom 3.4.1996 (BGBl. I S. 598), i.V.m. Art. 8 Abs. 1 Nr. 2 der Statistikanpassungsverordnung vom 26.3.1991 (BGBl. I, 846). Danach sind u.a. Betriebe in den Wirtschaftsbereichen "verarbeitende Industrie" (§ 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG) zu entsprechenden Auskünften und der Abgabe der Erhebungsbögen verpflichtet. Die Klägerin gehört zur verarbeitenden Industrie in diesem Sinne.

Ausgangspunkt und äußerste Grenze der Auslegung einer gesetzlichen Bestimmung ist der Wortlaut der Norm (vgl. BVerfG, Urteil vom 23.10.1991 - 1 BvR 850/88 -, BVerfGE 85, 69); die Grenze wird jedoch nicht durch eine bestimmte von mehreren möglichen Wortlautinterpretationen markiert, sondern durch den möglichen Wortsinn (so BVerwG, Beschluss vom 6.9.1999 - 11 B 40.99 -).

Der Begriff "verarbeitende Industrie" ist weder im BStatG oder LohnStatG, noch an anderer Stelle gesetzlich definiert. Für seine Auslegung kommt es somit darauf an, welchen Sinn und Zweck die Regelung hat, in der der Begriff verwandt wird. Dafür ist der Gesamtzusammenhang von Bedeutung, in dem die Regelung steht; auch ihre Entstehungsgeschichte kann dafür herangezogen werden.

Zweck statistischer Erhebungen ist, zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft differenzierte Informationen bereitzustellen, die eine vertiefte Analyse der mittelfristigen und langfristigen Veränderungen ermöglichen, und zwar sowohl in größeren Zusammenhängen der Gesamtwirtschaft, als auch in den einzelnen Produktionszweigen und in regionaler Gliederung. Diese umfassenden kontinuierlichen und laufend aktualisierten Informationen über wirtschaftliche Zusammenhänge sind unentbehrlich, wenn die ökonomische Entwicklung nicht als unabänderliches Schicksal hingenommen, sondern als permanente gestaltende Aufgabe des Staates verstanden werden soll (vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.1990 - 1 C 52.88 -, NJW 1991, 1246). Dass diese Zweckrichtung nur dann erfolgreich verfolgt werden kann, wenn grundsätzlich alle Betriebe, die Arbeitnehmer beschäftigen, erfasst werden, spricht nachhaltig dafür, dass die Regelung auch Betriebe des "produzierenden Gewerbes", zu denen das klagende Verlagsunternehmen gehört (Beschluss des Senats vom 04.11.1999 - 1 S 1756/98 -), erfassen soll.

Aus der Entstehungsgeschichte des Gesetzes über die Lohnstatistik ergibt sich, worauf bereits das Verwaltungsgericht hingewiesen hat, dass dieses Ergebnis dem Willen des Gesetzgebers entspricht. In seiner ursprünglichen Fassung vom 18.05.1956 (BGBl. I S. 429) erstreckte sich die - hier streitgegenständliche Statistik - u.a. auf die Arbeiter im verarbeitenden Gewerbe, ohne Eisen- und Metallverarbeitung (§ 5 LohnStatG vom 18.05.1956); hieran hat sich durch das Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Lohnstatistik vom 04.08.1971 (BGBl. I S. 1217) nichts geändert (Art. 1 Nr. 2 des Änderungsgesetzes). Durch das dritte Gesetz zur Änderung des Gesetzes über die Lohnstatistik vom 24.10.1989 (BGBl. I S. 1912) erhielt das Gesetz seine hier maßgebliche Fassung, in der sein § 4 Abs. 1 Nr. 2 die Statistik auf Betriebe und deren vollzeitig beschäftigte Arbeiter in den Wirtschaftsbereichen Energie- und Wasserversorgung, Bergbau, verarbeitende Industrie, Hoch- und Tiefbau mit Handwerk erstreckt (Art. 1 Nr. 5 des dritten Änderungsgesetzes). Eine Änderung des bisherigen Inhalts oder des bisherigen Umfangs der amtlichen Lohnstatistik war durch das dritte Änderungsgesetz nicht beabsichtigt (so die amtliche Begründung: Bundestagsdrucksache 11/4118, S. 6 [bei A I]). Sollte aber durch das dritte Änderungsgesetz keine inhaltliche Korrektur vorgenommen werden, so bleibt nur die Schlussfolgerung, dass die Worte "verarbeitende Gewerbe" (Gesetzesfassung vom 04.08.1956 und 04.08.1971) und "Verarbeitende Industrie" (Fassung vom 24.10.1989) das Gleiche aussagen.

Dies steht in Einklang mit der Gesamtkonzeption der statistischen Erhebungen für das produzierende Gewerbe, dem der Gesetzgeber den Bergbau, das verarbeitende Gewerbe, das Baugewerbe, sowie die Elektrizitäts-, Gas-, Fernwärme- und Wasserversorgung zurechnet, diese als "Industrie" begreift und dem Handwerk gegenüberstellt (vgl. dazu die amtliche Begründung zum Gesetz über die Statistik im produzierenden Gewerbe, Bundestagsdrucksache 7/3372, S. 12 f.).

Es wäre auch unter Berücksichtigung dieser Entstehungsgeschichte nicht sachgerecht und liefe dem Gesetzeszweck zuwider, wollte man das gesamte produzierende Gewerbe aus dem Anwendungsbereich des Lohnstatistikgesetzes ausnehmen. Eine ohne diesen umfänglichen Wirtschaftsbereich erstellte Statistik könnte der ihr zugewiesenen Aufgabe kaum gerecht werden. Deshalb muss auf dem Hintergrund der historischen Entwicklung des Lohnstatistikgesetzes - wie sie oben aufgezeigt wurde - eine teleologische Auslegung des Wortsinnes des Begriffs "verarbeitende Industrie" dahin führen, dass er auch den Bereich des produzierenden Gewerbes umfasst.

Wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend ausführt, steht eine systematische Betrachtung des Lohnstatistikgesetzes diesem Ergebnis nicht entgegen. Nach § 1 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG umfasst die Statistik "eine laufende Statistik über die Arbeitsverdienste und Arbeitszeiten im produzierenden Gewerbe, Handel sowie Kredit- und Versicherungsgewerbe". Für diesen Wirtschaftsbereich (vgl. hierzu auch Art. 1 Nr. 1 a des dritten Änderungsgesetzes) soll eine Lohnstatistik durchgeführt werden. Soweit § 4 Abs. 1 Nr. 2 LohnStatG bestimmt, dass sich die Statistik - neben anderem -auf die verarbeitende Industrie erstreckt, folgt daraus, dass "produzierendes Gewerbe" und "verarbeitende Industrie" keinen gegensätzlichen Inhalt haben können und somit das aufgrund teleologischen Auslegung unter Berücksichtigung zur Entstehungsgeschichte gefundene Ergebnis nicht in Zweifel zieht.

Soweit die Klägerin im Übrigen rügt, die ihr übersandten Erhebungsbögen seien mit dem Lohnstatistikgesetz nicht vereinbar, die Beklagte habe das ihr eingeräumte Ermessen bei der Heranziehung der einzelnen Betriebe nicht fehlerfrei ausgeübt und mit der Heranziehung gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz verstoßen und geltend macht, die Verpflichtung zur Auskunftserteilung stehe mit dem Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung und auf freie Berufsausübung sowie mit dem Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb nicht in Einklang, führt dies nicht zum Erfolg ihrer Fortsetzungsfeststellungsklage. Das Verwaltungsgericht hat im Einzelnen dargelegt, dass diese Rügen nicht die Rechtswidrigkeit der Heranziehung zu Auskünften nach dem Lohnstatistikgesetz zur Folge haben. Hierauf wird verwiesen (§ 130 b VwGO); ergänzend und bestätigend gelten auch insoweit die Ausführungen des Senats in dem zwischen den Beteiligten ergangenen Beschluss vom 04.10.1999 (1 S 1756/98).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist gemäß § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zuzulassen, da der Frage grundsätzliche Bedeutung zukommt, ob Betriebe des produzierenden Gewerbes zur Auskunftserteilung nach dem Lohnstatistikgesetz herangezogen werden können.

Beschluss vom 28. November 2000

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird gemäß § 13 Abs. 1 Satz 2 GKG auf 8.000,-- DM festgesetzt.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung

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