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Auf Antrag des Abgabepflichtigen ist die geschätzte Vorbelastung des aus einem Gewässer entnommenen Wassers einer Abwasserabgabe nicht zuzurechnen, selbst wenn die Vorbelastung den in Anlage zu § 3 AbwAG festgelegten Schwellenwert nicht überschreitet (wie BayVGH, Urteil vom 30.4.1998 - 22 B 94.1921 -, NVwZ-RR 1999, 530).

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Im Namen des Volkes Urteil

2 S 1457/04

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Anfechtung der Abwasserabgabe; Veranlagungsjahr 2001

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg durch den Vorsitzenden Richter am Verwaltungsgerichtshof Strauß, den Richter am Verwaltungsgerichtshof Vogel und die Richterin am Verwaltungsgerichtshof Dr. Schmitt-Siebert ohne mündliche Verhandlung

am 14. März 2005

für Recht erkannt:

Tenor:

Die Berufung des Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. Mai 2004 - 6 K 1783/03 - wird zurückgewiesen.

Der Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Der Beklagte darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des jeweils beizutreibenden Betrags zuzüglich 10 v. H. dieses Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand:

Die Klägerin wendet sich gegen ihre (uneingeschränkte) Heranziehung zu einer Abwasserabgabe.

Sie betreibt eine Papierfabrik und entnimmt auf Grund einer wasserrechtlichen Erlaubnis für ihre Produktion Wasser aus der Murg, das sie später wieder einleitet. Das entnommene Wasser weist ein Vorbelastung von 15 mg/l CSB (chemischer Sauerstoffbedarf zur Oxydation der Schadstoffe) und 0,1 mg/l Phosphor auf.

Mit Bescheiden vom 21.7.2000 und 31.10.2001 setzte das Landratsamt Rastatt die jeweils für das Veranlagungsjahr 1999 und 2000 anfallende Abwasserabgabe unter Anrechnung einer Vorbelastung fest.

Für das Jahr 2001 erfolgte mit Bescheid vom 23.10.2002 die Festsetzung der Abwasserabgabe in Höhe von 133.604,07 EUR. Eine Anrechnung einer Vorbelastung unterblieb; sie wäre nach Angaben des Landratsamts mit 59.644,04 EUR zu berücksichtigen. Auf den hiergegen erhobenen Widerspruch der Klägerin setzte das Regierungspräsidium Karlsruhe im Widerspruchsbescheid vom 13.5.2003 die für die Jahre 1999 und 2000 entstandene Abwasserabgabe nunmehr ohne Berücksichtigung einer Vorbelastung fest. Ferner wies es den Widerspruch der Klägerin gegen den Abgabenbescheid vom 23.10.2002 zurück.

Am 13.6.2003 hat die Klägerin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe Klage erhoben, anfangs mit dem Antrag, die Abwasserabgabenbescheide für die Jahre 1999 bis 2001 vom 21.7.2000, vom 31.10.2001 und vom 23.10.2002 (teilweise) aufzuheben. Nachdem das Regierungspräsidium seinen Widerspruchsbescheid bezüglich der Abgabenbescheide für 1999 und 2000 aufgehoben hatte, hat die Klägerin noch beantragt, den Abwasserabgabenbescheid des Landratsamts Rastatt vom 23.10.2002 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 13.5.2003 aufzuheben, soweit für das Jahr 2001 eine Abwasserabgabe von mehr als 73.960,03 EUR festgesetzt worden ist. Sie hat an ihrem im Vorverfahren vertretenen Rechtsstandpunkt festgehalten, dass die Vorbelastung des entnommenen Wassers bei der Berechnung der Abwasserabgabe ungeachtet des Umstandes berücksichtigt werden müsse, dass in ihrem Fall die in der Anlage zum Abwasserabgabengesetz festgelegten Schwellenwerte, bis zu deren Erreichen eine Bewertung der Schädlichkeit von Wasser entfalle, nicht erreicht seien.

Das beklagte Land hat Klageabweisung beantragt und darauf abgehoben, dass nach den gesetzlichen Vorgaben die von der Klägerin gewünschte Berücksichtigung einer Gewässervorbelastung nicht in Betracht komme.

Durch Urteil vom 13.5.2004 (zugestellt am 22.5.2004) hat das Verwaltungsgericht das Verfahren hinsichtlich der die Abwasserabgabe für die Jahre 1999 und 2000 umfassenden Klage eingestellt. Im Übrigen hat es den Abwasserabgabenbescheid des Landratsamts vom 23.10.2002 und den Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidiums vom 13.5.2003 aufgehoben, soweit die für das Veranlagungsjahr 2001 festgesetzte Abwasserabgabe den Betrag von 73.960,03 EUR übersteigt. Zur Begründung hat es im Wesentlichen darauf abgestellt, dass zwar die Schwellenwerte nach der Anlage zum Abwasserabgabengesetz (§ 3 Abs. 1 Satz 1 AbwAG) nicht erreicht seien und dies nach Abs. 1 Satz 2 der Bestimmung dazu führe, dass eine Bewertung der Schädlichkeit dann entfalle. Indes habe dies bei der Anwendung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG keine Auswirkung, auch wenn dort insgesamt auf § 3 Abs. 1 AbwAG Bezug genommen werden. Denn bei der Berücksichtigung der Vorbelastung, wie sie § 4 Abs. 3 AbwAG fordere, komme es schon dem grammatischen Verständnis nach nur darauf an, ob die Schädlichkeit des Wassers bestehe, und nicht auch darauf, ob deren Bewertung entfalle. Folge man dem nicht, trete ein Wertungswiderspruch zum Verursacherprinzip ein, der das Abwasserabgabenrecht bestimme. Habe die Vorbelastung bei Unterschreiten der Schwellenwerte außer Betracht zu bleiben, sei ein Einleiter dann, wenn diese Werte durch seine Einleitung überschritten seien, uneingeschränkt für Schadstoffbelastungen abgabepflichtig, die er nicht verursacht habe. Ein solches Ergebnis widerspräche auch dem Gleichbehandlungsgebot.

Die vom Verwaltungsgericht zu Letzterem wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Berufung hat der Beklagte am 14.6.2004 eingelegt und hierzu im Wesentlichen ausgeführt, dass entgegen der Ansicht des Verwaltungsgerichts der Wortlaut des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG eindeutig sei. Die Bestimmung beziehe § 3 Abs. 1 des Gesetzes insgesamt ein mit der Folge, dass eine Vorbelastung nach § 3 Abs. 1 Satz 1 AbwAG nur bei Überschreiten der Schwellenwerte nach der Anlage zu § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG zu berücksichtigen sei. Ein "Verstoß" gegen das Verursacherprinzip liege darin nicht, da das Abwasserabgabengesetz wie bei der Schwellenwertregelung auch bei der Vorbelastung pauschal gewisse geringfügige Verschmutzungen aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung als nicht bedeutsam für die Abgabe ansehe. Daher könne auch die Abgabengerechtigkeit nicht berührt sein.

Das beklagte Land beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 13. Mai 2004 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt das angefochtene Urteil, dessen Ergebnis sich bereits auf Grund des Wortlauts, aber auch einer grammatischen Auslegung von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als richtig erweise. Auch Sinn und Zweck der Abgabe, geringfügige Verschmutzungen von einer Abgabenbelastung auszunehmen, sprächen dafür, die gegebene Vorbelastung zu berücksichtigen. Nehme man die in Rede stehende Abgabenbelastung in ihrem Fall in Blick, zeige sich, dass es nicht um eine geringfügige Verschmutzung gehen könne.

Dem Senat liegen die angefallenen Akten des Beklagten und die des Verwaltungsgerichts vor. Auf diese und auf die zwischen den Beteiligten gewechselten Schriftsätze wird wegen der weiteren Einzelheiten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Der Senat entscheidet im Einverständnis mit den Beteiligten über das Rechtsmittel ohne mündliche Verhandlung (vgl. §§ 125 Abs. 1, 101 Abs. 2 VwGO).

Die vom Verwaltungsgericht zugelassene Berufung des Beklagten ist auch im Übrigen zulässig. Sie kann aber keinen Erfolg haben. Denn das Verwaltungsgericht hat der zulässigen Anfechtungsklage der Klägerin zu Recht stattgegeben. Der Abwasserabgabenbescheid des Landratsamts Rastatt vom 23.10.2002 (in der Fassung des Widerspruchsbescheids des Regierungspräsidiums Karlsruhe vom 13.5.2003) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin auch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Ausgangspunkt für die rechtliche Beurteilung ist § 4 Abs. 3 Satz 1 des Gesetzes über Abgaben für das Einleiten von Abwasser in Gewässer (Abwasserabgabengesetz - AbwAG - hier anzuwenden i.d.F. d. Bek. v. 3.11.94 (BGBl. I S. 3370) sein, zuletzt geändert durch Art. 19 EuroUmstG v. 9.9.2001, BGBl. I S. 2331). Das 5. Gesetz zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes vom 9.12.2004, BGBl. I S. 3332, das zu seiner Neufassung vom 18.1.2005, BGBl I S. 114, geführt hat, findet hier keine Anwendung und hat im Übrigen auch keine Änderung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG gebracht.

Nach der genannten Bestimmung ist dann, wenn das aus einem Gewässer unmittelbar entnommene Wasser vor seinem Gebrauch bereits eine Schädlichkeit nach § 3 Abs. 1 AbwAG (Vorbelastung) aufweist, auf Antrag des Abgabepflichtigen die Vorbelastung für die in § 3 Abs. 1 AbwAG genannten Schadstoffe und Schadstoffgruppen zu schätzen und ihm die geschätzte Vorbelastung nicht zuzurechnen. Die Voraussetzungen dieser Bestimmung sind hier erfüllt.

Unstreitig hat die Klägerin, die unmittelbar Wasser aus einem für den Anwendungsbereich des Gesetzes maßgeblichen Gewässer (dazu § 1 AbwAG, § 1 Abs. 1 WHG) entnimmt, einen Antrag auf Schätzung und Nichtzurechnen der Vorbelastung bei der zuständigen Behörde gestellt. Sie hat auch einen Anspruch auf einen Abzug von Schadeinheiten bei der Berechnung (vgl. dazu §§ 4 und 6 AbwAG) der Abwasserabgabe.

Nicht im Streit ist zwischen den Beteiligten, dass die Klägerin aus einem Gewässer für betriebliche Zwecke Wasser entnimmt, das eine Vorbelastung aufweist. Ferner nicht im Streit ist der Umfang der Vorbelastung und deren rechnerischer Ansatz bei den Schadstoffeinheiten.

Entgegen der Ansicht des beklagten Landes und mit dem Verwaltungsgericht ist die Bestimmung des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG bereits ihrem Wortlaut nach eindeutig und trägt in ihrem Regelungszusammenhang auch die Folgerung, dass eine Vorbelastung auch dann zu berücksichtigen ist, wenn sie den Schwellenwert (Anlage 3 zu § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG) nicht erreicht.

Allerdings ist die Annahme des Verwaltungsgerichts, der Wortlaut sei nur "vordergründig" eindeutig, wohl in sich widersprüchlich, denn Eindeutigkeit kennzeichnet eigentlich einen "festes" Begriffsverständnis. Wenn dann aus dem Zweck der Norm und auch aus dem Verursacherprinzip und Art. 3 GG eine andere als dem Wortlaut nach mögliche Anwendung hergeleitet wird, betrifft dies die Recht- bzw. Verfassungsmäßigkeit der Norm. Die dahinter stehende Erwägung, die Bezugnahme auf den Absatz 1 des § 3 AbwAG umfasse nicht die Regelung in dessen Satz 2, ist danach nicht Wortlautauslegung sondern eine so genannte systematische, d.h. nach dem Regelungszusammenhang, bzw. nach dem Zweck der gesetzlichen Regelung (sog. teleologische Auslegung). Ob es einer solchen Auslegung nach Sinn und Zweck oder nach dem Zusammenhang bedarf, erscheint zunächst fraglich, da nach Ansicht des Senats bereits das grammatische Verständnis die Annahme eines eindeutigen Wortlauts in § 4 Abs. 3 AbwAG belegt. Er verdeutlicht, dass jegliche Vorbelastung - und nicht nur eine solche, die den genannten Schwellenwert erreicht - zu berücksichtigen ist.

Die "Vorbelastung" ist in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als gesetzliche Begriffsbestimmung festgelegt und zwar als "Schädlichkeit nach § 3 Abs. 1 (Vorbelastung)". Die Schädlichkeit nach § 3 Abs. 1 AbwAG wird dabei unter Zugrundelegen der oxidierbaren Stoffe, des Phosphors usw. nach der Anlage zu diesem Gesetz in Schadeinheiten bestimmt. § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG normiert nicht den Grad der Schädlichkeit (mit der Folge einer denkbaren Auswirkung auch auf § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG), sondern regelt seinem eindeutigen Wortlaut nach lediglich, dass eine "Bewertung der Schädlichkeit" entfällt, wenn u.a. die Schadstoffkonzentration die in der Anlage angegebenen Schwellenwerte nicht überschreitet. Vom Wortlaut her hat diese Bestimmung keinen Einfluss auf § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG, denn sie beschränkt sich auf das "Verfahren", wenn sie die Fälle in Blick nimmt, in denen eine "Bewertung" entfallen solle. Mit diesem Inhalt steht § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG auch mit § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG in keiner Beziehung, da letztere im Falle der Vorbelastung eine "Schätzung" und nicht eine Bewertung vorsieht (so auch Köhler, AbwAG, 1999, § 4 RdNr. 76). Bereits dem Wortsinn nach, aber auch aus dem Regelungszusammenhang heraus ist die vom Beklagten angenommene Bindung der "Vorbelastung" an ihre "Bewertung" im Gesetz nicht angelegt. § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG eröffnet - ungeachtet einer Bewertung - die Pflicht zur Schätzung ("ist zu schätzen"), wenn eine "Vorbelastung" des entnommenen Wassers - mithin der Fall des § 3 Abs. 1 Satz 1 AbwAG - gegeben ist.

Der Hinweis, § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG verweise auf § 3 Abs. 1 AbwAG insgesamt mit der Folge, dass auch auf die Bestimmung über den Schwellenwert nach § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG (und die Anlage dazu) verwiesen werde (so der Beklagte unter Hinweis auf VG Düsseldorf, Urteil vom 23.1.1997 - 8 K 7697/95 - und den dieses Urteil betreffenden Beschluss des OVG NRW vom 4.5.1999 - 9 A 1742/97), trifft demnach zwar hinsichtlich der Bezugnahme, nicht indes hinsichtlich deren Umfang zu. Nach dem Wortlaut der Bestimmung wird erkennbar nur auf die "Schädlichkeit" in Abs. 1 des § 3 AbwAG abgehoben, die sich aus dessen Satz 1 allein ergibt. Die Bestimmung und der Begriff "Schädlichkeit" werden durch § 3 Abs. 1 Satz 2 AbwAG nicht berührt, der lediglich bestimmt, dass jene nicht bewertet wird, begrifflich und grammatisch die "Schädlichkeit" also als bereits gegeben voraussetzt (in diesem Sinn, wenn auch im Ergebnis anders Köhler, a.a.O., RdNr. 80 a.E.: Vom Wortlaut und vom Verursacherprinzip her ist jedwede Vorbelastung dem Einleiter nicht zuzurechnen).

Ist dem Wortlaut, jedenfalls aber auch dem Regelungszusammenhang zu entnehmen, dass die Vorbelastung zu schätzen und sie demnach dann auch dem Abgabepflichtigen nicht zuzurechnen ist, so ist die weitere Auslegung - wie sie das Verwaltungsgericht vorgenommen hat - an sich nur dann erforderlich, wenn sich der gesetzlichen Regelung des Abwasserabgabengesetzes insgesamt eine der Rechtsauffassung des beklagten Landes entsprechende Auslegung entnehmen lässt. Dies ist indes nicht der Fall. Denn die genannten gesetzlichen Regelungen bieten für den Ansatz, es komme der Abzug der Vorbelastung lediglich unter dem Vorbehalt in Betracht, dass diese die maßgeblichen Schwellenwerte überschreitet, keinen Anhalt.

Zwar wäre mit Blick auf den Schwellenwert und dessen Bedeutung für die Abgabenbelastung an dessen Einbeziehung in die Beurteilung der Vorbelastung zu denken (so ausdrücklich Köhler a.a.O. RdNrn. 77 ff.). Die Regelung zu den Schwellenwerten (Anlage zu § 3) kann im Zusammenhang mit der Abgabepflicht zu sehen sein und dort als Ausdruck einer pauschalen Nichtberücksichtigung von geringfügigen Vorbelastungen gelten. Aber auch dann stellt sich die Bestimmung in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG allenfalls als Ausnahme eines solchen dem Gesetz möglicherweise zu entnehmenden "Grundsatzes" dar, die es verbietet, diese pauschale (Nicht-)Berücksichtigung als auch bei ihr angelegt zu sehen (so aber Köhler, a.a.O. RdNr. 80, der von "spiegelbildlicher" Einbeziehung spricht, andererseits aber den Ausnahmecharakter von § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG nicht verkennt.).

Etwas Abweichendes folgt auch nicht aus Sinn und Zweck des § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG, der im Zusammenhang mit dem Zweck des Gesetzes insgesamt zu sehen ist. Dieses zielt auf die Verminderung der vom Einleiter verursachten Verschmutzung der Gewässer (vgl. dazu etwa Berendes, Abwasserabgabengesetz, 3. Auflage, S. 84 unten). Ob man den Abzug der Vorbelastung deshalb als geboten ansieht, weil er nicht auf einer Ursache für die Verschmutzung beruht (zum Verursacherprinzip § 1 Abs. 1 AbwAG) , oder (so Berendes a.a.O.) § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG als gesetzliche Ausnahme von diesem Grundsatz beurteilt, ist ohne Belang (vgl. auch Köhler, AbwAG, 1999, § 4 RdNrn. 73 m.w.N.). Jedenfalls ist dem Abwasserabgabengesetz die weitgehende Umsetzung des Verursacherprinzips zu entnehmen, dem eine Berücksichtigung der Vorbelastung ungeachtet eines Schwellenwerts uneingeschränkt gerecht wird (so auch BayVGH, Urteil vom 30.4.1998, NVwZ-RR 1999, 530 m.w.N.).

Auch dem Willen des Gesetzgebers, dem im Rahmen der historische Auslegung Bedeutung zukommen kann, lässt sich nicht entnehmen, dass die Zurechnung der Vorbelastung unter dem vom Beklagten geltend gemachten Vorbehalt steht. Der BayVGH (a.a.O.) verweist insoweit zutreffend auf die Stellungnahme der Bundesregierung zum Vierten Gesetz zur Änderung des Abwasserabgabengesetzes. Dort findet sich der Hinweis auf die Möglichkeit einer "Klarstellung dahingehend, dass auch eine Vorbelastung abgezogen werden kann, die die Schwellenwerte nicht überschreitet" (BT-Drs. 12/4272, S. 8); ein Änderungsbedarf wird gerade in Abrede gestellt.

Mag man dem auf der Grundlage des AbwAG 76 geführten Meinungsstreit über eine An- und Verrechnung in Anbetracht der neueren Regelung in § 4 Abs. 3 Satz 1 AbwAG keine Bedeutung mehr beimessen (dazu Köhler a.a.O. RdNr. 80 aE), so zeigt doch der Umstand, dass der Gesetzgeber eine "Klarstellung" mit der jeweiligen Neufassung der Bestimmung nicht verbunden hat, obgleich die durchaus entsprechende "Problematik" einer Vorbelastungszurechnung seit langem unterschiedlich gehandhabt wird, dass ihm der Regelungszusammenhang, wie er oben aufgezeigt ist, nach wie vor ausreichend erscheint. Dem Hinweis des Beklagten darauf, dass "zumindest seit der Neufassung des § 3 Abs. 1 AbwAG im Jahre 1988" davon auszugehen sei, ein Vorabzug komme nur in Betracht, wenn die in Anlage zu § 3 AbwAG beschriebenen Schwellenwerte überschritten seien, ist demnach nicht zu folgen.

Der Senat verkennt nicht, dass sich für die unterschiedlichen Ansätze der Beteiligten mit Blick auf die Abwasserabgabenbelastung durchaus sachgerechte praktische Gründe ergeben (vgl. dazu Berendes und Köhler, jeweils a.a.O.), und dem Gesichtspunkt der Abgabengerechtigkeit daher die Bedeutung, die ihm das Verwaltungsgericht zuerkannt hat, nicht von vornherein zukommen muss. Dies bedarf indes in Anbetracht des aufgezeigten Verständnisses von § 4 Abs. 3 AbwAG keiner weiteren Entscheidung. Da die rechnerische Richtigkeit des Ansatzes einer Vorbelastung für das Jahr 2001 zwischen den Beteiligten nicht im Streit ist, ist der angefochtene Abgabenbescheid in dieser Höhe rechtswidrig.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO, der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO, §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

Die Revision ist zuzulassen. Denn die Rechtssache gibt dem Bundesverwaltungsgericht Gelegenheit, die Frage nach der namentlich in der landesrechtlichen Vollzugspraxis, aber auch in Literatur und Rechtsprechung unterschiedlich beurteilten Anrechnung einer Vorbelastung zu klären; sie hat demnach grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

Beschluss vom 14. März 2005

Der Streitwert wird für das Berufungsverfahren auf 59.644,04 EUR festgesetzt (vgl. § 13 Abs. 2 GKG a.F., § 72 GKG n.F.).

Dieser Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung