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2. Es erscheint bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen Prüfung fraglich, ob die Behörde in einer abstrakten nachträglichen Auflage nach § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG für eine Vielzahl von Fallgestaltungen die Einstellung des Leistungsbetriebs vorschreiben und damit die auch dem Schutz des Betreibers dienenden rechtlichen Bindungen umgehen kann, die im Falle einer konkreten Einzelentscheidung nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG zu beachten sind.

10 S 644/05

In der Verwaltungsrechtssache

wegen nachträglicher Auflage nach § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG

hier: Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung

hat der 10. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schlüter und die Richter am Verwaltungsgerichtshof Dr. Rudisile und Dr. Hartung

am 02. Dezember 2005

beschlossen:

Tenor:

Die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin gegen die nachträgliche Auflage des Wirtschaftsministeriums Baden-Württemberg vom 17.03.2005 - Az.: 4-4651.12-KKPI-3 und 4-4651.12-KKP II-3 - wird wiederhergestellt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Der Streitwert des Verfahrens wird auf 10.000,- Euro festgesetzt.

Gründe:

Der beim sachlich zuständigen Verwaltungsgerichtshof (§ 48 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) gestellte Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage ist zulässig und begründet.

Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin genügen allerdings die Ausführungen in der nachträglichen Auflage vom 17.03.2005 den Anforderungen des § 80 Abs. 3 VwGO, wonach in einem Fall des § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts schriftlich zu begründen ist. Zweck des Begründungserfordernisses des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO ist es, die Behörde zu einer sorgfältigen Prüfung des besonderen Interesses an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts anzuhalten. Außerdem sollen dem Betroffenen die für die Sofortvollzugsanordnung maßgeblichen Gründe zur Kenntnis gebracht werden, so dass ihm eine Verteidigung seiner Rechte möglich ist. Ferner soll die Begründung der Sofortvollzugsanordnung die Grundlage für eine gerichtliche Kontrolle der Anordnung bilden (vgl. OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 22.01.2001, NJW 2001, 3427 = NZV 2001, 396). Dementsprechend muss aus der Begründung nachvollziehbar hervorgehen, dass und aus welchen besonderen Gründen die Behörde im konkreten Fall dem besonderen öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts Vorrang vor dem Aufschubinteresse des Betroffenen einräumt und aus welchen im dringenden öffentlichen Interesse liegenden Gründen sie es für gerechtfertigt oder geboten hält, den durch die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs ansonsten eintretenden vorläufigen Rechtsschutz des Betroffenen einstweilen zurück zu stellen. Diesen Anforderungen werden die Ausführungen auf S. 6 f. der Auflage vom 17.03.2005 gerecht. Das Wirtschaftsministerium hat sich nicht auf pauschale und formelhafte Wendungen beschränkt. Vielmehr hat die Behörde auf eine - von ihr als unzureichend bewertete - Verfahrensweise der Antragstellerin im Jahr 2004 beim Vorliegen von Hinweisen abgestellt, dass nach Berechnungen der von der Antragstellerin hinzugezogenen Herstellerfirma des KKW Philippsburg die Beherrschung des Auslegungsstörfalls unter bestimmten Bedingungen nicht hinreichend gewährleistet sein könnte. Diese bei dieser Gelegenheit deutlich gewordene Vorgehensweise der Antragstellerin mache wegen des gebotenen Schutzes vor den Gefahren der Kernenergie den unverzüglichen Vollzug der Auflage erforderlich. Mit diesen Darlegungen hat das Wirtschaftsministerium den lediglich formell-rechtlichen Anforderungen des Begründungszwangs genügt. Auf die inhaltliche Richtigkeit der von der Behörde für die Anordnung des Sofortvollzugs gegebenen Begründung kommt es für § 80 Abs. 3 VwGO dagegen nicht an (vgl. z.B. Senatsbeschl. v. 22.07.1994 - 10 S 1017/94 -, NVwZ-RR 1994, 625; v. 09.08.1994 - 10 S 1767/94 -, NVwZ-RR 1995, 174).

Der Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Anfechtungsklage der Antragstellerin gegen die nachträgliche Auflage vom 17.03.2005 (10 S 643/05) ist begründet; bei der vom Gericht im Rahmen des § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO vorzunehmenden Abwägung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, vom Vollzug der nachträglichen Auflage vor einer endgültigen Entscheidung über deren Rechtmäßigkeit verschont zu bleiben. Das Überwiegen des Aufschubinteresses der Antragstellerin ergibt sich daraus, dass die Rechtmäßigkeit dieser Auflage zweifelhaft erscheint. Bei der Interessenabwägung kann der Antragsgegner auch nicht geltend machen, die sofortige Vollziehung der angefochtenen nachträglichen Auflage sei geboten, um den Gefahren wirksam begegnen zu können, die von dem Kernkraftwerk wegen seines außergewöhnlich hohen Risikopotentials ausgehen. Denn auch ohne die angefochtene nachträgliche Auflage steht der im Bereich des Antragsgegners für die Atomaufsicht zuständigen Behörde (vgl. Art. 1 Abschnitt X Nr. 10 MinGbBek) das im Atomgesetz vorgesehene aufsichtsrechtliche Instrumentarium zur Verfügung. Der Gesetzgeber ist bei den Änderungen des Atomgesetzes davon ausgegangen, dass diese Handlungsermächtigungen für einen effektiven Schutz vor den mit dem Betrieb eines Kernkraftwerks verbundenen Risiken ausreichen. Dies gilt auch für die Regelung von Meldepflichten nach §§ 6 ff. der Verordnung über den kerntechnischen Sicherheitsbeauftragten und über die Meldung von Störfällen und sonstigen Ereignissen (vgl. auch § 19 Abs. 2 AtG).

1) Rechtliche Bedenken begegnet die nachträgliche Auflage zunächst im Hinblick auf die Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts.

Die nachträgliche Auflage vom 17.03.2005 stellt eine abstrakt-individuelle Regelung dar. Sie ist individuell, weil sie sich auf ein bestimmtes von der Antragstellerin betriebenes Kernkraftwerk bezieht. Andererseits ist die Auflage abstrakt, weil sie der Antragstellerin für eine Vielzahl von denkbaren Fallkonstellationen ein bestimmtes Verhalten vorschreibt. § 37 Abs. 1 LVwVfG regelt, dass ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein muss. Nicht nur hinsichtlich des Adressaten, sondern auch in Bezug auf die in der Sache selbst getroffene Regelung muss der Verwaltungsakt hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei sein. Der Entscheidungsinhalt muss für den Adressaten nach Art und Umfang aus sich heraus verständlich sein und diesen in die Lage versetzen zu erkennen, was genau von ihm gefordert wird. Wenn der Verwaltungsakt einen vollstreckbaren Inhalt hat, muss er grundsätzlich auch so bestimmt sein, dass er Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung sein kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 15.02.1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335). Da die angefochtene nachträgliche Auflage für eine Vielzahl von Fallkonstellationen gilt, muss die Antragstellerin als Adressatin dem Verwaltungsakt entnehmen können, unter welchen Voraussetzungen sie zu dem in der Auflage näher beschriebenen Verhalten (z.B. Einstellung des Leistungsbetriebs, unverzügliche Information der Aufsichtsbehörde oder Vorlage eines Projektplans) verpflichtet ist. Im Hinblick auf die Bestimmtheitsanforderungen ist ferner die Vorschrift des § 46 Abs. 1 Nr. 3 AtG zu beachten. Danach handelt ordnungswidrig, wer vorsätzlich oder fahrlässig einer vollziehbaren Auflage nach § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG zuwiderhandelt. Der Begriff der Strafbarkeit im Sinne von Art. 103 Abs. 2 GG erfasst jede Regelung, die eine missbilligende hoheitliche Reaktion auf schuldhaftes oder vorwerfbares Handeln ermöglicht und bezieht sich damit auch auf die Ahndung von Ordnungswidrigkeiten (vgl. BVerfG, Beschl. v. 01.12.1992 - 1 BvR 88/91, 1 BvR 576/91 -, BVerfGE 87, 399, 411 m.w.Nachw.). Zu berücksichtigen ist ferner, dass nach § 327 Abs. 1 Nr. 1 StGB derjenige mit Freiheitsstrafe bis zu fünf Jahren oder mit Geldstrafe bestraft wird, der eine kerntechnische Anlage ohne die erforderliche Genehmigung betreibt. Der Antragsgegner geht selbst davon aus (Antragserwiderung vom 02.06.2005, S. 3), dass durch die angefochtene nachträgliche Auflage die für den Betrieb des Kernkraftwerks Philippsburg erteilte Genehmigung teilweise aufgehoben und der Betrieb nur noch nach Maßgabe der Auflage gestattet worden ist. Das besondere Bestimmtheitsgebot des Art. 103 Abs. 2 GG dient dem rechtsstaatlichen Schutz des Normadressaten. Denn der Betroffene soll vorhersehen können, welches Verhalten verboten und mit Strafe bzw. Geldbuße bedroht ist. Art. 103 Abs. 2 GG hindert den Gesetzgeber nicht, verwaltungsrechtliche Pflichten und verwaltungsrechtliche Anordnungen mit Strafen oder Geldbußen zu bewehren, um auf diese Weise der Befolgungspflicht Nachdruck zu verleihen. Dann muss aber der konkrete Verwaltungsakt hinreichend bestimmt sein (vgl. BVerfG, Beschl. v. 09.10.2000 - 1 BvR 1627/95 -, Rn. 56, GRUR 2001, 266). Nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren allein möglichen summarischen Prüfung genügt die angefochtene nachträgliche Auflage diesen Bestimmtheitsanforderungen nicht.

a) In A I 1 der Auflage wird der Antragstellerin für den Betrieb des Kernkraftwerks Philippsburg, Block 1 und Block 2, aufgegeben, den Leistungsbetrieb unverzüglich einzustellen, sofern Grenzwerte, Maße oder andere spezifizierte sicherheitstechnische Anforderungen der Genehmigung zur Störfallbeherrschung nicht eingehalten sind, es sei denn, das dadurch bedingte Defizit der Störfallbeherrschung ist offensichtlich unbedeutend. Als offensichtlich unbedeutend gelten solche Defizite, hinsichtlich derer ohne neue Untersuchungen auf Grund vorhandener Erkenntnisse innerhalb von höchstens sieben Tagen eindeutig festgestellt werden kann, dass die Störfällbeherrschung nicht beeinträchtigt ist.

Die zwischen den Beteiligten besonders umstrittene Frage, ob die permanente sichere Beherrschung der von den Genehmigungen vorausgesetzten und im Verfahren geprüften Auslegungsstörfälle während des Betriebs des Kernkraftwerks eine elementare Betreiberpflicht darstellt, kann für den Gesichtspunkt der ausreichenden Bestimmtheit der nachträglichen Auflage dahingestellt bleiben. Einerseits ist die Beherrschung der Auslegungsstörfälle Voraussetzung für die Genehmigung eines Kernkraftwerks (Auslegung der Anlage). Nach § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG darf die Genehmigung nur erteilt werden, wenn die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist. Bei einem Kernkraftwerk, das der Erzeugung von Elektrizität dient (vgl. § 49 Abs. 1 Satz 1 StrlSchV n.F.), sind Auslegungsstörfälle Störfälle im Sinne des § 49 StrlSchV n.F. (vgl. § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. e AtVfV). Im Rahmen des Genehmigungsverfahrens kann die Genehmigungsbehörde die erforderliche Vorsorge gegen Störfälle insbesondere dann als getroffen ansehen, wenn der Antragsteller bei der Auslegung der Anlage die Störfälle zugrunde gelegt hat, die nach den veröffentlichten Sicherheitskriterien und Leitlinien für Kernkraftwerke die Auslegung eines Kernkraftwerks bestimmen müssen (vgl. § 49 Abs. 1 Satz 3 StrlSchV n.F.). Werden nach der Prüfung der Genehmigungsvoraussetzungen abschließend atomrechtliche Genehmigungen erteilt, so enthalten diese die verbindliche Feststellung, dass eine genehmigungskonform errichtete bzw. betriebene Anlage die atomrechtlichen Genehmigungsvoraussetzungen erfüllt (vgl. BVerwG, Urt. v. 22.01.1997 - 11 C 7.95 -, BVerwGE 104, 36, zu Teilerrichtungsgenehmigungen). Andererseits ist der Adressat der Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb der Anlage nur nach Maßgabe der Festsetzungen der Genehmigung, die auch im Hinblick auf die Beherrschung der Auslegungsstörfälle erfolgt sein können, berechtigt.

Aus dem umfangreichen Vorbringen der Beteiligten im vorläufigen Rechtsschutzverfahren ist zu schließen, dass die für die Errichtung und den Betrieb des Kernkraftwerks Philippsburg (Block 1 und 2) erteilten Genehmigungen keine Festsetzungen enthalten, die ausdrücklich auf die "Auslegungsstörfälle" oder deren "Beherrschung" in dem Sinne Bezug nehmen, dass zur Beherrschung der Auslegungsstörfälle im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 1 Buchst. 3 AtVfV bestimmte "Grenzwerte, Maße oder andere spezifizierte sicherheitstechnische Anforderungen der Genehmigung" einzuhalten sind. Die Nennung von Grenzwerten, Maßen oder anderen spezifizierten sicherheitstechnischen Anforderungen der Genehmigung in A I 1 der nachträglichen Auflage hat vielmehr den Sinn, diejenigen Festsetzungen zu bezeichnen, die für die Beherrschung der Auslegungsstörfälle von Bedeutung sein können und in die Genehmigungen im Hinblick auf diese Genehmigungsvoraussetzung aufgenommen worden sind. Hiervon geht offensichtlich auch der Antragsgegner aus, wie sich aus seinem Schriftsatz vom 02.06.2005 ergibt. Danach soll die Abweichung von einem Grenzwert nur dann von der Regelung in A I 1 erfasst werden, "wenn der jeweilige Grenzwert zum Inhalt der atomrechtlichen Genehmigung gehört und der Störfallbeherrschung dient"(S. 14). Auf S. 10 der Antragserwiderung vom 02.06.2005 wird auf "alle Werte" abgehoben, "die der Genehmigung insoweit [Beherrschung der Auslegungsstörfälle] zugrunde liegen". Die für die Errichtung und den Betrieb des Kernkraftwerks Philippsburg erteilten Genehmigungen sind wegen des Ausmaßes der Anlage und der technischen Anforderungen an den gefahrlosen Betrieb eines Kernkraftwerks besonders komplex und umfangreich. Es geht hier nicht um die zwischen den Beteiligten im Verlauf des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens umstrittene Frage der Bestimmung des Inhalts der verschiedenen Genehmigungen. Deren Inhalt kann jeweils durch die grundsätzlich zulässige Bezugnahme auf von der Antragstellerin eingereichte Antragsunterlagen bestimmt werden. Das Bestimmtheitsproblem besteht vielmehr darin, dass die nachträgliche Auflage in A I 1 nicht jede, sondern nur diejenigen Festsetzungen, Grenzwerte oder anderen sicherheitstechnischen Anforderungen der erteilten Genehmigungen meint, die für die Einhaltung der Genehmigungsvoraussetzung "Beherrschung der Auslegungsstörfälle" von Bedeutung sind oder auch nur sein können. Diese Unterscheidung setzt aber eine Bewertung von Risiken bzw. die Beurteilung von technischen Vorgängen voraus, über die im jeweiligen konkreten Einzelfall erhebliche Meinungsverschiedenheiten bestehen können. In seiner Antragserwiderung vom 02.06.2005 (S. 16 ff.) hat der Antragsgegner zur Erläuterung der Tatbestandsmerkmale "Grenzwerte, Maße oder andere spezifizierte sicherheitstechnische Anforderungen der Genehmigung zur Störfallbeherrschung" auf den Begriff der Sicherheitsspezifikationen im Sinne von § 3 Abs. 1 Nr. 6 AtVfV verwiesen. Dabei handelt es sich um eine vom Betreiber dem Antrag auf Genehmigung beizufügende Aufstellung, die alle für die Sicherheit der Anlage und ihres Betriebs bedeutsamen Angaben, die für die Beherrschung von Stör- und Schadensfällen vorgesehenen Maßnahmen sowie einen Rahmenplan für die vorgesehenen Prüfungen an sicherheitstechnisch bedeutsamen Teilen der Anlage enthält. Nach den weiteren Ausführungen des Antragsgegners in der Antragserwiderung soll der Tatbestand von A I 1 der nachträglichen Auflage aber über diesen Begriff hinausgehen und "alle Daten, Grenzwerte und Maßnahmen" erfassen, "die für den sicheren Zustand und die Sicherheit des Betriebs von Kernkraftwerken von Belang sind". Dabei sollen nach der Begründung der nachträglichen Auflage (S. 4) auch die nur "mittelbar zur Bestimmung des Genehmigungsinhalts herangezogenen Unterlagen" zu berücksichtigen sein. Angesichts dieser unklaren Festlegung des Tatbestandes von A I 1 der nachträglichen Auflage kann nicht davon ausgegangen werden, der Antragstellerin sei entsprechend den rechtsstaatlichen Anforderungen durch A I 1 der nachträglichen Auflage mit der erforderlichen Bestimmtheit vorgeschrieben worden, wann der Tatbestand dieses Regelungsteils der nachträglichen Auflage erfüllt ist und die dort festgelegten Maßnahmen zu ergreifen sind. Der Antragsgegner hat im gerichtlichen Verfahren auf das Vorbringen der Antragstellerin, die Auflage sei unbestimmt, eingewandt (S. 3 des Schriftsatzes vom 16.08.2005), beim technischen Personal der Anlagen liege die von der Antragstellerin "heraufbeschworene Unsicherheit über die Genehmigungsanforderungen nicht vor", da ansonsten "ein rechtmäßiger Betrieb auch überhaupt nicht zu gewährleisten" sei. Die rechtsstaatlichen Anforderungen an die Bestimmtheit eines Verwaltungsakts, der - vergleichbar einer Rechtsnorm - dem Betroffenen für eine unbestimmte Vielzahl von Fallgestaltungen ein bestimmtes Verhalten vorschreibt, können nicht durch die Erwägung relativiert werden, der "Betroffene werde schon wissen, was gemeint sei". Entgegen dem Vorbringen des Antragsgegners (S. 36 des Schriftsatzes vom 02.06.2005) können Defizite im Bereich der Bestimmtheit der nachträglichen Auflage im Hinblick auf die Sanktionsmöglichkeiten nach § 327 Abs. 1 StGB und § 46 Abs. 1 Nr. 3 AtG nicht mit der Erwägung kompensiert werden, diese Vorschriften setzten "entsprechend dem Schuldgrundsatz ein schuldhaftes oder fahrlässiges Fehlverhalten der Antragstellerin, ihrer Organe oder Mitarbeiter voraus", und der Vorstand und die Mitarbeiter der Antragstellerin seien durch die Anwendung der Verschuldensregelungen ausreichend geschützt. Denn das rechtsstaatliche Bestimmtheitsgebot erfordert im Interesse des Betroffenen bereits, dass diesem aufgrund der Fassung der abstrakten Regelung (hier in letzter Stufe maßgeblich ein Verwaltungsakt) klar wird, wann das in der Regelung festgelegte Verhalten geboten ist. Der Verpflichtete muss sich nicht darauf verweisen lassen, durch die unbestimmte Fassung eines Tatbestandes sei er nicht beeinträchtigt, weil es gegebenenfalls an den sonstigen Voraussetzungen für seine Bestrafung fehle. Entgegen der Ansicht des Antragsgegners kann auch nicht auf die Grundsätze des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 18.05.1988 (- 2 BvR 579/84 -, BVerfGE 78, 205, 213 f.) zurückgegriffen werden. Denn diese gehen gerade davon aus, dass Art. 103 Abs. 2 GG, anders als im vorliegenden Fall, nicht anwendbar ist.

Es erscheint auch zweifelhaft, ob in A I 1 Satz 2 der nachträglichen Auflage die Voraussetzungen für die Ausnahme von der grundsätzlichen Verpflichtung zur unverzüglichen Einstellung des Leistungsbetriebs ("das dadurch bedingte Defizit der Störfallbeherrschung ist offensichtlich unbedeutend") hinreichend bestimmt sind. Denn es ist nicht hinreichend klar, auf wessen Kenntnisstand für das Merkmal "aufgrund vorhandener Erkenntnisse" abzustellen ist (Erkenntnistand der Antragstellerin oder aktueller - externer - Stand von Wissenschaft und Technik). Gerade im Hinblick auf die Sanktionsbestimmungen erscheint auch die Formulierung "eindeutig festgestellt werden kann, dass die Störfallbeherrschung nicht beeinträchtigt ist" nicht ausreichend deutlich.

b) Auch A I 2 der nachträglichen Auflage erscheint nach den oben genannten Kriterien nicht ausreichend bestimmt.

aa) A I 2 a Satz 1 regelt zunächst eine Verpflichtung zur unverzüglichen Information der Aufsichtsbehörde, wenn sich unabhängig von Nummer 1 die Erkenntnis ergibt, "dass der Nachweis der Störfallbeherrschung in Frage gestellt sein könnte". Aus der Begründung der Auflage (S. 4 dritter Absatz) und auch aus dem Vorbringen des Antragsgegners im gerichtlichen Verfahren (z.B. Schriftsatz vom 02.06.2005, S. 10) ergibt sich, dass diese Regelung für den Fall gelten soll, dass "(eventuelle) Defizite der Störfallbeherrschung aufgrund von Zuständen und Betriebsweisen" auftreten, "hinsichtlich derer die Genehmigung (noch) keine konkreten oder unzureichende Anforderungen enthält". Zunächst stellt sich wiederum das Problem, dass es in den für das Kernkraftwerk erteilten Genehmigungen keine Festsetzungen (Grenzwerte, Maße usw.) gibt, die ausdrücklich auf die "Beherrschung der Auslegungsstörfälle" Bezug nehmen. Denn die "Beherrschung der Auslegungsstörfälle" ist ein im Genehmigungsverfahren zu prüfender Aspekt. Als erst recht unbestimmt erscheint die Untergruppe der "Anforderungen zur Störfallbeherrschung", die zwar in der Genehmigung geregelt sind, aber "unzureichend" sein sollen. Hier ist auch zweifelhaft, auf wessen Einschätzung es hinsichtlich des Merkmals "unzureichend" ankommen soll. Dies gilt auch, soweit maßgeblich darauf abgestellt wird, dass der Nachweis der Störfallbeherrschung "in Frage gestellt sein könnte".

bb) A I 2 b Satz 1 der Auflage schreibt der Antragstellerin im Anschluss an 2 a der Auflage unter bestimmten Voraussetzungen die unverzügliche Einstellung des Leistungsbetriebs des Kernkraftwerks vor. Diese Regelung erscheint nach der hier möglichen Prüfung unbestimmt, weil die dort genannte Ausnahme von der Pflicht zur Einstellung des Leistungsbetriebs nicht den Bestimmtheitsanforderungen genügt. Denn es ist nicht ausreichend klar, wann "die Störfallbeherrschung zweifelsfrei nur geringfügig beeinträchtigt" ist.

2) Zweifel an der Rechtmäßigkeit der nachträglichen Auflage bestehen auch im Hinblick auf das Verhältnis von § 17 Abs. 1 Satz 3 und § 19 Abs. 3 AtG. Es erscheint fraglich, ob die Behörde in einer abstrakten nachträglichen Auflage nach § 17 Abs. 1 Satz 3 AtG für eine Vielzahl von Fallgestaltungen die Einstellung des Leistungsbetriebs vorschreiben und damit die auch dem Schutz des Betreibers dienenden rechtlichen Bindungen umgehen kann, die im Falle einer konkreten Einzelentscheidung nach § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG zu beachten sind.

Nach § 19 Abs. 3 AtG kann die Aufsichtsbehörde anordnen, dass ein Zustand beseitigt wird, der den Vorschriften des Atomgesetzes oder der auf Grund des Atomgesetzes erlassenen Rechtsverordnungen, den Bestimmungen des Bescheids über die Genehmigung oder allgemeine Zulassung oder einer nachträglich angeordneten Auflage widerspricht oder aus dem sich durch die Wirkung ionisierender Strahlen Gefahren für Leben, Gesundheit oder Sachgüter ergeben können. Die Behörde kann insbesondere anordnen, dass der Betrieb von Anlagen der in § 7 AtG bezeichneten Art einstweilen eingestellt wird.

a) Mit A I 1 der nachträglichen Auflage regelt der Antragsgegner nach der Begründung der Auflage und seinem Vorbringen im vorläufigen Rechtsschutzverfahren die Fälle des Betriebs des Kernkraftwerks "außerhalb des Gestattungsumfangs der Genehmigung". In einem solchen Fall kommt der Erlass einer Verfügung zur Einstellung des Betriebs des Kernkraftwerks aufgrund von § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG in Betracht. Eine solche Verfügung setzt aber voraus, dass die Behörde im konkreten Einzelfall den Sachverhalt aufklärt und eine Abweichung von der Genehmigung feststellt und nachweist. Die objektive Beweislast für das Vorliegen der Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG trägt die Aufsichtsbehörde. Auch kann der Betreiber in einem vorläufigen Rechtsschutzverfahren nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO gegen eine für sofort vollziehbar erklärte Einstellungsverfügung nach § 19 Abs. 3 Satz 2 AtG geltend machen, sein Interesse, vom Vollzug der Verfügung verschont zu bleiben, überwiege, weil die Aufsichtsbehörde zu Unrecht vom Vorliegen der Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage ausgegangen sei. Die Ausübung der der Behörde durch diese Vorschrift eröffneten Befugnis, die für den betroffenen Anlagenbetreiber mit erheblichen Nachteilen verbunden ist, steht in ihrem Ermessen (vgl. zur behördlichen Duldung formell illegal betriebener kerntechnischer Anlagen in atypischen Ausnahmefällen, BVerwG, Urt. v. 25.10.2000 - 11 C 1.00 -, BVerwGE 112, 123, 131 ff.). Aufgrund der Gegebenheiten des konkreten Einzelfalls und unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit hat die Behörde über die vorläufige Einstellung des Betriebs zu entscheiden (§ 40 LVwVfG).

Bei A I 1 der nachträglichen Auflage ist die Aufsichtsbehörde demgegenüber wegen der abstrakten Fassung der Auflage - vergleichbar einer Rechtsnorm - zunächst von der Notwendigkeit entbunden, ihrerseits festzustellen und zu belegen, dass im Hinblick auf ein konkretes Ereignis oder einen bestimmten Umstand die Voraussetzungen für die behördliche Einstellung des Leistungsbetriebs gegeben sind. Die Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen für die Einstellung des Leistungsbetriebs ist auch dem Betreiber des Kernkraftwerks überantwortet. Ist in einem konkreten Einzelfall zweifelhaft, ob die Bedingungen für die Einstellung des Betriebs vorliegen, so kommt der Entscheidung des Betreibers im Hinblick auf die Sanktionsregelungen besondere Bedeutung zu. Denn ist die Entscheidung des Betreibers für den Weiterbetrieb des Kernkraftwerks nach Maßgabe der nachträglichen Auflage unrichtig, so ist der Tatbestand des § 327 Abs. 1 StGB bzw. § 46 Abs. 1 Nr. 3 AtG erfüllt. Kommt der Betreiber zu der Einschätzung, dass die in der nachträglichen Auflage geregelten Voraussetzungen für die Einstellung des Leistungsbetriebs gegeben sind, so hat er den Betrieb grundsätzlich einzustellen, während bei einem Vorgehen aufgrund der für diese Konstellationen im Gesetz vorgesehenen Bestimmung des § 19 Abs. 3 Satz 2 AtG eine behördliche Ermessensentscheidung zu treffen ist.

Wenn der Gesetzgeber mit § 19 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 AtG der Behörde eine Grundlage dafür schafft, den Betrieb eines Kernkraftwerks wegen einer - wesentlichen - Abweichung von der dem Betreiber erteilten Genehmigung vorläufig einzustellen und hierfür den Erlass eines auf den konkreten Einzelfall bezogenen und im Ermessen der Behörde stehenden - belastenden - Verwaltungsakt mit den hierfür typischen Anforderungen und rechtlichen Bindungen - Sachverhaltsklärung, objektive Beweislast, Ermessensausübung und Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit - vorsieht, erscheint es überaus zweifelhaft, ob andere Ermächtigungsgrundlagen dieses Fachgesetzes - durch den behördlichen Erlass einer abstrakten Regelung - so gehandhabt werden dürfen, dass die für einen auf einen konkreten Einzelfall bezogenen Verwaltungsakt geltenden rechtlichen Bindungen zu Lasten des Betroffenen entfallen und insbesondere durch die Ausübung eines Vorabermessens ersetzt werden können.

b) Das Entsprechende gilt für eine Situation, in der zweifelhaft ist, ob eine Genehmigungsvoraussetzung noch erfüllt ist. Auch für diesen Fall bietet § 19 Abs. 3 AtG eine Ermächtigungsgrundlage. Die für diese Norm geltenden Beschränkungen werden durch die angefochtene Auflage umgangen.

Ob die nachträgliche Auflage auch noch aus anderen von der Antragstellerin geltend gemachten Gründen rechtwidrig ist, kann für das vorläufige Rechtsschutzverfahren dahingestellt bleiben.

Die Kostenentscheidung ergibt sich aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung findet ihre Grundlage in § 53 Abs. 3 Nr. 2 und § 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung