Judicialis Rechtsprechung

1. Bestimmungen in der Geschäftsordnung eines Gemeinderats, die die Rechte von Mitgliedern kommunaler Vertretungsorgane in abstrakt-genereller Weise regeln, fallen in den Anwendungsbereich des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO und können auf Antrag eines Mitglieds des Gemeinderats auf ihre Gültigkeit überprüft werden (im Anschluss an BVerwG, Beschluss vom 15.09.1987, NVwZ 1988, S. 1119).

2. Sind sämtliche Ratsmitglieder auf Grund vorausgegangener interfraktioneller Gespräche über einen leicht überschaubaren Tagesordnungspunkt umfassend informiert, ist die Übermittlung der um ihn ergänzten und dadurch geänderten Tagesordnung (einschließlich der dazugehörigen Tischvorlagen) am Tag der Ratssitzung noch angemessen.

3. Hält ein Ratsmitglied die Einberufung der Ratssitzung für verspätet und stellt gleichwohl keinen Vertagungsantrag, sondern beteiligt sich an der Sachdiskussion und der anschließenden Abstimmung, so ist der behauptete Verfahrensfehler geheilt (im Anschluss an VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.03.1999 - 1 S 2059/98 -).

4. Die Erhöhung der Fraktionsmindeststärke von zwei auf drei Ratsmitglieder ist in den rechtlichen Schranken des Willkürverbots, der Grundsätze der Chancengleichheit und des Minderheitenschutzes zulässig.

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

1 S 896/00

Verkündet am 24.06.2002

In der Normenkontrollsache

wegen

Gültigkeit der Geschäftsordnung des Gemeinderats

hat der 1. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofs Dr. Weingärtner, die Richterinnen am Verwaltungsgerichtshof Schmenger und Dr. Kirchhof sowie die Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Roth und Dr. Rudisile auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 24. Juni 2002

für Recht erkannt:

Tenor:

Der Antrag des Antragstellers wird abgelehnt.

Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand:

Der Antragsteller ist seit 01.01.1978 Mitglied im Gemeinderat der Antragsgegnerin. Er gehört der Liste der "xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx" xxxx an, die mit zwei Mandaten im Gemeinderat vertreten ist. Bis zu der im vorliegenden Verfahren angegriffenen Änderung der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin vom 30.11.1999, mit der die Fraktionsmindeststärke von zwei auf drei Personen erhöht wurde, war der Antragsteller Fraktionsvorsitzender der xx und als solcher auch Mitglied des Ältestenrates der Antragsgegnerin.

Mit Einladungsschreiben vom 09.11.1999 wurden die Mitglieder des Gemeinderats zur Ratssitzung am 30.11.1999 eingeladen. Auf der geänderten Tagesordnung stand unter TOP 15 "Änderung der Geschäftsordnung des Gemeinderats". Die Einladung wurde am 25.11.1999 im Amtsblatt ortsüblich bekannt gemacht. Den Gemeinderatsmitgliedern wurde sie zusammen mit einer entsprechenden Tischvorlage am Tag der Gemeinderatssitzung durch Boten überbracht. In der Gemeinderatssitzung vom 30.11.1999 rügte der Antragsteller nach Aufrufen des Tagesordnungspunktes die nach seiner Auffassung nicht rechtzeitige Einberufung der Sitzung und die fehlende Vorbereitungszeit. Einen förmlichen Vertagungsantrag stellte er nicht. Dann fasste der Gemeinderat folgende Beschlüsse:

§ 3 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat xxx xxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxx lautet ab dem 06.12.1999 wie folgt:

"Eine Fraktion muss einschließlich etwaiger ständiger Gäste aus mindestens drei Stadträten bestehen".

§ 2 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat xxx xxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxx lautet ab dem 06.12.1999 wie folgt:

"Der Ältestenrat besteht aus dem Oberbürgermeister als Vorsitzendem und je zwei Vertretern der CDU-Fraktion, der SPD-Fraktion sowie der FWV-Fraktion und einem Vertreter der Fraktion der Grünen Liste des Gemeinderats als Mitglieder".

Ein Antrag des Antragstellers, neben den Fraktionen der CDU, SPD, FWV und der Grünen Liste auch die "xx xxx xxxxxxxxxxxx" als Mitglieder zum Ältestenrat zuzulassen, wurde abgelehnt.

In der Gemeinderatssitzung vom 06.12.1999 wurden nach der geänderten Geschäftsordnung die Mitglieder des Ältestenrats gewählt.

Am 28.01.2000 hat der Antragsteller vor dem Verwaltungsgericht Stuttgart um Rechtsschutz nachgesucht. Das Verwaltungsgericht hat den Normenkontrollantrag mit Beschluss vom 07.03.2000 an den Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg verwiesen.

Der Antragsteller trägt vor, die Beschlussfassung über die Änderung der Geschäftsordnung vom 30.11.1999 sei unwirksam. Dies ergebe sich bereits daraus, dass die Einberufung des Gemeinderats nicht ordnungsgemäß erfolgt sei. Es sei versäumt worden, Tagesordnung und Tischvorlagen rechtzeitig den Mitgliedern des Gemeinderats vorzulegen. Da die Ladungsfrist zu kurz bemessen gewesen sei, hätten unter den fraglichen Tagesordnungspunkten keine Beschlüsse gefasst werden dürfen, zumal der Antragsteller sofort das Verfahren gerügt habe. Eines förmlichen Vertagungsantrags hätte es hierzu nicht bedurft. Die Beschlüsse seien jedoch auch materiell rechtswidrig, weil den "xx" der Fraktionsstatus abgesprochen worden sei. Fraktionen würden in der Geschäftsordnung an verschiedenen Stellen erwähnt, so bei der Bildung von Ausschüssen, beim Rederecht und auch bei der Sitzordnung.

Der Antragsteller beantragt,

§ 2 Abs. 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat xxx xxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxx i.d.F. vom 30.11.1999 für nichtig zu erklären.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Zur Begründung führt sie aus, die Frist zur Einberufung der Gemeinderatssitzung sei angemessen gewesen. Die Tagesordnung sei bereits am 25.11.1999 im amtlichen Bekanntmachungsorgan mitgeteilt worden. Darüber hinaus hätten nach der Kommunalwahl vom 25.10.1999 interfraktionelle Gespräche zur Frage der Mindestgröße für den Fraktionsstatus unter Mitwirkung des Antragstellers stattgefunden. Es sei deshalb nicht ersichtlich, weshalb der Antragsteller durch die kurzfristige Ergänzung der Tagesordnung an der gemeinderätlichen Willensbildung gehindert gewesen wäre. Überdies habe der Antragsteller auch keinen Vertagungsantrag gestellt. Der Gemeinderat habe in seiner Sitzung vom 06.12.1999 die geänderte Geschäftsordnung konkludent bestätigt, indem er die Mitglieder des Ältestenrats nach der neuen Fassung der Geschäftsordnung gewählt habe. Die Änderung der Geschäftsordnung sei auch inhaltlich nicht zu beanstanden. Der Gemeinderatsmehrheit stehe nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofs ein weiter Ermessenspielraum zu. Die Erhöhung der Mindestzahl der Mitglieder einer Fraktion von zwei auf drei Personen sei angemessen und damit auch nicht willkürlich.

Dem Senat liegen die einschlägigen Aktenauszüge der Antragsgegnerin vor. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf diese Akten und die im Normenkontrollverfahren gewechselten Schriftsätze, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Normenkontrollantrag ist gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO statthaft und auch sonst zulässig. Die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin unterliegt mit den hier streitigen Bestimmungen über die Fraktionsmindeststärke und die Zusammensetzung des Ältestenrates auf Antrag eines Gemeinderatsmitglieds als "andere im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschrift" im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 AGVwGO der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle.

Der Begriff der Rechtsvorschrift in § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO ist nicht näher erläutert. Im Allgemeinen werden Rechtsverordnungen, Satzungen und rechtsetzende Vereinbarungen, teilweise auch gewohnheitsrechtliche Normen hierzu gerechnet. Die Geschäftsordnung eines kommunalen Vertretungsorgans lässt sich in diese Kategorien nicht ohne weiteres einordnen. Regelungsgegenstände der Geschäftsordnung sind die innere Organisation des Vertretungsorgans und der Ablauf seiner Meinungs- und Willensbildung. Die hier in Frage stehenden Bestimmungen regeln in abstrakt-genereller Weise das Recht der Mitglieder des Gemeinderats, sich zu einer Fraktion zusammenzuschließen, und die Besetzung des Ältestenrates. Es handelt sich mithin, ebenso wie bei einer abstrakt-generellen Regelung der Rechte des Bürgers durch Rechtsverordnung oder Satzung, um einen Rechtssatz im materiellen Sinne. Dass dieser Rechtssatz nach seinem Regelungsinhalt ausschließlich den gemeindlichen Innenbereich betrifft, steht seiner Anerkennung als Rechtsvorschrift im Sinne von § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nicht entgegen. Nach dem Sinn und Zweck des Normenkontrollverfahrens müssen jedenfalls Bestimmungen, die die Rechte von Mitgliedern kommunaler Vertretungsorgane in abstrakt-genereller Weise regeln, trotz ihres Charakters als bloße Innenrechtssätze in den Anwendungsbereich des § 47 VwGO einbezogen und auf Antrag eines Mitglieds vom Gericht auf ihre Gültigkeit überprüft werden (vgl. zum Vorstehenden: BVerwG, Beschluss vom 15.09.1987, NVwZ 1988, S. 1119, 1120; Niedersächs. OVG, Urteil vom 20.07.1999, DVBl. 1999, S. 1737; BayVGH, Urteil vom 23.03.1994, BayVBl 1994, S. 530; s. auch VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.01.1978, BWVPr. 1978, S. 88).

Antragsgegner ist im hier vorliegenden Normenkontrollverfahren, das die abstrakte Prüfung der Rechtsvorschrift zum Gegenstand hat, gem. § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO die Körperschaft, welche die Rechtsvorschrift erlassen hat. Die Geschäftsordnung wurde vom Gemeinderat beschlossen und ist im Normenkontrollverfahren nach dem in § 47 Abs. 2 Satz 2 VwGO zum Ausdruck kommenden Rechtsträgerprinzip der Gemeinde zuzurechnen. Antragsgegner ist mithin die xxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxx (vgl. hierzu auch Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/ Pietzner, VwGO, § 47 Rdnr. 83; Kopp/Schenke, VwGO, 12. Aufl. 2000, § 47 Rn. 39; a.A. Niedersächs. OVG, Urteil vom 20.07.1999, aaO).

Der Antragsteller ist auch antragsbefugt. Seine antragsfähige Rechtsposition ergibt sich daraus, dass ihm durch die Änderung der hier angegriffenen Rechtsvorschriften als einzelnem Ratsmitglied die Zugehörigkeit zur Fraktion, deren Vorsitz er jahrelang innegehabt hatte und zu deren Sprecher er erneut gewählt wurde, genommen wird, er auch nicht mehr Mitglied im Ältestenrat ist, und damit nicht von vornherein eine Verletzung seines organschaftlichen Mitgliedschaftsrechts als Stadtrat ausgeschlossen werden kann. Der Normenkontrollantrag ist auch fristgerecht eingereicht worden. Die Zweijahres-Frist nach Bekanntmachung der Rechtsvorschrift ist eingehalten (§ 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO).

Der Antrag ist jedoch unbegründet. Die angegriffenen Bestimmungen in § 2 Abs. 1 Satz 1 und § 3 Abs. 1 Satz 2 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat der xxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxx i.d.F. vom 30.11.1999 sind rechtsgültig.

Der Gemeinderat der Antragsgegnerin ist gem. § 36 Abs. 2 GemO zum Erlass der Geschäftsordnung zuständig. Danach regelt der Gemeinderat seine inneren Angelegenheiten, insbesondere den Gang seiner Verhandlungen, im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften durch eine Geschäftsordnung. Die Beschlussfassung über die Änderung der Geschäftsordnung ist auch im Übrigen formell rechtmäßig, insbesondere lassen sich keine Einwendungen gegen die aus der Sicht des Antragstellers nicht ordnungsgemäße Einberufung der Gemeinderatssitzung bzw. die verspätete Vorlage der erforderlichen Unterlagen erheben. Denn die Einberufungsfrist ist gerade noch angemessen.

Nach § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO beruft der Bürgermeister den Gemeinderat schriftlich mit angemessener Frist ein und teilt rechtzeitig die Verhandlungsgegenstände mit; dabei sind die für die Verhandlung erforderlichen Unterlagen beizufügen, soweit nicht das öffentliche Wohl oder berechtigte Interessen Einzelner entgegenstehen. Welche Vorlauffrist für die Einberufung des Gemeinderats, die Mitteilung der Verhandlungsgegenstände und die Übersendung der Sitzungsunterlagen angemessen ist, beurteilt sich im Einzelfall insbesondere nach der Größe der Gemeinde, nach der Bedeutung und Schwierigkeit der einzelnen Verhandlungsgegenstände und der anstehenden Entscheidungen. Auch Vorbehandlungen des Beratungsgegenstandes in früheren Sitzungen kommt insoweit Bedeutung zu (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.04.1999 - 8 S 5/99 -; Urteil vom 12.02.1990, VBlBW 1990, 457). Im Allgemeinen wird eine Mindestfrist von drei Tagen angenommen (Kunze/Bronner/Katz, GemO für Baden-Württemberg, § 34 Rdnr. 3). Die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin geht sogar "in der Regel" von einer Frist von vier Tagen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung) aus. Da aber nach dem Zweck des § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO der einzelne Gemeinderat ausreichend Zeit zur Vorbereitung der Sitzung haben soll, ist maßgebliches Kriterium für die Angemessenheit der Einberufungsfrist die konkrete Situation im Einzelfall. Gegenstand des Tagesordnungspunktes 15 war die Änderung der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin. Den Stadtratsmitgliedern war aus interfraktionellen Gesprächen, die im Anschluss an die Gemeinderatswahl vom 25.10.1999 stattgefunden haben und an denen auch der Antragsteller teilgenommen hat, bekannt, dass es dabei u. a. um die Mindestgröße der Fraktionen und um die Zusammensetzung des Ältestenrats ging. Dies gilt auch für den Antragsteller. Seinen Angaben in der mündlichen Verhandlung zufolge war er lediglich über den Antrag der xxx-Fraktion in der Gemeinderatssitzung auf Erhöhung der Fraktionsmindeststärke überrascht. Mit dem überschaubaren Tagesordnungspunkt selbst war er sachlich bestens vertraut, was sich seinem Redebeitrag in der Gemeinderatssitzung ausweislich des Sitzungsprotokolls entnehmen lässt. Zu Recht hat die Antragsgegnerin darauf hingewiesen, dass der Antragsteller zu keinem Zeitpunkt dargelegt hat, weshalb er nicht ausreichend Zeit gehabt haben sollte, sich vor der Sitzung mit den Verhandlungsgegenständen vertraut zu machen. Damit ist dem Zweck des § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO, dem einzelnen Ratsmitglied ausreichend Zeit zur Vorbereitung der Sitzung und zur Einarbeitung über die zu erörternden Materien einzuräumen, hinreichend Rechnung getragen. Dies gilt im vorliegenden Fall insbesondere deshalb, weil nur Ratsmitglieder, und nicht Vertreter der Gemeindeverwaltung, an den Vorgesprächen teilgenommen haben, und diese ihre Informationen daher "aus erster Hand" hatten, wohingegen die Gemeindeverwaltung diesen Tagesordnungspunkt nur vorsorglich auf die Tagesordnung genommen hatte. In einem solchen Fall ist die Einberufung selbst am Tag der Ratssitzung nach Auffassung des Senats gerade noch angemessen. Sollte der Antragsteller nach alledem trotz möglicher pflichtgemäßer Vorbereitung dennoch über Einzelheiten im Unklaren gewesen sein, so hätte er diese evtl. noch offenen Fragen in der Ratssitzung erörtern können. Dies hat der Antragsteller jedoch nicht getan. Unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass die Tagesordnung bereits am 25.11.1999 im xxxxxxxxx xxxxxxxx, dem amtlichen Bekanntmachungsorgan der Antragsgegnerin, veröffentlicht wurde.

Nur ergänzend weist der Senat darauf hin, dass es der Antragsteller auch versäumt hat, in der Ratssitzung einen Vertagungsantrag zu stellen, so dass er sich nicht mehr auf den von ihm behaupteten Verfahrensmangel berufen kann. Zwar kann der Gemeinderat nur in einer ordnungsgemäß einberufenen und geleiteten Sitzung beraten und beschließen (§ 37 Abs. 1 Satz 1 GemO). Ein in einer nicht ordnungsgemäß einberufenen Sitzung gefasster Beschluss ist wegen des vorausgegangenen Einberufungsmangels rechtswidrig (Urteil des erk. Senats vom 12.02.1990 - 1 S 588/89 -, VBlBW 1990, S. 457). Die fehlerhafte Einberufung schlägt also auf die Rechtmäßigkeit des Gemeinderatsbeschlusses durch. Dies führt jedoch nicht zwangsläufig zur Annahme, der Gemeinderat verletze mit einer solchen Beschlussfassung auch das Recht des einzelnen Gemeinderatsmitglieds aus § 34 Abs. 1 Satz 1 GemO. Um sein Recht auf eine ausreichende Information über die zu beratenden Gegenstände zu wahren, obliegt es grundsätzlich dem Gemeinderatsmitglied, während der Sitzung mit dem Hinweis auf die aus seiner Sicht fehlerhafte Einladung die Vertagung des Beratungsgegenstands zu beantragen (VGH Bad.-Württ., Urteil vom 25.3.1999 - 1 S 2059/98 -). Dies hat der Antragsteller jedoch versäumt. Ausweislich des Sitzungsprotokolls der Antragsgegnerin vom 30.11.1999 hat sich der Antragsteller über den hier streitigen Tagesordnungspunkt "Änderung der Geschäftsordnung des Gemeinderats" zu Wort gemeldet und zur Sache beraten. Er hat darüber hinaus eine geheime Abstimmung über diesen Tagesordnungspunkt beantragt. Im Folgenden stellte er zu § 2 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung einen weiteren Antrag, mit dem er allerdings im Stadtrat unterlegen ist. Angesichts dieses Verhaltens des Antragstellers und der übrigen Ratsmitglieder, die nahezu vollzählig (es war lediglich ein Ratsmitglied verhindert) erschienen und zur Sache abgestimmt haben (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 12.02.1990, aaO), wäre der von ihm behauptete Verfahrensfehler, die nicht ordnungsgemäße Einberufung der Gemeinderatssitzung sowie verspätete Übermittlung der Tischvorlage, geheilt. Der Antragsteller kann deshalb nicht mehr nachträglich mit Erfolg geltend machen, die Einberufung zur Sitzung oder die Informationen über den Verhandlungsgegenstand seien aus seiner Sicht zu spät erfolgt (Kunze/Bronner/Katz, GemO, Loseblatt Stand September 2000, § 34 Rn. 4). Rechtlich unerheblich ist in diesem Zusammenhang, dass der Gemeinderat in seiner Sitzung vom 06.12.1999 auf Grund der geänderten Geschäftsordnung über die Besetzung des Ältestenrates entschieden hat.

Die §§ 3 Abs. 1 Satz 2 und 2 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung für den Gemeinderat der xxxxxx xxxxxxxxxx xxxxxxxxx i.d.F. vom 30.11.1999 lassen sich auch materiell nicht beanstanden. Die Erhöhung der Fraktionsmindeststärke von zwei auf drei Ratsmitglieder (einschließlich etwaiger ständiger Gäste) und die Besetzung des Ältestenrats nur durch Vertreter der Fraktionen verstoßen nicht gegen höherrangiges Recht.

Eine Rechtsgrundlage für die Bildung von Fraktionen findet sich in der baden-württembergischen Gemeindeordnung ebenso wenig wie eine Vorschrift über deren Mindeststärke (anders als in einigen anderen Bundesländern wie z. B. § 40 brandenburgische GemO, § 36a hessische GemO). Die Zulässigkeit der Fraktionsbildung wird allgemein aus der Befugnis der Gemeindevertretung hergeleitet, ihre interne Organisation und den Ablauf ihres Entscheidungsprozesses im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich durch Geschäftsordnung (§ 36 Abs. 2 GemO) zu regeln (Schröder, in: Achterberg/Püttner/Würtenberger <Hrsg.>, Besonderes Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 2000, S. 30 Rn. 74; v. Mutius, Kommunalrecht, 1996, Rn. 714; Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 7. Aufl. 1998, Rn. 220). Gleiches gilt für die Bestimmung der Mindeststärke der Fraktionen. Auf Grund der Ermächtigung des § 36 Abs. 2 GemO verfügt der Gemeinderat kraft seiner Autonomie über ein weites Ermessen, das ihm eine Entscheidung darüber ermöglicht, zu seiner Selbstorganisation und zur Gewährleistung eines ordnungsgemäßen Geschäftsgangs die Fraktionsmindeststärke festzulegen, also Regelungen zur Funktionsfähigkeit des Gemeinderats zu treffen (BVerfG, Urteil vom 16.07.1991, BVerfGE 84, 304, 322, zur Geschäftsordnung des Bundestags). Dabei sind die rechtlichen Schranken des Willkürverbots, die Grundsätze der Chancengleichheit und der Minderheitenschutz zu berücksichtigen (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Urteil vom 16.01.1978, BWVPr 1978, S. 88, 89, Beschluss vom 31.05.1979, DÖV 1979, S. 790, Beschluss vom 26.01.1989, VBlBW 1989, S. 178; s. auch Gern, Kommunalrecht Baden-Württemberg, aaO, Rn. 220). Es versteht sich von selbst, dass sich mit der Regelung einer Fraktionsmindeststärke zwangsläufig die Möglichkeit verbindet, dass ein Zusammenschluss von Mandatsträgern die festgesetzte Zahl nur knapp verfehlt. Es besteht kein Anspruch auf Herabsetzung der Fraktionsmindeststärke (BVerfG, Beschluss vom 17.09.1997, BVerfGE 96, S. 264, 278 ff.).

Die Prüfung anhand dieser Maßstäbe ergibt, dass sich die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke auf drei Ratsmitglieder rechtlich nicht beanstanden lässt. Bei einer Gesamtzahl von 33 Ratsmitgliedern dient die festgesetzte Fraktionsmindeststärke von drei Stadträten dem mit einer solchen Gruppenbildung bezweckten Erfolg, eine gestraffte und konzentrierte Arbeit im Gemeinderatsplenum zu ermöglichen. Wenn dieser Zweck auch bei einer Fraktionsmindeststärke von zwei Stadträten erreicht werden könnte, wovon offensichtlich der Antragsteller ausgeht, so ändert dies nichts daran, dass die Entscheidung der Antragsgegnerin sachlich gerechtfertigt ist. Es liegt auf der Hand, dass bei einer 33 Ratsmitglieder umfassenden Gemeindevertretung ein Bedürfnis nach Straffung und Konzentration der Arbeit im Plenum besteht, dass die Regelung über die Fraktionsmindeststärke von drei Mitgliedern diesem Ziel dient und damit nicht als willkürlich bezeichnet werden kann. Dies hat der Prozessvertreter der Antragsgegnerin in der mündlichen Verhandlung dargelegt und darauf hingewiesen, dass bis zum Jahre 1984 die Fraktionsmindeststärke auf drei Ratsmitglieder festgelegt war. Anhaltspunkte dafür, dass mit der Erhöhung der Fraktionsmindeststärke der Antragsteller als früherer Fraktionsvorsitzender der "xx" gezielt ausgeschlossen werden sollte, wie es der Antragsteller erstmals in der mündlichen Verhandlung schilderte, vermag der Senat nicht zu erkennen.

Die Möglichkeiten des Antragstellers, sich im Gemeinderat in der gleichen Weise wie bisher betätigen und politisch entfalten zu können wie die übrigen Stadträte, die jeweils einer Fraktion angehören, werden durch die Neuregelung der Geschäftsordnung praktisch kaum beschränkt. Vor allem wird der Antragsteller dadurch, dass den "xx" der Fraktionsstatus vorenthalten bleibt, nicht daran gehindert, ebenso wie die fraktionsangehörigen Stadträte den Willensbildungsprozess für die im Plenum des Gemeinderats zu treffenden Entscheidungen in gemeinsamen Sitzungen vorzuberaten und vorzuformen (vgl. hierzu VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 26.01.1989, aaO; BVerwG, Beschluss vom 31.05.1979, DÖV 1979, S. 790; v. Mutius, Kommunalrecht, 1996, Rn. 718; Fröhlinger, Die Festsetzung der Fraktionsmindeststärke im Gemeinderat, DVBl. 1982, S. 682 ff.; Rothe, Über Begriff, Rechte und Pflichten der Ratsfraktionen, DVBl. 1988, S. 382, 385).

Soweit nach der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin die Besetzung des Ältestenrates an den Fraktionsstatus anknüpft und § 2 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung entsprechend geändert wurde, führt dies nicht dazu, dass die im vorliegenden Verfahren umstrittene Festsetzung der Fraktionsmindeststärke beanstandet werden müsste. Der rechtlich gewährleistete Minderheitenschutz verbietet nicht jede Begünstigung von Fraktionen gegenüber fraktionslosen Stadträten durch die Geschäftsordnung der Antragsgegnerin. Wäre es anders, hätte dies das sinnwidrige Ergebnis, dass entweder die Anknüpfung an den Fraktionsstatus in der Gemeinderatsarbeit oder die Normierung besonderer Voraussetzungen für eine Fraktion von vornherein ausgeschlossen wäre. Im Übrigen zeigt der Blick auf die auch den fraktionslosen Stadträten gesetzlich eingeräumten Mitgliedschaftsrechte, dass die Festsetzung einer Fraktionsmindeststärke für sich genommen die fraktionslose Minderheit in ihrer politischen Betätigung nicht unzulässig beschränkt. Eine solche Beschränkung lässt sich auch nicht daraus ableiten, dass den fraktionslosen Mitgliedern nach der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin die Mitwirkung im Ältestenrat (§ 33a GemO) grundsätzlich verwehrt ist. Der Ältestenrat berät den Bürgermeister in Fragen der Tagesordnung und des Ganges der Verhandlungen. In seiner auf die beratende Funktion beschränkten Aufgabe sollen sich nach Möglichkeit die zahlenmäßigen Verhältnisse im Gemeinderat widerspiegeln. Dies bedeutet, dass eine entsprechende Anzahl von Vertretern der jeweiligen Fraktion sich darin wiederfinden sollte. Eine Verpflichtung zur Hinzuziehung auch von nicht fraktionsangehörigen Stadträten ergibt sich aus rechtlichen Erwägungen jedoch nicht, zumal der Sinn der fakultativen Einrichtung eines Ältestenrates gerade ist, die Zahl der Mitglieder möglichst gering zu halten (Kunze/Bronner/Katz, aaO, § 33 a Rn. 4).

Die §§ 3 Abs. 1 Satz 2 und 2 Abs. 1 Satz 1 der Geschäftsordnung der Antragsgegnerin lassen sich somit rechtlich nicht beanstanden. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, § 83 Satz 1 VwGO i.V.m. § 17b Abs. 2 Satz 2 GVG.

Die Revision wird nicht zugelassen, da keiner der Gründe des § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

Beschluss

vom 24. Juni 2002

Der Streitwert für das Normenkontrollverfahren wird gemäß § 13 Abs. 1 S. 2 GKG auf 4.000,-- EUR festgesetzt (zur Ausweisung in Euro auch für vor dem 01.01.2002 anhängig gewordene Verfahren vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 07.01.2002 - 13 S 2155/01 -).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung