Judicialis Rechtsprechung

1. Wird im Einspruchsschreiben zur Begründung eines Wahlfehlers ein Ausschnitt aus einem einheitlichen Sachverhalt benannt, so erstreckt sich die Prüfung auch auf die übrigen Sachverhaltselemente; die in § 31 Abs. 1 KomWG angeordnete materielle Präklusion steht dem nicht entgegen.

2. Ein Bürgermeister, der sich um seine Wiederwahl bewirbt, verstößt gegen die Neutralitätspflicht und das Gebot der Chancengleichheit, wenn er unter Nutzung dienstlicher Mittel die Veröffentlichung von Leserbriefen durch Unterstützer fördert.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

1 S 567/07

Verkündet am 16.05.2007

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Anfechtung einer Bürgermeisterwahl

hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 15. Mai 2007

für Recht erkannt:

Tenor:

Auf die Berufung des Klägers wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6. Dezember 2006 - 2 K 1555/06 - geändert.

Der Einspruchsbescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 3. August 2006 wird aufgehoben. Der Beklagte wird verpflichtet, die Bürgermeisterwahl in der Gemeinde Kappel-Grafenhausen vom 2. Juli 2006 für ungültig zu erklären.

Der Beklagte und der Beigeladene zu 1 tragen die Gerichtskosten und die außergerichtlichen Kosten des Klägers in beiden Rechtszügen sowie die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen zu 2 im Berufungsverfahren je zur Hälfte.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen die Gültigkeit der Bürgermeisterwahl am 02.07.2006 in Kappel-Grafenhausen.

Am Freitag, dem 30.06.2006, berichtete die Badischen Zeitung (BZ) unter der Überschrift "Klagen aus dem Gewerbe" über eine Wahlveranstaltung des Bürgermeisterkandidaten Z. mit Gewerbetreibenden der Gemeinde, und führte aus, dass das Verhalten des Amtsinhabers von Betriebsinhabern teilweise massiv kritisiert worden sei.

Am Samstag, dem 01.07.2006, erschien unter dem Titel "'Zustimmung, Freundlichkeit' - K. kontert Vorwürfe" ein weiterer Artikel in der BZ in Gesprächsform, in dem die Sicht des amtierenden - und zur Wiederwahl stehenden - Bürgermeisters, des Beigeladenen zu 1, wiedergegeben wurde.

Am selben Tag wurden auch vier Leserbriefe in der BZ veröffentlicht, die sich kritisch mit dem Artikel vom 30.06.2006 auseinander setzten.

Unter der Titelzeile "Unverständlich" wurde ein Leserbrief mit folgendem Wortlaut abgedruckt:

"Der leider von privater Seite verfasste Bericht gegenüber unserem Herrn K. entspricht nicht den Tatsachen.

Es waren nur einzelne Gewerbetreibende von knapp 40, die die Tätigkeit von Herrn K. kritisierten.

Bis jetzt hieß es in beiden Wahlkampfreden, dass ein fairer Wahlkampf betrieben wird, dies geht jedoch weit unter die Gürtellinie. Mit dem Bericht wird auf infame Weise versucht, Bürgermeister K. kurz vor der Wahl zu diskreditieren.

Ich bin der Meinung, dass man es nicht jedem recht machen kann, und dass bei allen zukünftigen Bürgermeistern immer ein Haar in der Suppe gefunden werden kann, wenn man danach sucht.

Mehrere Gewerbetreibende riefen mich als Gewerbevereinsvorsitzender an, dass sie den Artikel überhaupt nicht verstehen können, und mit Herrn K. sehr zufrieden sind. Sie baten mich, eine Gegendarstellung in die BZ und in den Guller zu setzen.

H. U."

Unter der Zeile "Faires Miteinander" hieß es:

"Wir auch von der O. GmbH, xxxxxxxx und xxxxxxxxxxxxxxxx, xxxxxxxxxxxxx x in xxxxxxxxxxxxxxxxxxx, können diesen Bericht nicht nachvollziehen. In der Amtszeit von Herrn Bürgermeister K. war es für uns ein faires wirtschaftliches Miteinander.

W. O., O. GmbH, xxxx- und xxxxxxxxxxxxxxxxx xxxxxxxxxxxxxxxxxxx"

Unter der Überschrift "Ist das fair?" erschien folgender Leserbrief:

"Fair" und "ehrlich" sollte die Bewerbung um den Bürgermeisterposten in Kappel-Grafenhausen laufen - so wurde es zwischen den beiden Bewerbern, Amtsinhaber A. K. und dem Konkurrenten J. Z. öffentlich vereinbart. Nun scheinen unterschiedliche Ansichten darüber zu bestehen, was unter "fair" und "ehrlich verstanden wird.

Manches an der Informationsbeschaffung des Kandidaten Z. im Wahlkampf erscheint mir nicht dem von ihm gesetzten moralischen Maß zu entsprechen.

xxx B. E., xxxxxxxxxxxxxxxxxxx"

Ein letzter Leserbrief folgte unter dem Stichwort "Verwundert":

Über den Bericht in der Badischen Zeitung vom 30. Juni "Klagen aus den Gewerbe" kann ich, milde ausgedrückt, nur meiner Verwunderung Ausdruck verleihen. In diesem Bericht wird die Glaubwürdigkeit und Integrität des Amtsinhabers, Herrn Bürgermeister K., in Frage gestellt und ihm meines Erachtens auch Unrecht getan.

G. K., xxxxxxxxxxxxxxxxxxx"

Bei der Bürgermeisterwahl am 02.07.2006 erhielt der Beigeladene zu 1 1.160 von 2.301 gültigen und damit 50,4% der Stimmen; der unterlegene Bewerber Z. kam auf 1.135 Stimmen, sonstige Bewerber erhielten insgesamt sechs Stimmen. Das Wahlergebnis wurde zunächst am 03.07.2006 bekannt gemacht; die öffentliche Bekanntmachung wurde wegen eines Formfehlers am 14.07.2006 wiederholt.

Am 10.07.2006 erhob der Kläger, ein wahlberechtigter Einwohner der Gemeinde, Einspruch gegen die Wahl und fügte eine Unterschriftenliste mit Beitretenden bei. Zur Begründung machte er geltend, dass eine gesetzwidrige Wahlbeeinflussung mit der Folge der Verletzung elementarer Wahlrechtsgrundsätze wie der Freiheit und Gleichheit der Wahl vorliege. Der stellvertretende Leiter des Wahlprüfungsausschusses, der Zeuge U., habe sich entgegen seiner Pflicht zur Neutralität am Samstag vor der Wahl in einem Leserbrief zugunsten des gewählten Bürgermeisters eingesetzt und darin falsche Behauptungen aufgestellt. Der Brief sei im Rathaus geschrieben und vom Bürgermeister diktiert worden. Wegen der Veröffentlichung hätten der Bürgermeister und der Zeuge U. massiven Druck auf die Mitarbeiterin der Badischen Zeitung ausgeübt.

Gegenüber dem Landratsamt Ortenaukreis gab der Zeuge U. im Rahmen des Wahlanfechtungsverfahrens u.a. an, dass die in der BZ veröffentlichte Stellungnahme von ihm selbst stamme und per E-Mail von seinem eigenen Computer an die Redaktion übermittelt worden sei. Irgendeine vorherige Kontaktaufnahme oder gar eine Absprache mit dem Beigeladenen zu 1 habe es nicht gegeben. Der Beigeladene zu 1 erklärte gegenüber dem Landratsamt, die Behauptung, der Leserbrief sei von ihm diktiert und im Rathaus geschrieben worden, sei unzutreffend. Die Beigeladene zu 2 teilte dem Landratsamt mit, dass der Bürgermeister-Stellvertreter bei allen Bediensteten in den beiden Rathäusern der Frage nachgegangen sei, ob der Leserbrief im Rathaus geschrieben bzw. vom Bürgermeister diktiert worden sei; alle Befragten hätten dies verneint.

Das Landratsamt Ortenaukreis erklärte mit Wahlprüfungsbescheid vom 03.08.2006 die Bürgermeisterwahl unter dem Vorbehalt der rechtskräftigen Entscheidung über die Einsprüche für gültig.

Mit weiterem Bescheid vom 03.08.2006 wies das Landratsamt den Einspruch des Klägers zurück. Der zulässige Einspruch sei nicht begründet. Die gerügte gesetzwidrige Wahlbeeinflussung durch einen Bewerber oder Dritte liege nicht vor. Der Zeuge U. habe mit seinem Leserbrief nicht gegen die den amtlichen Organen obliegende Neutralitätspflicht verstoßen; diese gelte nur für die Gemeindeorgane selbst, nicht aber für deren Mitglieder. Im Übrigen habe der Zeuge U. diesen Brief mit seinem Namen, nicht aber mit Hinweis auf sein Amt als stellvertretendes Mitglied des Gemeindewahlausschusses unterzeichnet. Inhaltlich sei mit dem Leserbrief angesichts der kontroversen Berichterstattung die Grenze der zulässigen Wahlpropaganda und Wahlagitation nicht überschritten worden. Die weitere Rüge, wonach der Brief im Rathaus geschrieben und vom Bürgermeister diktiert worden sei, sei nicht belegt. Nach glaubhafter Darstellung des Zeugen U. habe dieser die Stellungnahme selbst verfasst und per E-Mail vom eigenen Computer an die Redaktion der BZ übermittelt. Auch der Beigeladene zu 1 habe den Vorwurf als falsch bestritten. Nach Stellungnahme der Gemeinde unter Einbeziehung einer Befragung der Bediensteten des Bürgermeisteramtes bestünden ebenso wenig Anhaltspunkte im Sinne des Vorbringens. Nicht nachgewiesen sei weiter der Vorwurf, der Beigeladene zu 1 oder der Zeuge U. hätten Druck auf die Mitarbeiterin der Badischen Zeitung ausgeübt.

Der Kläger hat am 01.09.2006 Klage erhoben und zur Begründung insbesondere geltend gemacht, dass der fragliche Leserbrief vom Bürgermeister initiiert und diktiert und im Rathaus der Entwurf für den Strohmann U. geschrieben worden sei. Der Bürgermeister habe über die Gemeindeverwaltung z.B. durch E-Mails an den Zeugen U. Einfluss auf diesen ausgeübt, damit der Leserbrief in der BZ abgedruckt werde. Diese amtliche Beeinflussung durch die Gemeindeverwaltung bzw. den Bürgermeister sei auch rechtserheblich gewesen, sie habe das Wahlergebnis entscheidend beeinflusst. Der Beklagte und der Beigeladene zu 1 sind der Klage entgegengetreten. Die Beigeladene zu 2 hat im laufenden Verfahren schriftliche Stellungnahmen von zwei im Büro des Beigeladenen zu 1 tätigen Bediensteten, darunter die Zeugin F., vorgelegt, die - abweichend von ihren ursprünglichen Einlassungen - bekundet haben, dass am 30.06.2006 auf Geheiß des Beigeladenen zu 1 dort Leserbriefe geschrieben worden seien und deren Veröffentlichung vorbereitet worden sei.

Aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 06.12.2006, in der der Zeuge U. und die Zeugin F. vernommen worden sind, hat das Verwaltungsgericht mit Urteil vom selben Tag die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat es im Wesentlichen ausgeführt: Eine gesetzwidrige Wahlbeeinflussung liege bei Berücksichtigung der fristgerecht vorgebrachten Einspruchsgründe, die den Prüfungsumfang auch des Gerichts beschränkten, nicht vor. Mit seinem Leserbrief habe der Zeuge U., der stellvertretender Beisitzer des Wahlausschusses und Gemeinderat sei, die Grenzen zulässiger Wahlwerbung nicht überschritten. Denn er habe diesen Brief nicht in diesen Funktionen, sondern allein als Gewerbevereinsvorsitzender geschrieben. Als Inhaber eines Ehrenamtes könne er nicht von Äußerungen im Rahmen des Wahlkampfs ausgeschlossen werden. Auch im Hinblick auf die Autorenschaft des fraglichen Leserbriefs sei eine gegen das Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung nicht festzustellen. Objektiv unrichtig seien Tatsachenbehauptungen zwar nicht nur dann, wenn sie inhaltlich falsch seien, sondern auch in Fällen, in denen der Wähler über den Urheber einer Äußerung im Wahlkampf getäuscht werde; denn die Bewertung einer solchen Äußerung hänge entscheidend auch davon ab, von wem sie stamme. Der Zeuge U. sei jedoch in rechtlicher Hinsicht als Urheber des mit seinem Namen unterzeichneten Leserbriefs anzusehen. Die Beweisaufnahme habe zwar ergeben, dass der Beigeladene zu 1 einen erheblichen Beitrag an der Entstehung und am Inhalt des Leserbriefs habe, der Zeuge U. habe sich den Inhalt des Briefs jedoch vollständig zu eigen gemacht. Er habe nämlich ein persönliches Interesse daran gehabt, dem seiner Auffassung nach durch den Bericht entstandenen falschen Anschein, die Gewerbetreibenden insgesamt und auch er als der Vereinsvorsitzende sei dem amtierenden Bürgermeister gegenüber kritisch eingestellt, durch eine eigene veröffentlichte Stellungnahme entgegenzutreten. Des Weiteren habe der Zeuge U. den aus dem Rathaus stammenden Entwurf nicht unbesehen übernommen, sondern um eigene Passagen ergänzt. Da der Zeuge U. somit als Urheber des Leserbriefs anzusehen sei, liege allein darin, dass ohne ein Eingreifen des Beigeladenen zu 1 der Leserbrief vermutlich mit anderem Wortlaut, möglicherweise aber auch gar nicht, erschienen wäre, keine rechtserhebliche Täuschung des Wählers. Etwas anderes ergebe sich schließlich auch nicht daraus, dass der Beigeladene zu 1 den Entwurf für den Leserbrief durch eine Angestellte des Rathauses habe schreiben und mailen lassen. Es spreche vieles dafür, dass eine unparteiische Amtsführung es gebiete, Einrichtungen und Bedienstete der Gemeindeverwaltung nicht für Wahlpropaganda zu verwenden. Ein Textbeitrag von sechs Zeilen, der von der Angestellten zudem lediglich nach Diktat geschrieben, nicht aber entworfen worden sei, reiche dafür jedenfalls nicht aus, da einem derart geringen Beitrag die Eignung dafür fehle, die Wahl zu beeinflussen.

Zur Begründung seiner vom Senat mit Beschluss vom 07.03.2007 - 1 S 182/07 - zugelassenen Berufung vertieft der Kläger sein Vorbringen, wonach der Zeuge U. als Unterzeichner des Leserbriefs lediglich vorgeschoben worden sei und die Wähler dadurch über den wahren Urheber getäuscht worden seien. Das Verwaltungsgericht habe den Sachverhalt unzutreffend gewürdigt. Der Beigeladene zu 1 habe den Leserbrief initiiert, der Zeuge U. habe den per E-mail übermittelten Entwurf in zentralen Aussagen übernommen, so dass amtliche Stellen bei der Veröffentlichung eine ausschlaggebende Rolle gespielt hätten. Es reiche nicht aus, dass der Zeuge U. bekräftigt habe, dass es sein Leserbrief gewesen sei und er inhaltlich voll dahinter stehe; eine formale Autorenschaft genüge nicht. Schließlich gehe es nicht an, den unzulässigen amtlichen Einfluss des Bürgermeisters angesichts des knappen Wahlergebnisses zu verharmlosen.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6. Dezember 2006 - 2 K 1555/06 - zu ändern, den Einspruchsbescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 3. August 2006 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, die Bürgermeisterwahl in der Gemeinde Kappel-Grafenhausen vom 2. Juli 2006 für ungültig zu erklären.

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verweist auf die Gründe des angefochtenen Urteils.

Der Beigeladene zu 1 beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er trägt vor: Zutreffend sei im angefochtenen Urteil festgestellt worden, dass der Zeuge U. "wahrer Urheber" des Leserbriefs gewesen sei; er habe dessen Inhalt und Form selbst verantwortet. Im Übrigen komme es nicht darauf an, wer der geistige Urheber eines Leserbriefs im Wahlkampf sei; entscheidend sei allein, wer durch seine Unterschrift die inhaltliche Übereinstimmung mit dem Text dokumentiere und damit die inhaltliche Verantwortung für das Druckwerk gegenüber der Öffentlichkeit und der Wählerschaft übernehme. Eine Verletzung der Neutralitätspflicht sei rechtlich nur dann von Bedeutung, wenn sie in den öffentlichen Raum hineinwirke und zu einer Beeinflussung des Wählerwillens führen könne. Demgegenüber seien Verstöße, die rein verwaltungsintern blieben und keine Auswirkungen auf den Wählerwillen haben könnten, irrelevant. Außerdem müssten die Verstöße von solchem Gewicht sein, dass eine unzulässige Beeinflussung des Wahlergebnisses durch sie möglich sei. Dies habe das angefochtene Urteil bezüglich des völlig untergeordneten Beitrags der Zeugin F. zutreffend verneint.

Die Beigeladene zu 2 beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Freiburg vom 6. Dezember 2006 - 2 K 1555/06 - zu ändern, den Einspruchsbescheid des Landratsamts Ortenaukreis vom 3. August 2006 aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten, die Bürgermeisterwahl in der Gemeinde Kappel-Grafenhausen vom 2. Juli 2006 für ungültig zu erklären.

Sie trägt vor: Der Beigeladene zu 1 habe im Zusammenhang mit der Veröffentlichung des Leserbriefs Gemeindebedienstete für seine Wahlkampfzwecke eingesetzt und dadurch unter Verletzung der ihm insoweit obliegenden Neutralitätspflicht eine gesetzeswidrige Wahlbeeinflussung begangen. Angesichts des knappen Stimmenvorsprungs des Beigeladenen zu 1 sei auch anzunehmen, dass dieser Wahlfehler Einfluss auf das Wahlergebnis gehabt haben könnte.

Der Senat hat Beweis erhoben durch die Vernehmung der Zeugin F.; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Anlage zur Sitzungsniederschrift verwiesen. Wegen weiterer Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten wird auf die gewechselten Schriftsätze im Zulassungs- und Berufungsverfahren Bezug genommen. Dem Senat liegen die Behörden- und Gerichtsakten aus dem Klageverfahren vor; sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe:

Der nach Schluss der mündlichen Verhandlung vorgelegte Schriftsatz des Beigeladenen zu 1 vom 15.05.2007 gibt dem Senat keinen Anlass, die mündliche Verhandlung wieder zu eröffnen.

Die nach Zulassung statthafte und auch im Übrigen zulässige Berufung ist begründet. Das Verwaltungsgericht hätte der Klage stattgeben müssen. Die Klage ist zulässig und begründet. Der Kläger kann verlangen, dass der Beklagte die Bürgermeisterwahl in Kappel-Grafenhausen vom 02.07.2006 für ungültig erklärt (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Denn im Prüfungsrahmen der fristgerecht vorgebrachten Einspruchsgründe kann festgestellt werden, dass eine andere gegen das Gesetz verstoßende Wahlbeeinflussung im Sinne von § 32 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 KomWG vorliegt, die auf das Ergebnis von Einfluss gewesen sein kann.

1. Mit zutreffenden Erwägungen, auf die der Senat gemäß § 130b Satz 2 VwGO verweist, hat das Verwaltungsgericht allerdings festgestellt, dass der vom Kläger in seinem Einspruch an erster Stelle gerügte Wahlfehler einer Verletzung der Neutralitätspflicht durch den Zeugen U. nicht vorliegt.

2. Mit der Rüge, in dem vom Zeugen U. unterzeichneten Leserbrief liege eine gegen den Grundsatz der freien Wahl verstoßende Täuschung über die Autorenschaft, kann der Kläger ebenso wenig durchdringen.

Der Zeuge U. hat seine Unterschrift freiwillig und ohne Zwang unter den Leserbrief gesetzt. Allein darauf kommt es an. Unbeachtlich ist, in welchem Umfang der Zeuge hierzu eigene Beiträge geliefert hat. Denn auch dem Amtsinhaber, der eine Wiederwahl anstrebt, ist es wie jedem Wahlbewerber unbenommen, im Wahlkampf eine Unterstützungskampagne zu initiieren und dabei den Unterstützern auch "die Feder zu führen". Aus welchen Gründen der Unterstützer öffentlich zu Gunsten des Bewerbers Partei ergreift, ist grundsätzlich irrelevant (siehe hierzu auch BVerwG, Urteil vom 08.07.1966 - VII 192.64 -, BVerwGE 24, 315 <319 f.>, Urteil vom 08.04.2003 - 8 C 14.02 -, BVerwGE 118, 101 <107 f.>); die Grenze einer noch zulässigen Motivation dürfte allerdings dann überschritten sein, wenn - wie hier nicht gegeben - der Unterstützer sich vom Bewerber bezahlen ließe.

3. Zum Erfolg der Klage führt indessen die Rüge einer Verletzung der Neutralitätspflicht seitens des Beigeladenen zu 1 durch die Nutzung dienstlicher Mittel zu Wahlkampfzwecken.

a) Ein solcher Wahlfehler ist entgegen der vom Beigeladenen zu 1 auch im Berufungsverfahren geäußerten Zweifel im fristgerecht eingereichten Einspruchsschreiben gerügt worden. Mit dem Vorbringen, der Leserbrief des Zeugen U. sei im Rathaus geschrieben und vom Bürgermeister diktiert worden, hat der Kläger neben dem ausdrücklich genannten Wahlfehler einer - vermeintlichen - Neutralitätspflichtverletzung durch den Zeugen U. auch das Verhalten des Beigeladenen zu 1 der Sache nach mit hinreichender Deutlichkeit zur Überprüfung gestellt. Es reicht aus, wenn der Sachverhalt, aus dem sich ein Wahlfehler ergeben soll, hinreichend konkretisiert wird; der Wahlfehler muss nicht ausdrücklich benannt und unter die Vorschrift des § 32 Abs. 1 KomWG subsumiert werden.

b) Diese Rüge gibt Anlass zu einer inhaltlichen Prüfung; davon sind bezogen auf den unmittelbar beschriebenen Vorgang sowohl die Wahlprüfungsbehörde als auch das Verwaltungsgericht zu Recht ausgegangen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats folgt aus Sinn und Zweck der im Sinne einer materiellen Präklusionsvorschrift verstandenen Bestimmung des § 31 Abs. 1 Satz 1 und 2 KomWG über die Einspruchsfrist, dass der Einsprechende auch im gerichtlichen Verfahren nur mit solchen Wahlanfechtungsgründen gehört werden kann, die sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht fristgerecht hinreichend konkretisiert worden sind. Daraus folgt indessen nicht, dass hier etwa die näheren Umstände des behaupteten Vorgangs substantiiert und detailliert darzulegen wären; damit wäre der Einsprechende jedenfalls bei Vorgängen, die sich nicht vor den Augen der Öffentlichkeit abspielen, in aller Regel überfordert. Der Senat hat vielmehr ausgeführt, dass - lediglich - Beanstandungen, die über nicht belegte Vermutungen oder die bloße Andeutung der Möglichkeit von Wahlfehlern nicht hinausgehen und einen konkreten, der Überprüfung zugänglichen Tatsachenvortrag nicht enthalten, als unsubstantiiert zurückzuweisen sind (vgl. Urteil des erk. Senats vom 02.12.1991 - 1 S 818/91 -, ESVGH 42, 161 <162 f.> m.w.N.; siehe auch BVerfG, Kammerbeschluss vom 24.08.1993 - 2 BvR 1858/92 -, DVBl 1994, 41 <42>). Eine solche nachprüfbare Tatsachenbehauptung, die auf den Wahlfehler einer anderen gegen das Gesetz verstoßenden Wahlbeeinflussung i.S.v. § 32 Abs. 1 Nr. 1 Alt. 2 KomWG führt, steht hier in Rede. Soweit der Senat eine Konkretisierung auch in rechtlicher Hinsicht verlangt, bezieht sich dies in erster Linie auf die Situation, in der über das reine Wahlverfahren und die ordnungsgemäße Anwendung der Wahlvorschriften hinaus auch die Rechtsgrundlagen der Wahl als solche - im Wege einer inzidenten Normenkontrolle - zum Gegenstand der Wahlanfechtung gemacht werden (vgl. hierzu Beschluss des erk. Senats vom 13.01.1987 - 1 S 1246/86 -, VBlBW 1987, 420; Urteil des erk. Senats vom 27.02.1996 - 1 S 2570/95 -, NVwZ-RR 1996, 411). Dann ist auch die Aufarbeitung der aufgeworfenen Rechtsfragen gefordert (vgl. zuletzt Urteil des erk. Senats vom 07.03.2007 - 1 S 19/06 -).

c) Die hiernach gebotene Beschränkung des gerichtlichen Prüfungsumfangs, die den Amtsermittlungsgrundsatz überlagert, steht einer Bewertung aller Vorgänge im Zusammenhang mit den am 01.07.2006 in der BZ erschienenen Leserbriefen nicht entgegen.

In § 31 Abs. 1 Satz 2 KomWG ausdrücklich normiert ist lediglich der Ausschluss weiterer Anfechtungsgründe. Eine solche Erweiterung der Anfechtungsgründe ist indessen nicht gegeben, wenn der Vorwurf einer gesetzwidrigen Wahlbeeinflussung nicht allein auf die Verwendung dienstlicher Mittel bei der Unterstützung eines, sondern mehrerer Leserbriefschreiber gestützt werden soll.

Auch aus dem Gebot der Konkretisierung der Fehlertatbestände schon im fristgebundenen Einspruchsschreiben folgt nicht, dass die Prüfung auf den Leserbrief des Zeugen U. beschränkt ist und die anderen Leserbriefe ausgeblendet werden müssen. Zwar dürfen im Rahmen des geltend gemachten Anfechtungsgrundes weitere Tatsachen grundsätzlich nicht vorgebracht werden; lediglich die Ergänzung und Erläuterung des schon vorliegenden Sachvortrags bleibt möglich (vgl. Kunze/Merk/Quecke, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 4. Aufl., 1989, § 31 Rdnr. 50 f.). Die danach vorzunehmende Abgrenzung zwischen (unzulässiger) neuer Tatsache und (zulässiger) Ergänzung kann jedoch nicht allein danach vorgenommen werden, ob die Vorgänge logisch ("denkgesetzlich") trennbar sind oder nicht. Vielmehr ist eine wertende Betrachtungsweise angezeigt. Handelt es sich bei natürlicher Betrachtung um einen einheitlichen Sachverhalt, von dem - gerade auch wegen fehlender Einsichtsmöglichkeiten eines Außenstehenden - nur ein Ausschnitt benannt worden ist, der sich von den anderen Sachverhaltselementen nicht grundlegend unterscheidet, so dass der benannte Fehlertatbestand damit letztlich nur eine quantitative Änderung erfährt, ist die Erstreckung der Prüfung auf den gesamten Sachverhaltskomplex geboten.

Diese Rechtsauffassung steht dem Zweck der Präklusion nicht entgegen. Sie dient dem Interesse, möglichst bald Klarheit über die Gültigkeit der Wahl und damit funktionsfähige Gemeindeorgane zu erhalten (vgl. nur Urteil des erk. Senats vom 02.12.1991 - 1 S 818/91 -, ESVGH 42, 161 <163>). Eine beachtliche Verzögerung des Wahlanfechtungsverfahrens ist aber bei einem einheitlichen Sachverhalt nicht zu befürchten, da der enge Zusammenhang der Sachverhaltselemente dazu führt, dass schon die Sachverhaltsermittlung keinesfalls trennscharf erfolgen kann. Gerade vor diesem Hintergrund kommt der beschränkten Ausweitung des Prüfungsrahmens schließlich auch eine Befriedigungswirkung zu.

d) Der folglich insgesamt der gerichtlichen Prüfung unterliegende Sachverhaltskomplex der Umstände des Entstehens und der Veröffentlichung der am 01.07.2006 in der BZ zur Bürgermeisterwahl erschienenen Leserbriefe stellt sich als eine inhaltlich und organisatorisch maßgeblich vom Beigeladenen zu 1 gesteuerte "Kampagne" dar, mit deren Hilfe dieser - zusammen mit der hier mangels einer diesbezüglichen Rüge irrelevanten "Gegendarstellung" - versucht hat, dem seiner Ansicht nach unzutreffenden Eindruck entgegenzuwirken, den der am 30.06.2006 erschienene Zeitungsbericht über die Wahlkampfveranstaltung eines Gegenkandidaten mit Gewerbetreibenden vermitteln konnte. Diese Einschätzung stützt sich auf die glaubhaften Einlassungen der Zeugin F., denen auch der Beigeladene zu 1 letztlich nicht widersprochen hat. Die Zeugin hat, wie bereits vor dem Verwaltungsgericht, bekundet, dass sie am 30.06.2006, als sie von 09:30 Uhr bis 14:00 Uhr im Vorzimmer des Beigeladenen zu 1 tätig war, fast nur mit dem Verfassen, Schreiben und Versenden von Leserbriefen und entsprechenden Entwürfen sowie der Vermittlung von telefonischen Kontakten mit (potenziellen) Leserbriefschreibern beschäftigt war.

Durch den Einsatz persönlicher und sächlicher Mittel der Gemeindeverwaltung für seinen Wahlkampf hat der Beigeladene zu 1 nicht nur gegen seine Dienstpflichten als Bürgermeister und Leiter der Gemeindeverwaltung, sondern zugleich gegen das Recht seiner Mitbewerber auf Chancengleichheit verstoßen. Denn dieses Recht ist verletzt, wenn Amtsträger zu Gunsten oder zu Lasten eines Bewerbers in den Wahlkampf eingreifen und dabei gegen die ihnen zur Wahrung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl auferlegten Pflicht zu einer unparteiischen Amtsführung verstoßen (vgl. etwa Urteil des erk. Senats vom 07.11.1983 - 1 S 1311/83 -, EKBW, KomWG § 32 E 35; BVerwG, Urteil vom 18.04.1997 - 8 C 5.96 -, BVerwGE 104, 323 <326 f.>). Der Beigeladene zu 1 war gehalten, zwischen seiner Funktion als Amtsträger und seiner Eigenschaft als Bewerber um die eigene Nachfolge zu unterscheiden. Es war ihm verwehrt, sein Wahlkampfbüro in seinen Diensträumen zu unterhalten und für diese Zwecke auf Kosten der Gemeinde Gemeindebedienstete einzusetzen. Wie hier die Grenzen im Einzelnen zu ziehen sind und ob eine trennscharfe Abgrenzung in Randbereichen möglich ist, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Auch geht es hier nicht darum, wie die zur Öffentlichkeitsarbeit der Regierung in Wahlkampfzeiten entwickelten Grundsätze auf die kommunale Ebene zu übertragen sind. Denn im vorliegenden Zusammenhang der "Leserbriefkampagne" handelte der Beigeladene zu 1 nur als Wahlkämpfer, während er als Amtsträger nicht in Erscheinung trat und dies auch gar nicht wollte.

Für die Bewertung als Wahlfehler von Bedeutung sind indessen nur Vorgänge, denen eine (Außen-)Wirkung auf den Wahlkampf zukommt, indem mit ihrer Hilfe auf die Meinungsbildung der Wählerschaft eingewirkt werden soll. Deswegen sind die "auf Vorrat" geschriebenen Leserbriefe, die letztlich keine Verwendung gefunden haben, insoweit unbeachtlich. Auf drei der vier in der BZ veröffentlichten Leserbriefe hat der Beigeladene jedoch in unterschiedlichem Umfang, wegen der Nutzung dienstlicher Mittel aber immer in unzulässiger Weise Einfluss genommen. Der Leserbrief des Zeugen U. ist, wie bereits das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, das Ergebnis einer Zusammenarbeit zwischen dem Zeugen und dem Beigeladenen zu 1; hierzu hat der Beigeladene zu 1 einen Entwurf beigesteuert, den er der Zeugin diktiert hatte. Der Leserbrief von xxx E. ist ebenso wie derjenige von Herrn O. auf eine Anregung des Beigeladenen zu 1 zurückzuführen. Zwar hat der Beigeladene zu 1 für den nur wenige Zeilen umfassenden Leserbrief von Herrn O. jedenfalls schriftlich keine Vorlage geliefert; gleichwohl bleibt auch diese Veröffentlichung Teil der vom Beigeladenen zu 1 mit unerlaubten Mitteln geführten Kampagne. Der Beitrag des Beigeladenen zu 1 zum Leserbrief von xxx E. hat sich in einer Bitte um diese besondere Form des öffentlichen Beistands nicht erschöpft. Vielmehr hat der Beigeladene zu 1 den Verfasser insoweit unterstützt, als er die Zeugin den Entwurf nach dem Diktat des Verfassers hat schreiben und diesem sodann hat zufaxen lassen. Unbeachtlich ist insoweit, dass der Leserbrief nach den schriftlichen Einlassungen von xxx E. von der BZ auch redaktionell überarbeitet worden ist; denn Grundlage dieser Leserbriefveröffentlichung war das mit "technischer" Hilfestellung durch die Zeugin verfasste Schreiben.

Die hiernach vorliegende gesetzwidrige Wahlbeeinflussung war auch für das Wahlergebnis relevant. Der vom Gesetz geforderte mögliche ursächliche Zusammenhang zwischen Wahlfehler und Wahlergebnis ist nur dann gegeben, wenn sich aus dem mit der Wahlanfechtung geltend gemachten und tatsächlich vorliegenden Gesetzesverstoß nicht nur eine theoretische, sondern eine konkrete und nach der Lebenserfahrung nicht ganz fernliegende Möglichkeit der Beeinflussung des Wahlergebnisses ergibt. Entscheidend ist danach nicht die abstrakt vorstellbare Auswirkung, sondern nur der unter den konkreten Verhältnissen mögliche Einfluss des Wahlfehlers. Von wesentlicher Bedeutung kann insbesondere sein, wie knapp oder wie eindeutig das mit dem Wahleinspruch konkret in Zweifel gezogene Wahlergebnis ausgefallen ist (vgl. nur Urteil des erk. Senats vom 27.01.1997 - 1 S 1741/96 -, ESVGH 47, 130 <134> m.w.N.; BVerwG, Beschluss vom 24.06.1997 - 8 B 92.97 -, Buchholz 160 Wahlrecht Nr. 46). Angesichts der äußerst knappen Entscheidung, bei der der Beigeladene zu 1 die absolute Mehrheit der gültigen Stimmen, die ihm einen zweiten Wahlgang erspart hat, um nur neun Stimmen übertroffen hat, ist die Ergebnisrelevanz gegeben. Denn es erscheint nicht fernliegend, dass diese letzte Wahlkampfauseinandersetzung und ihre pressemäßige Begleitung samt der Resonanz durch Leserbriefe jedenfalls für eine bestimmte Anzahl von Wählern von maßgeblicher Bedeutung war. Auch der Beigeladene zu 1 hat auf eine solche Möglichkeit einer letztlich wahlentscheidenden Beeinflussung abgestellt, indem er gerade auch einen ortsansässigen Allgemeinarzt, dem er ein besonderes Ansehen in der Wählerschaft zugeschrieben hat, zum Verfassen eines Leserbriefs bewegt hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 162 Abs. 3 VwGO, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO.

Die Revision war nicht zuzulassen, da keine der Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 VwGO gegeben ist.

Beschluss vom 15. Mai 2007

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 5.000 EUR festgesetzt (§ 47 Abs. 1, § 52 Abs. 2, § 63 Abs. 2 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung