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Das europäische Gemeinschaftsrecht steht einer nationalen Regelung nicht entgegen, nach der der Einwand, eine vertragliche Regelung sei wegen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht unwirksam, nicht mehr erhoben werden kann, wenn dieser Einwand zuvor Gegenstand eines rechtskräftig abgeschlossenen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gewesen ist (im Anschluss an EuGH, Urt. v. 19.9.2006 - Rs. C-392/04 und C-422/04 - ; Urt. v. 13.1.2004 - Rs. C-453/00 - "Kühne & Heitz", Slg. 2004, I-837).

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VERWALTUNGSGERICHTSHOF BADEN-WÜRTTEMBERG Beschluss

2 S 1505/07

In der Verwaltungsrechtssache

wegen Fleischuntersuchungsgebühren

hier: Antrag auf Zulassung der Berufung

hat der 2. Senat des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg

am 14. März 2008

beschlossen:

Tenor:

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Sigmaringen vom 25. April 2007 - 1 K 437/05 - wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert für das Zulassungsverfahren wird auf 36.110,85 € festgesetzt.

Gründe:

Der Antrag, der auf sämtliche in § 124 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe gestützt ist, kann keinen Erfolg haben. Keiner der geltend gemachten Gründe für eine Zulassung der Berufung liegt vor.

1. Entgegen der Ansicht der Klägerin bestehen an der Richtigkeit der Entscheidung des Verwaltungsgerichts keine ernstlichen Zweifel.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Senats sind ernstliche Zweifel an der Richtigkeit einer Gerichtsentscheidung schon dann begründet, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird. Hiervon ausgehend ist zu fordern aber auch genügend, dass eine andere Ansicht zur materiellen Rechtslage mit gewichtigen Gründen aufgezeigt wird und sie auch - ohne dass es auf den Erfolg des Rechtsmittels ankommt - als erheblich erscheint. Diesen Anforderungen wird mit dem Vorbringen der Klägerin nicht genügt.

Das Verwaltungsgericht hat das Bestehen des mit dem Hauptantrag geltend gemachten Anspruchs der Klägerin, die Abrechnungen für die in der Zeit vom 1.1.1991 bis 31.12.1992 erfolgten Fleischuntersuchungen erneut vorzunehmen, sowie das Bestehen des ebenfalls mit dem Hauptantrag verfolgten Anspruchs auf Zahlung von 36.110,85 € mit der Begründung verneint, aufgrund des vorangegangenen Urteils vom 16.7.2001 - 1 K 2682/99 - stehe zwischen den Beteiligten rechtskräftig fest, dass der von ihnen am 25.9./13.10.1989 geschlossene Pachtvertrag wirksam sei und dessen § 16 der Rechtsgrund für die von der Klägerin geleisteten Zahlungen sei. Das von der Klägerin begehrte Wiederaufgreifen des Verfahren würde die Rechtskraft des Urteils durchbrechen, ohne dass Gründe für eine Wiederaufnahme des Verfahrens nach § 153 VwGO in Verbindung mit den §§ 578 ff. ZPO ersichtlich seien.

Der dagegen erhobene Einwand der Klägerin, das Verwaltungsgericht gehe von der unzutreffenden Rechtsvorstellung aus, ein öffentlich-rechtlicher Vertrag werde auch bei einer aus einer Änderung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften folgenden wesentlichen Änderung der für das Zustandekommen maßgebenden Verhältnisse nicht unwirksam, verfehlt den Kern dieser Argumentation. Anders als die Klägerin mit ihrem Einwand suggeriert, hat das Verwaltungsgericht die Wirksamkeit des von der Beteiligten geschlossenen Vertrags nicht noch einmal geprüft, da diese Frage Gegenstand der zuvor von der Klägerin erhobenen Feststellungsklage war, die das Verwaltungsgericht mit dem genannten Urteil vom 16.7.2001 abgewiesen hat. Das Urteil des Verwaltungsgerichts ist mit dem Beschluss des Senats vom 30.7.2002, mit dem der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung abgelehnt wurde, rechtskräftig geworden. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend angenommen hat, steht danach die Wirksamkeit des Vertrags zwischen den Beteiligten rechtskräftig fest. Sämtliche Einwendungen, die im Widerspruch zu der rechtskräftigen Feststellung stehen, sind der Klägerin damit abgeschnitten (vgl. u. a. Eyermann/Rennert, VwGO, 12. Aufl., § 121 Rn. 14 mwN). Das gilt auch für die in der Begründung des Zulassungsantrags erhobenen Rügen, das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 16.7.2001 sowie der das Urteil bestätigende Beschluss des Senats vom 30.7.2002 seien unrichtig, da sie "zweifellos" gegen das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 10.11.1992 - Rs. C-156/91 - "XXXX XXXX XXXXX XXXXX", Slg. 1992, I-5567 verstießen und außerdem das Koppelungsverbot des § 56 Abs. 1 S. 2 LVwVfG nicht beachteten.

Ausgehend von der Wirksamkeit des von den Beteiligten geschlossenen Vertrags ist nicht ersichtlich, aus welchem Rechtsgrund die Klägerin Anspruch auf eine erneute Abrechnung der in der Zeit vom 1.1.1991 bis 31.12.1992 durchgeführten Fleischuntersuchungen haben sollte. Ein solcher Anspruch kann insbesondere nicht aus § 51 LVwVfG hergeleitet werden, da diese Vorschrift allein das Wiederaufgreifen eines durch Verwaltungsakt abgeschlossenen Verfahrens zum Gegenstand hat. Ein solches Verfahren hat es im Zusammenhang mit der von der Klägerin beanstandeten Abrechnung nicht gegeben. In dem von den Beteiligten geschlossenen Vertrag hat die Beklagte die Durchführung der Fleisch- und Trichinenschau durch fachlich geschultes Personal übernommen. Im Gegenzug dazu hat sich die Klägerin verpflichtet, der Beklagten die ihr dadurch entstehenden Personal- und Sachkosten zu ersetzen. Die von der Klägerin beanstandete Abrechnung erfolgte dementsprechend nicht durch einseitig-hoheitliches Handeln, sondern gemäß den einvernehmlich getroffenen Vereinbarungen.

Die Frage, ob § 51 LVwVfG auf öffentlich-rechtliche Verträge entsprechend angewendet werden kann, ist nicht entscheidungserheblich, da die Klägerin keine Änderung des - von ihr für unwirksam gehaltenen - Vertrags beansprucht. Die Frage ist davon abgesehen mit dem Verwaltungsgericht ohne weiteres zu verneinen. Verwaltungsakte erwachsen aus Gründen der Rechtssicherheit und Rechtsbeständigkeit mit ihrer Unanfechtbarkeit in Bestandskraft mit der Folge, dass die Behörde und die Beteiligten grundsätzlich an die getroffene Regelung gebunden sind. § 51 LVwVfG enthält mit Rücksicht auf den Gedanken der materiellen Gerechtigkeit eine Durchbrechung dieses Grundsatzes, indem er die Behörde unter bestimmten Voraussetzungen zum Wiederaufgreifen des unanfechtbar abgeschlossenen Verwaltungsverfahrens verpflichtet. Öffentlich-rechtliche Verträge können anders als Verwaltungsakte nicht mit Rechtsbehelfen angefochten werden. Sie können allerdings unter bestimmten Voraussetzungen unwirksam und damit unbeachtlich sein. Die Geltendmachung der diese Folge auslösenden, in § 59 Abs. 2 LVwVfG abschließend geregelten Gründe ist jedoch nicht an eine bestimmte Frist gebunden. Öffentlich-rechtliche Verträge sind deshalb weder einer formellen noch einer materiellen Bestandskraft zugänglich. Dessen ungeachtet kann es auch bei (wirksamen) öffentlich-rechtlichen Verträgen zu einem Konflikt zwischen dem für eine unbedingte Vertragsbindung sprechenden Gedanken der Rechtssicherheit und dem Gedanken der materiellen Gerechtigkeit kommen. § 60 LVwVfG löst diesen Konflikt, indem er jeder Vertragspartei für den Fall einer Änderung der für die Festsetzung des Vertragsinhalts maßgebenden Verhältnisse, die so wesentlich ist, dass ihr das Festhalten an der ursprünglichen vertraglichen Regelung nicht zuzumuten ist, das Recht gibt, eine Anpassung des Vertragsinhalts an die geänderten Verhältnisse zu verlangen oder, sofern eine Anpassung nicht möglich oder einer Vertragspartei nicht zuzumuten ist, den Vertrag zu kündigen. Jedenfalls im Hinblick auf diese Regelung besteht für eine entsprechende Anwendung des § 51 LVwVfG auf öffentlich-rechtliche Verträge kein Raum.

Die Klägerin hält dem Verwaltungsgericht ferner zu Unrecht vor, es verkenne mit seiner Argumentation den Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts. Die Klägerin ist offenbar der irrigen Ansicht, der von ihr erhobene Einwand, die in § 16 des Vertrags getroffene Regelung sei wegen eines Verstoßes gegen die Richtlinie 85/73/EWG und der hierzu ergangenen Entscheidung des Rats 88/408/EWG unwirksam, könne ihr wegen des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts nicht durch die Rechtskraft des Urteils des Verwaltungsgerichts vom 16.7.2001 abgeschnitten werden. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gehört der Grundsatz der Rechtssicherheit zu den im Gemeinschaftsrecht anerkannten allgemeinen Grundsätzen. Mit Rücksicht auf diesen Grundsatz verlangt das Gemeinschaftsrecht nicht, dass eine Verwaltungsbehörde grundsätzlich verpflichtet ist, eine Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen, die nach Ablauf angemessener Fristen oder durch Erschöpfung des Rechtswegs bestandskräftig geworden ist (vgl. EuGH, Urt. v. 19.9.2006 - Rs. C-392/04 und C-422/04 - Rn. 51; Urt. v. 13.1.2004 - Rs. C-453/00 - "XXXXXXXXXXXX", Slg. 2004, I-837 Rn. 24). Der Europäischen Gerichtshof geht ferner in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass mangels einer einschlägigen Gemeinschaftsregelung die Verfahrensmodalitäten, die den Schutz der dem Bürger aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen, nach dem Grundsatz der Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten Sache der innerstaatlichen Rechtsordnung eines jeden Mitgliedstaats sind; sie dürfen jedoch nicht ungünstiger sein als diejenigen, die gleichartige Sachverhalte innerstaatlicher Art regeln, und die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (vgl. Urt. v. 19.9.2006, a.a.O., Rn 57; Urt. v. 16.5.2000 - Rs. C-78/98 - "Preston", Slg. 2000, I-3201, Rn. 31; Urt. v. 7.1.2004 - Rs. C-201/02 - "Wells", Slg. 2004, I-723, Rn. 67). Das Gemeinschaftsrecht steht danach einer nationalen Regelung nicht entgegen, nach der der Einwand, eine vertragliche Regelung sei wegen eines Verstoßes gegen das Gemeinschaftsrecht unwirksam, nicht mehr erhoben werden kann, wenn dieser Einwand zuvor Gegenstand eines rechtskräftig abgeschlossenen verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gewesen ist.

Das weitere Vorbringen der Klägerin, das Verwaltungsgericht übersehe, dass § 60 Abs. 1 S. 1 LVwVfG im vorliegenden Fall nicht anwendbar sei, da der in Rede stehende Vertrag durch Kündigung mit Wirkung zum 31.12.1992 beendet worden sei, kann ebenfalls nicht verfangen. Nach Ansicht der Klägerin setzt das nach dieser Vorschrift bestehende Recht, eine Anpassung des Vertrags an die veränderten Umstände zu verlangen, das Fortbestehen des Vertrags voraus, da sich nur in diesem Fall die Frage nach der Zumutbarkeit eines weiteren Festhaltens an den getroffenen Vereinbarungen stelle. Daran ist jedenfalls so viel richtig, dass in Fällen, in denen die Verpflichtungen aus dem Vertrag bereits erfüllt sind und die erbrachten Leistungen nicht mehr ohne weiteres zurück gewährt werden können, eine Abänderung des Vertrags oder eine Kündigung in der Regel ausscheidet (Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl., § 60 Rn. 13). Auf die Frage, ob die Klägerin trotz der bereits zuvor erfolgten Beendigung des Vertrags eine Anpassung der in § 16 getroffenen Vereinbarung verlangen kann, falls diese gegen die Richtlinie 85/73/EWG und der hierzu ergangenen Entscheidung des Rats 88/408/EWG verstoßen sollte, kommt es jedoch nicht an, da ein solches Anpassungsverlangen nicht Gegenstand des Rechtsstreits ist.

2. Die Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache (§ 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) sind ebenfalls nicht gegeben. Wie sich aus den oben gemachten Ausführungen ergibt, besitzt die Rechtssache keine Schwierigkeiten dieser Art. Die sich aus § 121 VwGO ergebende Folge, dass die Klägerin nicht erneut die Unwirksamkeit der in § 16 des Vertrag getroffenen Vereinbarung geltend machen kann, nachdem wegen des vorangegangenen Urteils des Verwaltungsgerichts das Gegenteil rechtskräftig feststeht, liegt offen zu Tage. Durch die bereits erwähnten Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 19.9.2006 und 13.1.2004 ist ferner geklärt, dass das Gemeinschaftsrecht einer solchen Regelung des nationalen Rechts nicht entgegen steht.

3. Die Rechtssache besitzt auch keine grundsätzliche Bedeutung im Sinn des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Der Rechtsstreit wirft keine bisher höchstrichterlich oder obergerichtlich nicht beantwortete Rechtsfrage oder eine im Bereich der Tatsachenfeststellung nicht geklärte Frage von allgemeiner, d.h. über den Einzelfall hinausgreifender Bedeutung auf, die sich im Berufungsverfahren stellen würde und im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsprechung oder der Fortentwicklung des Rechts berufungsgerichtlicher Klärung bedarf. Die von der Klägerin als klärungsbedürftig bezeichnete Frage, ob vorrangig anzuwendendes Gemeinschaftsrecht von den Parteien eines öffentlich-rechtlichen Vertrags abbedungen werden kann, würde sich im Berufungsverfahren nicht stellen, da aufgrund des rechtskräftigen Urteils des Verwaltungsgerichts feststeht, dass der von den Beteiligten geschlossene Vertrag jedenfalls nicht in einer zu seiner Unwirksamkeit führenden Weise gegen gemeinschaftsrechtliche Vorschriften verstößt. Die von der Klägerin ferner genannte Frage, ob ein Hoheitsträger für den Fall eines Widerspruch zum vorrangigen Gemeinschaftsrecht verpflichtet ist, "seinen vertraglichen Anspruch dahingehend zu modifizieren, das er einer gemeinschaftskonformen Anwendung des höherrangigen Rechts nicht entgegen steht", ist ebenfalls nicht entscheidungserheblich, da die Klägerin mit ihrer Klage keine Anpassung des Vertrags verlangt.

4. Die von der Klägerin gerügte Abweichung von der Rechtsprechung des Bundesverfassungs- sowie des Bundesverwaltungsgerichts kann nicht festgestellt werden.

Mit den von der Klägerin dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.6.2002 - 5 BN 5.01 - (LRE 44, 75) entnommenen Rechtssätzen, dass dem Gebührenpflichtigen neben der EG-Pauschalgebühr keine Sondergebühren für die Trichinenuntersuchung und die bakteriologische Fleischuntersuchungen berechnet werden dürften, wobei es nicht darauf ankomme, ob diese Kosten gesondert im Gebührenbescheid ausgewiesen oder als Kostenanteil einer allgemeinen Fleischuntersuchungsgebühr bezeichnet würden, steht das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichts nicht in Widerspruch. Die Frage, ob die in § 16 des Vertrags getroffene Regelung im Einklang mit der Richtlinie 85/73/EWG und der hierzu ergangenen, spätestens am 31.12.1990 zur Anwendung zu bringenden Entscheidung des Rats 88/408/EWG im Einklang steht, hat das Verwaltungsgericht - zu Recht - als nicht entscheidungserheblich angesehen. Die zu dieser Frage gemachten Ausführungen im Urteil des Verwaltungsgerichts sind daher nicht entscheidungstragend. Eine Divergenz zu den von der Klägerin ferner angeführten Urteilen vom 9.10.2002 - 3 C 17.02 - und 4.10.2002 - 3 C 16.02 -, mit denen das Bundesverwaltungsgerichts die Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der Berechnung von Sondergebühren bestätigt habe, scheidet damit ebenfalls aus. Für das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29.8.1996 - 3 C 7.95 -, dem die Klägerin die Aussage entnimmt, dass der Hoheitsträger in rechtssatzmäßiger Form entscheiden müsse, ob er von den Abweichungsmöglichkeiten nach Art. 2 Abs. 2 der Entscheidung 88/408/EWG Gebrauch machen wolle, gilt das Gleiche.

Ein Widerspruch zwischen den zu der eingangs genannten Frage gemachten Ausführungen des Verwaltungsgerichts und den Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 28.6.2002, 9.10.2002 und 4.10.2002 ist davon abgesehen nicht zu erkennen. Das Verwaltungsgericht hat keinen von diesen Entscheidungen abweichenden Rechtsstandpunkt eingenommen. Mit seinem Hinweis, dass die Entscheidung 88/408/EWG es unter bestimmten Voraussetzungen gestatte, die mit ihr festgesetzten Pauschalbeträge auf den Stand der tatsächlichen Untersuchungskosten zu senken bzw. anzuheben, und die in § 16 des Vertrags getroffene Regelung gerade zur Deckung des der Beklagten tatsächlich entstandenen höheren Aufwands dienen sollte, bewegt es sich vielmehr auf der Grundlage dieser Entscheidungen.

Zur Begründung der erhobenen Abweichungsrüge bezieht sich die Klägerin ferner auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 9.1.2002 - 1 BvR 1036/99, in dem das Gericht den Rechtssatz aufgestellt habe, dass bei Zweifeln über gemeinschaftsrechtliche Fragen grundsätzlich eine Pflicht zur Vorlagepflicht an den Europäischen Gerichtshof bestehe. Die Klägerin geht dabei zu Unrecht davon aus, dass durch den vorliegenden Rechtstreit eine entscheidungserhebliche Frage des Gemeinschaftsrechts aufgeworfen wird, die in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs noch nicht erschöpfend beantwortet worden ist. Eine Divergenz zu dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts läge davon abgesehen nur dann vor, wenn das Verwaltungsgericht einem dem genannten Rechtssatz widersprechenden Rechtssatz entgegengesetzt hätte. Das ist nicht der Fall. Die unrichtige Anwendung eines Rechtssatzes, der als solcher nicht in Frage gestellt wird, begründet keine Divergenz.

5. Der geltend gemachte Verfahrensfehler liegt nicht vor. Die Klägerin ist zu Unrecht der Ansicht, das Verwaltungsgericht habe ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.

Das Gebot des rechtlichen Gehörs (Art. 103 Abs. 1 GG, § 108 Abs. 2 VwGO) verpflichtet das Gericht, die Ausführungen der Prozessbeteiligten zur Kenntnis zu nehmen und in Erwägung zu ziehen (vgl. u. a. BVerfG, Beschl. v. 19.5.1992 - 1 BvR 986/91 - BVerfGE 86, 133). Dabei ist im Regelfall davon auszugehen, dass die Gerichte das schriftliche und mündliche Parteivorbringen zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen haben. Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann deshalb nur festgestellt werden, wenn bestimmte Umstände deutlich darauf hinweisen, dass dies im konkreten Fall nicht geschehen ist (vgl. u. a. BVerfG, Kammerbeschluss v. 1.3.2000 - 2 BvR 2120/99 - NVwZ 2000, 1291; BVerwG, Beschl. v. 25.11.1999 - 9 B 70.99 - Buchholz 310 § 138 Ziff. 3 VwGO Nr. 64). Umstände dieser Art sind im vorliegenden Fall nicht zu erkennen. Die Klägerin bezieht sich mit ihrem Vorwurf auf die Bemerkung des Verwaltungsgerichts, eine "Veränderung in der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zur Erhebung von Kosten für Fleischuntersuchungen bei Schlachtungen" habe sich seit dem den vorangegangenen Rechtsstreit zwischen den Beteiligten abschließenden Beschluss des Senats vom 30.7.2002 nicht ergeben. Die Klägerin beanstandet, dass das Verwaltungsgericht in diesem Zusammenhang nur die Urteile des Europäischen Gerichtshofs vom 10.11.1992 ("XXXXX XXXXX XXXX XXXXX") und 30.5.2002 ("XXXXXXXX") erwähnt habe und nicht auch das von ihr ebenfalls zitierte Urteil vom 13.1.2004 ("XXXXXXXXXXXX"). Von der Klägerin wird dabei übersehen, dass das zuletzt genannte Urteil sich nicht mit der Erhebung von Gebühren für Fleischuntersuchungen beschäftigt, sondern mit der Frage, ob das Gemeinschaftsrecht eine Verwaltungsbehörde verpflichtet, eine Verwaltungsentscheidung zurückzunehmen, die nach Ablauf angemessener Fristen oder durch Erschöpfung des Rechtswegs bestandskräftig geworden ist. Auf das Urteil vom 13.1.2004 ist das Verwaltungsgericht daher zu Recht nur im Rahmen seiner Ausführungen zu § 51 LVwVfG eingegangen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Streitwertfestsetzung auf den §§ 47 Abs. 3, 52 Abs. 3 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar.

Ende der Entscheidung