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Die Verpflichtung des Oberbürgermeisters zur Abgabe der Nebentätigkeitserklärung gegenüber der Dienstaufsichtsbehörde stellt keine kommunalrechtliche, sondern eine dienstrechtliche Angelegenheit dar, hinsichtlich der dem Gemeinderat keine Kontrollbefugnis zusteht.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

1 S 786/00

Verkündet am 22.02.2001

In der Verwaltungsrechtssache

wegen

Beantwortung einer Anfrage

hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Richter am Verwaltungsgerichtshof Schwan als Vorsitzender und die Richterinnen am Verwaltungsgerichtshof Schmenger und Dr. Kirchhof aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 21. Februar 2001

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Klägers gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19. November 1999 - 13 K 2791/98 - wird zurückgewiesen.

Der Kläger trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Kläger ist Mitglied des Gemeinderats xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx; der Beklagte ist deren Oberbürgermeister. Mit Schreiben vom 09.08.1997 richtete der Kläger an diesen folgende Fragen:

1. Wie lautet die offizielle Erklärung gemäß § 8 LNTVO (= Landesnebentätigkeitsverordnung) gegenüber dem Regierungspräsidium Karlsruhe über die von Ihnen im vorausgegangenen Kalenderjahr ausgeübten genehmigungs- und anzeigepflichtigen Nebentätigkeiten, die Sie bis zum 01.07.1997 für das Jahr 1996 vorzulegen hatten?

2. Welchen überschießenden Betrag werden Sie auf dieser Grundlage gemäß § 5 LNTVO an xxx xxxxx xxxxxxxxx abliefern? Unter welchem Haushaltstitel wird bzw. wurde dieser Betrag verbucht?

Diese Anfragen beantwortete der Beklagte mit Schreiben vom 15.09.1997 dahingehend, er habe seine Nebentätigkeitserklärung gegenüber seiner obersten Dienstbehörde, dem Regierungspräsidium Karlsruhe, abgegeben. Zur Zeit sei er in xx Funktionen tätig. Die Bestimmungen des § 5 LNTVO hinsichtlich der Ablieferungspflicht würden eingehalten. Diesem Schreiben fügte er eine Auflistung mit xx Nebentätigkeiten bei.

Mit Schreiben vom 19.11.1997 erweiterte der Kläger seine Anfrage wie folgt:

"... Wie lauteten Ihre offiziellen Erklärungen gemäß § 8 LNTVO gegenüber dem Regierungspräsidium xxxxxxxxx über die von Ihnen ausgeübten genehmigungs- und anzeigepflichtigen Nebentätigkeiten, die Sie als Oberbürgermeister bislang abgegeben haben? ..."

Mit Schreiben vom 28.11.1997 und 30.12.1997 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass die jährliche Gesamtbelastung durch die Nebentätigkeiten im Durchschnitt insgesamt ca. xxx Stunden betrage. Die Vergütungen hätten in keinem seiner Amtsjahre xxxxxxxxx DM überstiegen. Daher müsse er keine Beträge an die Gemeinde abführen. Daneben nannte er die Haushaltsstelle, unter der die Beträge verbucht worden seien. Außerdem teilte der Beklagte mit, welche der bereits genannten Nebentätigkeiten er seit seinem Amtsantritt ausübe und welche er erst zu einem späteren Zeitpunkt übernommen habe.

Am 02.09.1998 hat der Kläger beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben und zuletzt beantragt, den Beklagten zu verpflichten, ihm folgende Anfrage vollständig zu beantworten: Wie lauteten die offiziellen Erklärungen des xxxxxxxxx Oberbürgermeisters gemäß § 8 LNTVO gegenüber dem Regierungspräsidium xxxxxxxxx über die von ihm ausgeübten Nebentätigkeiten, die er als Oberbürgermeister bislang abgegeben hat? Zur Begründung hat er vorgetragen, dass der Beklagte bisher seine Anfrage nicht erschöpfend beantwortet habe. Art und Umfang der von einem Bürgermeister ausgeübten Nebentätigkeiten seien ebenso wie die Höhe der sich hieraus ergebenen Vergütungen "Angelegenheiten der Gemeinde" im Sinne des § 24 Abs. 3 und 4 der Gemeindeordnung (GemO). Anlass für seine Anfrage sei, dass im vergangenen Jahr mehrere Fälle bekannt geworden seien, in denen Bürgermeister im Zusammenhang mit der Abrechnung von Nebentätigkeiten negativ aufgefallen seien. Ein weiterer Grund sei, dass der Beklagte anlässlich seiner möglichen Kandidatur zum Landrat des Landkreises xxxxxxxxx den xxxxxxxxx xxxxxxxx xxxxxxxxxxx mitgeteilt habe, dass er sich im Falle der Wahl zum Landrat finanziell schlechter stellen würde als bei seiner jetzigen Position. -Der Beklagte hat zur Begründung seines Klageabweisungsantrags ausgeführt: Die Anfrage des Klägers sei ausreichend beantwortet. Weitere Auskünfte könne er nicht verlangen. Die Beantwortung der Anfrage käme einer Akteneinsicht gleich, auf die er als einzelnes Gemeinderatsmitglied keinen Anspruch habe. Die Erklärungen gegenüber dem Regierungspräsidium über seine Nebentätigkeiten seien dienstrechtlicher Natur.

Durch Urteil vom 19.11.1999 hat das Verwaltungsgericht die Klage abgewiesen. In den Entscheidungsgründen ist ausgeführt: Aus § 24 Abs. 3 und 4 GemO folge kein allgemeines Fragerecht hinsichtlich der Ausübung von Nebentätigkeiten durch den Bürgermeister. Die sich aus § 88 LBG bzw. aus der LNTVO ergebenden Pflichten seien nicht kommunalrechtlicher, sondern dienstrechtlicher Natur und damit keine Angelegenheit der Gemeinde. Dem Gemeinderat komme gegenüber dem Bürgermeister keine dienstrechtliche Kontrollfunktion zu. Auch die sich aus § 24 Abs. 1 Satz 3 GemO ergebende Kontrollkompetenz des Gemeinderats begründe kein entsprechendes Fragerecht des Klägers. Ungeachtet dessen könne der Kläger auch deshalb nicht die Beantwortung seiner Frage verlangen, weil sie nicht eine "einzelne" Angelegenheit betreffe.

Zur Begründung seiner vom Senat zugelassenen Berufung trägt der Kläger vor: Das Verwaltungsgericht gehe von einem Klageantrag aus, den er so nicht angekündigt habe. Es gehe ihm nicht um die Erklärung über die Nebentätigkeiten des Beklagten als solche, sondern um den Inhalt der Erklärung. Daher sei die sich aus dem Inhalt der Erklärung ergebende Problemstellung in den Entscheidungsgründen des Urteils nicht beachtet worden. Es handle sich um eine kommunalrechtliche Angelegenheit, da bei einer eventuellen Überschreitung der Freibetragsgrenze ein selbständiger Anspruch der Stadt xxxxxxxx gegen den Beklagten auf Ablieferung der entsprechenden darüber hinausgehenden Vergütungen aus dessen Nebentätigkeiten bestehe. Es gehe auch um eine "einzelne" Angelegenheit, die lediglich in zeitliche Unterabschnitte unterteilt sei. Da konkrete Hinweise auf bestehende Missstände bestünden und der Beklagte durch den Umfang seiner Nebentätigkeiten zeitlich über die Maßen außerhalb seiner Haupttätigkeit in Anspruch genommen sei, begründe die Kontrollbefugnis des Gemeinderats einen Auskunftsanspruch gegenüber dem Beklagten.

Der Kläger beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 19. November 1999 - 13 K 2791/98 - zu ändern und den Beklagten zu verpflichten, ihm folgende Anfrage vollständig zu beantworten: Welches ist der Inhalt der offiziellen Erklärungen des Beklagten gemäß § 8 LNTVO gegenüber dem Regierungspräsidium xxxxxxxxx über die von ihm ausgeübten genehmigungs- und anzeigepflichtigen Nebentätigkeiten, die er als Oberbürgermeister bislang abgegeben hat?

hilfsweise, den Beklagten zu verpflichten, ihm folgende Anfrage vollständig zu beantworten: Welches ist der Inhalt der offiziellen Erklärungen des Beklagten gemäß § 8 LNTVO gegenüber dem Regierungspräsidium xxxxxxxxx über die von ihm ausgeübten genehmigungs- und anzeigepflichtigen Nebentätigkeiten, die er als Oberbürgermeister für das Jahr 1996 abgegeben hat?

Der Beklagte beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Er verteidigt das angefochtene Urteil, das er für zutreffend hält, und trägt unter Vertiefung seines bisherigen Vorbringens Folgendes vor: Der Kläger habe keinen Anspruch darauf, eine über die bereits erfolgte Beantwortung seiner Anfrage hinausgehende Auskunft über die von ihm ausgeübten Nebentätigkeiten zu erhalten. Die Anfrage des Klägers basiere lediglich auf Unterstellungen und Vermutungen, die ein Fragerecht nach § 24 Abs. 4 GemO nicht auszulösen vermögen. Im Übrigen betreffe die Nebentätigkeitserklärung des Bürgermeisters keine Angelegenheit der Gemeinde; sie diene nur der Kontrollmöglichkeit des Dienstherrn und habe einen rein dienstrechtlichen Charakter. Die Überwachung der Einhaltung beamtenrechtlicher Pflichten sei nicht Sache der Gemeinde und dementsprechend auch keine Aufgabe des Klägers. Eine Ablieferungspflicht an die Gemeinde bestehe nicht, was dem Kläger in Beantwortung seiner Anfrage bereits mitgeteilt worden sei. Davon abgesehen handle es sich auch insoweit nicht um eine Angelegenheit der Gemeinde, da diese keinen Anspruch auf Ablieferung für Vergütungen aus Nebentätigkeiten habe, die einen bestimmten Betrag überschritten. Dass sie mittelbar davon profitiere, ändere daran nichts.

Wegen der Einzelheiten des Vortrags und des Sachverhalts wird auf die Schriftsätze der Beteiligten und die dem Senat vorliegenden Behörden- und Gerichtsakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Berufung des Klägers ist unbegründet. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die als Kommunalverfassungsstreitverfahren zulässige Leistungsklage als unbegründet abgewiesen. Der Kläger kann eine Beantwortung seiner Frage über die ihm bereits erteilten Auskünfte hinaus nicht beanspruchen und ist durch die Weigerung des Beklagten, hierzu weitere Auskünfte zu erteilen, in seinen Mitgliedschaftsrechten als Stadtrat nicht verletzt.

Entgegen der Auffassung des Klägers hat das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung nicht einen von seinem Klagebegehren abweichenden Antrag zugrundegelegt. Es hat vielmehr über den Antrag entschieden, den der Kläger ausweislich der Sitzungsniederschrift in der mündlichen Verhandlung gestellt hat. Dieser war für das Verwaltungsgericht maßgeblich, nicht der schriftsätzlich angekündigte Klageantrag. Im Übrigen ergeben sich durch die geringfügigen Abweichungen zwischen dem schriftsätzlich angekündigten - und nunmehr im Berufungsverfahren weiterverfolgten - und dem in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht gestellten Klageantrag keine Abweichungen in der Beurteilung der materiell-rechtlichen Fragen.

Als Stadtrat hat der Kläger das Recht, über einzelne Angelegenheiten der Gemeinde und ihrer Verwaltung an den Bürgermeister schriftliche oder in einer Sitzung des Gemeinderats mündliche Anfragen zu richten, die binnen angemessener Frist zu beantworten sind (§ 24 Abs. 4 Satz 1 GemO). Auf die zutreffende und sachlich ausreichende Beantwortung solcher Fragen hat der einzelne Gemeinderat einen Rechtsanspruch. Das Fragerecht und die ihm entsprechende Auskunftspflicht des Bürgermeisters sind allerdings nach dem Gesetz nicht schrankenlos. Eine erste Begrenzung ergibt sich bereits aus dem Wortlaut des Gesetzes. Danach müssen die Anfragen einzelne Angelegenheiten der Gemeinde oder ihrer Verwaltung betreffen (§ 24 Abs. 4 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Abs. 3 Satz 1 GemO). "Einzelne" sind nach dem allgemeinen Sprachgebrauch nur bestimmte Angelegenheiten, also solche, die sich auf einen konkreten Lebenssachverhalt beziehen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 30.03.1992 - 1 S 1762/91 -, DÖV 1992, 838 ff.). Zu den "Angelegenheiten der Gemeinde und ihrer Verwaltung" gehören sowohl die Angelegenheiten, für die der Gemeinderat und seine Ausschüsse zuständig sind, als auch solche, die in die Zuständigkeit des Bürgermeisters fallen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.09.1989 - 1 S 3239/88 -, VBlBW 1990, 20 m.w.N.). Eine weitere Grenze ergibt sich aus allgemeinen Rechtsgrundsätzen; unzulässig sind deshalb rechtsmissbräuchliche Fragen, Scheinfragen ohne jeglichen realen Hintergrund, aber auch Fragen "ins Blaue hinein", die allein auf eine allgemeine Ausforschung gerichtet sind (vgl. Senatsurteil vom 30.03.1992, a.a.O.; OVG Brandenburg, Urteil vom 24.02.1998, LKV 1999, 34 ff.). Ob die Ausnutzung des Fragerechts durch einen Gemeinderat missbräuchlich ist, ist im Einzelfall unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck dieses Mitgliedschaftsrechts festzustellen.

Nach den dargelegten Maßstäben erweisen sich die Antworten, die der Beklagte auf die Anfragen des Klägers vom 09.08.1997 und 19.11.1997 erteilt hat, als in jeder Hinsicht ausreichend. Weitergehende Auskünfte kann der Kläger nicht verlangen.

Der Senat hat bereits erhebliche Zweifel, ob das mit dem Hauptantrag verfolgte Auskunftsverlangen, das sich auf Nebentätigkeiten für einen Zeitraum von mehreren Jahren erstreckt, sich auf eine "einzelne" Angelegenheit der Gemeinde und ihrer Verwaltung bezieht, wie es das Gesetz verlangt. Naheliegend erscheint vielmehr die Annahme, dass es dem Kläger primär darum geht, möglich erachteten dienstrechtlichen Unregelmäßigkeiten des Beklagten auf die Spur zu kommen. Dies gilt auch, soweit er mit dem Hilfsantrag Auskunft über die vom Beklagten ausgeübten Nebentätigkeiten lediglich für das Jahr 1996 begehrt. Eine solche allgemeine Ausforschung geht jedoch in der Regel über den Bereich der von einem einzelnen Gemeinderat erfragbaren einzelnen Angelegenheiten hinaus.

Diese Frage bedarf jedoch keiner abschließenden Erörterung. Denn jedenfalls scheitert das mit der Klage verfolgte Auskunftsbegehren daran, dass die Anfragen keine Angelegenheiten der Gemeinde und ihrer Verwaltung zum Gegenstand haben. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, stellt die Verpflichtung des Beklagten zur Abgabe der Nebentätigkeitserklärung (§ 8 LNTVO) gegenüber dem Regierungspräsidium als Dienstaufsichtsbehörde keine kommunalrechtliche, sondern eine dienstrechtliche Angelegenheit dar, hinsichtlich der dem Gemeinderat keine Kontrollfunktion zusteht. Die Überwachung der Einhaltung der sich aus dem Landesbeamtengesetz (§§ 83 ff. LBG) und der Nebentätigkeitsverordnung ergebenden Pflichten des Oberbürgermeisters ist allein Aufgabe der Dienstaufsichtsbehörde (vgl. § 134 Nr. 4 LBG); diese verfügt auch über Sanktionen, die bei Nichterfüllung der dienstrechtlichen Pflichten eingesetzt werden können.

Dies gilt auch für die Kontrolle der Ablieferungspflicht nach § 5 Abs. 3 LNTVO. Die Pflicht zur Ablieferung von Nebentätigkeitsvergütungen, die einen bestimmten Betrag (hier: 12.000,-- DM) übersteigen, rechtfertigt sich aus dem Grundsatz, dass der Beamte seine volle Arbeitskraft seinem Beruf bzw. Hauptamt zu widmen hat, und bezweckt, dem Anreiz zur Übernahme von Nebentätigkeiten dadurch entgegenzuwirken, dass die Verdienstmöglichkeiten beschränkt werden (BVerfGE 55, 207, 236 ff.; BAG, Urteil vom 25.07.1996, ZBR 1997, 59, 61). Die in § 5 Abs. 3 LNTVO vorgesehenen Freibeträge entsprechen einer Nebentätigkeit, die ihrem zeitlichen Umfang nach ohne Besorgnis der Beeinträchtigung dienstlicher Interessen ausgeübt werden kann. Der Umfang der Nebentätigkeit soll durch die Ablieferungspflicht auf das als zulässig angesehene Maß beschränkt werden (BVerwGE 41, 316, 322 ff.). Die Aufstellungspflicht nach § 8 LNTVO und die Ablieferungspflicht nach § 5 Abs. 3 LNTVO stellen demnach eine über den Genehmigungsvorbehalt des § 83 LBG hinausgehende Kontrollmöglichkeit der Dienstaufsichtsbehörde bezüglich der ausgeübten Nebentätigkeiten des Beamten dar, um eine Beeinträchtigung dienstlicher Interessen zu verhindern (BAG, Urteil vom 25.07.1996, a.a.O.). Dass bei Überschreitung der in § 5 Abs. 3 LNTVO genannten Vergütungsgrenzen die Gemeinde als Dienstherr im Hauptamt durch die Abführung der überschießenden Beträge mittelbar profitieren kann, macht die Angelegenheit nicht zu einer der Gemeinde im Sinne des § 24 Abs. 3 und 4 GemO.

Schließlich begründet auch die Kontrollbefugnis des Gemeinderats hinsichtlich der Aufdeckung von Missständen in der Gemeindeverwaltung (§ 24 Abs. 1 Satz 3 GemO) keinen Anspruch des Klägers auf Beantwortung seiner Anfrage. Denn wie oben dargelegt, kommt dem Gemeinderat keine Kontrollkompetenz über die Einhaltung der beamtenrechtlichen Verpflichtungen des Bürgermeisters gegenüber der Dienstaufsichtsbehörde zu, sodass ein Fragerecht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds nicht damit begründet werden kann, eine eventuelle Verletzung dieser Verpflichtungen begründe einen Missstand in der Gemeindeverwaltung.

Ob ausnahmsweise die Kontrollkompetenz des Gemeinderats ein entsprechendes Fragerecht auszulösen vermag, wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass wegen des Umfangs der Nebentätigkeiten das Hauptamt des Bürgermeisters vernachlässigt und Gemeinderatsbeschlüsse nicht mehr ordnungsgemäß ausgeführt werden, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn der Kläger hat lediglich Vermutungen geäußert, aber keine Missstände aufgezeigt. Außerdem hätte die Fragestellung dann eine andere sein und an konkrete Auswirkungen auf das Gemeindegeschehen und das Hauptamt des Bürgermeisters anknüpfen müssen.

Aus den dargelegten Gründen muss auch der Hilfsantrag des Klägers erfolglos bleiben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.

Die Revision ist nicht zuzulassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Streitwertbeschluss

vom 21. Februar 2001

Der Streitwert für das Berufungsverfahren wird auf 8.000,-- DM festgesetzt (§ 13 Abs. 1 GKG).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung